王宏 王國橋 王宇

【摘要】PPP（public-private-partnership）模式是指政府與私人資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。在我國，PPP模式中的“私人資本”泛化為“社會資本”，既包括國有資本，也包括民營資本。本文通過對某民營建筑企業(yè)參與的兩個PPP項目的實例分析，對民營建筑企業(yè)參與PPP模式的長期能力提升提出對策建議。

【關(guān)鍵詞】民營建筑企業(yè)；PPP模式；社會資本

【中圖分類號】F283；F426.92

一、PPP項目實例

本文以A集團(tuán)納入財政部國家級示范項目的兩個PPP項目為案例，一個是某市高新區(qū)的科技產(chǎn)業(yè)園PPP項目（以下簡稱“項目一”），另一個是某市兩條道路綜合管廊與綠地項目（以下簡稱“項目二”）。項目簡要概況如表1所示。

上述兩個項目有以下特點：

（一）A集團(tuán)在兩個項目中均是最小的股東

A集團(tuán)在PPP項目中沒有處于主導(dǎo)地位，一方面出于對風(fēng)險的判斷，另一方面，參與的目的主要是為了獲取建設(shè)施工任務(wù)。項目一中，第一大股東的業(yè)務(wù)優(yōu)勢是產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資運營；項目二中，第一大股東是金融機(jī)構(gòu)，與綜合管廊項目需要較大投資，且公益性長期運營的特性相符。因此，A集團(tuán)在上述兩個項目中持極小股份，一是借此機(jī)會了解PPP項目運作全過程，培養(yǎng)自身的能力和人才；二是可以不再經(jīng)過二次招標(biāo)獲得相應(yīng)的施工建設(shè)任務(wù)。

（二）項目回報機(jī)制各有特點

項目一采用政府購買服務(wù)、使用者付費與可行性缺口補貼相結(jié)合的項目回報形式。項目中的道路、景觀、照明燈基礎(chǔ)設(shè)施部分采用政府購買服務(wù)，該種運作方式是指政府根據(jù)項目的運營，按期向項目公司支付費用。項目同步建設(shè)的商貿(mào)區(qū)、培訓(xùn)教育區(qū)及產(chǎn)業(yè)服務(wù)區(qū)，采用使用者付費與財政缺口補貼結(jié)合的形式，即由項目公司負(fù)責(zé)工程的投資、建設(shè)與運營維護(hù)管理，社會資本方擁有經(jīng)營權(quán)，在運營期間通過使用者付費的形式收回投資運營成本及獲得合理回報的權(quán)利，同時以財政缺口補貼的形式取得收入。

項目二采用“入廊費”加上“可行性缺口補助”的回報機(jī)制。即收取使用者付費，包括入廊費和日常維護(hù)費用等，若有缺口，則由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟(jì)補助。對于入廊費不足以支付項目的建設(shè)運營成本以及社會資本合理收益的差額部分，政府方對可行性缺口補助的支付設(shè)置績效考核指標(biāo)，如果項目公司未達(dá)到成立之初約定的績效標(biāo)準(zhǔn)，補助費用將進(jìn)行相應(yīng)扣減，此費用由市財政局納入跨年度預(yù)算。同時服務(wù)要求：在合作期限內(nèi)，項目公司負(fù)責(zé)投資融資、建設(shè)實施、運營維護(hù)的一切事物，并在《項目合同》約定的合作期滿后將項目無償移交至授權(quán)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

兩個項目相比較，前一個項目回報從長期來看效應(yīng)可觀，主要受區(qū)域市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，項目公司有較大主導(dǎo)性。后一個項目回報較低，主要受政府方的影響，項目公司主導(dǎo)性較弱。

（三）風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制雖不同，但都體現(xiàn)了風(fēng)險共擔(dān)的原則

項目一作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)項目，項目公司主要承擔(dān)項目融資、施工圖設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)等風(fēng)險，以及建設(shè)超期所引起的其他一般風(fēng)險。收益風(fēng)險關(guān)鍵在于政府，若收益高于預(yù)期，則設(shè)置相應(yīng)利益共享機(jī)制，針對不可抗力風(fēng)險以及政策和法律風(fēng)險，若是由政府引起的風(fēng)險，則應(yīng)由政府承擔(dān)，其他風(fēng)險則采取共同承擔(dān)機(jī)制。A集團(tuán)作為聯(lián)合體中的施工企業(yè)，需要在較長時期內(nèi)收回建安成本，但項目建設(shè)成本應(yīng)考慮了資金成本，從項目的施工利潤回報上來看要高于傳統(tǒng)的施工項目。

項目二風(fēng)險分擔(dān)的設(shè)計更加重要。綜合管廊入廊費標(biāo)準(zhǔn)的確定、資金的收取和管理、入廊管線的數(shù)量、管廊管理的技術(shù)要求等都會影響到入廊費高低，而可行性缺口補助又依賴于政府的財政能力，上述問題可能會因為政府部門之間的溝通協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致收益實現(xiàn)時間拉長。因此，純粹的社會資本方很難發(fā)揮自身的優(yōu)勢，或者通過市場配置資源的方式形成合理回報。為有效防控這一風(fēng)險，該項目公司股東組成需要有利于項目達(dá)成協(xié)同共贏的局面。項目股東之一某民營建設(shè)投資公司作為當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)，在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊懥唾Y金實力，有利于協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣鞣矫骊P(guān)系。另一社會資本是金融機(jī)構(gòu)，有利于設(shè)計符合項目需求的融資結(jié)構(gòu)，合理控制項目成本。A集團(tuán)作為施工方，在當(dāng)?shù)厥袌稣加新瘦^高，能夠以合理的造價承擔(dān)施工任務(wù)并保證工程質(zhì)量。

二、民營建筑企業(yè)參與PPP項目的主要特點

（一）最初目的是承攬施工任務(wù)

我國已成為名副其實的建筑業(yè)大國。世界500強(qiáng)2017年榜單顯示，建筑企業(yè)一共只有13家，其中8家是中國建筑企業(yè)。我國建筑企業(yè)8萬余家，其中民營企業(yè)占大多數(shù)的行業(yè)，這其中以單純施工為主的中小型民營建筑企業(yè)又占了多數(shù)。但是，仍然存在一些問題：行業(yè)發(fā)展方式粗放，企業(yè)整體“大而不強(qiáng)”，行業(yè)平均利潤率長期在低水平徘徊，工程建設(shè)組織方式落后，設(shè)計、施工、采購、運營等各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)相互分割，工程款拖欠、市場信用缺失、同質(zhì)化競爭嚴(yán)重、工程質(zhì)量安全問題等仍然普遍存在。有鑒于此，PPP項目成為眾多建筑企業(yè)逐鹿戰(zhàn)場。上述兩個項目可以看出，A集團(tuán)均占較低的股份比例，不排除該集團(tuán)在完成建設(shè)任務(wù)后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，在短期內(nèi)收回建設(shè)成本。

（二）很難擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)角色

建筑企業(yè)的長處就是施工，PPP項目的核心是資金和運營，這正是建筑企業(yè)的軟肋。長期以來，民營建筑企業(yè)與政府之間構(gòu)建“親”“清”關(guān)系較之國有企業(yè)難度更大，在一些地方政府對民營建筑企業(yè)的不信任度仍然較高。此外，民營建筑企業(yè)“跑馬圈地”，試圖搶占先機(jī)，與政府草簽協(xié)議，最終未必能落地實施，因而使企業(yè)處于被動地位。因此，很多民營建筑企業(yè)也無意在其中擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)角色，政府也不希望由一家民營建筑企業(yè)來作為PPP項目主導(dǎo)方。

（三）有利于長期高質(zhì)量發(fā)展

民營建筑企業(yè)既是中國建筑業(yè)高速發(fā)展的受益者，也是建筑市場惡性競爭、秩序不良的始作俑者，還是這種市場后果的承擔(dān)者。PPP模式企業(yè)從項目的可行性分析、論證開始介入，合作各方均以效益最大化為目標(biāo)，共同承擔(dān)風(fēng)險，共享收益，長期合作。施工企業(yè)在項目公司中無論股份比例高低，對施工建造成本和工期都有巨大影響，因而也對項目成敗影響巨大，為此，可以建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的內(nèi)部協(xié)同機(jī)制，有效提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量，為社會提供高質(zhì)量供給。因此，很多民營建筑企業(yè)希望通過PPP模式實現(xiàn)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化、人才隊伍等的轉(zhuǎn)型，從低質(zhì)量生存轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

三、民營建筑企業(yè)參與PPP項目的內(nèi)在能力提升

2017年9月，國務(wù)院發(fā)布的“民十條”——《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》的第四條提出，鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)。2017年11月底，國家發(fā)改委印發(fā)《國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》，不遺余力地為民營資本參與PPP項目創(chuàng)造更加良好的政策環(huán)境。今后，越來越多的民營資本，特別是民營建筑企業(yè)參與PPP項目市場空間會越來越大，政策法規(guī)以及社會資本遴選機(jī)制也會越來越有利于民營資本。在良好的政策環(huán)境下，民營建筑企業(yè)需要努力提升長期發(fā)展的能力。

（一）打通資本市場，規(guī)范公司治理

上市公司作為公眾公司，其公司治理機(jī)制較為規(guī)范，企業(yè)透明度較高，在PPP項目中有助于獲得有利地位。財政部PPP項目庫中2017年十大民營企業(yè)投資人分別為華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司、浙江復(fù)星商業(yè)發(fā)展有限公司、北京東方園林環(huán)境股份有限公司、北京碧水源科技股份有限公司、內(nèi)蒙古蒙草生態(tài)環(huán)境（集團(tuán)）股份有限公司、龍元建設(shè)集團(tuán)股份有限公司、深圳市鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司、杭州金誠新城鎮(zhèn)投資集團(tuán)有限公司、中軌投資控股有限公司、江蘇中南建筑產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司。這前十家民營社會資本中，上市公司有華夏幸福、東方園林、蒙草生態(tài)、浙江復(fù)星、龍元建設(shè)、碧水源、深圳鐵漢生態(tài)、江蘇中南。這十家企業(yè)僅有東方園林、龍元建設(shè)、江蘇中南是建筑業(yè)起家。從行業(yè)看，2017年交通運輸類PPP項目十大社會資本投資人中僅有復(fù)星商業(yè)一家民營企業(yè)，在城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項目十大社會資本投資人中，僅有中建三局、江蘇建工兩家國有建筑企業(yè)，更無一家民營建筑企業(yè)。本文案例的民營建筑企業(yè)也已經(jīng)于2017年實現(xiàn)了香港上市。

（二）打造專業(yè)化核心競爭力

PPP的核心是風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，長期合作，注重運營。因此，社會投資人的專業(yè)互補性對項目的建設(shè)、投資、運營非常必要。前十大民營社會資本中，除了上市公司外，兩個非上市企業(yè)以專業(yè)化能力見長：杭州金誠以特色小鎮(zhèn)綜合投資開發(fā)運營見長，以產(chǎn)業(yè)化+金融化的方式，致力于打造“新型城鎮(zhèn)化下的全生態(tài)鏈小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”，對特色小鎮(zhèn)進(jìn)行全生命周期管理；中軌投資控股主攻城市軌道交通方向的PPP項目，是全國城市軌道行業(yè)唯一的產(chǎn)業(yè)資本，股東中軌集團(tuán)設(shè)立的初衷即大力踐行政府和社會資本合作模式（即PPP模式），以市場化方式服務(wù)國家戰(zhàn)略，以經(jīng)營軌道的理念投資軌道，以使用軌道的視角建設(shè)軌道，城市軌道結(jié)合城市運營，帶動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、提升城市實力，專注于軌道產(chǎn)業(yè)與城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。本文兩個案例中，項目一控股方以高科技企業(yè)和園區(qū)投資運營見長，項目二中社會資本一方是金融機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)投融資，另一家社會資本主要負(fù)責(zé)政府關(guān)系協(xié)調(diào)，A集團(tuán)則負(fù)責(zé)建設(shè)施工。

（三）打造更加面向未來的企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略

在PPP項目中，建設(shè)能力是最不稀缺的能力。民營建筑企業(yè)擅長在市場上低價競爭，關(guān)注短期的建設(shè)利潤與資金回收，企業(yè)盈利方式屬于訂單式經(jīng)營、來料加工，企業(yè)的核心能力在于施工成本、進(jìn)度、安全和質(zhì)量管控。低價中標(biāo)，高價結(jié)算，后期索賠往往是項目最終盈利的關(guān)鍵，善于“打硬仗”但不適于“打持久戰(zhàn)”。施工企業(yè)優(yōu)秀的項目經(jīng)理有兩個突出能力，一是投標(biāo)能力，二是算賬和要賬能力。因此，民營建筑企業(yè)的戰(zhàn)略是規(guī)模導(dǎo)向。民營建筑企業(yè)進(jìn)入PPP領(lǐng)域，戰(zhàn)略導(dǎo)向需從純粹的施工管理思維轉(zhuǎn)向投融資運營思維，從被動的乙方角色向甲方定位轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，對相應(yīng)的以市場投標(biāo)和生產(chǎn)管理為主的組織架構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，對人才結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要的調(diào)整。同時，他山之石，可以攻玉，要善于、勤于同專業(yè)化的中介咨詢機(jī)構(gòu)打交道，充分借用中介和咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)化團(tuán)隊優(yōu)勢，與自身的管理能力取長補短，注重與各方形成合力。