格里高利·文森特·雷蒙

對東南亞海軍發(fā)展的期待普遍遵循兩種思路，均建基于國際關(guān)系的現(xiàn)實(shí)主義框架。第一項(xiàng)是東南亞國家將應(yīng)對以中國南海立場為標(biāo)志的威脅環(huán)境惡化，加強(qiáng)防務(wù)投入，包括發(fā)展海軍。比如，澳大利亞戰(zhàn)略家休·懷特（Hugh White）認(rèn)為，“印尼的經(jīng)濟(jì)增長使其能夠增加武裝力量開支，特別是飛機(jī)、船舶、潛艇等精密武器。且由于泛亞洲戰(zhàn)略環(huán)境變化，印尼有行動的壓力?！钡诙N觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著東南亞國家克服內(nèi)部安全問題，將更愿意發(fā)展外向型武裝力量，由此導(dǎo)致海軍兵力開支增加。20世紀(jì)90年代，觀察員認(rèn)為，東南亞國家投資海上控制能力的興趣日益濃厚。他們認(rèn)為，泰國是20世紀(jì)80年代開始從反顛覆能力轉(zhuǎn)向常規(guī)戰(zhàn)爭的典型東南亞國家。

本文質(zhì)疑東南亞出現(xiàn)規(guī)模更大、更強(qiáng)的海軍是否必然。相反，文章認(rèn)為，制度化的陸軍主導(dǎo)地位，配合弱文官政府控制和低經(jīng)濟(jì)增長速度可能遏制東南亞各國的海軍發(fā)展。文章首先考察目前為止東南亞的溫和海軍增長，而后將提出一種海軍發(fā)展藍(lán)圖，該藍(lán)圖將兼顧弱文官控制下陸軍主導(dǎo)的背景。文章運(yùn)用來自歷史制度主義的概念，展示泰國、印尼和緬甸的陸軍主導(dǎo)地位崛起的個案，以及這種局面對這幾個國家海軍的影響。

為什么選擇這3個國家，而非區(qū)域內(nèi)的其他國家？必須承認(rèn)，鑒于該區(qū)域巨大的人口、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和歷史區(qū)別，這種選擇存在天然局限。除去以上原因，作者基于如下理由選擇這3國：首先，如果建基于制度化的陸軍主導(dǎo)地位的理論不能夠解釋這3個陸軍發(fā)揮重要?dú)v史作用的國家，這種理論就很難進(jìn)一步適用其他國家。換言之，這3個案例將為歷史制度主義能否成為理解武裝結(jié)構(gòu)現(xiàn)象的工具，提供有益的測試。其次，作者并未選擇越南和新加坡，兩個重要的區(qū)域參與者。因?yàn)樵侥瞎伯a(chǎn)黨的組織提供了控制武裝力量的額外杠桿，而新加坡?lián)碛袕?qiáng)大的文官體系。這兩個國家可以成為未來的研究對象。同時，印尼和泰國本身是非常重要的東南亞國家。印尼是最大的東盟國家，并且被普遍視為潛在的主要強(qiáng)國。而泰國是東南亞的第二大經(jīng)濟(jì)體，過去曾經(jīng)表露建立海洋力量投放能力的意愿。

東南亞的溫和海軍增長

盡管中國的態(tài)度日益強(qiáng)硬，但在過去20年里，東南亞的海軍規(guī)模擴(kuò)張相對溫和。伯納德·盧（Bernard Loo）調(diào)查印尼、馬來西亞、新加坡、泰國和越南這東南亞5國自20世紀(jì)80年代以來海軍力量發(fā)展后，發(fā)現(xiàn)某種程度的力量增長，但各國海軍同時減少了其艦艇總數(shù)。鮑勃·紐金特（Bob Nugent）從艦艇質(zhì)量的角度看到類似的停滯，但是能力獲得某種增強(qiáng)。國際戰(zhàn)略研究所（the International Institute for Strategic Studies，簡稱IISS）出版的《軍事平衡》（Military Balance）一書中對過去10年的數(shù)據(jù)搜集顯示，除內(nèi)陸的老撾以外，東南亞國家2008-2016年的確增加了巡邏和濱海戰(zhàn)斗艦艇的數(shù)量，從354艘增加到524艘。但同時減少主力水面作戰(zhàn)艦艇，從84艘減少到44艘。只有印尼和越南兩國增加海軍人員。

長期采購數(shù)據(jù)也支持這種觀點(diǎn)。顯著證據(jù)表明：首先，東南亞海軍歷來不具備較優(yōu)先發(fā)展地位；其次，對比西方同行，相對不受待見。盡管指向具體兵種分配的預(yù)算數(shù)據(jù)基本沒有公開，但我們可以觀察防務(wù)進(jìn)口布局。運(yùn)用“斯德哥爾摩國際和平研究所”（SIPRI）的武器貿(mào)易數(shù)據(jù)庫提供的數(shù)據(jù)，我們可以對比東南亞國家的防務(wù)進(jìn)口衰減與5個有英國淵源國家，即澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國1950-2015年以來的情況。這些數(shù)據(jù)對于總體采購模式相當(dāng)具有代表性，因?yàn)闁|南亞的本土防務(wù)工業(yè)規(guī)模很小。盡管數(shù)十年來致力于建設(shè)自給自足的武器工業(yè)，但多數(shù)東南亞國家依然依靠海外武器進(jìn)口。本土設(shè)計(jì)和制造的武器僅限于小型武器、彈藥、炮兵系統(tǒng)和輕型裝甲車。更先進(jìn)的武器只能依賴進(jìn)口或者本地的許可證生產(chǎn)。

斯德哥爾摩國際和平研究所的數(shù)據(jù)毫無意外地顯示，東盟各國的陸軍平均得到的進(jìn)口武器比例比海軍要小，按價值來說，陸軍大概得到11%，而海軍則是26%。因?yàn)楹＼姾涂哲娡ǔ８揽抠Y本投資，這并不意外。一支陸軍能夠僅依靠大量的步槍作為個人裝備，而空軍或者海軍不能沒有飛機(jī)或者船舶。此外，作戰(zhàn)飛機(jī)和水面/水下艦艇相對于步槍，極為昂貴。但是，數(shù)據(jù)的兩個層面顯示，這類原始數(shù)字并未讓期待強(qiáng)大海軍的東南亞海軍指揮官們舒心。

首先，如果存在一種強(qiáng)化和擴(kuò)大海軍能力的決心，我們應(yīng)該能夠看到海軍的防務(wù)進(jìn)口數(shù)量逐年增加。但是，當(dāng)我們就本文的3個案例研究，考察1950-2015年印尼、緬甸和泰國的外國武器采購以后，并沒有發(fā)現(xiàn)持續(xù)的增長。所有3個案例中，至2015年，海軍的進(jìn)口水平或者較低（印尼和泰國）或者相對于1950年的水平不變（緬甸），這并不是說沒有高峰，比如20世紀(jì)90年代的印尼和80年代的緬甸。但是，全部3個國家近期的海軍進(jìn)口比例相對于早期的高強(qiáng)度投資時期明顯回落。相比之下，陸軍的數(shù)據(jù)向好。全部3個案例中，陸軍的進(jìn)口份額在同一個65年時期里均處于上升狀態(tài)，其中緬甸和泰國近20%；印尼近10%。此外，這還可能是對陸軍采購的保守估計(jì)。因?yàn)樗沟赂鐮柲推窖芯克臄?shù)據(jù)并未涉及小型武器和輕型武器。由于陸軍是小型和輕型武器的最大客戶，陸軍采購份額可能出現(xiàn)系統(tǒng)性失準(zhǔn)。

其次，如果我們就東南亞海軍相對其他國家的海軍，受陸軍影響更大的假定正確，那么我們將看到東南亞各國陸軍相對于其西方同行，獲得更大的防務(wù)進(jìn)口份額，海軍則相反。對比東南亞各國（除了內(nèi)陸的老撾）與5個英語國家表明，東南亞陸軍的采購相對于總采購比例，對比作為其對比項(xiàng)的英語國家，高出2倍。約為12%相對于后者的5%。鑒于澳大利亞和美國也是重要的海軍建造國，兩國也可能投入更高比例用于陸軍產(chǎn)品進(jìn)口的事實(shí)，這種統(tǒng)計(jì)結(jié)果更令人驚訝。

另一個顯示東南海軍相對于西方同行資源不足的數(shù)據(jù)點(diǎn)在于人員比例。軍種人員數(shù)量暗示東南亞各國武裝力量結(jié)構(gòu)中的“陸地中心”本質(zhì)上在過去 20多年里變化微弱。1997-2016年的時段內(nèi)，東南亞海軍人員相對于陸軍人員，人數(shù)反而輕度下降。東南亞各國海軍相對于英語國家的同行，規(guī)模依舊弱小。同時，東南亞各國海軍的兵力僅為陸軍的1/5不到。而英語國家海軍的兵力達(dá)到地面力量的1/2。

即便在泰國和印尼兩個對象案例中，逐步減少的國內(nèi)安全挑戰(zhàn)也沒能帶來“海軍紅利”。印尼在2005年解決亞齊沖突后沒有出現(xiàn)重大內(nèi)部沖突。然而陸軍的規(guī)模還是從2009年的233,000人增加到2016年的300,400人。冷戰(zhàn)末期，泰國在20世紀(jì)80年代中期擊敗國內(nèi)顛覆力量，越南也在1989年退出泰國鄰國柬埔寨，但局勢并未導(dǎo)致泰國減少陸軍。此后，泰國陸軍反而從1989年的166,000人增加到1999年的190,000人。這種局勢出現(xiàn)在2004年泰國南部顛覆局勢升級以前。

東南亞各國的海軍能力的確有所上升。越南以采購俄制潛艇為主的海軍工作旨在應(yīng)對中國在南海沖突水域的行動。新加坡繼續(xù)以新型潛艇強(qiáng)化海軍。此外，根據(jù)詹姆斯·古爾德利克（James Goldrick）和杰克·麥卡弗利（Jack McCaffrie）的觀點(diǎn)，海軍可以簡單地通過每隔20-30年替換船舶提升能力。正如今天的奢侈品就是以后幾年里的標(biāo)準(zhǔn)化家用車，現(xiàn)代海軍艦船具備的特點(diǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過20世紀(jì)50年代的產(chǎn)品，包括視距外武器系統(tǒng)，電子戰(zhàn)系統(tǒng)、點(diǎn)防御系統(tǒng)和反潛武器和傳感器。盡管平臺總體采購數(shù)量趨少，但是武器的殺傷力、遠(yuǎn)程精度和戰(zhàn)場感應(yīng)能力趨于提升。

不過，東南亞國家并不期待擁有大量水面作戰(zhàn)艦艇，如護(hù)衛(wèi)艦、驅(qū)逐艦的強(qiáng)大海軍。當(dāng)然，限制國防開支可能成為東南亞海軍現(xiàn)代化的顯著障礙。許多東南亞國家依舊陷于被稱為中等收入陷阱的狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足以維持符合高收入發(fā)達(dá)國家生活標(biāo)準(zhǔn)的水平。對這些國家而言，政府提高防務(wù)開支，達(dá)到購買、運(yùn)作、維護(hù)一支大型現(xiàn)代化海軍水平的意愿可能較低。

此外，還有其他因素限制東南亞海軍的發(fā)展。軍種間對立和文官-軍人關(guān)系也可能導(dǎo)致發(fā)展大型海洋力量，比如綠水或者藍(lán)水海軍的前景缺乏保障。這是因?yàn)樵陉戃娭鲗?dǎo)的國家，或者中央政府軟弱的國家，難以維持向海軍長期轉(zhuǎn)移充足資源、實(shí)現(xiàn)任何有效變化的框架。

軍種間對立和文官-軍人關(guān)系

即便是美國這樣的民主化超級大國，維持長期資助大型造艦項(xiàng)目框架的政治意愿也存在困難。新任政府很容易偏離前任政府的承諾。水面艦艇單艦的成本增加是另一個障礙。此外就是建立大型海軍的管理挑戰(zhàn)。需要建立高效的采購項(xiàng)目，以便及時購買新的現(xiàn)代艦船取代過時產(chǎn)品。只有這樣，艦隊(duì)才能同時實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和規(guī)模擴(kuò)張。學(xué)者高瑞連曾經(jīng)指出，就印尼而言，項(xiàng)目挑戰(zhàn)已經(jīng)導(dǎo)致印尼在2024年實(shí)現(xiàn)“基本必要力量”海軍的雄心受阻。如果這些因素還不夠突出，許多東南亞國家建立更強(qiáng)大海軍的夢想還受制于另一個因素——本國的陸軍霸權(quán)。

西方民族國家中的軍種間對抗也是一種公認(rèn)的挑戰(zhàn)，但這是一種積極的政府能夠克服的問題。至少從二戰(zhàn)開始，美國就開始通過建立參謀長聯(lián)席會議尋求確保戰(zhàn)略和兵力協(xié)同發(fā)展。各種舉措中包括1986年的《古爾德沃特-尼科爾法》（the Goldwater-Nichols），意在協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)合能力。西方民主國家能夠采取上述措施的原因在于文官掌握實(shí)權(quán)。比如，文官在一戰(zhàn)后改變了法國陸軍的學(xué)說；在英國則迫使皇家空軍在二戰(zhàn)爆發(fā)后聚焦空防工作；并在冷戰(zhàn)期間改變了美國的核戰(zhàn)略。20世紀(jì)70年代，澳大利亞國防部長馬爾科姆·弗雷澤（Malcolm Fraser）以及文官亞瑟（Arthur Tange）還克服了“武裝力量對改革的頑固抵制?！?/p>

然而在多數(shù)東南亞國家，政府對軍隊(duì)的控制能力極為有限。奧雷爾·克魯瓦桑（Aurel Croissant）、保羅·錢伯斯（Paul Chmabers）和菲利普·弗爾克爾（Philip Volkel）在他們2011年的研究中認(rèn)為，在東南亞，只有新加坡政府實(shí)現(xiàn)文官優(yōu)勢地位。其他各國文管控制能力急劇衰減。菲律賓、馬來西亞和越南僅實(shí)現(xiàn)有限文官控制。印尼、柬埔寨和老撾軍方只是有條件接受文官治理。泰國和緬甸軍方則行使巨大的，甚至絕對的政治權(quán)力。

東南亞的軍種間摩擦將如何影響兵力結(jié)構(gòu)發(fā)展，特別是海軍現(xiàn)代化的議題并未得到充分研究。特別是陸軍主導(dǎo)，且文職政府對軍方控制能力軟弱的情況并未得到學(xué)術(shù)系統(tǒng)的充分關(guān)注。在這種情況下，實(shí)現(xiàn)海軍現(xiàn)代化的重要途徑，也就是為海軍爭取多于陸軍的撥款，可能被封堵。如果一支大型陸軍無意縮減自身規(guī)模，政府也無力推動改變，實(shí)現(xiàn)一個海軍強(qiáng)國通常具備的更高水平資本密集型防務(wù)力量的目標(biāo)也就難以達(dá)成。

歷史制度主義和東南亞陸軍的優(yōu)勢地位

歷史制度主義可以解釋陸軍的主導(dǎo)地位如何固化。歷史制度主義是一種強(qiáng)調(diào)時間和實(shí)踐順序決定政治過程的理論傳統(tǒng)。作為一種學(xué)科，其聚焦解釋制度如何崛起和延續(xù)。在歷史的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，選擇關(guān)鍵行為體能夠引發(fā)一系列“具有自我復(fù)制屬性的制度形成”。那些規(guī)則或者制度的性質(zhì)，無論它們的合理性和生產(chǎn)能力，隨后將變得難以扭轉(zhuǎn)或者取消。障礙成為一項(xiàng)制度的沉淀成本，或者發(fā)展成為擁有自我維護(hù)利益的突出政治集團(tuán)。這些制度可能隨后決定一個經(jīng)濟(jì)體、社會或者國家采取的路徑，路徑依賴也因此成為歷史制度主義的中心概念。盡管沒有公認(rèn)的定義，路徑依賴經(jīng)常定義通常包括過去影響未來的觀點(diǎn)，或者初始條件具有因果重要性，以及歷史代入性存在。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)（Critical Juncture）也是歷史制度主義的一個重要特征。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是“一個時間區(qū)間”，期間，強(qiáng)大的行為體做出難以扭轉(zhuǎn)的決定，同時具有深遠(yuǎn)的致命后果。這個時期相對于路徑依賴期間較短，并且具有結(jié)構(gòu)性影響（經(jīng)濟(jì)、文化、意識形態(tài)和組織），在相對短時間內(nèi)，對政治活動的影響力顯著放松。

歷史制度主義已經(jīng)開始被用于國際關(guān)系研究，目前主要被用于國際結(jié)構(gòu)和貿(mào)易體制及管理體制等領(lǐng)域的研究，但是，歷史制度主義還考慮利益集團(tuán)，無論是在國際還是國內(nèi)背景下，這都被視為構(gòu)建特定制度的關(guān)鍵因素。歷史制度主義認(rèn)為，“由于利益集團(tuán)的權(quán)力地位經(jīng)常源于在一項(xiàng)制度建立時期控制的戰(zhàn)略地位，利益集團(tuán)通常認(rèn)為復(fù)制現(xiàn)有安排比接受激進(jìn)改革能帶來更大利益。”

我們可以在武裝力量發(fā)展領(lǐng)域，以如下方式運(yùn)用歷史制度主義概念。設(shè)想一個政府做出重大國防計(jì)劃選擇的歷史時點(diǎn)。這項(xiàng)選擇可以是選擇陸地或者海洋防御戰(zhàn)略。如果有限發(fā)展地面或者海上力量的決定出現(xiàn)在一個政治國家或者軍事建制，也就是在一個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點(diǎn)時，就可能出現(xiàn)持久效果，尤其是在海上或者地面力量的行為源于重大軍事勝利的情況下。

我們也可以設(shè)想武裝力量發(fā)展的路徑依賴如何呈現(xiàn)。如果被選定的戰(zhàn)略或者海陸軍種獲得勝利或者有效，就將在民眾和政府決策者眼中取得更高地位。隨后的歷史敘事將持續(xù)鼓吹政策選擇的正確性，強(qiáng)化這種已獲得提高的地位。既有地位可能有效地實(shí)現(xiàn)某種資源分配的模式化，導(dǎo)致崛起中的兵種獲得超常比例的資源。更長期而言，獲勝兵種的被強(qiáng)化地位意味著他們能夠?qū)σ院蟮馁Y源分配決定發(fā)揮更大影響力，并創(chuàng)造路徑依賴。自我強(qiáng)化的路徑依賴也可以在主導(dǎo)兵種的人員數(shù)量達(dá)到具備政治影響力的情況下出現(xiàn)，并轉(zhuǎn)而運(yùn)用這種影響力組織軍事改革。

政府改變資金分配制度化模式的能力取決于軍方對文職政府權(quán)威的認(rèn)可程度。一支軍隊(duì)即便遠(yuǎn)離政治，仍能抵制文官直接干預(yù)軍隊(duì)內(nèi)部事務(wù)。即便軍方接受預(yù)算分配，依舊可能抵制對內(nèi)部分配資金的干預(yù)。在軍方保持背景政治力量的情況下，比如，通過呼吁選民，或者委婉地威脅政變，可能迫使政府回避做出有悖軍方意愿的決定。

泰國

在國王拉瑪五世或稱朱拉隆功國王做出以地面力量戰(zhàn)略保衛(wèi)泰國的決定以后，泰國陸軍開始走上建立主導(dǎo)地位之路。國王的決定始于1893年的一次國際危機(jī)，期間，法國的炮艦駛?cè)胩﹪?，威脅王宮。盡管當(dāng)時的泰國精英認(rèn)為外交是維護(hù)暹羅生存的最佳工具，但這次危機(jī)還是促使朱拉隆功傾向建立真正的軍事威懾力。1893年的危機(jī)成為殖民主義威脅泰國的高峰。此后出現(xiàn)了一段相對短暫且不尋常的“極不確定且難以預(yù)測”時期。朱拉隆功擁有做出關(guān)鍵決定的自由和影響力，因?yàn)楫?dāng)時他也能夠決定發(fā)展海軍戰(zhàn)略。實(shí)際上，泰國海軍也的確有阻止敵方海軍進(jìn)入昭披耶河（Chao Praya），或者在泰國海岸登陸的計(jì)劃。此外，朱拉隆功的親信親屬也已經(jīng)在國外的海軍學(xué)校學(xué)習(xí)。但是，國王還是決定泰國的國防戰(zhàn)略必須建基于陸軍，并于1902年立法建立普遍征兵制度。其目標(biāo)旨在實(shí)現(xiàn)陸軍擴(kuò)編至10個師，每個師轄10,000人。泰國的陸軍戰(zhàn)略表現(xiàn)為陸軍預(yù)算翻倍，同時在1902年也通過了海軍預(yù)算，并在此后增加超過兩倍。

泰國的1932年革命結(jié)束了絕對君主制，也成為形成陸軍主導(dǎo)地位的第二個節(jié)點(diǎn)。革命形成了一種在君主質(zhì)疑者、陸軍和自由派之間激烈爭奪的政治形式。為了擊敗對手，報答派系支持者，陸軍從1933年的16,000人增加到1934年的24,486人。陸軍獲得1932年國防資金的70%；以及1933年國防資金的74%。這兩個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)把泰國陸軍放到了走向主導(dǎo)地位的道路上。泰國政治學(xué)家安三木達(dá)珈（Chai Anan Samudavanija）指出：

相對于其他武裝力量,泰國陸軍的更大規(guī)模和更強(qiáng)地位在相互強(qiáng)化。在政治領(lǐng)域更具影響力意味著陸軍能夠要求獲得更多人員配額和物資，由此擴(kuò)大自己的帝國并提出更多要求。

今天的泰國陸軍主導(dǎo)地位表現(xiàn)為幾方面。陸軍主要人物成為武裝力量中最有權(quán)勢的人物?！捌淇偹玖畹臋?quán)威超過武裝力量總長?！痹诔鋈问紫嗟能娙酥?，除一人外全部來自陸軍。1932年以來的48名國防部長中，45人出身陸軍。國防部長指揮陸軍司令及其他兵種主官的努力也始終無法成功。

印尼

印尼陸軍的主導(dǎo)地位可以追溯到1945-1949年獨(dú)立斗爭期間制定的軍事戰(zhàn)略。陸軍將領(lǐng)納蘇蒂安（A. H. Nasution）將陸軍分為兩個部分。第一部分成為機(jī)動陸軍，負(fù)責(zé)追蹤和攻擊荷蘭軍隊(duì)；領(lǐng)土陸軍部署在特定地點(diǎn)，用于組織地方社區(qū)的抵抗活動。納蘇蒂安本人的戰(zhàn)略帶來了對荷蘭的勝利，也產(chǎn)生了持久的深遠(yuǎn)影響。他的游擊戰(zhàn)理念以及領(lǐng)土管理觀念被保留在“領(lǐng)土戰(zhàn)爭學(xué)說”（印尼語 hankamrata）中。領(lǐng)土戰(zhàn)爭學(xué)說隨后成為印尼陸軍領(lǐng)土管理體系的藍(lán)圖。根據(jù)這個體系，陸軍復(fù)制了印尼政府的省、常駐區(qū)（residency）、區(qū)、次區(qū)（subdistrict）和村莊5個級別，軍方對應(yīng)形成5級指揮機(jī)構(gòu)：軍區(qū)（Kodam）、地區(qū)司令部（Korem）、軍分區(qū)（Kodim）、軍代表區(qū)（Koramil）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)輔導(dǎo)士官區(qū)（Babinsa）。領(lǐng)土體系確保陸軍人員部署能夠覆蓋下至村莊級別的全國領(lǐng)土，同時部署大部分陸軍部隊(duì)。1995年，領(lǐng)土軍共有逾150,000人，相當(dāng)于常備陸軍235,237人中的60%。

吡蟲啉亞致死劑量處理后，豆蚜各齡期及世代發(fā)育歷期和成蚜壽命相比對照均無顯著差異（表3），但是存在顯著的生殖劣勢，結(jié)果如圖1所示。整個世代中，經(jīng) LC10、LC20、LC30處理后的豆蚜世代產(chǎn)蚜量分別為 14.29、16.24 和 15.44 頭，而對照的世代產(chǎn)蚜量達(dá)到了23.00頭，差異顯著。

1965年蘇哈托“新秩序”政府在屠殺近50萬左翼和左翼同情者以后執(zhí)政，這個事件成為重塑印尼國家、國家治理和軍隊(duì)的另一個節(jié)點(diǎn)。蘇哈托選擇進(jìn)一步鞏固領(lǐng)土體系，使其成一種重要的陸軍年度收入來源，推動新秩序政府對各省的控制權(quán)。蘇哈托還利用領(lǐng)土體系作為一種對農(nóng)村選民施壓的手段。蘇哈托奪權(quán)13年后，哈羅德·克羅齊（Harold Crouch）描述了一種陸軍在各行政級別主導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)的體系：

控制行政部門不僅等于陸軍對各層級政府擁有強(qiáng)大影響力，也意味著軍官能夠向其軍內(nèi)同僚和文官友人分配好處和其他恩惠。行政部門的任命工作取決于陸軍軍官的批準(zhǔn)。發(fā)放許可、提供合同或者決定項(xiàng)目的權(quán)力導(dǎo)致陸軍能夠獎勵那些接受軍方主導(dǎo)地位的主體，并懲罰反對者。

目前，印尼陸軍在印尼武裝力量中掌握主導(dǎo)地位，印尼陸軍分別是海軍和空軍的5倍和10倍。陸軍的主導(dǎo)地位也反映在其掌握國防部長、武裝力量總司令等現(xiàn)象中。在海軍將領(lǐng)維多多·阿迪·蘇特吉普托（Widodo Adi Sutjipto）1999年任職以前，沒有一位海軍將領(lǐng)出任過總司令職務(wù)，2006年空軍元帥佐科·蘇延多（Djoko Suyanto）之前，沒有空軍將領(lǐng)擔(dān)任總司令。

緬甸

建立緬甸陸軍主導(dǎo)地位的節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)在二戰(zhàn)時日本入侵緬甸期間。1942年1月，英國殖民行政體系崩潰候，日軍啟動占領(lǐng)的幾個月里，緬甸局勢極其動蕩。日本人在此前，以及這個時期里做出的選擇，產(chǎn)生了意料之外的后果，導(dǎo)致緬甸陸軍成為軍事力量的核心、政治行動體和民族主義倉庫。日本做出的第一個決定是在戰(zhàn)前為一批緬甸精英提供軍事訓(xùn)練。后來以“三十志士”著稱的這個集團(tuán)包括傳奇領(lǐng)導(dǎo)人昂山和柰溫。日本于 1941年 7月在海南島訓(xùn)練他們掌握指揮、作戰(zhàn)、情報、游擊和政治策略。他們構(gòu)成緬甸獨(dú)立軍（簡稱BIA）的核心。這支部隊(duì)在1942年隨同日本第5軍進(jìn)入緬甸。

英國及其印度文官的倉促撤退造成了一種行政真空。于是，緬甸獨(dú)立軍介入填補(bǔ)這個真空，協(xié)助恢復(fù)秩序和法律。作為回應(yīng)，日本人試圖啟用曾經(jīng)為英國服務(wù)的緬甸人接手行政職務(wù)，同時選擇年長的政治人物管理政府。這是第二個致命的決定。該舉措激怒了加入緬甸獨(dú)立軍的青年民族主義者，“產(chǎn)生意外后果，構(gòu)建了一種具有強(qiáng)烈集團(tuán)身份意識的民族陸軍。”第三個選擇在于嘗試以大量小規(guī)模的緬甸國防陸軍（Burma Defence Army，簡稱 BDA）取代緬甸獨(dú)立軍。但是“三十志士”繼續(xù)留在緬甸國防軍內(nèi)擔(dān)任營級指揮官，與其他以種族為基礎(chǔ)組織的小型緬甸陸軍合作。由此帶來了一種更強(qiáng)烈的集團(tuán)身份意識。

從緬甸獨(dú)立軍中走出了昂山和柰溫兩個關(guān)鍵人物。1945年底，昂山領(lǐng)導(dǎo)緬甸民族軍（the Burma National Army，重新改名的緬甸國防陸軍）離開仰光加入盟軍。1947年昂山遇刺后，柰溫形成了足以媲美朝鮮領(lǐng)袖金日成的威望。1949年，柰溫領(lǐng)導(dǎo)下的陸軍只能召集不足2000名士兵，但在此后的20年里，其形成了一支能夠控制緬甸南部和中部的強(qiáng)大力量。它相信，“面對巨大的困難，付出巨大的成本，他們挽救聯(lián)邦于瓦解，對未來有更大的發(fā)言權(quán)?！辫蜏爻索攘?，也是一位精明的政治家，善于培植忠誠的干部軍官。陸軍繼續(xù)保持成為一個緊密團(tuán)結(jié)的組織，大部分人員來自南緬甸。團(tuán)結(jié)表現(xiàn)在1962年，緬甸獨(dú)立軍成為“革命委員會”（the Revolutionary Council）除3人以外全部成員的來源組織。

和泰國一樣，陸軍的數(shù)量優(yōu)勢強(qiáng)化其政治主導(dǎo)地位，也構(gòu)建了陸軍占用大量國防資源的路徑依賴結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)后半葉，緬甸陸軍規(guī)模迅速擴(kuò)大，從1949年的3000人發(fā)展到1961年的85,000人。柰溫領(lǐng)導(dǎo)的1962年政變加速資源向陸軍傾斜，其數(shù)量也急劇攀升到1974年的145,000人和1988年的184,000人。陸軍的主導(dǎo)地位也反映在一種傾向陸軍的指揮結(jié)構(gòu)上。比如在1981年，副總參謀長（陸軍）晉升中將，而其他軍種領(lǐng)導(dǎo)人仍為少將。

文官-軍人關(guān)系、陸軍主導(dǎo)地位和對東南亞海軍的影響

即便在精英愿意理解強(qiáng)大海軍利益的國家，陸軍主導(dǎo)地位仍會妨礙海軍優(yōu)先發(fā)展所必須的組織、文化和財(cái)政變化。這在泰國、印尼和緬甸尤其突出，3國政府對武裝力量的發(fā)展都只有有限控制能力。鑒于陸軍主導(dǎo)地位，這將如何影響它們的海軍？

泰國

在泰國，政變成為軍事改革的制約因素。1911年以來，泰國共發(fā)生34次軍方引發(fā)的政變或試圖政變，包括2006年政變和2008年的“平靜起義”。泰國的政變傳統(tǒng)意味著文官政府無法有力控制軍方，并對實(shí)施防務(wù)改革態(tài)度猶豫。尤其在防務(wù)開支模式方面，泰國政府的調(diào)整意愿不足。一種傾向泰國地面力量的預(yù)算傾斜依舊是幾十年來泰國防務(wù)開支的特點(diǎn)。1984年，泰國陸軍消費(fèi)防務(wù)總開支的48%，而海軍和空軍的預(yù)算各自保持在20%左右。最高指揮部和國防部分享剩余的約 10%。泰國學(xué)者蘇皇班德·帕里巴特拉（Sukhumbhand Paribatra）的評論指出，就泰國的國防預(yù)算而言，“正當(dāng)性不重要，重要的是保持2:1:1的開支比例：陸軍為2，空軍和海軍各1?！?/p>

泰國陸軍擁有的固定開支比例影響建立更強(qiáng)大的海軍。1996年，泰國政府啟動了一項(xiàng)聚焦建立海軍的計(jì)劃，旨在形成一支“能夠發(fā)揮重大區(qū)域作用”的海軍。海軍艦將掌握覆蓋安達(dá)曼海和泰國灣的離岸兩洋能力，而不只是沿海行動能力。泰國的海洋建設(shè)起步喜人，1997年買入東南亞的第一艘航空母艦“差克里·納呂貝克號”，隨后于1998年從美國購買海盜式固定翼攻擊機(jī)和新型護(hù)衛(wèi)艦。進(jìn)一步的購買計(jì)劃還包括新型護(hù)衛(wèi)艦、第二艘航母及3艘潛艇。

但是，1997-1998年的東南亞金融危機(jī)以及隨后15年的預(yù)算緊縮意味著泰國海軍無法執(zhí)行采購計(jì)劃。實(shí)際上，泰國還面臨已采購平臺的運(yùn)行困難。1999年，航空母艦的獵兔狗短途-垂直起降戰(zhàn)斗機(jī)由于等待美國的零件，只能停飛。至2012年，航母只能零星出海，其搭載的獵兔狗已經(jīng)停止運(yùn)作。海軍還曾于1997年、2001年、2007年和2011年反復(fù)建議政府采購潛艇，但均未成功。至動筆撰寫本文為止，只有一項(xiàng)采購中國潛艇的計(jì)劃正在執(zhí)行。

表1 泰國海軍平臺，1995-2015

建立強(qiáng)大區(qū)域性海軍的計(jì)劃被擱置。1995-2015年，海軍采購了多用途直升機(jī)和一艘登陸艦。但是，正如表1所示，在純數(shù)據(jù)層面，海軍處于退步狀態(tài)。其人員減少，包括海軍航空兵減少，護(hù)衛(wèi)艦也少了4艘。潛艇和計(jì)劃新增的航母并未實(shí)現(xiàn)，只有巡邏和濱海戰(zhàn)斗艦數(shù)量增加。即便在考慮系統(tǒng)、技術(shù)層面的某些質(zhì)量改進(jìn)以后，這也不是一支力量投放能力得到增強(qiáng)，能夠發(fā)揮重大區(qū)域性作用的海軍。由于無法調(diào)整防務(wù)開支，特別是壓縮陸軍，泰國的海軍面臨經(jīng)濟(jì)增長下降的不利后果。

印尼

1998年蘇哈托倒臺后，印尼的文官-軍人關(guān)系巨變，包括放棄“雙重職能”學(xué)說，解除軍隊(duì)在議會的席位，以及參與文官政府的權(quán)力。最初，改革時代也改善了海軍和空軍的地位。1998年，蘇哈托倒臺后的印尼首任民選總統(tǒng)通過任命海軍官員擔(dān)任印尼武裝部隊(duì)總司令，試圖打破陸軍的優(yōu)勢地位。2002年，梅加瓦蒂總統(tǒng)批準(zhǔn)防務(wù)開支增加 18%，大部分新增資金流向海軍和空軍。2010年，蘇西洛總統(tǒng)公布一項(xiàng)戰(zhàn)略防務(wù)計(jì)劃，提出“最低核心部隊(duì)”（Minimum Essential Force）概念。最低核心部隊(duì)強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化?？哲娔芰Γǔ兄Z至2014年為止，增投國民生產(chǎn)總值的1.5%用于防務(wù)。2014年，佐科政府公布推動印尼成為“世界海洋軸心”（GMF）的宏愿，印尼據(jù)此將成為全球太平洋和印度洋支點(diǎn)。計(jì)劃包含了尤多約諾總統(tǒng)在2024年建成一支綠水海軍的設(shè)想。

但是，這些倡議并未有效沖擊印尼陸軍的主導(dǎo)地位。其領(lǐng)土結(jié)構(gòu)基本完整，地方的印尼國防軍指揮官也已經(jīng)適應(yīng)了后新秩序時代的環(huán)境，并繼續(xù)維持軍方的政治、經(jīng)濟(jì)和商業(yè)組織利益。這種制度賦予陸軍巨大的政治權(quán)力。在2004年選舉過程中，各政黨領(lǐng)導(dǎo)人均試圖避免得罪陸軍，導(dǎo)致其領(lǐng)土結(jié)構(gòu)像蘇哈托時代一樣，被用于反對黨競選。印尼陸軍強(qiáng)調(diào)，“國防軍誕生于向荷蘭敵人爭取印尼獨(dú)立的熔爐中?！庇∧岬恼稳宋锖皖I(lǐng)導(dǎo)人都熱衷于迎合這種說法。2004年，當(dāng)時的總統(tǒng)候選人阿敏·賴斯反對將武裝力量總部設(shè)在國防部內(nèi)，表示，“我們的陸軍為獨(dú)立與人民并肩作戰(zhàn)，因此，它被并入國防部并不適合印尼。”

同時，文官的最高權(quán)力依舊不確定?？唆斖呱！㈠X伯斯和弗爾克爾都認(rèn)為印尼軍方對文官政府的服從屬于附加條件行為。后蘇哈托時代首任總統(tǒng)哈比比成功推動廢除“雙重功能”學(xué)說，但并未在拆除領(lǐng)土制度、追究占領(lǐng)東帝汶時期（1975-1999）的軍官反人權(quán)問題、減少涉軍事預(yù)算直接利益或商業(yè)利益方面有所推進(jìn)。瓦希德政府試圖加強(qiáng)對軍方的控制，并成功免除維蘭托（Wiranto）的國防軍總司令職務(wù)，認(rèn)命了一位改革派陸軍將領(lǐng)出任國防軍戰(zhàn)略預(yù)備隊(duì)司令的關(guān)鍵職務(wù)。但在此后，瓦希德開始遭到陸軍軍官的抵制，后者主張，總統(tǒng)試圖將軍隊(duì)用于增加個人權(quán)力。盡管尤多約諾總統(tǒng)試圖確保大部分國防軍指揮官至少屬于溫和改革派，但馬克·比森（Mark Beeson）認(rèn)為，他并未“積極遏制軍隊(duì)的影響力或其特權(quán)。”比森認(rèn)為，盡管印尼可能實(shí)現(xiàn)自由化和民主化，其軍隊(duì)也減少了正式參與政治的程度，但其軍方-文官關(guān)系依舊迥異于西方的模式。

在這種陸軍主導(dǎo)、文官控制軍方能力弱小的背景下，執(zhí)行世界海洋軸心的倡議的前景也就存在不確定性。2016年的防務(wù)白皮書并未具體討論政策防務(wù)層面涉及的運(yùn)算或能力建設(shè)細(xì)節(jié)將如何執(zhí)行。海洋軸心政策的設(shè)計(jì)師里扎爾·蘇克馬（Rizal Sukma）也在2016年2月被派往倫敦?fù)?dān)任大使，并未負(fù)責(zé)繼續(xù)監(jiān)督計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。在此之前的2015年10月22日，國防部長里亞米薩德·里亞古都（Ryamizard Ryacudu）啟動一個“國防計(jì)劃”（the Bela Negara）。這是一項(xiàng)龐大的工作，意在通過灌輸民族主義意識形態(tài)，招募 1億公民參與國民自衛(wèi)行動，優(yōu)先事項(xiàng)并非海洋軸心政策。實(shí)際上，由于出身陸軍指揮官，里亞米薩德·里亞古都強(qiáng)調(diào)陸軍在國防軍中的中心地位，對?？哲姲l(fā)展缺乏關(guān)注。在里亞米薩德當(dāng)政時期，印尼陸軍“走出兵營”，參與國內(nèi)安保工作，比如保護(hù)重要設(shè)施，看管罪犯，管理公共秩序和遏制極端主義。在陸軍和?？哲娭笓]官之間輪流任命國防軍司令的改革政策被推翻，陸軍將領(lǐng)加托·努爾曼蒂（Gatot Nurmantyo）被任命為國防軍總參謀長，而非人們期待中的空軍將領(lǐng)。

這對印尼海軍現(xiàn)代化意味著什么？一支龐大的陸軍意味著人員開支將消耗大部分防務(wù)開支。2005年，海軍僅獲得全部預(yù)算的15%，而陸軍是41%。2014年，海軍的撥款預(yù)計(jì)不會超過現(xiàn)有采購預(yù)算的1/3，表明“國會關(guān)于滿足海軍預(yù)算要求的記錄是貧乏的。”2015年，印尼防務(wù)預(yù)算僅有30%用于設(shè)備采購和維護(hù)。相比之下，澳大利亞計(jì)劃2025年防務(wù)預(yù)算的67%用于海軍采購和維護(hù)。佐科總統(tǒng)曾經(jīng)承諾在國民生產(chǎn)總值達(dá)到7%時增加防務(wù)開支。然而，世界銀行預(yù)計(jì)，印尼的國民生產(chǎn)總值在2018年只能從2015年的4.8%上升到 5.5%。這意味著如果沒有嚴(yán)肅的軍事改革，包括削減陸軍，海軍的規(guī)模擴(kuò)大和現(xiàn)代化將缺乏資金。根據(jù)伊凡·雷克斯馬納（Evan Laksmana）的觀點(diǎn)，保持“戰(zhàn)略相關(guān)性”，從而足以維持一支存在艦隊(duì)，就是印尼海軍的長期考慮。就此，一支“綠水海軍”兼有效的印尼國防軍力量投放能力，仍將遙遙無期。

緬甸

緬甸歷史上的多數(shù)時期，海軍只是陸軍江河作戰(zhàn)的分支。其曾被用于在內(nèi)陸河道運(yùn)送軍隊(duì)，偶爾也用于在反顛覆行動中提供火力掩護(hù)。1962年政變以后，當(dāng)局的孤立主義傾向意味著海軍無法獲得裝備、技術(shù)和行動專業(yè)知識。緬甸政府猜忌海軍，因?yàn)楹＼娭写嬖谟⒕捇煅后w和接受外國訓(xùn)練的軍官。20世紀(jì)70年代，海軍預(yù)算的90%用于支付行動成本，只有少量預(yù)算投入資本投資、裝備更新、現(xiàn)代化或者備用品。

1982年，《聯(lián)合國海洋法公約》為緬甸帶來148,000平方公里海洋區(qū)域以后，海軍境遇改善。1988年“國家恢復(fù)與發(fā)展秩序委員會”強(qiáng)化軍人統(tǒng)治時期，成為緬甸海軍發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。人員從7000人增加到16,000人，區(qū)域指揮部增加到5個。1989年，緬甸海軍從中國購買10艘海南級巡邏艇，20世紀(jì)90年代又增購6艘。一個“國家恢復(fù)與發(fā)展秩序委員會”發(fā)布的改革計(jì)劃聚焦保衛(wèi)新的海洋區(qū)域，賦予緬甸海軍更強(qiáng)的海上阻斷能力，同時改善反潛、反水面和防空能力。

盡管獲得上述發(fā)展，緬甸海軍還是面臨政治地位缺乏代表，以及海軍利益優(yōu)先性較低的長期問題。海軍面臨行業(yè)地位低下的境遇，海軍司令和20名海軍官員曾經(jīng)因?yàn)橐淮魏Ｉ涎萘?xí)表現(xiàn)不佳，被當(dāng)著中國觀察員的面解除職務(wù)。2015年民選政府當(dāng)選不太可能短期內(nèi)改變海軍的地位。新政府高度依賴陸軍支持，因此不太可能尋求軍事改革。此外，緬甸軍方持續(xù)控制國會25%的席位，以及包括國防和內(nèi)政在內(nèi)的關(guān)鍵部長職務(wù)，也減少了民盟政府在該領(lǐng)域推動改革的可能性。

結(jié) 論

東南亞是一個海洋區(qū)域，但許多國家的武裝部隊(duì)存在反映歷史原因，而非地理特點(diǎn)的陸軍偏好。東南亞地區(qū)也只有新加坡一國實(shí)現(xiàn)文官對軍隊(duì)的絕對控制。本文顯示，制度化的地面力量主導(dǎo)局勢存在于印尼、泰國和緬甸。但是柬埔寨、菲律賓和越南也屬于陸軍實(shí)力強(qiáng)大、桀驁的國家。陸軍主導(dǎo)意味著亞太區(qū)域日益加劇的戰(zhàn)略緊張局勢，尤其是南中國海全球公共通道問題，并未強(qiáng)大到產(chǎn)生足夠的迫切性，推動?xùn)|南亞各國的海軍現(xiàn)代化或規(guī)模擴(kuò)張計(jì)劃。

通過關(guān)注關(guān)節(jié)歷史節(jié)點(diǎn)以及后來的自我強(qiáng)化式路徑依賴，能夠比現(xiàn)實(shí)主義理論更有效地認(rèn)識泰國、印尼、緬甸的陸軍主導(dǎo)地位。在泰國和印尼，國家形成早期階段的軍事戰(zhàn)略決定成為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，決定陸軍走向先期優(yōu)勢地位的路徑。由于試圖遏制殖民強(qiáng)國的威脅，泰國建立征兵制、組建10個師，大規(guī)模擴(kuò)編陸軍。而在打敗從前的殖民地宗主國的過程中，印尼執(zhí)行了一種陸軍主導(dǎo)的領(lǐng)土戰(zhàn)略，效果明顯，導(dǎo)致被升華為領(lǐng)土戰(zhàn)爭學(xué)說，反映在一種陸軍內(nèi)部的多省指揮結(jié)構(gòu)實(shí)踐中。在緬甸，日本人在二戰(zhàn)期間的決定創(chuàng)建了一支有凝聚力，且自視為緬甸民族主義寶庫的本地陸軍。在所有3個國家中，隨后出現(xiàn)的重要政治實(shí)踐加速、加劇了陸軍主導(dǎo)地位。在泰國，1932年的革命推動了一種不穩(wěn)定的政治局面出現(xiàn)，因此，陸軍領(lǐng)導(dǎo)人試圖通過引導(dǎo)資源用于陸軍擴(kuò)編，并獎勵支持者，把陸軍建成為自己的權(quán)力基礎(chǔ)。在印尼，新秩序政權(quán)在1965年的崛起深度鞏固了領(lǐng)土制度作為一種政治控制體制兼軍隊(duì)收入機(jī)制的地位。在緬甸，鎮(zhèn)壓非緬民族分離主義的困境導(dǎo)致陸軍在1962年奪取政權(quán)。

路徑依賴進(jìn)程最終把優(yōu)勢變成主導(dǎo)地位，在泰國和緬甸，陸軍及其政治功能的崛起最終導(dǎo)致其地位幾乎不可動搖。其規(guī)模、預(yù)算和政治力量相互鞏固。陸軍官員主導(dǎo)國防部的主要職位；陸軍控制和消費(fèi)大部分軍事預(yù)算。民選政府沒有強(qiáng)大到能夠改變這種局面。在印尼，領(lǐng)土制度帶來一種類似的主導(dǎo)地位。盡管陸軍此前一度退出政治領(lǐng)域，領(lǐng)土制度繼續(xù)為印尼陸軍提供遍布群島區(qū)域的全國性政治影響力。事實(shí)是，領(lǐng)土制度有許多利益相關(guān)方和商業(yè)利益加強(qiáng)了領(lǐng)土制度的重要性和活力，這是一種幾乎沒有受到印尼民主化進(jìn)程沖擊的制度。

陸軍主導(dǎo)地位意味著海軍如果有可能發(fā)展，不可能以犧牲陸軍為前提。古爾德利克和麥卡弗利承認(rèn)，“沒有國家安全地位的顯著變化，”海軍只能獲得其固定的資源份額。盡管這個份額能夠帶來一點(diǎn)現(xiàn)代化，除非能夠回歸20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)增長和高國防開支，否則似乎不太可能同時推動現(xiàn)代化和顯著的規(guī)模擴(kuò)張，隨著目前的全球增長率放緩，東南亞國家陷入中等收入陷阱，上述前景渺茫。這意味著我們必須謹(jǐn)慎面對雄心勃勃的海軍現(xiàn)代化和擴(kuò)建計(jì)劃。政策闡述不等于執(zhí)行。

歷史制度主義是一種有助于研究東南亞軍事能力發(fā)展的工具?，F(xiàn)有分析經(jīng)常假定一種因應(yīng)國民生產(chǎn)總值增長和外部環(huán)境變化出現(xiàn)的武裝力量發(fā)展進(jìn)程，還假定焦點(diǎn)從國內(nèi)安全轉(zhuǎn)向國外安全將會導(dǎo)致防務(wù)優(yōu)先事項(xiàng)、資金和兵力部署自然調(diào)整。根據(jù)這些既有分析，國內(nèi)機(jī)構(gòu)影響和限制對外向型防務(wù)調(diào)整的制約作用僅處于次要地位。這并不意味著戰(zhàn)略危機(jī)可能刺激戰(zhàn)略政策的顯著變化，進(jìn)而改變兵力部署結(jié)構(gòu)。但戰(zhàn)略環(huán)境在較長時期內(nèi)可能不會出現(xiàn)變化。即便制定新政策，也難以確定是否會執(zhí)行，因?yàn)閷φ邎?zhí)行最大的測試就是資源再分配。