金岳鳳 王明偉 吳香芝

(1. 上海杉達學院體育教學部，上海 201209；2.江蘇師范大學體育學院，江蘇 徐州 221116)

2009年國務院頒布的《全民健身條例》指出，學校在滿足正常教學的情況下，應當充分利用課余時間及節(jié)假日將學校的體育設施對外開放，尤其是公辦學校。2014年國家體育總局公布了“第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報”，教育系統(tǒng)管理的體育場地有66.05萬個，占38.98%；場地面積有10.56億平方米，占53.01%[1]。前教育部部長袁貴仁在全國學校體育工作座談會上的發(fā)言中提到要把學校體育場地建設和設施器材配備納入新一輪“全面改薄”工程中，加大支持力度，統(tǒng)籌體育資源，滿足學生課外鍛煉需求[2]。2017年2月教育部、國家體育總局聯(lián)合頒布的《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》中，提出要積極推進學校體育場館向學生和社會開放，有效緩解學校青少年和社會民眾日益增長的體育健身需求與體育場館資源供給不足之間的矛盾?；谝陨衔募念C布和領導的發(fā)言，統(tǒng)計和分析已經(jīng)發(fā)布的學校體育場地設施對外開放政策文件，為后期學校體育場地設施對外開放實踐提供指引和幫助。

1 學校體育場地設施對外開放政策的文本選擇

政策文本選擇自1995年國務院頒布的《全民健身計劃綱要》伊始，截止到2017年2月教育部、國家體育總局頒布的《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》。研究這期間發(fā)布的所有有關學校體育場地設施對外開放的國家和地方政策文本，了解近年來學校體育場地設施對外開放國家和地方政策的發(fā)布情況，探究學校體育場地設施對外開放政策的未來動向?；诠_性、權威性和相關性的原則進行文本選擇。

文獻資料中除了涉及學校體育場地設施對外開放的專項政策之外，學校體育場地設施對外開放相關的綜合性政策也在本研究搜集范圍之內。通過搜索國家和地方官方網(wǎng)站，全面收集與學校體育場地設施對外開放有關的政策文件。收集、匯編、整理后的政策文本共計42件，其中國家政策18件，地方政策24件。

2 學校體育場地設施對外開放政策數(shù)量統(tǒng)計與分析

2.1 學校體育場地設施對外開放政策數(shù)量

2.1.1 國家級政策數(shù)量和年度分布

我國學校體育場地設施對外開放政策主要由國家政策和地方政策構成，國家政策是國家政權機關以權威的形式制定的行動準則。到目前為止，有關學校體育場地設施對外開放內容的國家政策文本有18件(見表1)。

表1 我國學校體育場地設施對外開放政策相關文件一覽表

表2是從1995年到2017年，全國性學校體育場地設施對外開放政策的發(fā)布數(shù)量年度分布情況。從表中可以看出，每年或者隔年都有一次相關政策的發(fā)布，說明國家層面一直很重視學校體育場地設施對外開放。

表2 我國學校體育場地設施對外開放相關政策年度分布

2.1.2 地方政策發(fā)布情況和數(shù)量分布

表3是從2000年到2016年各地方發(fā)布的所有有關學校體育場地設施對外開放政策。從政策類型的統(tǒng)計結果中可以看出，地方專門性政策占地方政策總數(shù)的79.2%。地方政策發(fā)布主體是以政府部門獨立發(fā)布為主，占總數(shù)的70.8%。地方政策的分類主要有管理辦法、指導意見、實施辦法、通知等。

表3 學校體育場地設施對外開放地方政策相關文件一覽表

圖1是自2000年到2016年，學校體育場地設施對外開放地方政策數(shù)量趨勢圖。從圖中可以看出這期間各地方發(fā)布學校體育場地設施對外開放政策的數(shù)量呈現(xiàn)高低不均衡的現(xiàn)象。從統(tǒng)計的結果上看，2008年地方政策發(fā)布出現(xiàn)第一個高點，全年發(fā)布地方政策共計4件，隨后每年或隔年都有地方政策發(fā)布。地方政策發(fā)布在2016年達到峰值，全年累計發(fā)布地方政策5件。由此可以看出，自2006年國家發(fā)布第一部專項政策之后，各地方政府積極響應國家號召，根據(jù)已有國家政策相繼發(fā)布地方政策，各地方更加重視學校體育場地設施對外開放。

圖1 學校體育場地設施對外開放地方政策頒布數(shù)量趨勢圖

2.1.3 學校體育場地設施對外開放地方政策的地區(qū)分布

隨著國家政策的發(fā)布，各地方政府也隨之加快制定學校體育場地設施對外開放政策的步伐。從收集的資料上看，至今為止發(fā)布的地方政策有24件。圖2中圈出的是已經(jīng)出臺學校體育場地設施對外開放政策省市或地區(qū)。從圖2中可以看出出臺地方學校體育場地設施對外開放政策的地區(qū)主要集中在華東地區(qū)。從統(tǒng)計結果上看，政策文件發(fā)布主要集中在浙江、江蘇、廣東三個地區(qū)，而且從省政府到各區(qū)、市政府都有一定數(shù)量的學校體育場地設施對外開放政策發(fā)布。西部地區(qū)和東北地區(qū)很少有相關政策出臺，這與當?shù)厣鐣?jīng)濟環(huán)境、場地數(shù)量以及各級政府和部門對學校體育場地設施對外開放意識等因素有一定關系。目前，我國學校體育場地設施對外開放程度總體水平比較低。從區(qū)域上看，西部地區(qū)全天開放程度最高，東部地區(qū)部分開放程度最高，中部地區(qū)開放程度最低[3]。從全國各地學校體育場地設施數(shù)量指標看，截止到2013年，各省市學校體育場地設施數(shù)量發(fā)展出現(xiàn)2個熱點區(qū)域。位于南部的廣東、廣西2省域組成熱點區(qū)域向北推進，位于北部的河南、山東、江蘇3省域組成熱點區(qū)域向南推進。東北、西北各省域連成的廣大地區(qū)基本處于冷點或次冷區(qū)域。[4]從眾多的文獻資料和現(xiàn)有的統(tǒng)計結果中可以看出學校體育場地設施對外開放地方政策表現(xiàn)出很強的區(qū)域性、多級性和不平衡性。

圖2 學校體育場地設施對外開放地方政策地域分布圖

2.2 學校體育場地設施對外開放政策的機構分布

從收集的資料上看，頒布學校體育場地設施對外開放國家政策的機構有國務院、教育部、體育總局、民政部、建設部和國家發(fā)改委等9個部門。正式參與發(fā)布學校體育場地設施對外開放政策的機構中，單獨發(fā)布政策的機構有13個，聯(lián)合發(fā)布政策的機構有5個。發(fā)布學校體育場地設施對外開放政策的權威主體中，位居權力決策中心的“國務院”共7次獨立發(fā)布，1次參與發(fā)布?！敖逃俊焙汀绑w育總局”兩個部門作為指導學校體育對外開放實踐的主體，共8次參與發(fā)布。

在地方政策發(fā)布機構中省市政府占據(jù)主要地位，共有12次獨立或參與發(fā)布；其次是各地方教育局，共有11次獨立或參與發(fā)布；排在第三的是體育局，共有9次獨立或參與發(fā)布；其它幾個部門都是配合參與發(fā)布，同時也表達了這些部門對學校場地設施對外開放的支持狀態(tài)。

從學校體育場地設施對外開放政策發(fā)布機構的數(shù)量上看，無論是國家政策還是地方政策都得到了自上而下的重視。各級政府行政職能部門相互配合發(fā)布學校體育場地設施對外開放政策，為全國各地學校體育場地設施對外開放實踐提供指導和幫助，挖掘學校體育場地設施對外開放潛力，確保政策實踐穩(wěn)步向前發(fā)展。

表4 學校體育場地設施對外開放國家政策發(fā)布主體機構概況

2.3 學校體育場地設施對外開放政策文件表現(xiàn)形式

學校體育場地設施對外開放國家政策主要以“意見”、“綱要”、“規(guī)劃”、“條例”等形式發(fā)布(見表5)。其中“意見”、“綱要”和“規(guī)劃”占總數(shù)的72.22%?！耙庖姟笔怯糜趯χ匾獑栴}提出見解和處理辦法。“綱要”、“規(guī)劃”屬于規(guī)劃性意見，是對某一方面工作提出的大體構想。全國人大常委會于1995年10月頒布的《中國人民共和國體育法》是唯一一部將學校體育場地設施對外開放政策立法的文件。因此，國家政策基本屬于指導性意見和規(guī)劃性意見，內容比較籠統(tǒng)，在具體執(zhí)行過程中有較大的靈活性。

學校體育場地設施對外開放地方政策主要以“意見”、“辦法”、“通知”和“實施細則“等形式發(fā)布(見表5)。其中“意見”、“辦法”和“通知”占67.86%，地方政策中的“意見”主要是實施意見和具體工作意見?！稗k法”是機關或部門就某一方面工作提出具體做法和要求的文件，側重于行政約束力，不具有法律約束力。“通知”是運用廣泛的知照性公文，具有一定的指導性。因此，地方政策只具有指向作用而不具備強制執(zhí)行力。學校作為體育場地設施對外開放實踐的主體，只需要按照自愿原則執(zhí)行政策，其他任何機構或部門不能對學校的體育場地設施對外開放行為進行制約和規(guī)范，從而導致學校體育場地設施對外開放政策的執(zhí)行效果通常不好。

表5 我國學校體育場地設施對外開放政策表現(xiàn)形式統(tǒng)計表

3 學校體育場地設施對外開放政策文本性質和特征

3.1 學校體育場地設施對外開放政策文本內容的權威性

學校體育場地設施對外開放政策發(fā)布主體機構是政策文本內容權威性的主要體現(xiàn)。政策發(fā)布主體機構的權威性越高，政策文本內容的權威性就越高。國家層面政策發(fā)布主體機構主要包括國務院、體育總局、教育部。國務院作為我國最高的國家權力機關之一，多次獨立和參與發(fā)布學校體育場地設施對外開放政策，體現(xiàn)了國家對學校體育場地設施對外開放政策的高度重視。除此之外，國家體育總局和教育部這兩個部門對學校體育場地設施對外開放政策重視程度也非常高。地方層面學校體育場地設施對外開放政策發(fā)布主體機構機構包括市政府、教育局、體育局、財政局、物價局。體育總局和各地方體育局在體育政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和體育產(chǎn)業(yè)中占據(jù)重要的地位，但是學校體育是國家教育部體育衛(wèi)生與藝術教育司的直接下屬機構，因此從政策發(fā)布主體機構上看，由國家教育部或地方教育局牽頭頒發(fā)政策會更具有權威性，由教育部門和政府機構發(fā)布或參與發(fā)布的政策對于促進學校體育場地設施對外開放實踐效果會更好。體育總局和各地方體育局可以出臺財政補貼配套政策，為學校體育場地設施對外開放實踐提供資金支持，為政策實踐過程中產(chǎn)生的人生意外傷害提供公眾責任保險經(jīng)費和各類管理經(jīng)費。各地方體育局可以充分利用學校體育場地設施，協(xié)調組織各類社會大眾體育活動，宣傳和推廣學校體育場地設施對外開放政策，讓更多的社會群體參與到活動中，真正享受到學校體育場地設施對外開放政策帶來的利益。周全的學校體育場地設施對外開放政策內容和政策的有效落實需要依靠教育部門、地方政府和體育部門共同努力和合作。

3.2 學校體育場地設施對外開放政策文本類別

從學校體育場地設施對外開放政策文本的類別看，綜合性政策多，專項政策少，尤其是國家層面。學校體育場地設施對外開放相關政策文本大多是關于全民健身、公共文化體育、體育資源共享等方面的內容，學校體育場地設施對外開放內容只是其中的某一項條款，有關學校體育場地設施對外開放的專項政策還是比較少。學校體育場地設施對外開放有優(yōu)勢，也有其局限性，更有其自身的特點，所以應該出臺更多的專項政策來指導和規(guī)范學校體育場地設施對外開放實踐。另外，高等院校與中小學，公辦學校與民辦學校的體育場地設施在使用時間、管理辦法、經(jīng)費支持等方面存在差異，因此政策發(fā)布還應該考慮這些因素，出臺分別針對高校和中小學、公辦和民辦院校的體育場地設施對外開放政策。

3.3 學校體育場地設施對外開放政策文件發(fā)布過程

1995年國務院首先在《全民健身計劃綱要》中提出向社會部分群體開放學校體育設施場地，同年8月將該項政策納入《中國人民共和國體育法》；之后國家體育局頒布《2001-2010年體育改革與發(fā)展綱要》，提出堅持體育場館對外開放；隨后各地方開始發(fā)布地方學校體育設施對外開放管理辦法。學校體育場地設施對外開放政策發(fā)布過程經(jīng)歷了從國家政策到地方政策，從綱要到計劃，從指導意見到實施辦法的過程，漸變性指導學校體育場地設施對外開放實踐。政策內容經(jīng)歷了從宏觀到微觀，從指導意見到具體實施細則的漸變過程。這些舉措為學校體育場地設施對外開放實踐的穩(wěn)步發(fā)展提供了良好的基礎。

我國學校體育場地設施對外開放政策發(fā)布經(jīng)歷了從大城市到中、小城市，從市區(qū)到郊區(qū)，從高等院校到中小學，從公辦院校到民辦院校逐步推進學校體育場地設施對外開放。發(fā)達地區(qū)，中心城區(qū)，重點院校作為“示范區(qū)”，引領和帶動其他地區(qū)、院校落實學校體育場地設施對外開放政策，逐步實現(xiàn)學校體育場地設施對外開放政策在全國范圍內的全面覆蓋。

4 學校體育場地設施對外開放政策存在的問題

4.1 學校體育場地設施對外開放地方政策發(fā)布區(qū)域不平衡

從學校體育場地設施對外開放地方政策發(fā)布區(qū)域上看，學校體育場地設施對外開放政策存在地區(qū)不平衡性。從圖2可以看出，華東地區(qū)、華南地區(qū)學校體育場地設施對外開放政策發(fā)布和實施狀況較好；華中地區(qū)有一些學校體育場地設施對外開放實踐的嘗試，但是政策發(fā)布相對落后于實踐；西南、西北和東北地區(qū)的學校場地設施對外開放政策發(fā)布狀況一般；東北地區(qū)，偏遠地區(qū)的學校體育場地設施的政策發(fā)布相對落后。全國各地學校體育場地設施對外開放政策發(fā)布存在區(qū)域不平衡，這種不平衡導致全國各地區(qū)、各院校之間的體育場地設施對外開放實踐現(xiàn)狀存在差異。

4.2 學校體育場地設施對外開放政策發(fā)布數(shù)量和實施效果之間不對稱

上海作為國際化大都市，是學校體育場地設施對外開放實踐較早的省市。從2014年12月上海市體育局發(fā)布的2014年度學校體育場地設施向社區(qū)開放的統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，2014年全市有98%的學校體育場地設施已經(jīng)向市民開放，有些區(qū)甚至達到了100%。雖然上海市學校體育場地設施對外開放率很高，但是還有不少市民反映，由于開放時間、管理機制、身份認證等眾多因素，市民并不能有效地使用學校體育場地與設施。江蘇省早在1997年就頒布了《江蘇省體育設施管理辦法》，之后各市、區(qū)、縣相繼頒布學校體育場地與設施對外開放政策和管理辦法。但是從各市、區(qū)、縣學校體育場地設施對外開放實踐結果上看，由于蘇南學校經(jīng)濟條件較好，當?shù)卣Y金扶持力度較大，蘇南地區(qū)的學校體育場地設施對外開放程度較高；而蘇北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平一般，對學校體育場地設施對外開放的優(yōu)勢認知不足，開放意識滯后，導致蘇北地區(qū)學校體育場地設施對外開放程度一般。在北京、安徽、浙江、山東等一些省市，同樣有不按照國家和地方政策實施和推進學校體育場地設施對外開放的現(xiàn)象。雖然現(xiàn)有的學校場地設施對外開放政策法規(guī)對學校體育場地設施向社會開放做了明確規(guī)定，但是在實際操作過程中，由于執(zhí)行的力度不夠，意識不強，資金扶持不夠等因素，導致政策發(fā)布的數(shù)量和政策執(zhí)行的效果之間存在不對稱。

5 對學校體育場地對外開放政策的建議

5.1 增強學校體育場地設施對外開放政策的穩(wěn)定性和可實施性

加大教育部門在學校體育場地設施對外開放政策制定和發(fā)布上的參與度，提高學校體育場地設施對外開放政策的權威性。各地方教育部門制定政策不能只停留在口頭上、文件上，而是要通過實地考察、了解實況、發(fā)現(xiàn)不足之后再制定和發(fā)布適合當?shù)噩F(xiàn)狀的學校體育場地設施對外開放政策。另外，教育部門還應當會同其他相關部門共同參與，為學校體育場地設施對外開放實踐提供資金支持和后勤保障，制定學校體育場地設施對外開放所需的配套政策，增強學校體育場地設施對外開放的穩(wěn)定性和可實施性。

5.2 加快部分地區(qū)學校體育場地設施對外開放政策制定進程，提高對外開放率

加快西南、西北和東北地區(qū)制定學校體育場地設施對外開放政策的進程，保證華中地區(qū)政策發(fā)布與政策實踐的同步性，提升華南、華東地區(qū)政策執(zhí)行效果。進一步提高學校體育場地設施對外開放示范區(qū)的作用，總結與分析學校體育場地設施對外開放實踐過程中的經(jīng)驗和不足，加強各地區(qū)和院校之間的交流與學習；根據(jù)西南、西北和東北地區(qū)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況、自然環(huán)境和學校體育場地設施數(shù)量等現(xiàn)狀，有針對性地采取不同的適應當?shù)刈陨項l件的學校體育場地設施對外開放實踐方式，在現(xiàn)有成就的基礎之上進一步提高對外開放率。

5.3 加強學校體育場地設施對外開放政策的執(zhí)行、考核和監(jiān)督

拓寬學校體育場地設施對外開放的資金渠道，增加政策執(zhí)行資金投入，改善西部地區(qū)、東北地區(qū)學校體育場地設施對外開放條件，提高華中地區(qū)對外開放品質，使學校體育場地設施對外開放率和政策執(zhí)行效果得到有效提高。構建學校體育場地設施對外開放績效評價指標體系，評價分析政策執(zhí)行正、負效應，辨析政策效應成因，優(yōu)化政策運行機制；設立學校體育場地設施對外開放政策執(zhí)行結果考核和監(jiān)督機構，根據(jù)年度考核評估結果，實施考核獎勵與補助，督促各地區(qū)和院校將學校體育場地設施對外開放作為學校的重要任務，提升各地區(qū)與院校對學校體育場地與設施對外開放的意識。

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