張 馳

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，江西 南昌 330000)

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、科技部、財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)2014至2016年財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出僅占投入的研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的50%左右。①投入與支出的巨大差值顯示出財(cái)政科研項(xiàng)目領(lǐng)域存在著巨額的結(jié)余經(jīng)費(fèi)。但根據(jù)原有規(guī)定，財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)只能“原渠道退回”。由此導(dǎo)致科研人員一方面在結(jié)項(xiàng)前通過各種手段“突擊花錢”；[1]另一方面，通過開具虛假發(fā)票、編造虛假合同、虛列項(xiàng)目開支、編制虛假賬目等手段套取科研經(jīng)費(fèi)。不僅造成了科研經(jīng)費(fèi)的極大浪費(fèi)，更游走于科研犯罪的邊緣，甚至身陷囹圄，成為貪污罪的“高危人群”。[2]為規(guī)范結(jié)余資金管理，提高財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)使用效率，黨中央、國(guó)務(wù)院展開了大刀闊斧的改革：一是，2014年3月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》提出，項(xiàng)目通過驗(yàn)收且承擔(dān)單位信用評(píng)價(jià)好的，結(jié)余資金“在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出”。二是，2016年7月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)進(jìn)一步改進(jìn)結(jié)余資金的留用方式，明確提出項(xiàng)目完成且通過驗(yàn)收的，在2年內(nèi)由項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌用于科研活動(dòng)的直接支出。三是，2017年8月9日，《中央科教部門預(yù)算執(zhí)行管理辦法》更是明確提出要“盤活存量資金”以提高財(cái)政科研項(xiàng)目資金的使用效益。同時(shí)，部分省市還基于本地區(qū)的科研實(shí)踐，制定了更為細(xì)化的結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理辦法。②由此，我國(guó)財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余資金治理實(shí)現(xiàn)了由“結(jié)余回收”到“統(tǒng)籌使用”的轉(zhuǎn)變。③

但仍需看到，科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生原因各異，欲實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制，需采取差序有異的法律控制機(jī)制。我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理主要參照公共預(yù)算結(jié)余資金管理制度設(shè)計(jì)，過于強(qiáng)調(diào)其公共性而忽視了科研活動(dòng)的特殊性。故而，財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余資金治理的根本出路并不在于對(duì)傳統(tǒng)控制模式的修補(bǔ)，而是重構(gòu)治理理論與模式，構(gòu)建起一種類型化、激勵(lì)性法律規(guī)制模式，實(shí)現(xiàn)外部約束與內(nèi)部激勵(lì)的平衡。

一、科研理性與科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理

欲實(shí)現(xiàn)財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理法治化，需合理厘定結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的科學(xué)內(nèi)涵，深刻揭示結(jié)余經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生的制度成因，堅(jiān)持類型化思維，并基于科研活動(dòng)的基本規(guī)律，探索出有針對(duì)性的改革舉措，提升結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的精準(zhǔn)性與有效性。

(一)財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)的制度成因

科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)是指當(dāng)年或以前年度取得的財(cái)政補(bǔ)助資金未使用完畢，而項(xiàng)目已經(jīng)結(jié)題，不需要繼續(xù)使用，或項(xiàng)目因故無(wú)法繼續(xù)執(zhí)行而產(chǎn)生的財(cái)政補(bǔ)助資金?？蒲薪Y(jié)余經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生的根本原因在于科研活動(dòng)的不確定性與科研預(yù)算執(zhí)行剛性之間的矛盾。但不同類型的財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)，可能存在著不同的行為誘因與具體表現(xiàn)。第一，基于預(yù)算管理失范的管理性經(jīng)費(fèi)結(jié)余。當(dāng)前僵化刻板的科研項(xiàng)目預(yù)算規(guī)則下，科研開支范圍的列舉明確且存比例限制，加之科研人員的編制能力有限也決定了很難預(yù)先科學(xué)地編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由此造成了科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余。同時(shí)，受科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整的限制，一些經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目之間的經(jīng)費(fèi)無(wú)法進(jìn)行有效調(diào)劑，更是導(dǎo)致大量科研經(jīng)費(fèi)被迫成為結(jié)余。上述這種結(jié)余可歸類為因預(yù)算管理失范而形成的管理性結(jié)余，屬于一種初級(jí)形態(tài)的科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余。第二，基于客觀科研規(guī)律的實(shí)踐性經(jīng)費(fèi)結(jié)余?？茖W(xué)研究是一項(xiàng)充分發(fā)揮科研人員積極性與創(chuàng)造性的有風(fēng)險(xiǎn)的、未知的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。因這種科研活動(dòng)的不確定性，科研人員即便盡全力編制科學(xué)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，但依然難以準(zhǔn)確預(yù)知科研活動(dòng)所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)額度。此種科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余由科學(xué)研究展開的具體實(shí)踐所決定，其存在既是合理的，亦是無(wú)法避免的。第三，基于支出效率提升的績(jī)效性經(jīng)費(fèi)結(jié)余。支出高效、厲行節(jié)約是科研經(jīng)費(fèi)使用的內(nèi)在要求。避免科研經(jīng)費(fèi)使用的浪費(fèi)與濫用，以最低的成本實(shí)現(xiàn)具體科研項(xiàng)目的目標(biāo)，獲得相應(yīng)的科研成果，亦是科研經(jīng)費(fèi)治理的目標(biāo)之一?？蒲腥藛T通過改善研究方法與技巧，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用績(jī)效，使科研經(jīng)費(fèi)得到最優(yōu)化使用，由此也將產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)結(jié)余。此種經(jīng)費(fèi)結(jié)余源自科研人員的主觀努力，彰顯出科研人員的必備素養(yǎng)，則屬一種高級(jí)形態(tài)的科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余。

(二)我國(guó)科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理模式存在的問題

當(dāng)前，財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)治理過于強(qiáng)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)的公法屬性，治理過程中更側(cè)重于科研資助機(jī)關(guān)與項(xiàng)目依托單位的管理職能，而剝奪了科研人員在結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理活動(dòng)中的主體性，是一種典型的“壓制型”治理模式，[3]致使財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)改革在內(nèi)容與手段方面均存在問題(見表一)：

在改革內(nèi)容上，各項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)結(jié)余經(jīng)費(fèi)處理方式不統(tǒng)一，且缺乏利益共享的激勵(lì)性機(jī)制，極易導(dǎo)致科研人員與項(xiàng)目依托單位間的利益沖突。雖然《意見》指出，“結(jié)余經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌用于科研活動(dòng)的直接支出”。但現(xiàn)實(shí)中存在著不同的做法：第一種是學(xué)校統(tǒng)籌管理科研經(jīng)費(fèi)，重新集中組織科研項(xiàng)目，原項(xiàng)目負(fù)責(zé)人有優(yōu)先使用權(quán)；第二種是由預(yù)算項(xiàng)目負(fù)責(zé)人繼續(xù)使用該結(jié)余經(jīng)費(fèi)，但應(yīng)對(duì)后續(xù)研究?jī)?nèi)容和經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行合理規(guī)劃，達(dá)到一定額度時(shí)還需要主管部門審批；第三種是統(tǒng)籌用于“基礎(chǔ)性研究”。④由此可以看出，依據(jù)實(shí)踐中的規(guī)定，原項(xiàng)目科研人員并不必然對(duì)結(jié)余經(jīng)費(fèi)具有使用權(quán)，且可使用的范圍也受到限制——僅能用于同科研活動(dòng)相關(guān)的“直接支出”，不能用于獎(jiǎng)勵(lì)科研人員的績(jī)效與其他福利性支出，大大削弱了科研人員的科研積極性。與此同時(shí)，財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)高效配置的前提是科學(xué)完善的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。而我國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于初創(chuàng)階段，無(wú)法為科研活動(dòng)的支出提供科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)，也就不能避免結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理過程中逆向選擇與道德危險(xiǎn)的發(fā)生。

表一 財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余資金改革的重點(diǎn)及不足之處

在改革手段的運(yùn)用上，改革的舉措與進(jìn)路單一，無(wú)法針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余的特殊性以及不同類型進(jìn)行周延性規(guī)范與調(diào)整。當(dāng)前，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)治理仍固守傳統(tǒng)的收回、統(tǒng)籌分配等控制性經(jīng)費(fèi)治理手段。這一方式雖可實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政科研預(yù)算資金的公共受托責(zé)任，但卻無(wú)法有效引導(dǎo)財(cái)政科研資金的優(yōu)化配置并激發(fā)科研人員的積極性，甚至?xí)T發(fā)科研人員采取科研違法行為。且目前科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理主要包括優(yōu)化科研項(xiàng)目立項(xiàng)管理與預(yù)算編制，規(guī)范科研項(xiàng)目資金的撥付以及使用管理等，是一種綜合性的“預(yù)算規(guī)范化治理進(jìn)路”。但科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)的產(chǎn)生并非簡(jiǎn)單的預(yù)算制度設(shè)計(jì)問題，還包括由于科研活動(dòng)的不確定性而無(wú)法精確計(jì)算科研活動(dòng)所需經(jīng)費(fèi)導(dǎo)致的實(shí)踐性經(jīng)費(fèi)結(jié)余以及科研人員提升經(jīng)費(fèi)使用效率而產(chǎn)生的績(jī)效性結(jié)余。單一的治理進(jìn)路無(wú)法涵蓋結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的全部需求。

(三)財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)的治理邏輯

財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)與一般公共預(yù)算資金同屬國(guó)家財(cái)政資金，但科研活動(dòng)的特殊性決定了對(duì)科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)的治理需有別于對(duì)一般財(cái)政經(jīng)費(fèi)的管理。一般公共預(yù)算要求預(yù)算部門嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過的預(yù)算，在使用上注重“過程導(dǎo)向”，因而對(duì)一般公共預(yù)算的管理側(cè)重于對(duì)支出部門預(yù)算行為的有效控制，采用的是一種“控權(quán)型”資金管理方式，上下級(jí)部門之間是一種“行政隸屬”關(guān)系，下級(jí)部門具有少量的自由裁量權(quán)。然而科研資助機(jī)關(guān)與科研人員之間還存在著一種“契約關(guān)系”，科研人員依據(jù)科研合同的具體要求以科研規(guī)律為基礎(chǔ)努力實(shí)現(xiàn)科研創(chuàng)新并產(chǎn)出科研成果，科研資助機(jī)關(guān)提供科學(xué)研究所需財(cái)政資金。因而科研經(jīng)費(fèi)治理實(shí)質(zhì)是一種以出成果、出人才為目的的“結(jié)果導(dǎo)向”的治理活動(dòng)，在治理過程中需重視科研人員在科學(xué)研究中的主體性，故其宜采用的是“授權(quán)型”資金管理的方式。科研資助行為雖是一種行政資助行為，但由于科研合同具有公私法交融的屬性，因此對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的治理更應(yīng)該顯示出經(jīng)費(fèi)的社會(huì)屬性?；诖?，財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理絕不能“簡(jiǎn)單套用行政預(yù)算和財(cái)務(wù)管理方法”[4]，而需針對(duì)科研活動(dòng)的基本規(guī)律以及結(jié)余經(jīng)費(fèi)的不同類型構(gòu)建有針對(duì)性的治理路徑。

欲實(shí)現(xiàn)科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的有效性，需首先確保治理理念契合科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)理。國(guó)家資助科研活動(dòng)具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和保障公民科研權(quán)利的雙重目標(biāo)，因此科研經(jīng)費(fèi)的治理導(dǎo)向應(yīng)是注重實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，同時(shí)最大程度的保障公民科研權(quán)利的行使。故而，科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理要達(dá)到的最優(yōu)狀態(tài)不是結(jié)余經(jīng)費(fèi)規(guī)模的最小化，而是實(shí)現(xiàn)科研成本的最大化與成果的最大化。即，科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的終極價(jià)值目標(biāo)乃是，在促進(jìn)科研人員權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，以最少投入實(shí)現(xiàn)科研效益最大化。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于科研人員提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，在保證能有效獲得科研成果的同時(shí)，注重科研經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效。換言之，科研人員的經(jīng)費(fèi)使用行為極大影響著科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的最終效果，因此，為使科研人員選擇最優(yōu)的行為開展科研活動(dòng)，則需構(gòu)建激勵(lì)相容的結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理體系，反向激發(fā)科研人員提升科研經(jīng)費(fèi)使用效率的積極性。財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)的治理問題，在外在層面雖表現(xiàn)為科研資助單位基于經(jīng)費(fèi)管理辦法對(duì)結(jié)余經(jīng)費(fèi)進(jìn)行規(guī)范化治理過程，但本質(zhì)上是科研資助單位、項(xiàng)目依托單位以及科研人員之間對(duì)結(jié)余經(jīng)費(fèi)所享有的權(quán)利進(jìn)行科學(xué)配置的問題?？蒲许?xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)的科學(xué)及優(yōu)化配置，既能增強(qiáng)科研人員的科研積極性與創(chuàng)造性，又可制約科研人員濫用自身所擁有的信息優(yōu)勢(shì)而發(fā)生道德危險(xiǎn)的可能，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與制約的平衡。[5]

科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理需構(gòu)筑起從“控制”走向“激勵(lì)”的運(yùn)動(dòng)軌跡，在財(cái)政支出的公共性與尊重科研人員勞動(dòng)的個(gè)性和特殊性之間保持合理張力，凸顯對(duì)科研人員權(quán)利與勞動(dòng)價(jià)值的尊重，實(shí)現(xiàn)科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理規(guī)范化、法治化，并最終達(dá)到調(diào)動(dòng)科研工作者的科研創(chuàng)新性和主動(dòng)性提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率與規(guī)避科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一。

二、管理性結(jié)余經(jīng)費(fèi)的規(guī)范治理

管理性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理應(yīng)從規(guī)范的預(yù)算法律制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)。梳理我國(guó)當(dāng)前科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)改革舉措，側(cè)重于投入控制，通過細(xì)化預(yù)算支出科目，明確支出用途，來(lái)約束科研人員的支出行為。雖一定程度上確保了財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)使用安全性，但結(jié)余經(jīng)費(fèi)分配制度的僵化亦成為阻礙科研經(jīng)費(fèi)效益最大化的瓶頸，并使得制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行中出現(xiàn)非學(xué)術(shù)邏輯趨向。[6]

(一)管理性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的法律困境

首先，科研項(xiàng)目預(yù)算編制不合理。依據(jù)現(xiàn)行財(cái)政科研項(xiàng)目管理政策，科研人員依據(jù)“目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性原則”編制項(xiàng)目預(yù)算。雖然《意見》就簡(jiǎn)化預(yù)算編制，合并相關(guān)預(yù)算科目等制度進(jìn)行改革，但仍無(wú)法根治預(yù)算編制存在的問題：一是，科研項(xiàng)目預(yù)算編制是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)性工程。由于科研人員缺乏專業(yè)的財(cái)會(huì)技能，預(yù)算編制缺乏合理性。二是，項(xiàng)目依托單位和科研資助機(jī)關(guān)雖有審核科研項(xiàng)目預(yù)算的義務(wù)，但受制于科研項(xiàng)目數(shù)量以及自身專業(yè)能力，只是對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行合規(guī)性審查，無(wú)法基于科研項(xiàng)目類型的不同做出有針對(duì)性的審核。三是，我國(guó)財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算科目設(shè)置采取“列舉+兜底”式，主要涵蓋資料費(fèi)、數(shù)據(jù)采集費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等，無(wú)法窮盡科研活動(dòng)的全部需求，由此導(dǎo)致部分與科研活動(dòng)密切相關(guān)的開支無(wú)法反映在預(yù)算科目之中，繼而不能得到有效的補(bǔ)償。四是，財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算科目設(shè)置的僵化性與科研活動(dòng)的探索性相悖，更加劇了預(yù)算編制的難度。最終導(dǎo)致財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算與實(shí)際需求脫節(jié)。

其次，經(jīng)費(fèi)撥付不及時(shí)。我國(guó)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付一般采取“一次核定，分批撥付”，有悖于科研活動(dòng)的基本規(guī)律：一方面，科研項(xiàng)目從立項(xiàng)到資金撥付歷經(jīng)多個(gè)環(huán)節(jié)，由此導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)撥付不及時(shí)，經(jīng)費(fèi)使用“先緊后松”，壓縮了科研實(shí)施周期，阻礙了科研進(jìn)程。科研人員為按時(shí)完成科研項(xiàng)目而先行墊付科研經(jīng)費(fèi)，但最終卻演化為科研犯罪的主要誘因之一。[7]另一方面，部分科研項(xiàng)目采取“預(yù)留經(jīng)費(fèi)制度”，科研項(xiàng)目通過立項(xiàng)后僅撥付部分經(jīng)費(fèi)，剩余經(jīng)費(fèi)在項(xiàng)目成果通過審核驗(yàn)收后支付。⑤部分科研項(xiàng)目預(yù)留比例達(dá)到甚至超過所批準(zhǔn)項(xiàng)目資助額度的50%。本為促使項(xiàng)目順利結(jié)項(xiàng)的逆向激勵(lì)機(jī)制，卻因預(yù)留經(jīng)費(fèi)比例過高導(dǎo)致產(chǎn)生大量結(jié)余。

最后，預(yù)算執(zhí)行靈活性不足。根據(jù)當(dāng)前的財(cái)政科研預(yù)算管理規(guī)定，經(jīng)科研主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的項(xiàng)目預(yù)算，一般不予調(diào)整。但科學(xué)研究的實(shí)驗(yàn)性、復(fù)雜性以及不確定性等特征決定了科研活動(dòng)中適當(dāng)?shù)念A(yù)算調(diào)整是必要的和合乎需要的，由此導(dǎo)致科研活動(dòng)的靈活性與預(yù)算執(zhí)行的控制性之間的矛盾：一是，雖然《意見》下放科研項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，將部分直接費(fèi)用預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放到項(xiàng)目承擔(dān)單位，力求實(shí)現(xiàn)“打醬油的錢可以買醋”。但該預(yù)算調(diào)劑仍僅限于“小的變動(dòng)或技術(shù)性改動(dòng)”，尚無(wú)法滿足科研活動(dòng)的基本需求。二是，受制于科研項(xiàng)目資助機(jī)關(guān)與科研項(xiàng)目依托單位傳統(tǒng)的管理性思維，科研人員被賦予的預(yù)算調(diào)劑權(quán)限在現(xiàn)實(shí)的科研活動(dòng)中很難貫徹落實(shí)。

(二)管理性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的法治化路徑

管理性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理是對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目預(yù)算權(quán)利配置、預(yù)算過程的規(guī)則再造，其法治化路徑選擇既要考量現(xiàn)代科研管理科學(xué)化、精細(xì)化的發(fā)展潮流，同時(shí)也要兼顧我國(guó)當(dāng)前公共預(yù)算管理制度的基本架構(gòu)，以及科研資助機(jī)關(guān)和項(xiàng)目依托單位的科研治理能力，實(shí)現(xiàn)管理效能和經(jīng)濟(jì)效能的最佳平衡。

首先，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。一是，項(xiàng)目依托單位的科研、財(cái)務(wù)和審計(jì)等部門要提升科研服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人科研預(yù)算編制的指導(dǎo)，并提高科研人員對(duì)科研預(yù)算編制重要性的認(rèn)知，提升其預(yù)算編制能力。二是，貫徹落實(shí)《意見》提出的建立健全科研財(cái)務(wù)助理制度?？蒲腥藛T根據(jù)科研活動(dòng)的需要提出具體的資源需求，而財(cái)務(wù)助理基于科研人員的需求，為科研項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)。三是，完善技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)。大力發(fā)展社會(huì)化的技術(shù)市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)科研人員通過市場(chǎng)化手段購(gòu)買財(cái)會(huì)等領(lǐng)域的專業(yè)化服務(wù)，將科研人員從繁文縟節(jié)中解放出來(lái)。四是，建立自下而上的預(yù)算編制機(jī)制，按實(shí)際需要列預(yù)算，而非按固定科目列開支。

其次，完善預(yù)算撥款制度，及時(shí)下?lián)芸蒲薪?jīng)費(fèi)。一是，科研資助機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)編報(bào)部門預(yù)算，提高本部門預(yù)算資金到位率，為科研經(jīng)費(fèi)撥付提供物質(zhì)基礎(chǔ)。如財(cái)政部印發(fā)《中央科教部門預(yù)算執(zhí)行管理辦法》，通過預(yù)算執(zhí)行與下年度預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)劑掛鉤等激勵(lì)措施促使預(yù)算部門提升預(yù)算執(zhí)行的及時(shí)性與均衡性。二是，貫徹落實(shí)《意見》提出的財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)撥制度，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)從速?gòu)目斓轿?，以保證科研人員能及時(shí)使用項(xiàng)目資金。三是，統(tǒng)一項(xiàng)目研究起始日期與資金撥付日期，以科研經(jīng)費(fèi)撥付日期為科研項(xiàng)目起止日期，實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目的有序推進(jìn)。[8]

最后，賦予科研人員經(jīng)費(fèi)自主決定權(quán)?？蒲薪?jīng)費(fèi)治理必須堅(jiān)持“以人為本”的理念，將科研人員尤其是科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人置于核心地位，以調(diào)動(dòng)科研人員積極性和創(chuàng)造性為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)治理由“人圍繞著經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)費(fèi)以人為核心”。鑒于我國(guó)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理剛性過強(qiáng)，可嘗試“科研經(jīng)費(fèi)柔性化管理”[9]。一是，實(shí)行財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包干制。只要科研項(xiàng)目研究質(zhì)量達(dá)到預(yù)期要求，科研人員就可以自由支配和使用經(jīng)費(fèi)。允許其在不同預(yù)算科目之間重新分配財(cái)政科研資金，甚至賦予其“整筆運(yùn)營(yíng)預(yù)算”，而不是嚴(yán)格限制經(jīng)費(fèi)開支，以作為對(duì)不斷變化的科研環(huán)境的回應(yīng)。⑥二是，完善科研經(jīng)費(fèi)使用“負(fù)面清單”制度。劃定研究人員經(jīng)費(fèi)使用的禁區(qū)，實(shí)現(xiàn)由“正面清單+事前審批”的管理模式向“負(fù)面清單+事中事后監(jiān)管”的管理模式轉(zhuǎn)變。[10]但科研人員被賦予管理靈活性的同時(shí)，需要對(duì)科研結(jié)果負(fù)責(zé)，用科研管理責(zé)任換取科研自由。

三、實(shí)踐性結(jié)余經(jīng)費(fèi)的有效治理

科學(xué)研究的不確定性意味著科研活動(dòng)需恪守基本的科研規(guī)章制度和科研規(guī)律。運(yùn)行良好的科研管理制度成為確?？蒲谢顒?dòng)有效運(yùn)行的前提保障與行動(dòng)準(zhǔn)則。雖然我們已從科研預(yù)算制度、科研誠(chéng)信制度、科研體制改革等方面逐步構(gòu)建起合乎科研規(guī)律的管理體系，但受制于科研資助機(jī)關(guān)和項(xiàng)目依托單位自身能力，實(shí)踐性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理尚存在諸多不足。

(一)實(shí)踐性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理存在的問題

首先，財(cái)政科研資助體系不健全。一是，未針對(duì)科研項(xiàng)目的具體類型，采取差異化資助?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》指出要“實(shí)行科研項(xiàng)目分類管理”，針對(duì)基礎(chǔ)前沿科研項(xiàng)目、公益性科研項(xiàng)目市場(chǎng)導(dǎo)向類項(xiàng)目和重大項(xiàng)目堅(jiān)持不同的價(jià)值導(dǎo)向，并分別采取不同資助方式。對(duì)于基礎(chǔ)性研究以無(wú)償資助為主，而對(duì)于市場(chǎng)導(dǎo)向型項(xiàng)目則采取多元化資助方式。但當(dāng)前的結(jié)余經(jīng)費(fèi)采取“一刀切”的管理模式，弱化了科研項(xiàng)目分類治理的實(shí)效。二是，資助強(qiáng)度不符合實(shí)際需求。雖然《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》明確規(guī)定要“根據(jù)專家評(píng)審意見并參考同類項(xiàng)目平均資助強(qiáng)度”確定資助額度，但現(xiàn)實(shí)情況卻是按照科研項(xiàng)目類別確定資助數(shù)額，還帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，科研項(xiàng)目基本不分學(xué)科、性質(zhì)，均按同樣額度撥款，并未考慮項(xiàng)目的實(shí)際需求。三是，資助方式不合理。目前，我國(guó)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資助以定額資助為主，以成本補(bǔ)償為輔。定額補(bǔ)助以“結(jié)余留用，超支不補(bǔ)”為基本原則，是科研資助機(jī)關(guān)管理能力有限，無(wú)法精確核算科研成本而采取的簡(jiǎn)化版財(cái)政資助方式。[11]

其次，科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺失?？蒲许?xiàng)目是一頭消耗公共財(cái)政資金的“巨獸”，但我國(guó)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的使用卻處于“低效、浪費(fèi)甚至揮霍”的尷尬境地。[12]究其原因：一是，重科研成果評(píng)價(jià)而輕科研經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)。當(dāng)前的科研評(píng)價(jià)主要針對(duì)科研成果展開，而對(duì)于科研財(cái)政資金僅需要提供項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)決算表和財(cái)政資助經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告等，重點(diǎn)審核經(jīng)費(fèi)開支是否合法合規(guī)等，且僅僅作為一種財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)而存在，尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)支出的有效控制。雖然黨和政府多次提出要強(qiáng)化科研項(xiàng)目基金支出績(jī)效，但是由于缺乏合理的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，再加上科學(xué)研究活動(dòng)的復(fù)雜性等因素制約，科研資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度一直未得到有效的貫徹落實(shí)。二是，評(píng)價(jià)主體以同行專家為主，缺乏財(cái)務(wù)領(lǐng)域的專家學(xué)者，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏權(quán)威性。雖然我國(guó)的科研績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者的作用，但事實(shí)上仍以同行專家評(píng)議為主，由于其缺乏專業(yè)的財(cái)務(wù)管理能力，無(wú)法對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用做出客觀、合理的評(píng)價(jià)。三是，科研評(píng)價(jià)結(jié)果僅是科研資助機(jī)關(guān)確定科研項(xiàng)目、核定績(jī)效工資的重要依據(jù)，只起到參考作用，缺乏足夠的約束力。四是，缺乏對(duì)同行評(píng)價(jià)權(quán)力的有效制約。長(zhǎng)期以來(lái)，同行評(píng)議棲息在“科研黑箱”之中，躲避著公眾的視線。[13]加之其受一系列制度與非制度因素的制約，成為學(xué)術(shù)造假的“痛點(diǎn)”與“溫床”，極大削弱了社會(huì)公眾對(duì)同行評(píng)議的認(rèn)同感，以及對(duì)評(píng)議結(jié)果的公信力。

再次，結(jié)余資金處理方式單一。因科研活動(dòng)的不確定性而導(dǎo)致的經(jīng)費(fèi)結(jié)余包括：一是，科研項(xiàng)目完成目標(biāo)并通過驗(yàn)收后產(chǎn)生的結(jié)余經(jīng)費(fèi)；二是，因科研活動(dòng)不確定性而未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的經(jīng)費(fèi)結(jié)余；三是，因?qū)W術(shù)不端、弄虛作假等導(dǎo)致的未通過結(jié)題驗(yàn)收而產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)結(jié)余。反觀《意見》與其他相關(guān)管理規(guī)定，僅指明項(xiàng)目完成且通過驗(yàn)收的，結(jié)余資金按規(guī)定留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用。因科學(xué)不確定性等因素造成的科研失敗，其結(jié)余經(jīng)費(fèi)應(yīng)原渠道退回科研資助機(jī)關(guān)。⑦科研活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)性既包括科研失敗的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還包括取得意料之外的巨大成功。而當(dāng)前的結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理政策僅關(guān)注科研失敗導(dǎo)致的科研資助單位預(yù)期的落空，而忽視了可能帶來(lái)的巨大收益，無(wú)疑有悖于科研規(guī)律，且削弱了科研人員的積極性。

最后，科研誠(chéng)信機(jī)制尚未建立，科研人員缺乏自律性。西方發(fā)達(dá)國(guó)家十分重視科研誠(chéng)信建設(shè)，并形成了涵蓋科研主管機(jī)關(guān)、科研資助部門、科研部門以及社會(huì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)等的科研誠(chéng)信制度管理模式。[14]P5-8由于我國(guó)缺乏有效的科研自律機(jī)制，加之科研人員科研誠(chéng)信意識(shí)的缺失，學(xué)術(shù)造假等不端行為屢見于報(bào)端，對(duì)我國(guó)的科研信譽(yù)造成極大地?fù)p害。一是，缺乏一套規(guī)范、透明的科研不端懲罰程序與規(guī)則。我國(guó)當(dāng)前對(duì)科研不端行為的治理主要依據(jù)各科研資助機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理規(guī)定，尚未像西方國(guó)家一樣，形成一套完善的懲罰體系。二是，科研誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)期滯后。我國(guó)當(dāng)前的科研管理過于強(qiáng)調(diào)科研產(chǎn)出，忽視了科研誠(chéng)信建設(shè)，導(dǎo)致科研人員對(duì)科研誠(chéng)信認(rèn)識(shí)不足。三是，對(duì)違背科研誠(chéng)信行為處罰力度不足。隨著對(duì)科研誠(chéng)信認(rèn)識(shí)的不斷加深，對(duì)其約束也從傳統(tǒng)的以道德約束為主向道德約束與懲罰并重轉(zhuǎn)變。但我國(guó)當(dāng)前對(duì)科研不端行為處罰較輕，科研誠(chéng)信建設(shè)成效不大。

(二)實(shí)踐性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的法治化路徑

科學(xué)研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點(diǎn)決定了，嚴(yán)格恪守科研管理制度將限制科研活動(dòng)最大功效的充分發(fā)揮，并使科研管理呈現(xiàn)僵化之勢(shì)。實(shí)踐性結(jié)余的法律控制已經(jīng)超越了傳統(tǒng)預(yù)算法涵蓋的范圍，而擴(kuò)展到科研管理的全過程。故而，需擺脫傳統(tǒng)預(yù)算法律控制的進(jìn)路，將實(shí)踐性結(jié)余放置于科研體制改革的框架結(jié)構(gòu)下，實(shí)現(xiàn)由“規(guī)范治理”向“有效治理”轉(zhuǎn)換。

首先，優(yōu)化財(cái)政科研項(xiàng)目資助體系。第一，優(yōu)化財(cái)政科研項(xiàng)目資助方式，針對(duì)不同類型的科研項(xiàng)目采取相應(yīng)的資助方式。如《湖北省人民政府關(guān)于應(yīng)對(duì)財(cái)政領(lǐng)域趨勢(shì)性變化全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革的指導(dǎo)意見》就分別針對(duì)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目和應(yīng)用研究項(xiàng)目采取“前補(bǔ)助”方式和“后補(bǔ)助”及間接投入方式的資助政策。而《重慶市科技計(jì)劃項(xiàng)目資金管理辦法(試行)》根據(jù)科研項(xiàng)目的不同采取事前資助、事后補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助方式。這些改革符合科研活動(dòng)的基本規(guī)律，更有利于提升財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。第二，靈活確定科研項(xiàng)目資助額度。一方面，完善有梯度的科研定額補(bǔ)助制度。如澳大利亞政府就根據(jù)研究領(lǐng)域的地位與意義、學(xué)科的性質(zhì)、研究人員的資歷地位、合作的參與方以及專家評(píng)審意見等因素綜合考慮資助額度。另一方面，針對(duì)不同類型的科研項(xiàng)目采取彈性預(yù)算制度，允許科研經(jīng)費(fèi)使用在事先核準(zhǔn)的合理范圍內(nèi)上下浮動(dòng)。第三，深化政府購(gòu)買公共科研服務(wù)?！敦?cái)政部關(guān)于推進(jìn)完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)問題的通知》已明確“增加國(guó)民福利”的公共服務(wù)可由政府購(gòu)買?？茖W(xué)的進(jìn)步有助于提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)能力，改善人們的生活福利，故科學(xué)研究也具有公共物品屬性，科研成果被稱之為“置于公共領(lǐng)域的公共財(cái)富”。[15]P116-117因而，對(duì)于公共產(chǎn)品類科研項(xiàng)目可采取成果購(gòu)買制，這將顯著提高科研財(cái)政資金的使用效率，同時(shí)也能更好地激勵(lì)科研人員潛心于科學(xué)研究。

其次，構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制?？蒲薪?jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種對(duì)科研活動(dòng)自身的“糾偏糾錯(cuò)”機(jī)制，可有效提升科研經(jīng)費(fèi)治理效能。[16]一是，評(píng)價(jià)主體多元性。隨著財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)由傳統(tǒng)的“財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)”向“績(jī)效評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的“同行專家”已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)代評(píng)價(jià)體系的基本要求。[17]基于此，財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)除了同行專家外，還應(yīng)適當(dāng)增加法律和財(cái)務(wù)領(lǐng)域的專家學(xué)者，充分發(fā)揮其專業(yè)技能，提升績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性與合理性。⑧二是，評(píng)價(jià)內(nèi)容由以科研成果為主到兼顧科研經(jīng)費(fèi)?；诖耍?cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)更側(cè)重于科研經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)，為科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三是，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力。財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)并不是科研監(jiān)督管理的“政治裝飾”，而應(yīng)有其拘束力。四是，構(gòu)建同行專家問責(zé)制度。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則，同行專家擁有科研評(píng)價(jià)權(quán)利，也應(yīng)對(duì)其評(píng)價(jià)行為負(fù)責(zé)。如美國(guó)通過對(duì)同行評(píng)審進(jìn)行審查和政府間審查制度，來(lái)提升同行評(píng)議的公正性與實(shí)踐性。[18]P102-105

再次，結(jié)余經(jīng)費(fèi)處理方式多元化。科學(xué)研究是一種有風(fēng)險(xiǎn)的試驗(yàn)性和探索性活動(dòng)，在不斷地批駁、修正、補(bǔ)充甚至否定的過程中完善與發(fā)展。因科研活動(dòng)的不確定性而導(dǎo)致的科研失敗同樣是科研的重要組成部分?；诖?，需營(yíng)造“自由探索、寬容失敗”的科研氛圍?！犊茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第56條明確規(guī)定，對(duì)于探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性高的科研項(xiàng)目，若科研人員已盡“勤勉盡責(zé)義務(wù)”仍無(wú)法完成的，應(yīng)“給予寬容”。同樣，最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的意見》也指出，要“區(qū)分科技創(chuàng)新探索失敗、合理?yè)p耗與騙取科研立項(xiàng)、虛增科研經(jīng)費(fèi)投入的界限”。若科研人員積極從事科研活動(dòng)，但因科研活動(dòng)的不確定性等不可抗拒的因素而導(dǎo)致科研失敗時(shí)，也應(yīng)按適當(dāng)比例分享結(jié)余經(jīng)費(fèi)，以體現(xiàn)對(duì)科研人員主體性的尊重，激勵(lì)科研人員勇于探索，不畏失敗(見表二)。但應(yīng)“區(qū)別對(duì)待因科研不確定性未能實(shí)現(xiàn)預(yù)想目標(biāo)和學(xué)術(shù)不端導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗”。[19]第一，對(duì)于完成科研項(xiàng)目并通過鑒定的，為提升科研人員的積極性，同時(shí)彰顯對(duì)科研人員勞動(dòng)價(jià)值的認(rèn)可，科研結(jié)余資金可按比例作為科研獎(jiǎng)勵(lì)。第二，對(duì)于因科研規(guī)律導(dǎo)致的科研失?。喝艨蒲腥藛T自動(dòng)終止科研活動(dòng)，則由此產(chǎn)生的科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)可由科研人員繼續(xù)支配用于其他相關(guān)研究；若科研項(xiàng)目到期仍未完成，科研人員可申請(qǐng)項(xiàng)目延期。但需經(jīng)過同行專家評(píng)審，若同意繼續(xù)開展研究，則科研經(jīng)費(fèi)由科研人員支配，反之應(yīng)由科研資助機(jī)關(guān)原渠道收回。第三，對(duì)于因科研不端而導(dǎo)致的科研失敗，則應(yīng)收回結(jié)余經(jīng)費(fèi)，并依相關(guān)規(guī)定以及科研合同約定追究相關(guān)科研人員的法律責(zé)任。

最后，提升科研誠(chéng)信意識(shí)，構(gòu)建科研資助單位與科研人員間的合作伙伴關(guān)系。由于科研成果的投入與產(chǎn)出并不能直接以市場(chǎng)價(jià)格來(lái)衡量，對(duì)科研人員提供的最終科研成果進(jìn)行具體的“成本——收益”分析時(shí)，往往存在一定的模糊性。而這種模糊性的消除最主要依賴于科研誠(chéng)信制度建設(shè)。但科研誠(chéng)信建設(shè)既不能單純依靠科研人員或科研共同體的自律，同時(shí)也不能僅僅依靠科研管理機(jī)關(guān)及項(xiàng)目依托單位的外部監(jiān)督，而需科研經(jīng)費(fèi)管理利益相關(guān)方的共同參與：一方面，構(gòu)建科研誠(chéng)信外部約束機(jī)制。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科研誠(chéng)信建設(shè)的若干意見》提出要構(gòu)建“預(yù)防與懲治并舉、自律與監(jiān)督并重”的科研誠(chéng)信體制，并從科研誠(chéng)信記錄機(jī)制、終身追責(zé)制以及“一票否決”等方面強(qiáng)化科研誠(chéng)信。除此之外，科研誠(chéng)信建設(shè)還需要社會(huì)公眾的積極參與。另一方面，強(qiáng)化科研人員自律意識(shí)。只靠外在約束力來(lái)制約科研人員的行為是片面的，內(nèi)化科學(xué)家角色道德規(guī)范才是永恒的控制。故而，應(yīng)增強(qiáng)科研人員科研誠(chéng)信建設(shè)，自覺樹立科研誠(chéng)信意識(shí)，最終形成科研管理機(jī)關(guān)與科研人員合作治理的格局。[20]P5-10

表二 實(shí)踐性結(jié)余經(jīng)費(fèi)分配方案

四、績(jī)效性結(jié)余經(jīng)費(fèi)的激勵(lì)性治理

績(jī)效性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理更側(cè)重于形塑科研人員的“科學(xué)的精神氣質(zhì)”⑨。實(shí)現(xiàn)結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理由“以經(jīng)費(fèi)為核心”向“以人為本”轉(zhuǎn)變。

(一)績(jī)效性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的現(xiàn)時(shí)困境

當(dāng)前的科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理已充分認(rèn)識(shí)到科研人員的重要性，并通過有效的科研激勵(lì)政策，引導(dǎo)、規(guī)范科研人員的科研行為。但仍過于側(cè)重結(jié)余經(jīng)費(fèi)的財(cái)政屬性，尚未完全脫離傳統(tǒng)的“過程控制”思維。

首先，缺乏結(jié)余經(jīng)費(fèi)共享機(jī)制。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，項(xiàng)目承擔(dān)單位不得在核定的間接費(fèi)用或管理費(fèi)用以外，再以任何名義在項(xiàng)目資金中重復(fù)提取、列支相關(guān)費(fèi)用。且結(jié)余資金“不得歸項(xiàng)目組成員所有”，“嚴(yán)禁用于發(fā)放獎(jiǎng)金和福利支出”。⑩當(dāng)前廣東地區(qū)，雖有所突破，即可用于“績(jī)效支出”，但也只是少數(shù)。由于科研人員不能分享提升科研效率帶來(lái)的結(jié)余收益，甚至于通過改進(jìn)效率帶來(lái)的結(jié)余經(jīng)費(fèi)還會(huì)對(duì)科研活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響，故而缺乏提高科研效率的行為動(dòng)機(jī)。

其次，科研人員主體性缺失。在財(cái)政科研項(xiàng)目研究過程中，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金使用、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目成果管理實(shí)行全過程負(fù)責(zé)管理，不僅要按規(guī)定編制項(xiàng)目預(yù)算并嚴(yán)格執(zhí)行，同時(shí)在項(xiàng)目完成后還要會(huì)同科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門及時(shí)清理賬目與資產(chǎn)。但我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理忽視科研活動(dòng)中“人”的激勵(lì)，使科研人員無(wú)法獲得與其貢獻(xiàn)相匹配的待遇和尊嚴(yán)，導(dǎo)致科研人員對(duì)項(xiàng)目完成后的收益缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，誘使其在科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理中產(chǎn)生投機(jī)心理。致使科研資助機(jī)關(guān)提供了超過社會(huì)最佳公共產(chǎn)品需求水平的超額支出，導(dǎo)致社會(huì)公共福利受損。[21]P78

(二)績(jī)效性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的價(jià)值導(dǎo)向

人們?yōu)榱藵M足需要會(huì)產(chǎn)生各種各樣的動(dòng)機(jī)，動(dòng)機(jī)本身對(duì)于人的行為就有激勵(lì)作用，法律規(guī)范可以通過抑制某些惡劣動(dòng)機(jī)，預(yù)先對(duì)人的行為方向做出指引。[22]P71績(jī)效性結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理機(jī)制應(yīng)以激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性為目標(biāo)。

首先，建立激勵(lì)相容的財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理機(jī)制。我國(guó)《憲法》第34條規(guī)定國(guó)家對(duì)于科學(xué)、技術(shù)等有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì)和幫助。中共中央《關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的意見》明確提出要“建立和完善哲學(xué)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制”。為此要構(gòu)建財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，改變科研人員行為動(dòng)機(jī)，以充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，“內(nèi)部化預(yù)算執(zhí)行的外部成本，誘導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)選擇社會(huì)最優(yōu)的行為”[23]P63。以達(dá)到既制約科研管理機(jī)關(guān)管理權(quán)限的非理性膨脹、保護(hù)科研人員的合法權(quán)益，又制約科研人員濫用自身所擁有的信息優(yōu)勢(shì)而發(fā)生道德危險(xiǎn)的可能，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性與有效性的平衡。

其次，強(qiáng)化結(jié)余經(jīng)費(fèi)的使用績(jī)效。財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理以科學(xué)、完善的科研資金績(jī)效評(píng)價(jià)為基石。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》指出要“建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻(xiàn)、績(jī)效為導(dǎo)向”的科技評(píng)價(jià)制度，同時(shí)要加強(qiáng)科研資金的“績(jī)效管理”，“逐步建立財(cái)政科技資金的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。同時(shí)，《意見》也明確指出要“強(qiáng)化資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)，保障資金使用安全規(guī)范有效”。基于此，要擺脫傳統(tǒng)的“過程控制”的科研經(jīng)費(fèi)管理模式，注重對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效的評(píng)價(jià)，提升經(jīng)費(fèi)治理效能。

(三)績(jī)效性結(jié)余經(jīng)費(fèi)的最優(yōu)配置

即使在科學(xué)職業(yè)化的今天，對(duì)科學(xué)的追求還是被定為主要是一種對(duì)真理的不謀私利的探索，而非僅僅是謀生的手段。因此，對(duì)科學(xué)的研究也應(yīng)像其他的社會(huì)建制一樣，根據(jù)角色表現(xiàn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。[24]P464財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理需要構(gòu)建科研資助機(jī)關(guān)與科研人員風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與收益共享的合作伙伴關(guān)系。

首先，構(gòu)建財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)“收益共享”機(jī)制。不同模式的結(jié)余資金配置將深刻影響科研人員的行為動(dòng)機(jī)與行為方式。激勵(lì)性法律規(guī)制以科研活動(dòng)信息的不對(duì)稱性為制度設(shè)計(jì)的前提，以類型化規(guī)制為核心，通過構(gòu)建科研資助機(jī)關(guān)與科研人員“收益共享”機(jī)制，來(lái)減少因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題。為提升科研經(jīng)費(fèi)使用效率：一方面，允許科研人員將項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)后未用完的科研經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度繼續(xù)使用，從而抑制科研人員因擔(dān)心預(yù)算結(jié)余資金被收回甚至被削減下年度預(yù)算資金，而產(chǎn)生的“年底突擊花錢”的沖動(dòng)。[25]P379另一方面，構(gòu)建結(jié)余經(jīng)費(fèi)“逆向激勵(lì)機(jī)制”，賦予科研人員“結(jié)余經(jīng)費(fèi)索取權(quán)”[26]P102-103。只要科研人員達(dá)到了科研項(xiàng)目合同約定的服務(wù)和質(zhì)量等級(jí)，基于其科研產(chǎn)出質(zhì)量、項(xiàng)目完成時(shí)限以及經(jīng)費(fèi)節(jié)余程度等要素，從結(jié)余經(jīng)費(fèi)中予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；[27]或者允許科研人員直接保留一部分節(jié)省下來(lái)的財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)。[28]P167-169且實(shí)踐證明，在定額資助的科研項(xiàng)目撥款機(jī)制下，盡可能提高結(jié)余經(jīng)費(fèi)的留用比例，通過結(jié)余制度安排可有效緩解因科研活動(dòng)信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的科研投機(jī)行為。

其次，落實(shí)預(yù)算結(jié)余與預(yù)算編制掛鉤制度。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》明確規(guī)定要“建立與考核評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤的經(jīng)費(fèi)撥款制度”，“對(duì)評(píng)價(jià)優(yōu)秀的加大績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)力度”，《高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮計(jì)劃專項(xiàng)資金管理辦法》也規(guī)定“將績(jī)效支出安排應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目研究進(jìn)度和完成質(zhì)量，與科研人員在項(xiàng)目工作中的實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤”。財(cái)政部在審核測(cè)算部門下年度預(yù)算時(shí)，將根據(jù)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況、以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金執(zhí)行情況，年度績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度等，對(duì)相關(guān)部門的預(yù)算規(guī)模或內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。為建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的科研資金管理制度，我國(guó)山東、深圳等地都開始試行課題績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與科研經(jīng)費(fèi)掛鉤機(jī)制，將科研成果的績(jī)效評(píng)價(jià)作為后續(xù)財(cái)政支持與預(yù)算調(diào)整的重要依據(jù)，以此提高財(cái)政科研資金的使用效率。基于此，對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效好的科研人員，在下次項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)予以傾斜性照顧。

再次，強(qiáng)化對(duì)科研人員的授權(quán)性激勵(lì)。科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)的激勵(lì)性監(jiān)管并不簡(jiǎn)單是給予科研人員物質(zhì)利益或精神利益，抑或是提供激勵(lì)性措施或政策，還包括基于科研活動(dòng)基本規(guī)律的科研授權(quán)活動(dòng)。如《教育部關(guān)于深化高等學(xué)校科技評(píng)價(jià)改革的意見》已明確提出，對(duì)于科技人員的評(píng)價(jià)可以根據(jù)其“科研績(jī)效情況可減少、減免評(píng)價(jià)”，同時(shí)《河南省科學(xué)技術(shù)廳關(guān)于省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)規(guī)范和程序》也建立了針對(duì)科研結(jié)項(xiàng)管理的激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)結(jié)項(xiàng)工作規(guī)范的主管部門和項(xiàng)目承擔(dān)單位，在下一年度的項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)等方面給予適當(dāng)傾斜，反之則核減下年度申報(bào)項(xiàng)目的數(shù)量或取消下年度申報(bào)項(xiàng)目資格。為切實(shí)提高科研人員的科研積極性，激勵(lì)科研人員積極投身科學(xué)研究事業(yè)，對(duì)于科研項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評(píng)定優(yōu)異的科研人員給予其下次科研申報(bào)的適當(dāng)傾斜照顧。為強(qiáng)化科研人員投身科學(xué)研究的積極性，有必要對(duì)科研經(jīng)費(fèi)利用率較高的科研人員在結(jié)項(xiàng)評(píng)審、日常檢查等方面給予便利。

最后，科研資助機(jī)關(guān)“模糊地有意放松管制”[29]。激勵(lì)性治理即包括積極地引導(dǎo)科研人員行為，同時(shí)還包括放松對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余資金的規(guī)制。如最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的意見》指出要“準(zhǔn)確把握法律政策界限”，對(duì)于“在科研項(xiàng)目實(shí)施中突破現(xiàn)有制度，但有利于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新預(yù)期成果的，應(yīng)當(dāng)予以寬容”。一個(gè)安分守己，寬容的政府，較之于積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)卻做錯(cuò)事的政府，更有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[30]P352科學(xué)研究的不確定性決定了科研資助機(jī)關(guān)和項(xiàng)目依托單位要提供寬松的科研環(huán)境。對(duì)于因科研管理規(guī)定及制度設(shè)計(jì)不合理造成“逼良為娼”現(xiàn)象，原則上不予追究。[31]

五、結(jié)語(yǔ)

財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的終極價(jià)值目標(biāo)是，讓結(jié)余經(jīng)費(fèi)的使用符合科研活動(dòng)基本規(guī)律，真正回歸科學(xué)研究的本質(zhì)要求。因而，財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理絕非簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)管理問題，也不單純是一種科研管理問題，而是一個(gè)“跨越在宏觀與微觀之間、科學(xué)與政治之間的科學(xué)政策問題”[32]。傳統(tǒng)的預(yù)算控制進(jìn)路可以有效化解因預(yù)算編制不合理或預(yù)算執(zhí)行失范而導(dǎo)致的管理性結(jié)余經(jīng)費(fèi)問題，但對(duì)實(shí)踐性結(jié)余經(jīng)費(fèi)與績(jī)效性結(jié)余經(jīng)費(fèi)則調(diào)整乏力?？蒲许?xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)是科研活動(dòng)過程的附隨性產(chǎn)物，比起簡(jiǎn)單地削減結(jié)余經(jīng)費(fèi)規(guī)模，構(gòu)建激勵(lì)相容的結(jié)余經(jīng)費(fèi)配置體系，主動(dòng)提升科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的效率，無(wú)疑更具理論與現(xiàn)實(shí)意義。為此，則需變革傳統(tǒng)的由科研管理機(jī)關(guān)主導(dǎo)的科研經(jīng)費(fèi)治理范式，建立起以科研管理機(jī)關(guān)和科研人員合作為導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)治理體系，既要充分激發(fā)科研人員積極性與創(chuàng)造力，也要確?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用接受科研管理機(jī)關(guān)的適度監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)“科學(xué)自治與政府控制的平衡”[33]P193。將對(duì)科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)的治理放置于科研治理現(xiàn)代化的框架之中，運(yùn)用法治思維與法治方式合理配置財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理中各主體的權(quán)利(力)與義務(wù)，以便在保證科學(xué)研究質(zhì)量的同時(shí)恪守科研活動(dòng)的基本規(guī)律，同時(shí)將有效率地使用財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)化為科研人員的職業(yè)習(xí)慣，是我國(guó)財(cái)政科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)治理的根本任務(wù)。

注釋：

① 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、科技部、財(cái)政部公布的《全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)13015.6億元，支出6454.5億元，占比49.6%；2015年全國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出14169.9億元，支出7005.8億元，占比49.4%；2016年全國(guó)共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)15676.7億元，支出7760.7億元，占比49.5%。

② 如廣東省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目(課題)資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理暫行規(guī)定》，就項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、結(jié)余資金的管理以及會(huì)計(jì)核算等制度做了詳細(xì)的規(guī)定。

③ 我國(guó)財(cái)政科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)的管理歷經(jīng)了“結(jié)余留用→原渠道收回→統(tǒng)籌使用”三個(gè)階段。以國(guó)家社科基金項(xiàng)目為例：1993年的《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》第13條規(guī)定，項(xiàng)目通過鑒定、驗(yàn)收的，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可從結(jié)余經(jīng)費(fèi)中提取40%的勞務(wù)酬金，但不得超過總經(jīng)費(fèi)的10%，其余部分作為出版補(bǔ)貼；2007年的《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》第7條規(guī)定“凈結(jié)余經(jīng)費(fèi)原渠道收回”；而2016年的《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》第20條規(guī)定，項(xiàng)目通過審核驗(yàn)收的，2年內(nèi)可用作“項(xiàng)目最終成果出版及后續(xù)研究的直接支出”，還有剩余的“原渠道退回”。

④ 詳見《陜西師范大學(xué)科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》第5條；《重慶大學(xué)科研項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理辦法》第4條；《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》第28條，等。

⑤ 詳見《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》第16條；《重慶民政政策理論研究課題管理辦法》第24條等。

⑥ 我國(guó)已有部分學(xué)者主張對(duì)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行以總額控制為基礎(chǔ)的簡(jiǎn)化管理，科研人員在獲批的經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額內(nèi)，自主決定經(jīng)費(fèi)使用。參見白華：《科研經(jīng)費(fèi)管理的新范式》，《科學(xué)學(xué)研》2018年第1期。

⑦ 依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》，項(xiàng)目“未通過驗(yàn)收和整改后通過驗(yàn)收的”的，“結(jié)余資金按原渠道收回”。除此之外，《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》第28條也有類似的規(guī)定。

⑧ 2016年7月19日，教育部印發(fā)《教育部科學(xué)事業(yè)費(fèi)重大項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施管理辦法》第26條規(guī)定，項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收專家中“財(cái)務(wù)專家至少1名”；財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第7條也規(guī)定“評(píng)審專家中至少應(yīng)當(dāng)包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家”；《北京市進(jìn)一步完善財(cái)政科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理的若干政策措施》也規(guī)定，項(xiàng)目主管部門組織科技、財(cái)務(wù)等方面的專家論證科研經(jīng)費(fèi)的合理性。

⑨ 科學(xué)的精神氣質(zhì)是指有感情情調(diào)的的一套約束科學(xué)家的價(jià)值和規(guī)范的綜合體，主要包括普遍主義、知識(shí)公有、無(wú)私利和理性至上四個(gè)要素?！猍美]羅伯特·K·默頓：《科學(xué)社會(huì)學(xué)——理論和經(jīng)驗(yàn)的研究》(上冊(cè))，魯旭東，林聚任譯，商務(wù)印書館2009年版，第383頁(yè)。

⑩ 詳見《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》、《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理若干意見》等規(guī)定。