安德魯·塞爾斯

介 紹

在緬甸，油氣和礦業(yè)歷來等同于骯臟的秘密交易。自然資源財富經(jīng)常落入腐敗的精英手里，而非用于緩解貧困。開采業(yè)透明化倡議是一種旨在通過要求成員國開放礦業(yè)管理，接受公眾監(jiān)督，從而改變這種狀況的全球化標(biāo)準(zhǔn)。緬甸正在執(zhí)行采礦業(yè)透明化倡議的進(jìn)程中，于2016年1月發(fā)布了第一份報告。如果嚴(yán)肅對待下一步舉措，倡議將有助于建立一個全民獲益的自然資源領(lǐng)域。

本報告聚焦采礦業(yè)透明化倡議的全新突破性條款：一種要求披露開采業(yè)公司實際所有人，也就是獲益所有人公開身份的規(guī)定。本問題就所需的信息搜集和公開提供建議，以便徹底利用開采業(yè)透明化倡議關(guān)于獲益所有人的標(biāo)準(zhǔn)，并就在緬甸成功執(zhí)行上述舉措提出建議。

本文特別強(qiáng)調(diào)就以下領(lǐng)域提供協(xié)助：

·就如何有效執(zhí)行獲益所有人要求，向監(jiān)督緬甸開采業(yè)透明化倡議的政府、私營領(lǐng)域、公民社會代表組成的多邊利益相關(guān)方集團(tuán)提供建議。

·向負(fù)責(zé)搜集和公開規(guī)定數(shù)據(jù)的個人與組織提供實踐選擇。

·通過關(guān)注技術(shù)和財政支持的應(yīng)有流向，成功在緬甸執(zhí)行開采業(yè)透明化倡議的獲益所有權(quán)要求，協(xié)助緬甸的國際伙伴。

本簡報反映了來自“自然資源管理研究所”和“全球鑒證”的建議。但不應(yīng)視為開采業(yè)透明化倡議的指導(dǎo)。

認(rèn)識開采業(yè)的“獲益所有人”

世界各地存在無數(shù)公司結(jié)構(gòu)被用于實現(xiàn)自然資源行業(yè)貪腐目標(biāo)的范例。匿名公司所有權(quán)使強(qiáng)大的個人能夠隱藏其身份，并就自然資源開展秘密交易。這些秘密交易強(qiáng)化了一小批精英，但對于更廣泛的群眾造成傷害，出路何在？

公司的“獲益所有人”是實際擁有并控制公司的個體。公布試圖持有油氣、采礦和其他自然資源權(quán)利的公司獲益所有人，有助于人民了解誰在接觸這些資源，并就潛在的利益沖突及其他貪腐風(fēng)險提出質(zhì)疑。在公司存在違法事實的情況下，獲益所有人的信息也有助于確保精確問責(zé)。

世界范圍內(nèi)正在出現(xiàn)結(jié)束隱名公司所有的趨勢。2016年5月，倫敦舉行的“反腐敗峰會”（the Anti-Corruption Summit）聚焦獲益所有人透明化，建立牢固、協(xié)同制度的必要。越來越多的國家承諾建立詳細(xì)記錄公司實際所有人的公開注冊制。

開采業(yè)透明化倡議通過設(shè)計要求披露獲益所有人的條款，帶來了應(yīng)對這種貪腐挑戰(zhàn)的新機(jī)遇。

處理緬甸境內(nèi)的隱名公司所有制問題

緬甸的2014年開采業(yè)透明化倡議工作計劃已經(jīng)包含獲益所有制透明度。同年，25家石油和天然氣公司公布獲益所有制細(xì)節(jié)，為緬甸和世界建立了重要先例。緬甸現(xiàn)在面對在這一平臺上開閘建設(shè)的機(jī)遇，有望實現(xiàn)更加廣泛的公司所有制開放制度。

隨著緬甸開始準(zhǔn)備下一階段的開采業(yè)透明化倡議進(jìn)程，本簡報提出緬甸開采業(yè)透明化倡議實現(xiàn)有效獲益所有制透明化，并確保這一進(jìn)程在問責(zé)和打擊貪腐領(lǐng)域更加有效所需的7個步驟。

1、建立一個有力的獲益所有制定義。

2、就獲益所有人的界定信息達(dá)成協(xié)議。

3、就短期和長期的信息披露范圍達(dá)成協(xié)議。

4、建立數(shù)據(jù)搜集的機(jī)制和時間表。

5、建立一種確認(rèn)信息的可行方法。

6、以公開數(shù)據(jù)格式出版信息。

7、致力于改善開采業(yè)治理。

2016年開采業(yè)透明化倡議就獲益所有制透明化談了什么？

該倡議第2.5條規(guī)定：

（1）建議執(zhí)行國家維持公開注冊制度，披露競標(biāo)運作、投資開采業(yè)資產(chǎn)的企業(yè)實體的獲益所有人。內(nèi)容包括：獲益所有人的身份、權(quán)益水平以及所有權(quán)或者控制方式實施的細(xì)節(jié)。如果可能，獲益所有制的信息應(yīng)當(dāng)納入目前公司向企業(yè)管理者、股票交易所或者管理開采業(yè)許可的機(jī)構(gòu)提交的文件。在這類信息已經(jīng)公開的領(lǐng)域，開采業(yè)透明化倡議應(yīng)當(dāng)包括如何獲取信息的指導(dǎo)。

（2）其要求：

i. 開采業(yè)透明化倡議記錄政府的政策和多邊利益相關(guān)方集團(tuán)（the multi-stakholder group，MSG’s）關(guān)于獲益所有制披露的討論。內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)法律條款的細(xì)節(jié)；實際披露實踐以及任何涉及獲益所有制披露的、計劃或者正在進(jìn)行的改革。

ii. 至2017年1月1日，多邊利益相關(guān)方集團(tuán)已經(jīng)根據(jù)以下的第（3）-（6）項規(guī)定，出版獲益所有權(quán)信息披露的路線圖。多邊利益相關(guān)集團(tuán)將決定路線圖中所有的里程碑和時間節(jié)點。多邊利益相關(guān)集團(tuán)將評估執(zhí)行路線圖的舉措，作為多邊利益相關(guān)方年度活動報告的一部分。

（3）倡議要求，至2020年1月1日，執(zhí)行國家要求提供，且公司公開獲益所有制信息，構(gòu)成開采業(yè)透明化倡議報告的內(nèi)容。該規(guī)則適用于在投標(biāo)、運作或者投資開采業(yè)資產(chǎn)的公司。同時應(yīng)當(dāng)包含公司獲益所有人的身份、所有權(quán)的范圍、細(xì)節(jié)以及所有權(quán)或者控制權(quán)形式的方式等信息。獲益所權(quán)信息如果存在任何空白或者不足，也應(yīng)當(dāng)在開采業(yè)透明化倡議報告中予以披露。包括點名任何沒能提供全部或者部分獲益所有制信息的企業(yè)實體。對于在2020年1月1日前執(zhí)行上述要求方面，面臨憲法或者顯著實踐障礙的國家，應(yīng)當(dāng)尋求根據(jù)第8.1項的要求進(jìn)行調(diào)整。

（4）涉及獲益所有人身份的信息應(yīng)當(dāng)包括獲益所有人的名稱、國籍、駐在國（the country of residence），并表明任何存在政治背景的人物。要求還建議披露國民身份編號、出生日期、住所地或者工作地以及聯(lián)系方式。

（5）多邊利益相關(guān)集團(tuán)應(yīng)當(dāng)就確保參與公司提供的獲益所有制信息準(zhǔn)確，達(dá)成一致應(yīng)對路線。其中可能包括要求公司的高級管理團(tuán)隊成員、高級法律顧問通過簽字提供獲益所有制聲明的證言，或者提交輔助性文件。

（6）獲益所有制的定義

i. 公司的獲益所有人以及直接或者間接最終擁有或者控制企業(yè)實體的自然人。

ii. 多邊利益相關(guān)集團(tuán)應(yīng)當(dāng)就獲益所有人這一術(shù)語的適當(dāng)定義達(dá)成協(xié)議。定義應(yīng)當(dāng)符合上述本條i項，并參考國際標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)國家的法律，并且應(yīng)當(dāng)包括所有制門檻。定義還應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定政治人物的報告義務(wù)。

iii. 要求公共公司，包括其全資擁有的下屬公司公布股票交易的名稱，包括掛牌的證券交易所名稱并提供其在證券交易所備案的文件鏈接。

iv. 在合資的情況下，合資結(jié)構(gòu)內(nèi)各實體應(yīng)當(dāng)披露其獲益所有人，除非實體屬于公共公司的全資下屬企業(yè)。各實體應(yīng)當(dāng)對所提供的信息準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

（7）開采業(yè)透明化倡議報告還應(yīng)當(dāng)披露法定所有人和這類公司的所有權(quán)比例。

第一步：設(shè)置一個有力的獲益所有制定義

開采業(yè)透明化倡議應(yīng)當(dāng)通過緬甸的開采業(yè)透明化倡議進(jìn)程建立自己的獲益所有制披露定義。

根據(jù)開采業(yè)透明化倡議，定義在最低限度上至少應(yīng)當(dāng)包括最終擁有和/或控制公司的個人。

最終自然所有人

公司可能擁有復(fù)雜的所有制框架，權(quán)益股份可能由其他公司、私營信托直接或間接持有，也可以通過私人協(xié)議，允許個人代表其他人持有股份（比如妻代夫持有股份）。獲益所有制的定義應(yīng)當(dāng)覆蓋真實的在世個人或者處于控制鏈頂端，真正處于公司幕后的單個及多名個人。這意味著公司的獲益所有人能夠區(qū)別于公司注冊資料中列舉的法定持股人。

控制

個人完全有可能在未持有公司所有權(quán)股票的情況下，仍然對公司決策具有重要發(fā)言權(quán)。比如，他們有權(quán)通過與正式所有人的私人協(xié)議實施控制。任何能夠以這種方式影響公司行動個人的身份都應(yīng)當(dāng)公開。

緬甸開采業(yè)透明倡議有權(quán)決定更寬泛的控制定義。比如，這個定義可以凸顯個人獲得經(jīng)濟(jì)利益。可能出現(xiàn)個人在一家公司中并無正式所有權(quán)份額，但其存在非正式關(guān)系，或者協(xié)議能夠接收利益，比如公司利潤的一部分。一個覆蓋各類經(jīng)濟(jì)利益的定義將要求披露任何從公司活動中獲利的單一個人或群體。

以下引自美國的透明公司所有制行動計劃（action plan on transparent company ownership）的定義包含以下經(jīng)濟(jì)利益：……直接或間接實際控制一個隱蔽的法律實體，或擁有實際的經(jīng)濟(jì)利益，或者從這類法律實體獲得實際的經(jīng)濟(jì)利益的自然人。

緬甸開采業(yè)透明倡議應(yīng)當(dāng)就誰不構(gòu)成獲益所有人劃定明確界限。

緬甸及其他國家的公司登記均涉及公司所有制和控制權(quán)的部分信息。緬甸的注冊包括公司官員（董事長和秘書長）的名稱和身份細(xì)節(jié)。此前，注冊資料也披露法定持股人的名稱。繼續(xù)保持提供這類信息極為關(guān)鍵，就法定持股人而言，必須像以往一樣公開。但現(xiàn)有注冊資料提供的公司信息未能表明公司獲益所有人的實際身份。

了解下述情況不屬于獲益所有人尤其關(guān)鍵：

公司和信托持有股份

只有自然人（也就是真實、生存的人類）可以成為獲益所有人。其他結(jié)構(gòu)，比如私營公司或者信托基金無法成為獲益所有人。只有一個例外，即公司在公開股票交易所掛牌，已無需提供其獲益所有制的額外信息。

董事和董事局成員

根據(jù)開采業(yè)透明化倡議的標(biāo)準(zhǔn)及其他已經(jīng)獲得承認(rèn)的獲益所有制定義，公司中具有董事或者董事局成員身份的個人不必然等于“獲益所有人”。公布董事或董事局成員的信息具有價值，且應(yīng)被鼓勵。但是，這并不等于公布獲益所有制信息。

真實所有人的替代

如果個人代表其他人持有公司份額，比如，作為真實所有人的代理人，則代理人本人并非獲益所有人，被代表持有份額的人才是真實所有人。比如，如果妻子以本人名義持有公司股份，但實際代表其配偶，則夫而非妻為獲益所有人。

緬甸開采業(yè)透明化倡議的公司門檻不能太高，也不能太低。

緬甸開采業(yè)透明化倡議需要決定是否要求所有獲益所有人公布其利益，或者建立一個門檻，比如，只有利益份額超過一定比例的個人需要公布身份。

設(shè)定門檻的決定應(yīng)當(dāng)高度審慎。比如，在某些產(chǎn)油國，獲益所有人只掌握一小部分利益的情況司空見慣，部分人的股份不足總額的1%。對于大型開采項目而言，僅1%-5%的股份就足以帶來豐富利潤，產(chǎn)生數(shù)百萬美元收入。

任何門檻都可能成為被期待逃避利益監(jiān)管者利用的工具。一家公司很容易重新安排其結(jié)構(gòu)，從而使任何試圖隱藏身份，或者脫離公眾視野的個人的獲益所有制份額正好處于門檻之下。比如在摩爾達(dá)維亞，有報告顯示，部分公司為了規(guī)避要求持股 1%或更多者披露的規(guī)則，雇傭多個匿名公司，每個持股0.99%或以下。

鑒于緬甸開采業(yè)存在的高腐敗風(fēng)險，最好的方式也許是要求所有沒有公開掛牌的公司全面披露其獲益所有人。替代方式可以是約定一個門檻，不過，門檻數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)盡可能低，確保可疑的獲益所有人難以規(guī)避門檻。如果約定門檻，數(shù)據(jù)不應(yīng)高于 5%，任何在一個項目中持股或者控制利益超過5%的都應(yīng)當(dāng)披露名稱。

必須指出，綿長、復(fù)雜的所有權(quán)鏈可能掩蓋一個獲益所有人的全部股票利益，尤其是在該個人通過鏈條控制多家實體的情況下。因此，一項成功的披露計劃應(yīng)當(dāng)計算個人的全部累計利益（比如其利益的總額。）

在簡化行政與全面監(jiān)督之間實現(xiàn)平衡時，國家應(yīng)當(dāng)記住持股人的股票并非確認(rèn)公司現(xiàn)金或者決策工作實際控制權(quán)的當(dāng)然標(biāo)志。因此，門檻設(shè)定應(yīng)當(dāng)無視所有權(quán)或者控制權(quán)的具體行使方式。比如，如果設(shè)定 5%的持股門檻限制，那么，就應(yīng)適用于一名（直接或間接經(jīng)由一個公司控制鏈條、代理人或者其他手段）通過 5%股份維持控制的自然人，或者對公司維持5%的控制權(quán)，比如通過律師、合同安排或者親戚實施控制。

緬甸開采業(yè)透明化倡議決定如何覆蓋政治關(guān)聯(lián)人物的信息。

為了發(fā)揮效用，獲益所有制披露應(yīng)當(dāng)特別覆蓋政治關(guān)聯(lián)人物（politically exposed persons，PEPs）。

根據(jù)緬甸批準(zhǔn)的《聯(lián)合國反腐公約》（the United Nations Convention against Corruption，UNCAC），政治關(guān)聯(lián)人物被界定為“目前或曾經(jīng)擔(dān)任重要公職的人物及其家庭成員和關(guān)系戶”。

該定義可以覆蓋政府首腦、高級政治人物、高級行政、司法和軍事官員、國有企業(yè)高級行政人員或者重要政黨官員。前官員如果能夠影響國務(wù)，也在政治關(guān)聯(lián)人物的概念界定范圍內(nèi)。定義覆蓋的家庭成員可以存在血緣、婚姻和其他形式的民事關(guān)系，且能夠包含直系家庭關(guān)系以外的其他關(guān)系。關(guān)系戶可以是個人也包括專業(yè)人員。

政治關(guān)聯(lián)人物在給予自然資源特許時，屬于重大貪污風(fēng)險因素。基于通過交易獲利的單純目標(biāo)，人們經(jīng)常且能夠輕易（直接或通過家庭成員或緊密關(guān)系戶）獲得自然資源特許。政治關(guān)聯(lián)人物可能掌握接觸公共資金的通道。這類資金來自自然資源開采，或者能夠接觸掌握這類資金的其他官員。危險在于，他們能夠從中牟利。由此導(dǎo)致外間強(qiáng)烈要求，公司披露任何同時屬于政治關(guān)聯(lián)人物的獲益所有人，無論法律對其他獲益所有人披露制定何種標(biāo)準(zhǔn)。

第二步：就獲益所有人的身份信息達(dá)成協(xié)議

公布一家公司獲益所有人的名稱并不足以解決問題。還必須鎖定每個獲益所有人身份的充分附隨信息，并了解其在公司中的利益性質(zhì)。在緬甸，由于許多人名字相同，身份信息披露尤其重要。

我們建議公司公布以下信息：

獲益所有人的名稱

這意味著每一名獲益所有人的全名。在緬甸的環(huán)境下，最好包括獲益所有人使用的其他化名。

政治關(guān)聯(lián)人物的名稱和角色

政治關(guān)聯(lián)人物無論其在公司中的獲益所有權(quán)比例多么微小，其名稱及其本人何以屬于政治關(guān)聯(lián)人物的細(xì)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)予以披露。此外，在緬甸的環(huán)境下，還應(yīng)當(dāng)提供所有曾經(jīng)采用的替代名稱。

身份細(xì)節(jié)

其他細(xì)節(jié)也有助于鎖定獲益所有人個人。在緬甸的環(huán)境下，國民注冊卡（national registration card，NRC）的編號通常在選舉和公司記錄中用于這一目的。對于任何來自緬甸的獲益所有人而言，應(yīng)當(dāng)披露國民注冊卡編號，如果擁有多個國民注冊卡編號，應(yīng)當(dāng)披露所有號碼。緬甸開采業(yè)透明化倡議還應(yīng)考慮必須披露的其他界定細(xì)節(jié)。2016年開采業(yè)透明化倡議標(biāo)準(zhǔn)的第2.5條要求公布國籍和居住國，并建議公布國民身份證號碼、出生日期、居住地或者工作地地址以及聯(lián)絡(luò)方式。

控制方式

獲益所有人如何行使所有權(quán)或者控制公司，以及所有人如何從公司活動中獲益，必須披露。比如，如果存在以所有人為終端的公司鏈，就應(yīng)當(dāng)披露每家中間公司的名稱。同樣，如果女性配偶代表男性配偶持有股票，應(yīng)當(dāng)披露作為獲益所有人的男性配偶。同時公布女性配偶的名字，以解釋男性配偶的控制方法。

簽署準(zhǔn)確聲明

公司高級管理團(tuán)隊的成員或者代表公司的高級法律顧問應(yīng)當(dāng)簽署聲明，確認(rèn)獲益所有制聲明的準(zhǔn)確性。此外還必須考慮制裁未能做出聲明、聲明不完整或不準(zhǔn)確的公司。

第三步：就長期和短期披露范圍達(dá)成協(xié)議

緬甸開采業(yè)透明化倡議必須決定哪些公司將被要求通過開采業(yè)透明化倡議披露獲益所有權(quán)數(shù)據(jù)。要求草案內(nèi)容必須廣泛①增加國會討論中的談判回旋余地——譯者注。，緬甸開采業(yè)透明化倡議可以選擇包括開采業(yè)以外的其他公司。

同時，如果緬甸開采業(yè)透明化倡議聚焦在下一份緬甸開采業(yè)透明化倡議中披露獲益所有制披露，就應(yīng)考慮制定可行范圍的近期限制。

緬甸開采業(yè)透明化倡議一種可行的選擇是，從披露有限領(lǐng)域的獲益所有權(quán)制開始。比如，可以在第一階段要求對參與油氣、寶石和礦業(yè)項目的重要公司進(jìn)行披露。②政治戰(zhàn)術(shù)，從輿論壓力最大的少數(shù)幾個行業(yè)和公司入手，能夠減少行業(yè)既得利益集團(tuán)的集體抵制——譯者注。這些信息而后可以納入2017年的緬甸開采業(yè)透明化倡議報告。

此后其他報告的披露進(jìn)程可以逐步拓寬到包括緬甸開采業(yè)透明化倡議協(xié)議的其他領(lǐng)域。2016年的開采業(yè)透明化倡議標(biāo)準(zhǔn)（EITI Standard）要求成員國至2020年為止，公布參與特許權(quán)競標(biāo)的公司（包括競標(biāo)失敗的公司）的獲益所有制，包括在開采業(yè)投資或者運營的其他企業(yè)。緬甸至2020年必須披露這類公司的獲益所有人以符合開采業(yè)透明化倡議標(biāo)準(zhǔn)。因此，緬甸開采業(yè)透明化倡議的任何披露計劃也應(yīng)當(dāng)考慮上述要求。

緬甸還應(yīng)當(dāng)考慮擴(kuò)大獲益所有制的披露范圍，以便制度能夠覆蓋開采業(yè)的上下游公司，比如商品貿(mào)易商，最終覆蓋（開采業(yè)以外）緬甸境內(nèi)運營的所有公司。

第四步：建立機(jī)制和數(shù)據(jù)搜集的時間框架

一旦緬甸的開采業(yè)透明化倡議決定，在第一階段，哪些公司應(yīng)當(dāng)報告何種獲益所有制信息（比如就2017年開采業(yè)透明化倡議），就可以開始數(shù)據(jù)搜集進(jìn)程。

緬甸開采業(yè)透明化倡議將需要確定發(fā)出要求的格式。選擇之一在于建立一種公司能夠填寫的網(wǎng)上表格。但如果采取這種路線，必須注意，緬甸開采業(yè)透明化倡議還應(yīng)當(dāng)考慮對無法便利接觸電子表格的獲益所有人或者公司，應(yīng)當(dāng)采用何種變通方法。

短期而言，這類搜集程序可能成為為2017年開采業(yè)透明化倡議報告任命的獨立行政官開展工作的參考條件。但是，關(guān)鍵在于，必須為啟動搜集程序安排時間和支持條件。

2014年全球鑒證開展的一項獲益所有人項目表明，只是提出信息要求并不足夠，還得投入實踐和資源跟蹤，并協(xié)助公司完成聲明，包括提供書面指導(dǎo)、電話接觸以及個人接觸確保上述工作實現(xiàn)。

·每一項要求必須實際送達(dá)公司內(nèi)有權(quán)代表公司處理該事務(wù)的官員，并確保其閱讀。

·要求被理解，并且能夠迅速答復(fù)公司的任何詢問。

·公司了解提供信息的時限，若無法滿足時限要求，還應(yīng)就延長期限達(dá)成協(xié)議。

·預(yù)留時間用于審核公司提交聲明，如果信息存在明顯空白或者誤解，還應(yīng)提供修正的機(jī)會，以便修改和完成聲明。

以上要求并非程序的全部，只是要求在啟動工作后考慮上述議題，確保合適的時間表，并確保有足夠的財政和人力支持用于完成數(shù)據(jù)搜集。比如，最好確保獨立行政官配備一名緬甸語發(fā)言人協(xié)助其跟蹤程序進(jìn)度。其次，最好準(zhǔn)備由獲益所有制調(diào)查專家制定的書面指導(dǎo)，與初始披露要求一起提供給有關(guān)公司。確保專家隨時就位，協(xié)助處理關(guān)于披露工作的各種咨詢也有益于工作開展。

在調(diào)查時間設(shè)計部分，初始調(diào)查表應(yīng)當(dāng)盡早向有關(guān)公司發(fā)出，以便預(yù)留跟進(jìn)時間以及確保任何存在復(fù)雜結(jié)構(gòu)的公司（通常只是少數(shù)）有時間找出公司內(nèi)部的獲益所有人。

長期而言的理想狀況是當(dāng)一家公司處于下述情況，由政府任命相關(guān)機(jī)構(gòu)搜集和公布獲益所有人數(shù)據(jù)。

·初次設(shè)立；

·制作年度報告；

·申請競標(biāo)開采業(yè)許可證或者其他公共許可時；

·與政府簽署重大開采業(yè)交易，比如購買許可證或者簽署運營合同；

·出現(xiàn)任何獲益所有制變化（注意更新信息必須在變化發(fā)生后的合理時間內(nèi)存檔并公布，同時維持歷史記錄）。

就緬甸的個案而言，該機(jī)構(gòu)可能是目前負(fù)責(zé)公司注冊的“投資與貿(mào)易行政局”（the Directorate of Investment and Company Administration，DICA）。按進(jìn)度，緬甸開采業(yè)透明化倡議應(yīng)當(dāng)檢查并確保沒有障礙，影響投資與貿(mào)易行政局要求和搜集獲益所有制數(shù)據(jù)的政治和法律權(quán)威。如果不存在這個問題，就可以修改現(xiàn)行立法，并賦予“投資與貿(mào)易行政局”必要的權(quán)利。

目前的改革進(jìn)程為這類針對緬甸獲益所有制披露建立了法律基礎(chǔ)，尤其是作為完善“礦業(yè)規(guī)則”的一部分。

第五步：尋找可靠的信息確認(rèn)方法

各公司不太可能完全實現(xiàn)獲益所有人透明化。部分公司不會提供全部信息，尤其在披露屬于自愿的情況下。緬甸開采業(yè)透明化倡議應(yīng)當(dāng)探索證明公司披露信息的其他方法，比如：

·要求數(shù)據(jù)搜集人員對上報材料和現(xiàn)有其他文件（比如本地公司的檔案、銀行和法律執(zhí)行報告）進(jìn)行交叉質(zhì)證。

·要求公司附帶提交簽字、公證的證明和宣誓書。

·要求就公司章程、律師授權(quán)或者股東注冊文件附件建立備份檔案。

·在可能的情況下，對照政治人物提交的財產(chǎn)公示，就所提供的所有權(quán)信息進(jìn)行交叉質(zhì)證。確保公司表明其政治關(guān)聯(lián)人物。

·在就特定公司提供的獲益所有權(quán)聲明存在可信疑慮的領(lǐng)域，進(jìn)行對該公司的深度審計。

第六步：以開放數(shù)據(jù)格式（open data format）出版信息

政府應(yīng)當(dāng)確保公眾能夠全面接觸來自開采業(yè)透明化倡議的獲益所有權(quán)申請。確保任何了解開采業(yè)或者特定公司活動的人能夠便利使用。

緬甸開采業(yè)透明化倡議應(yīng)當(dāng)確保為2017年開采業(yè)透明化倡議報告猜忌的所有數(shù)據(jù)，以及未來的其他所有數(shù)據(jù)：

·上網(wǎng)公布并無需使用者登錄運用。

·免費使用。

·采用開放數(shù)據(jù)格式，這意味著信息不是以圖像或者pdf格式上傳，必須能夠采取機(jī)器可讀的開放數(shù)據(jù)庫，確保數(shù)據(jù)能夠被大量提取。

緬甸開采業(yè)透明化倡議還應(yīng)當(dāng)參考集中數(shù)據(jù)出版最佳實踐的“國際開放數(shù)據(jù)憲章”（the International Open Data Charter）。

緬甸開采業(yè)透明化倡議還需要考慮長期而言，如何妥善運用數(shù)據(jù)。開采業(yè)透明化倡議鼓勵成員國將開采業(yè)透明化倡議的模式融入政府和公司體系。緬甸應(yīng)當(dāng)在其獲益所有權(quán)披露機(jī)制中推動這一路線成為主流。

如上文所示，緬甸擁有一個由“投資與貿(mào)易行政局”運作的公開公司注冊體系。此外，能源部正在建立一個面向油氣公司的土地清冊。未來應(yīng)當(dāng)為采礦業(yè)建立一個類似的注冊體制或者土地清冊。這對任何試圖了解緬甸礦業(yè)公司活動的人而言，都是顯而易見的。緬甸開采業(yè)透明化倡議應(yīng)當(dāng)開始與這類組織討論，開采業(yè)透明化倡議的獲益所有制聲明制度怎樣能夠融入這類等級和土地清冊制度。

在國際層面，目前正在建立一個“全球獲益所有制度注冊制”（Global beneficial ownership register，GBOR）。如名稱所示，它將成為一個出版世界各地的獲益所有制數(shù)據(jù)的中心平臺。通過這種方式融匯數(shù)據(jù)，全球獲益所有制度注冊制將方便所有人了解公司和涉及多個國家的控制網(wǎng)絡(luò)，并明確潛在的實際利益沖突或者腐敗。全球獲益所有制度注冊制也將方便各公司提供其獲益所有制信息，并方便有關(guān)部門搜集這類信息。緬甸開采業(yè)透明化倡議還應(yīng)當(dāng)考慮如何實現(xiàn)其獲益所有制披露程序與“全球獲益所有制度注冊制”對接。

第七步：承諾改善開采業(yè)治理結(jié)構(gòu)

緬甸政府、負(fù)責(zé)任的企業(yè)和公民社會組織可以在開展調(diào)查工作或者盡職調(diào)查期間，通過結(jié)合獲益所有制與其他公共資源，增加獲益所有制信息帶來的利益。

隨著緬甸政府正式在法律和制度中建立獲益所有制透明化要求，如提供虛假獲益所有制信息，將被視為撤銷公司企業(yè)注冊、許可證、合同，或者禁止有關(guān)公司參與合同競標(biāo)的理由。

經(jīng)驗豐富的調(diào)查員可運用在線公司注冊資料、社會網(wǎng)絡(luò)站點、報紙、貿(mào)易期刊、土地和其他財產(chǎn)記錄、物理或者電腦地址數(shù)據(jù)、法律記錄和信用搜集，以及來自采購網(wǎng)站、合同數(shù)據(jù)庫、處罰清單一類來源的政府?dāng)?shù)據(jù)，以及開采業(yè)透明化倡議及公民社會組織報告，以繪制人員、公司和交易關(guān)系。這將簡化發(fā)現(xiàn)關(guān)系和潛在利益沖突、腐敗或者違法活動的工作，帶來更加有效的監(jiān)控，強(qiáng)化開采業(yè)治理結(jié)構(gòu)。

對緬甸開采業(yè)透明化倡議的定義和路線建議

·獲益所有制定義：獲益所有人指代對涉及法律實體實施直接或間接控制，或者在這類法律實體中擁有或接受巨額經(jīng)濟(jì)利益的自然人。

·最低所有權(quán)/控制結(jié)構(gòu)披露門檻：或者不設(shè)定門檻，比如所有獲益所有人均需披露；或者低門檻，比如對控制權(quán)要求最高不超過5%。

·信息披露：包括：

（1）最終獲益所有人的名字，包括曾經(jīng)使用的任何替代名稱；

（2）無論利益規(guī)模，任何擁有或者控制企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)人物的名稱及角色；

（3）明確獲益所有人的細(xì)節(jié)，包括：出生日期、國籍、國民身份證編號（對緬甸的公民指代國民注冊卡）；

（4）簡要介紹獲益所有制或者控制的方法；

（5）簽署準(zhǔn)確性聲明；

（6）其他信息，如董事長和法定股東的名稱。

·政治關(guān)聯(lián)人物定義：曾經(jīng)被賦予重要公共職能的個人及其家庭成員或者密切聯(lián)系人。

·報告范圍：

（1）好：公司競標(biāo)、運作或者在開采業(yè)投資的目標(biāo)；

（2）較好：開采業(yè)內(nèi)的上下游公司；

（3）最佳：包括開采業(yè)以外的所有企業(yè)。

·披露平臺：（1）好：開采業(yè)透明化倡議；（2）較好：許可注冊人；（3）最佳：公司注冊人以及與國際獲益注冊人的聯(lián)系。在上述所有情況下，數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)以開放數(shù)據(jù)格式（即可以塊狀復(fù)制采集的、可閱讀公開數(shù)據(jù)庫）；除非涉及嚴(yán)重人權(quán)問題，不設(shè)密碼保護(hù)。

·搜集和公布數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)：就2017年開采業(yè)透明化倡議而言，應(yīng)當(dāng)建立獨立行政人，長遠(yuǎn)而言，應(yīng)獲得一名緬甸語助理、一名獲益所有制專家的技術(shù)支持。

·數(shù)據(jù)搜集和更新時間：

當(dāng)一家公司：（1）創(chuàng)建；（2）首次發(fā)布年度報告；（3）申請參加開采許可證或者其他公共資產(chǎn)競標(biāo)；（4）與政府簽署重大開采業(yè)交易；（5）獲益所有制出現(xiàn)任何變化（在其發(fā)生后的合理時間內(nèi)搜集或者更新）。

·數(shù)據(jù)確證機(jī)制：

（1）公司必須提交高級管理團(tuán)隊官員或者高級法務(wù)顧問的簽字聲明，確認(rèn)提交文件的準(zhǔn)確性與完整性；

（2）要求數(shù)據(jù)搜集人就現(xiàn)有文件（本地公司文件、銀行和司法強(qiáng)制執(zhí)行報告、政治關(guān)聯(lián)人物披露文件）開展交叉質(zhì)證；

（3）要求取得公司章程、法律顧問授權(quán)或者股東注冊副本等備份文件。

·虛假或者殘缺提交：

（1）開采業(yè)透明化基本要求：在開采業(yè)透明化報告中顯示未能披露其獲益所有人的公司；

（2）如果立法：構(gòu)成撤銷公司注冊、許可、合同或者禁止公司參與合同競標(biāo)的法律基礎(chǔ)。