秦 鵬, 何建祥

2018年3月《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》)發(fā)布，對(duì)檢察公益訴訟兩年來的試點(diǎn)成果做了總結(jié)。盡管該解釋充分吸收了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟試點(diǎn)工作決定》)、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》)等規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，但是該解釋對(duì)法律條文的設(shè)計(jì)過于原則性，且對(duì)啟動(dòng)、條件、路徑等相關(guān)問題缺乏細(xì)致規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在適用時(shí)將會(huì)面臨一些困難。本文擬以環(huán)境行政公益訴訟為視角，從公益訴訟設(shè)計(jì)的目的和檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的功能定位出發(fā)，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的啟動(dòng)制度予以考察，主要從受案范圍、原告資格及其順位、前置程序和啟動(dòng)程序等方面對(duì)制度的建構(gòu)做相應(yīng)探討，并以此為助力，形成環(huán)境民事公益訴訟、行政公益訴訟、生態(tài)損害賠償磋商等共同協(xié)作的生態(tài)環(huán)境爭(zhēng)端解決機(jī)制，為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)提供法律支撐。

一、法律監(jiān)督權(quán)與檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的方式

在行政國(guó)家理念下，國(guó)家越來越多地主動(dòng)承擔(dān)行政職能是必然的選擇，但是檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份也能有所建樹，環(huán)境行政公益訴訟就是其參與到環(huán)境治理中的重要手段。我國(guó)《憲法》第一百二十九條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，相應(yīng)地確定了檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力。相較于行政公益訴訟，民事公益訴訟的建立更早，其相關(guān)的運(yùn)行模式給予了我們大量可供參考的意見。環(huán)境行政公益訴訟中檢察權(quán)的配置可以從民事領(lǐng)域的公益訴訟中獲得必要參考。目前，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟的活動(dòng)中面臨著具體程序規(guī)則設(shè)計(jì)模糊等現(xiàn)實(shí)困境，且理論上對(duì)公共利益信托的闡釋也不夠明晰，故本文欲從檢察機(jī)關(guān)的功能定位和檢察權(quán)的性質(zhì)入手，探討其行為的必要性。

(一)檢察權(quán)的性質(zhì)芻議和檢察機(jī)關(guān)的功能

為回應(yīng)生態(tài)環(huán)境訴訟中的諸多困境，筆者擬從深入理解檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)中的定位和功能入手。若欲理清檢察的功能定位等具體問題，則必須從檢察權(quán)的性質(zhì)入手進(jìn)行考察，針對(duì)以公訴權(quán)為核心的檢察權(quán)，其本質(zhì)一直以來都頗有爭(zhēng)議。形成的觀點(diǎn)主要包括四種：行政權(quán)說、司法權(quán)說、雙重性質(zhì)說、法律監(jiān)督權(quán)說?；谶@四種學(xué)說各有其依據(jù)(見表1)，學(xué)界目前尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。但基于實(shí)然法的規(guī)定和檢察權(quán)實(shí)際運(yùn)行的狀況，筆者認(rèn)為檢察權(quán)的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是法律監(jiān)督權(quán)，是一種具備行政權(quán)和司法權(quán)的部分特性，同時(shí)又與之有所差異的權(quán)力。

表1 檢察權(quán)性質(zhì)認(rèn)定學(xué)說一覽

基于法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)定位，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其相應(yīng)職能，充分履行憲法和法律賦予的職權(quán)，有效實(shí)現(xiàn)其功能定位。法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)該是一個(gè)包括公訴權(quán)、支持起訴權(quán)等多種權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束。為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的職能，檢察機(jī)關(guān)可以通過公訴權(quán)及其相應(yīng)延伸的上訴權(quán)、申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)以實(shí)現(xiàn)其職能。因此，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境行政公益訴訟的方式有兩種：一是以公益訴訟起訴人的身份提起訴訟；二是基于法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，在環(huán)境保護(hù)公益組織提起行政公益訴訟時(shí)，其也可以通過支持起訴的方式參與實(shí)現(xiàn)。具體到啟動(dòng)制度，則必須結(jié)合環(huán)境行政案件的受案范圍、原告的訴訟資格和條件等方面進(jìn)行討論。

(二)基于法律監(jiān)督權(quán)的公益訴訟公訴權(quán)、支持起訴權(quán)

公益訴訟的概念最早源于羅馬法，羅馬法將法劃分為“公法”和“私法”，相對(duì)應(yīng)的訴訟分別為“公訴”及“私訴”，是否涉及國(guó)家利益保護(hù)是其區(qū)分的關(guān)鍵。公益訴訟訴權(quán)理論的重要基礎(chǔ)是羅馬法的公共信托理論和以此為基礎(chǔ)發(fā)展出的環(huán)境信托理論。公共信托意味著，作為公眾利益的代理人，國(guó)家有義務(wù)對(duì)那些損害公共利益的行為予以制止。環(huán)境作為其中非常重要的組成部分，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)破壞環(huán)境的行為有所回應(yīng)。那么，問題在于以何種形式行使其受托的權(quán)利呢？環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐表明，其實(shí)質(zhì)是基于公共信托原則行使相應(yīng)的權(quán)利。因此，基于《憲法》賦予的特殊地位，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然可以憑借公益訴訟起訴人的身份提起行政公益訴訟，其原告資格在《行政訴訟法》(2017年修正)第二十五條第四款是有明確規(guī)定的。檢察機(jī)關(guān)在履行相關(guān)程序之后，若行政機(jī)關(guān)仍不履行的，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟。但是，法律擬定并不意味著這是環(huán)境行政公益訴訟啟動(dòng)的唯一路徑，而公共信托的受托人也不僅僅只能是檢察機(jī)關(guān)，在已有適格原告提起公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也完全可以通過支持起訴的方式推動(dòng)和參與環(huán)境行政公益訴訟。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的正當(dāng)性與次優(yōu)性

推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟，是為維護(hù)環(huán)境公共利益，若待生態(tài)環(huán)境的侵害實(shí)害化，公共利益將會(huì)受到極大破壞，社會(huì)損失也會(huì)極高，甚至有些生態(tài)損害還是不可逆的。環(huán)境行政公益訴訟通過倒逼機(jī)制，督促環(huán)境保護(hù)主管部門得以適時(shí)、勤勉履行其義務(wù)，對(duì)保護(hù)環(huán)境具有重要意義。通過環(huán)境行政公益訴訟，有效保證行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)、實(shí)施行政行為時(shí)能夠受到充分、全面的監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)作為公訴人提起訴訟的效果實(shí)際上與環(huán)保NGO組織甚至公眾提起是一致的，只是該公訴行為同時(shí)又是其履行法律監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)。因此，基于對(duì)法律監(jiān)督權(quán)的定位，若法律實(shí)施的效果未能達(dá)到預(yù)定之目標(biāo)，且無其他方式保障法律實(shí)施時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有必要通過公訴權(quán)以保證法律得以實(shí)施。由此當(dāng)環(huán)境行政主管部門怠于行使相應(yīng)職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理由主要有二：一者從宏觀權(quán)力來看，是其行使法律監(jiān)督權(quán)所必須履行的職能；二者則是其微觀上基于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行的法律監(jiān)督職能。

行政訴訟是著眼于行政機(jī)關(guān)的不作為或者亂作為導(dǎo)致利害關(guān)系人的合法權(quán)益遭受損失，為保證其獲得必要的救濟(jì)而設(shè)計(jì)的，這一點(diǎn)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟而言仍然適用。但是問題的關(guān)鍵是，面對(duì)環(huán)境保護(hù)，公眾的參與熱情很高，隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提升，符合《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的環(huán)保公益組織將會(huì)增加，同時(shí)環(huán)保公益組織在環(huán)境專業(yè)知識(shí)、環(huán)境糾紛參與程度等方面都要比檢察機(jī)關(guān)突出，而檢察機(jī)關(guān)在人財(cái)物方面的優(yōu)勢(shì)可以在同一案件中通過支持起訴的方式實(shí)現(xiàn)。加之，司法資源是十分寶貴的，將可以由社會(huì)組織履行的職能交付社會(huì)自行管理，培育民眾的參與意識(shí)，又可以節(jié)約檢察機(jī)關(guān)履行職能的成本，因此更具優(yōu)勢(shì)。由此看來，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟雖具有正當(dāng)性，但是次優(yōu)選擇。在具體的制度設(shè)計(jì)中，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí)的角色定位、權(quán)利義務(wù)配置等具體設(shè)計(jì)都應(yīng)該建立在此基礎(chǔ)上。

二、環(huán)境行政公益訴訟啟動(dòng)：制度依據(jù)與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行

(一)啟動(dòng)制度的理論考察

考察公益訴訟啟動(dòng)制度之應(yīng)然狀態(tài)，就必須要吸收借鑒訴訟法原理中關(guān)于訴訟啟動(dòng)制度的具體制度和觀點(diǎn)。若從訴訟經(jīng)濟(jì)與訴訟秩序的視角對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)進(jìn)行細(xì)致考慮，則可以發(fā)現(xiàn)實(shí)際上我們既需要對(duì)原告資格進(jìn)行必要的限制，也應(yīng)當(dāng)防止環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)際啟動(dòng)權(quán)為單一主體所獨(dú)占?；诠怖娴谋Ｗo(hù)來說，若公眾在公共利益保護(hù)上存在厭訟、恥訟等問題，公共利益維護(hù)出現(xiàn)缺位時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有必要通過公訴的方式履行法律監(jiān)督的職能，若無必要?jiǎng)t應(yīng)當(dāng)通過監(jiān)督和支持起訴等方式參與環(huán)境行政公益訴訟案件，因此考察檢察公益訴訟中的具體依據(jù)和實(shí)踐，我們需要以此為基礎(chǔ)對(duì)《檢察公益訴訟解釋》的不足進(jìn)行具體反思，以保證制度更具操作性。

1.公共信托理論。該理論為公益訴訟提供了重要的理論支撐，早在古羅馬時(shí)代，《查士丁尼法學(xué)總論》就明確規(guī)定，海洋、海岸、河流和空氣是自然法下的公用物，而私人不能獨(dú)占。這一理論雖然給予了公眾共同享有草地、空氣等公用物的權(quán)利，但是也會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明晰而造成“公地的悲劇”。隨著時(shí)代的發(fā)展，當(dāng)代的公共信托原則已然超越了傳統(tǒng)意義上通航、貿(mào)易等適用領(lǐng)域的藩籬，其在保護(hù)環(huán)境利益和娛樂利益中也有著非常廣泛的應(yīng)用。在美國(guó)，環(huán)保人士非常積極地敦促司法采用更為積極的方式應(yīng)用公共信托原則。以“伊利諾伊中央鐵路案”為例，其涉及的是可通航水域，而最高法院卻將公共信托原則更廣泛地應(yīng)用到了“通航水域及其基土”。通過法律擬制的原告(包括符合條件的環(huán)保公益組織或者檢察機(jī)關(guān))都將該原則作為獲得起訴資格的重要依據(jù)。

2.訴訟經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。雖然訴訟經(jīng)濟(jì)是一個(gè)民訴概念，但在該問題上也頗有解釋力，訴訟作為爭(zhēng)端解決的重要路徑，其程序設(shè)計(jì)必須考慮到訴訟成本和對(duì)社會(huì)秩序的有效維護(hù)。尋求更為簡(jiǎn)化的訴訟程序和更為低廉的訴訟成本，在環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)中也是如此。通過前置程序的設(shè)計(jì)，以檢察建議的方式履行法律監(jiān)督職能，在很大程度上能夠減少提起訴訟的數(shù)量，減少因?yàn)樵V訟而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)。同理，采用原告順位制度設(shè)計(jì)能在最大限度上減少檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中人財(cái)物方面的相應(yīng)投入，因此，支持起訴的耗費(fèi)也是相較于直接提起訴訟而言更為經(jīng)濟(jì)的選擇。為保證環(huán)境行政公益訴訟目的并盡可能低成本實(shí)現(xiàn)，對(duì)環(huán)保主管部門實(shí)現(xiàn)有效倒逼，第一順位原告以符合條件的環(huán)境公益組織為宜。通過檢察建議和原告順位制度進(jìn)行有效協(xié)同，可最大限度保證對(duì)環(huán)保主管部門的監(jiān)督更為高效，且能夠以低成本的方式予以實(shí)現(xiàn)。

3.環(huán)境行政公益訴訟中法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。正如前文對(duì)檢察機(jī)關(guān)功能的闡釋和說明，作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，在環(huán)境行政公益訴訟中也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其法律監(jiān)督的職能。在現(xiàn)實(shí)中，其通常以法律監(jiān)督權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)。在環(huán)境公益訴訟的具體實(shí)踐中，法律監(jiān)督權(quán)卻并非只有公訴一種呈現(xiàn)方式。簡(jiǎn)單而言，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的方式主要有三種方式。一是支持起訴。檢察機(jī)關(guān)可以以支持者的身份參與環(huán)境公益訴訟，發(fā)揮其專業(yè)知識(shí)和專業(yè)能力，而其他主體也可以以原告資格參與環(huán)境行政公益訴訟，充分各自優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。二是通過檢察建議、檢察意見等方式，充分結(jié)合專家意見，對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行必要監(jiān)督。在美國(guó)，檢察機(jī)關(guān)就通過法庭之友的身份參與訴訟，發(fā)表相應(yīng)意見，這種情況在檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟中雖不能應(yīng)用，但是在環(huán)境公益組織提起的訴訟中，卻可能有一定的探討空間。三是提起訴訟。這也是目前試點(diǎn)積累諸多有益經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域。但值得注意的是，《環(huán)境保護(hù)法》第五十條雖然存在爭(zhēng)論，但是其并未完全排除符合法定條件的環(huán)保NGO提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。然而試點(diǎn)開始后，公益組織提起環(huán)境行政公益訴訟的情形愈發(fā)少見，若具有訴訟資格的兩個(gè)主體都欲提起訴訟，如何處理其順位的問題并未得到妥善回答。

(二)啟動(dòng)制度的實(shí)然運(yùn)行

自試點(diǎn)工作開始之后，北京、福建和貴州等地檢察機(jī)關(guān)就在環(huán)境行政公益訴訟方面進(jìn)行了大量有益的探索，為相關(guān)法律和制度的完善提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。例如，2016年最高人民檢察機(jī)關(guān)公布了福建省清流縣人民檢察機(jī)關(guān)訴清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案等環(huán)境行政公益訴訟指導(dǎo)案例，展示了我國(guó)行政公益訴訟當(dāng)前的運(yùn)行狀況。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟成為當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟的主要方式，而環(huán)境公益組織在試點(diǎn)工作期間的成績(jī)卻缺乏善陳。值得一提的是，在試點(diǎn)開始前，我國(guó)零星有公民或者公益組織提起行政公益訴訟的案例，20世紀(jì)90年代，丘建東訴龍巖市郵電局的案件就曾引發(fā)人們的極大關(guān)注，考量到涉及公共利益時(shí)，很多人都是“沉默的大多數(shù)”，多元而又有法律限制的起訴資格設(shè)置頗有裨益，在環(huán)境行政公益訴訟中尤為如此。2009年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)市國(guó)土資源管理局環(huán)保行政管理一案就是其中比較典型的一例。但是隨著試點(diǎn)的逐步推進(jìn)，這類環(huán)境行政公益訴訟大為減少，而單獨(dú)依靠檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度意圖，不但不符合公眾參與原則，且很大程度上加大了檢察機(jī)關(guān)的工作量，對(duì)提高檢察機(jī)關(guān)工作效率、節(jié)約司法資源也是無益的。從某種程度上來看，這種情況實(shí)質(zhì)上造成了檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟訴權(quán)的壟斷，但是環(huán)境公益訴訟的原告所代理的是一種公共利益，公益組織也應(yīng)當(dāng)具有原告資格，因此實(shí)踐中由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)占的情況頗不合理。

三、環(huán)境行政公益訴訟啟動(dòng)制度之構(gòu)建

啟動(dòng)制度的建構(gòu)主要集中在啟動(dòng)程序的三個(gè)主要方面，亦即受案范圍、原告資格和前置程序。行政公益訴訟的啟動(dòng)模式主要?jiǎng)澐譃槿悾阂辉Ｊ?行政公益訴訟的起訴權(quán)僅授予檢察機(jī)關(guān))；二元模式(起訴權(quán)享有主體擴(kuò)大，包括檢察機(jī)關(guān)、其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)和公益組織)；三元模式(起訴權(quán)擴(kuò)大至自然人)。基于公共信托原則和我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展程度，筆者支持二元啟動(dòng)模式，并在此基礎(chǔ)上，在保持現(xiàn)行《行政訴訟法》基本穩(wěn)定的前提下，《檢察公益訴訟解釋》對(duì)環(huán)境行政公益訴訟中啟動(dòng)制度進(jìn)行具體設(shè)計(jì)仍有完善的空間和可能(見圖1)。

(一)構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保NGO組織原告順位

基于對(duì)原告資格的考察，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)、符合《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)保NGO組織都應(yīng)當(dāng)具備行政環(huán)境公益訴訟的原告資格。在美國(guó)，為回應(yīng)各種環(huán)境事件、強(qiáng)化參與和監(jiān)督，公眾通過公民訴訟(Citizen Suit)和政治行動(dòng)(The Politics of Private Enforcement)越來越多地參與到環(huán)境治理當(dāng)中，并在司法領(lǐng)域衍生出了“私人總檢察長(zhǎng)”制度。我國(guó)目前的《環(huán)保保護(hù)法》《民事訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)就是對(duì)其的大膽借鑒和必要?jiǎng)?chuàng)新?！缎姓V訟法》第二十五條第四款的規(guī)定只是一般性地規(guī)定其原告資格，而對(duì)具體的啟動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)存在細(xì)化空間。

圖1 基于原告順位制度的環(huán)境行政公益訴訟流程設(shè)想圖

1.“二元模式”的原告制度。環(huán)境行政公益訴訟中原告起訴資格的取得多數(shù)通過法律擬制的方式實(shí)現(xiàn)，結(jié)合司法的謙抑性，應(yīng)對(duì)其實(shí)施細(xì)節(jié)進(jìn)行細(xì)化。檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督的目的出發(fā)提起環(huán)境行政公益訴訟，該行為亦有行使國(guó)家權(quán)力的表征，因此有必要尊重行政權(quán)，保持司法權(quán)的謙抑性。在制度設(shè)計(jì)上和公眾、環(huán)保NGO組織提起的環(huán)境行政公益訴訟的具體制度設(shè)計(jì)應(yīng)呈現(xiàn)一定差異，且其應(yīng)當(dāng)處理好與環(huán)保NGO組織提起行政公益訴訟的關(guān)系。在堅(jiān)持二元模式的前提之下，適當(dāng)處理好檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保NGO組織在啟動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟中的優(yōu)先次序。在制度設(shè)計(jì)中，環(huán)境行政公益訴訟為客觀訴訟，雖然采用三元啟動(dòng)模式固然在很大程度上有利于擴(kuò)大民主參與，但是原告范圍過大也可能造成濫訴的情況，司法資源會(huì)出現(xiàn)比較大的浪費(fèi)。而擴(kuò)大民主參與、監(jiān)督權(quán)力等功能之實(shí)現(xiàn)可以通過降低標(biāo)準(zhǔn)，引入更多環(huán)保公益組織參與就可以解決相應(yīng)問題。同時(shí)，環(huán)保組織相對(duì)于個(gè)人在資質(zhì)、能力等方面的優(yōu)勢(shì)較為突出，能夠通過其行動(dòng)很好地發(fā)揮相應(yīng)功能。但是，檢察機(jī)關(guān)和符合條件的環(huán)保公益組織誰有權(quán)利擔(dān)任第一順位的原告，并非只有唯一答案，而需綜合考量以誰為主更有利于公共利益的維護(hù)，以及激勵(lì)制度實(shí)現(xiàn)、訴訟成本控制的可能性。

2.作為“兜底”原告的檢察機(jī)關(guān)。授予檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的原告資格并不意味著將環(huán)保公益組織排除在行政公益訴訟的主體資格之外，相反，在《行政訴訟法》中應(yīng)當(dāng)通過法定的形式授予可以提起環(huán)境民事公益訴訟的主體提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。原因有二：其一，擁有法律依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十八條并未直接排除符合條件的環(huán)境NGO組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。其二，存在域外經(jīng)驗(yàn)支撐。最具有代表性借鑒意義的是美國(guó)《清潔水法》第505條(b)(1)之規(guī)定，其設(shè)計(jì)60天的通告期，以敦促EPA履行其職責(zé)。在采用二元模式賦予了相關(guān)主體訴訟啟動(dòng)權(quán)之后，就必須要回答這些主體在提前環(huán)境行政公益訴訟時(shí)的優(yōu)先性問題，這也是啟動(dòng)制度構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建以符合條件的環(huán)保NGO組織為主，以檢察機(jī)關(guān)為輔的原告起訴順位制度，以解決兩者間的訴權(quán)沖突。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為原告起訴時(shí)，其基于公訴人的角色定位，起訴是其履行職責(zé)的重要表現(xiàn)，而當(dāng)有環(huán)保組織起訴時(shí)，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)退居幕后，以支持起訴的方式實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的功能。

3.支持起訴的檢察機(jī)關(guān)。當(dāng)已符合條件的NGO組織提起訴訟時(shí)，其原告資格在諸多國(guó)家都是非常明確的，古普塔訴印度聯(lián)邦案中，法院就認(rèn)為：“就算無專門損害，任何公民都有權(quán)利進(jìn)行環(huán)境公益訴訟” S.R. Schrepfer,“Establishing Administrative ‘Standing’:The Sierra Club and the Forest Service,1897-1956”， ,No.1,1989,pp.51-88. ，那么，作為環(huán)保目標(biāo)而形成“公民集合”的環(huán)保組織當(dāng)然也具有原告資格。在由環(huán)保公益組織提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也并非不可參與環(huán)境行政公益訴訟，只是其參與角色由公益訴訟起訴人轉(zhuǎn)變?yōu)榱酥С制鹪V人。且在很大程度上，其支持起訴是必要的，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在取證、訴訟能力、人財(cái)物配置等方面有很大優(yōu)勢(shì)，為保證訴訟活動(dòng)的有效進(jìn)行，有必要保證檢察機(jī)關(guān)的參與。建議對(duì)司法解釋進(jìn)一步予以調(diào)整和完善，確保環(huán)保NGO組織的原告資格。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定，符合條件的環(huán)保NGO組織當(dāng)然具備起訴資格，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就不宜作為第一順位原告，并以公益訴訟起訴人提起環(huán)境行政公益訴訟，而應(yīng)當(dāng)在符合條件的環(huán)保組織提起行政公益訴訟時(shí)，基于《行政訴訟法》第十一條，并參照《民事訴訟法》(2017)第五十五條第二款之規(guī)定出庭支持起訴。這樣的設(shè)計(jì)就能夠充分保障檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境資源保護(hù)行政公益訴訟案件中充分全面地履行法律監(jiān)督的職能，只是基于的角色和定位在具體設(shè)計(jì)上有所差異和不同。這一制度在新近修改的《行政訴訟法》和發(fā)布的《檢察公益訴訟解釋》中有所忽略，在之后的立法活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)予以必要的關(guān)注，支持起訴制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)包括主體資格賦予、適用案件、方式和內(nèi)容。

(二)啟動(dòng)條件的局部調(diào)整

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟在很大程度上都是基于其法律監(jiān)督的功能定位的，其有權(quán)對(duì)法人和其他社會(huì)組織沒有直接利害關(guān)系且無法提起行政訴訟的案件，以“公益訴訟人”的身份啟動(dòng)案件。法律賦予符合條件的環(huán)境公益組織原告資格并切實(shí)參與環(huán)境行政公益訴訟，就應(yīng)對(duì)制度做相應(yīng)調(diào)整，在調(diào)試二者關(guān)系的前提下，對(duì)啟動(dòng)制度受案范圍、起訴資格和成熟條件等方面的內(nèi)容重點(diǎn)考察。

1.社會(huì)通告制度。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在其履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行環(huán)境行政公益訴訟時(shí)，其首先應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政訴訟法》第二十五條之規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，若行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)或者有明確證據(jù)表明其仍未履行職責(zé)的，則起訴的條件已經(jīng)開始成熟。但是，這時(shí)并非由其直接提出，而是由檢察機(jī)關(guān)通過媒體、自媒體持續(xù)發(fā)布30日的通告，尋求符合條件的環(huán)保公益組織作為第一順位原告提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)則通過支持起訴的方式參與訴訟。若逾期無環(huán)保公益組織愿意提起訴訟的，則檢察機(jī)關(guān)作為第二順位原告自行提起環(huán)境行政公益訴訟。

2.檢察機(jī)關(guān)的立案管轄和受訴法院的審判管轄。檢察機(jī)關(guān)在包括環(huán)境行政公益訴訟在內(nèi)的環(huán)境資源公益訴訟中的立案管轄都依據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第五條的具體規(guī)定。此條之規(guī)定與一般訴訟的規(guī)定相一致，在訴訟管轄中無須再有所調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)在接受自然人、法人申請(qǐng)，履行法律監(jiān)督職能或者對(duì)環(huán)境資源保護(hù)的行政主管部門提起行政訴訟的檢察建議等相應(yīng)情形下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在同一地域，且與該環(huán)境保護(hù)主管部門所屬人民政府屬于同一級(jí)別。同樣，為銜接社會(huì)通告制度，其應(yīng)將在該地域相應(yīng)級(jí)別的媒體上發(fā)布公告，以尋求符合條件的環(huán)保公益組織。

3.檢察機(jī)關(guān)不啟動(dòng)訴訟的救濟(jì)。不具有行政公益訴權(quán)的自然人和公益組織，如果就環(huán)保部門不作為向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)檢察建議，檢察機(jī)關(guān)不予書面形式回復(fù)處理結(jié)果或者逾期未及時(shí)回復(fù)的，則視其未充分、全面地履行法律監(jiān)督的職責(zé)。參照《刑事訴訟法》有關(guān)規(guī)定，相關(guān)人可以就該案件向檢察機(jī)關(guān)提起復(fù)議。這樣的設(shè)計(jì)在實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了對(duì)環(huán)保部門予以監(jiān)督的主體范圍，使得原本不具備公益訴訟原告資格的主體也能通過這一路徑實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)督，充分落實(shí)公眾參與原則，同時(shí)又能夠發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在專業(yè)和組織上的優(yōu)勢(shì)。

(三)前置程序的微觀構(gòu)思

基于對(duì)現(xiàn)行案例、規(guī)范文本的考察，筆者對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序設(shè)計(jì)做了大致設(shè)想。環(huán)境行政公益訴訟的前置程序設(shè)計(jì)是世界各國(guó)都普遍關(guān)注的問題，其大致有“公民直接起訴”和“前置審查起訴”兩種模式?？疾臁缎姓V訟法》有關(guān)條文可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序設(shè)計(jì)上傾向于后者，這樣的制度設(shè)計(jì)能夠最大限度地保證行政機(jī)關(guān)的工作效率，又可以實(shí)現(xiàn)其必要監(jiān)督，有效節(jié)約訴訟成本，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中具有重大意義。在總體的把握上，前置的檢察建議的相應(yīng)情況就是判斷行政公益訴訟成熟條件的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。

1.檢察建議的規(guī)范應(yīng)用。前置程序中規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)”出具檢察建議，這本身就是履行法律監(jiān)督權(quán)的一種形式，而作為公權(quán)力行使的一種形式，其制度化運(yùn)行就必須滿足一些形式要件。在新修改的訴訟法中，有關(guān)于檢察建議的規(guī)定，但是檢察建議提起的形式、對(duì)象等都未明確，這在很大程度上不利于強(qiáng)化前置程序的執(zhí)行力。因此，有必要對(duì)環(huán)境行政公益訴訟中所適用的檢察建議進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)，對(duì)其適用范圍和條件、制發(fā)程序、內(nèi)容和形式等方面予以特別關(guān)注。在類型化上，其作為一種監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行為并予以糾正的檢察建議，應(yīng)關(guān)注檢察建議法律依據(jù)完善，解決檢察建議權(quán)威性不足、適用不規(guī)范等方面的問題，通過檢察建議運(yùn)用的規(guī)范化、法制化推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟的有序開展。

2.檢察機(jī)關(guān)對(duì)“行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)”判斷。在履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)主管部門未履行職責(zé)是啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟的重要條件。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)其不履行職責(zé)的判斷主要依據(jù)有二：一是逾期未就檢察建議回復(fù)并采取相應(yīng)措施，存在著不作為的情況；二是對(duì)檢察建議所做答復(fù)和具體采取措施等方面有所差異。在環(huán)境資源類案件中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在其應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的范圍內(nèi)有不作為、亂作為的行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議在履行其法律監(jiān)督職能時(shí)，也通過前置程序給予了行政機(jī)關(guān)自行修正其行為的機(jī)會(huì)，充分地尊重了行政權(quán)的優(yōu)先性，若行政機(jī)關(guān)仍不履行其職責(zé)，則檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)采用較檢察建議更為強(qiáng)硬有力的方式履行其法律監(jiān)督職能。而這時(shí)，前置程序履行完畢，訴訟啟動(dòng)的開始具備了成熟的條件。

3.生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)檢察建議回復(fù)的期間必須及時(shí)、明確?！缎姓V訟法》第二十五條對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的實(shí)現(xiàn)規(guī)定不明確，雖然《檢察公益訴訟解釋》對(duì)前置程序的時(shí)限做了規(guī)定，但基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，環(huán)境污染事故一旦發(fā)生，則其修復(fù)的成本巨大甚至不可修復(fù)，因此，為督促行政機(jī)關(guān)高效科學(xué)地履行職責(zé)，并鑒于環(huán)境事故處理的緊迫性和損害的不可逆轉(zhuǎn)性，筆者認(rèn)為兩個(gè)月的時(shí)限規(guī)定過長(zhǎng)。參照《行政訴訟法》《人民檢察機(jī)關(guān)民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》的規(guī)定，并結(jié)合具體實(shí)踐，筆者的觀點(diǎn)是為尋求行政效率和行政成本之間平衡，將時(shí)限設(shè)置為十五日為宜，并在特殊情形的縮短和延長(zhǎng)等方面，設(shè)計(jì)相應(yīng)的主辦檢察官申請(qǐng)由檢察委員會(huì)決定的規(guī)定。

(四)配套制度

任何制度的設(shè)計(jì)都不可能獨(dú)立地發(fā)揮其作用，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟也是如此。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)若欲真正發(fā)揮其作用，則其應(yīng)當(dāng)與啟動(dòng)機(jī)制等形成良好的互動(dòng)關(guān)系。

1.當(dāng)事人訴權(quán)處分的限制與禁止。這方面最主要的探討是檢察機(jī)關(guān)是否具有撤訴與和解的權(quán)利的思考，應(yīng)當(dāng)明確的是，《檢察公益訴訟解釋》對(duì)撤訴條件有所規(guī)定，通過嚴(yán)格的條件限制，以規(guī)范、限制檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)，確保檢察公益訴訟的目的實(shí)現(xiàn)。借鑒日本民眾訴訟和德國(guó)利他團(tuán)體訴訟中的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟也應(yīng)當(dāng)被界定為一種利他的客觀訴訟，通過法律擬制而獲得起訴資格的原告在訴訟請(qǐng)求和訴訟權(quán)利方面都應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的限制。畢竟其提起訴訟的初衷是為了維護(hù)法律秩序并維護(hù)公共秩序，而當(dāng)事人在訴訟活動(dòng)中頗有可能因訴訟外的因素而做出不利于公共利益和公共秩序的處分決定，因此對(duì)其訴權(quán)處分采用更為審慎的態(tài)度尤為重要。

2.濫訴的預(yù)防制度。行政公益訴訟屬于行政訴訟的一種特殊類型，通過二元模式的原告順位制度設(shè)計(jì)，加之對(duì)擴(kuò)大符合條件的環(huán)境保護(hù)組織作為適格原告的趨勢(shì)，在公益訴訟保障制度建構(gòu)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)建立一定的制約機(jī)制，防止濫訴等不利之訴的產(chǎn)生。在濫訴預(yù)防制度的構(gòu)造時(shí)，主要是對(duì)原告范圍的限縮，但是這一限縮必須有一定范圍，以保證公眾參與的實(shí)效為限。要在這兩者中實(shí)現(xiàn)衡平，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大符合條件的環(huán)保公益組織的范圍，即將《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條所規(guī)定的具有原告資格的環(huán)境公益組織的兩個(gè)限制性條件適當(dāng)予以降低，同時(shí)也要限制公眾或者實(shí)力較弱的環(huán)保公益組織不當(dāng)參與，避免造成濫訴。

3.環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的銜接。這方面的探討主要集中在兩個(gè)方面：一是兩者是否可以采用環(huán)境司法專門化的思路，并案審理；二是前案認(rèn)定之事實(shí)在后案中是否可以免于質(zhì)證。雖然兩者設(shè)計(jì)的目的有所差異，前者為他益形式的公益訴訟，而后者可能為他益形式的公益訴訟，也可能是自益形式的公益訴訟。兩者間在事實(shí)認(rèn)定等方面都有非常緊密的關(guān)系，很多事實(shí)證明都有可能出現(xiàn)重復(fù)質(zhì)證，造成司法資源的浪費(fèi)。因此，若是污染事件的形成與二者都有緊密的關(guān)系時(shí)，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第九條第四項(xiàng)的規(guī)定，生效的環(huán)境行政公益訴訟判決的案件是可以作為民事公益訴訟證據(jù)，并免于質(zhì)證的。這樣的制度設(shè)計(jì)在很大程度上可以降低訴訟中資源的耗費(fèi)，并有效提高訴訟效率。

針對(duì)(二)、(三)部分關(guān)于啟動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)的相應(yīng)探討，本文認(rèn)為啟動(dòng)制度的要件主要包括三個(gè)方面，即環(huán)境資源保護(hù)類案件受案范圍類型化清晰、檢察機(jī)關(guān)依據(jù)原告順位制度獲得起訴資格，且檢察建議發(fā)出后，若行政機(jī)關(guān)仍然不履行職責(zé)，又無環(huán)保公益組織或者環(huán)保公益組織拒絕提起訴訟，則起訴條件成熟。從這三個(gè)要件入手，對(duì)啟動(dòng)制度進(jìn)行了必要設(shè)計(jì)(見表2)，這三個(gè)要件在適用上呈現(xiàn)出層次遞進(jìn)的關(guān)系，因此，應(yīng)從三階層角度，考量檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境資源行政公益訴訟中履行法律監(jiān)督權(quán)的作用和形式。

表2 檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟啟動(dòng)制度構(gòu)成要件表

四、結(jié) 語

生態(tài)文明建設(shè)具體愿景的實(shí)現(xiàn)路徑，需要從具體的制度建構(gòu)中尋找正確答案，關(guān)注國(guó)家機(jī)關(guān)的功能、作用于此顯得尤為關(guān)鍵。我國(guó)探索環(huán)境和生態(tài)資源保護(hù)制度，是因其實(shí)施之效果關(guān)系民生福祉，良好的生態(tài)環(huán)境又是極為重要的公共物品，故環(huán)境行政公益訴訟制度既要把握宏觀頂層設(shè)計(jì)，充分尊重公眾參與的意愿和現(xiàn)實(shí)的具體訴求探索，恪守已有法律法規(guī)的要求，也要把全面地總結(jié)試點(diǎn)工作所積累的成果和尋求制度創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，把握微觀的制度設(shè)計(jì)，從檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督權(quán)的不同形式入手，關(guān)注檢察機(jī)關(guān)和符合條件的環(huán)保組織間訴權(quán)配置的平衡，尋求環(huán)境行政公益訴訟啟動(dòng)機(jī)制的合理設(shè)計(jì)，以在最大程度上推動(dòng)環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展，從法治路徑中發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的可參照路徑。