邵 燕

(江陰市委黨校,江蘇 江陰 214400）

隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出和實踐，特色小鎮(zhèn)已成為帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民市民化的重要載體，成為踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的良策之一。多地經(jīng)驗表明，建設高質量的特色小鎮(zhèn)有助于重構地區(qū)經(jīng)濟框架、提升區(qū)域經(jīng)濟潛能，提高社會治理標準、改善區(qū)域生活品質。作為小城鎮(zhèn)發(fā)展的聚集區(qū)、先導區(qū)和示范區(qū)，江陰市充分利用國家重點推進新型城鎮(zhèn)化的有利時機，借鑒浙江等省份特色小鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗與模式，按照江蘇省的統(tǒng)一要求和部署，結合區(qū)域特點和發(fā)展優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提升城市文化品質，創(chuàng)建了以新橋鎮(zhèn)為代表的高質量特色小鎮(zhèn)。

新橋鎮(zhèn)位于江陰市東南，總面積19.6平方公里，總人口超6萬人，其中戶籍人口2.5萬，下轄10個行政村、4個社區(qū)居委會。2017年新橋鎮(zhèn)地區(qū)總產(chǎn)值達175億元，公共預算收入17.59億元。新橋鎮(zhèn)以務實、創(chuàng)新、包容、分解的精神，率先實施特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展、生態(tài)環(huán)境宜居，百姓生活安康，成為特色小鎮(zhèn)的典型之一。2010年10月，新橋鎮(zhèn)獲評“國際花園城市”并被授予景觀改善特別大獎。2013年3月，李克強總理在新橋考察調研小城鎮(zhèn)建設情況時，贊譽新橋為“創(chuàng)新生活之橋”。2015年1月，新橋鎮(zhèn)入選國家住房和城鄉(xiāng)建設部“宜居小鎮(zhèn)”，2017年8月成功入選第二批全國特色小鎮(zhèn)名單。

一、新橋鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設的優(yōu)勢

（一）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)達

經(jīng)濟發(fā)達提供了豐厚的稅源，為新橋特色小鎮(zhèn)建設提供了堅實的財力保障。1998年新橋鎮(zhèn)完成地區(qū)生產(chǎn)總值7.8億元，此后逐年迅速增長。從增長幅度看，1998-2001年和2006-2008年這兩個階段名義增長均值分別為19.2%和28.4%，遠高于全國同期水平。從過去20年的經(jīng)濟數(shù)據(jù)中（見圖1）可以發(fā)現(xiàn)，新橋鎮(zhèn)經(jīng)濟大致經(jīng)歷了快速發(fā)展、加速發(fā)展、平緩發(fā)展三個階段，而2002-2006年的發(fā)展較多地受惠于“三集中”模式為主導的新型城鎮(zhèn)化建設?？焖侔l(fā)展的經(jīng)濟為城鎮(zhèn)化的基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)升級等提供了財力支持。此外，企業(yè)轉制即從集體企業(yè)轉為私營企業(yè)也為新橋鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設提供了資金積累。陽光集團轉制時，新橋鎮(zhèn)政府獲得了6億元的資金，海瀾集團轉制時新橋鎮(zhèn)政府獲得1.6億元的資金，這成為新橋鎮(zhèn)加速推進新型城鎮(zhèn)化建設的啟動資金。

圖1：新橋鎮(zhèn)GDP（單位：億元）

（二）“三集中”模式

新世紀之初，面對土地少、人口多、企業(yè)散、農(nóng)業(yè)弱、村容差等困局，新橋鎮(zhèn)大膽探索，在江蘇省率先開展 “三集中”（農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民住宅向鎮(zhèn)區(qū)集中）建設（見圖2）。將全鎮(zhèn)劃分為三大功能區(qū)，即7平方公里的生態(tài)林區(qū)、7平方公里的工業(yè)園區(qū)、5.3平方公里的商貿(mào)居住區(qū)?！叭小庇行У毓?jié)約了寶貴的土地資源，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓寬了空間，為花園城鎮(zhèn)建設拉開了框架，有效提升了城鎮(zhèn)化的質量和內(nèi)涵。

圖2：新橋鎮(zhèn)的 “三集中”建設模式

一是工業(yè)集中為城鎮(zhèn)化提供了基礎和支撐。新橋鎮(zhèn)堅持城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相互融合、互相促進，即產(chǎn)城融合的發(fā)展路徑，在規(guī)劃的7平方公里工業(yè)園區(qū)內(nèi)，加快工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中步伐，按照“退鎮(zhèn)入園、退二進三”的原則，加快工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中步伐，大力推進產(chǎn)業(yè)轉型升級。近100家企業(yè)進駐園區(qū)，占新橋鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)總數(shù)的85%以上，園區(qū)企業(yè)對全鎮(zhèn)的利稅貢獻率達到98%。通過企業(yè)向園區(qū)集中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃布局、功能配套、產(chǎn)出效率、資源利用水平大幅提升，產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群的發(fā)展格局逐步形成。

二是土地集中夯實了城鎮(zhèn)化的空間和根基。農(nóng)村城鎮(zhèn)化只有與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調推進，才能順民意、得民心。新橋鎮(zhèn)始終堅持農(nóng)業(yè)基礎地位不動搖，積極加大投入、不斷完善布局，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中為城鎮(zhèn)化建設夯實基礎。以陽光生態(tài)農(nóng)林等為主體，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，生態(tài)農(nóng)業(yè)大力推進，觀光農(nóng)業(yè)漸入佳境，農(nóng)田畝均產(chǎn)出達到6500多元，高效農(nóng)業(yè)比重達到95%以上。三是居民的集中居住加快了農(nóng)民市民化的步伐。特色小鎮(zhèn)的根本宗旨是造福百姓和富裕農(nóng)民，集中居住讓廣大的新橋農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中得到許多實惠。

（三）創(chuàng)新發(fā)展機制

城鎮(zhèn)化既是市場調節(jié)、自然法則的過程，也是政府調控、規(guī)劃引領的結果。新橋鎮(zhèn)通過不斷創(chuàng)新發(fā)展機制，理順各方面關系，為特色小鎮(zhèn)的有序推進提供制度保障。一是創(chuàng)新市場化的投入機制。新橋鎮(zhèn)逐步改變了由政府“大包大攬、大拆大建”的單一投入機制，充分依托陽光、海瀾等骨干企業(yè)，有序開放建設市場，加快社會資本進入，探索形成了“政府引導、企業(yè)參與、社會支持”的多元化投入機制，從根本上化解了資金瓶頸制約。二是創(chuàng)新一體化的建設機制。特色小鎮(zhèn)建設最大的障礙之一是房屋征收拆遷，新橋鎮(zhèn)以“整體拆遷、連片開發(fā)、集中安置”為原則，在村民小組投票表決同意的基礎上，對有條件的自然村實行整體拆遷安置，連片拆除老宅，統(tǒng)一安置新宅。這種方式既維護了社會穩(wěn)定、加快了集中步伐，又騰出了復墾土地，實現(xiàn)了有效置換、拆遷、復墾、建設的良性循環(huán)。三是創(chuàng)新社區(qū)化的管理機制。隨著城鎮(zhèn)化的推進，原有村的空間格局、原有村民的行政隸屬關系均被打破，“村改居”成為必然趨勢。新橋鎮(zhèn)通過強化社區(qū)建設，創(chuàng)新社區(qū)管理，完善社區(qū)服務，把社區(qū)打造成為引導農(nóng)民向市民轉變的主陣地。

二、新橋鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設的成效

通過率先啟動“產(chǎn)業(yè)集約化、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、農(nóng)民市民化”的“三集中”建設，新橋鎮(zhèn)走出了一條以城鎮(zhèn)化推進工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化的科學發(fā)展新路，成為一個產(chǎn)業(yè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、人文氣息濃郁、兼具旅游與社區(qū)功能的特色小鎮(zhèn)。

（一）產(chǎn)業(yè)優(yōu)聚，實現(xiàn)實力新橋

新橋鎮(zhèn)通過大力推進“三集中”、產(chǎn)業(yè)轉型等戰(zhàn)略，經(jīng)濟實力獲得顯著提升，經(jīng)濟增長的質量、速度、效益等均在江陰市處于領先水平。一是特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚。新橋鎮(zhèn)的主導產(chǎn)業(yè)是毛紡織業(yè)，素有江南“毛紡之鄉(xiāng) ”的美譽，是全球最大的毛紡服裝產(chǎn)業(yè)基地和擁有服裝品牌最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具備年生產(chǎn)5220萬平方米的精紡呢絨生產(chǎn)能力，擁有1個世界知名品牌、4個中國名牌、5個中國馳名商標、1個國際組織標準ISO/TC38國際秘書處。二是服務業(yè)占比提高。2017年，新橋鎮(zhèn)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出比例優(yōu)化為1.8：54.2：44。服務業(yè)投入占全社會固定資產(chǎn)投資總額的52.4%，服務業(yè)的增加值比重提升至43.9%，稅收貢獻比2010年提高25%。三是總部經(jīng)濟健康發(fā)展。新橋鎮(zhèn)通過大力提升自主創(chuàng)新能力和水平，打造人才總部。海瀾集團“鳳凰計劃”、陽光集團“飛翔計劃”有序推進，新增各類高級人才超過千名，省雙創(chuàng)人才和省“333”人才各1名。與此同時，通過強化科技創(chuàng)新，打造研發(fā)總部。新增院士工作站和國家級博士后科研工作站各1家。承擔國家火炬計劃項目7個，開發(fā)省級以上新產(chǎn)品44種，授權專利累計2372件。

（二）環(huán)境優(yōu)美，實現(xiàn)宜居新橋

特色小鎮(zhèn)建設是破解城鄉(xiāng)二元結構、改善人居環(huán)境的重要抓手。新橋鎮(zhèn)堅持精心規(guī)劃、精細建設，精細雕琢花園城鎮(zhèn)建設，形成了一個環(huán)境優(yōu)美、宜居宜商宜游的特色小鎮(zhèn)。一是布局合理。新橋通過剛性執(zhí)行規(guī)劃，確保了城鎮(zhèn)化建設有章可循、全程可控。通過科學規(guī)劃保留村莊布局，積極打造特色鮮明、環(huán)境秀美、功能完善、和諧富裕的美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是整潔有序。新橋鎮(zhèn)全面推進村莊環(huán)境綜合整治，全鎮(zhèn)綠化覆蓋率達45%，獲得“無錫市森林鎮(zhèn)”榮譽，全鎮(zhèn)10個村中建成省級生態(tài)村7個。投資數(shù)百萬元新建了垃圾中轉站，投資3000多萬元新建了日處理能力2萬噸的污水處理廠，工業(yè)污水集中處理率達100%，鎮(zhèn)區(qū)生活污水處理率達97%以上。三是功能優(yōu)化。通過完善交通道路網(wǎng)絡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通一體化，修建農(nóng)貿(mào)市場、便民超市等方便居民生活，將天然氣、光纖、污水管網(wǎng)等鋪設到安置小區(qū)，提高了城鎮(zhèn)服務承載力，方便了新橋居民的生活。

（三）底蘊深厚，實現(xiàn)文化新橋

文化是特色小鎮(zhèn)的內(nèi)在靈魂，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在要求。新橋鎮(zhèn)充分發(fā)掘新橋地域文化、歷史文化、產(chǎn)業(yè)文化、馬文化、水鄉(xiāng)文化等豐富底蘊，彰顯文化特質。一是文化服務設施高效便捷。新橋鎮(zhèn)建成了10分鐘文化活動圈和體育健身圈，四個社區(qū)均設立“一苑二家三吧”6個睦鄰點。鎮(zhèn)體育中心被國家體育總局評為 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育健身示范工程”，康定社區(qū)農(nóng)家書屋被評為“全國示范農(nóng)家書屋”，新橋鎮(zhèn)居民在家門口就能享受到便捷的文化服務。二是文化服務活動精彩紛呈。新橋鎮(zhèn)成功舉辦了兩屆全民運動會、“書香新橋”讀書節(jié)等活動，形成了獨具特色的“天天有廣場活動、周周有戲曲表演、季季有文體匯演、節(jié)日有歡歌慶典”的文化品牌。三是挖掘特色文化彰顯魅力。新橋鎮(zhèn)發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢，大力挖掘特色文化，提升城鎮(zhèn)文化品質。海瀾集團通過發(fā)展馬文化特色產(chǎn)業(yè)，以“虛實結合、有無相生”的理念促進企業(yè)進一步轉型，既為企業(yè)樹立更好的文化形象，又為新橋居民營造出更好的文化環(huán)境。

（四）精準惠民，實現(xiàn)幸福新橋

特色小鎮(zhèn)的最終目標是實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化。新橋鎮(zhèn)始終堅持民生為先，努力構建“收入多元、保障多重、生活多彩”的惠民機制，財政投入持續(xù)加大，精準惠民不遺余力，民生事業(yè)協(xié)調發(fā)展，基本上實現(xiàn)了學有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有安居。一是豐厚收入酬民。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的蓬勃發(fā)展，新橋鎮(zhèn)居民形成了以就業(yè)、創(chuàng)業(yè)收入為主體保障收入，土地收益、合作社分紅、置業(yè)收入為輔的多元化收入體系，居民收入逐年提升。2017年鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入達4.2萬元，連續(xù)多年位居江陰市前列。二是優(yōu)質服務惠民。新橋鎮(zhèn)先后投入巨資新建了鎮(zhèn)中心幼兒園，完善了中小學教學設施，并投入上千萬元新建高標準敬老院，提升改造社區(qū)居家養(yǎng)老服務站3家。建成集健康教育、體質測試為一體的 “健康小屋”“社區(qū)康樂苑”，居民電子健康檔案建檔率達87%。并積極實施“江陰名醫(yī)進社區(qū)”定期坐診，累計惠民1.8萬余人次。三是完善保障安民。新橋鎮(zhèn)社會保障覆蓋范圍和保障水平大幅度提升。實現(xiàn)了農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)民基本醫(yī)療保險等“五道保障線”的全覆蓋（見圖3）。 “三集中”老年人生活補貼從每月120元提高到150元。鎮(zhèn)辦企業(yè)職工退休待遇從人均每月385元提高到625元。

圖3：江陰市新橋鎮(zhèn)農(nóng)民保障來源

三、新橋鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設面臨的問題

受土地、資源、環(huán)境等要素制約，新橋鎮(zhèn)在特色小鎮(zhèn)建設方面也面臨著產(chǎn)業(yè)轉型升級任務艱巨、拆遷騰地速度緩慢等現(xiàn)實瓶頸。

（一）空間資源制約

新橋鎮(zhèn)最突出的現(xiàn)實制約是鎮(zhèn)域面積狹小、發(fā)展空間有限。在未來發(fā)展中，新橋鎮(zhèn)可能會遇到行政區(qū)劃調整等改革，屆時，新橋鎮(zhèn)是主動出擊還是被動調整，關鍵還是要看新橋鎮(zhèn)的實力與潛力。此外，新橋鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展面臨著高端人才缺乏的瓶頸。在大城市的虹吸效應下，就業(yè)的吸引力依然有限，高端人才特別是一些高級研發(fā)人員緊缺。

（二）發(fā)展資金受限

新橋鎮(zhèn)的財政實力收入逐年提升且總量較大，但依然難以滿足日益增加的財力需求。以2013年公共預算財政收入8.6億元為基數(shù)，上交國家、省、市后，新橋鎮(zhèn)的可用財力大約3億多元，而當年新橋鎮(zhèn)在安置房建設方面就需投入4.5億元，在道路、綠化、社區(qū)等公共建設方面投入共計1.05億元。此外，鎮(zhèn)機關、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務每年正常運行需要的投入大約為1.8億元。由此可見，新橋鎮(zhèn)在推進特色小鎮(zhèn)建設過程中也面臨著投資主體單一、基礎建設自給不足等巨大的資金壓力。

（三）歷史遺留問題

新橋鎮(zhèn)的“三集中”建設已經(jīng)推進了十余年，留下來的各種問題是推進特色小鎮(zhèn)建設必須要面對和解決的?！叭小焙?，土地的性質問題一直是制約新橋鎮(zhèn)發(fā)展的一個制度瓶頸。按當時的土地政策，農(nóng)民集中到居住集中區(qū)后，土地的性質依然屬于集體所有的土地，拆遷安置房難獲得土地使用證，對農(nóng)民住宅的市場化交易造成負面影響。

（四）市民化的壓力

農(nóng)民市民化的進展既取決于居住、就業(yè)、社會保障（見圖4）三個顯在要素，還包括市民化的農(nóng)民對城市文明的適應等潛在要素。對于新橋鎮(zhèn)的農(nóng)民來說，政府為農(nóng)民的市民化提供了一套安置房，基本上解決了住房問題；優(yōu)化基礎設施、完善公共服務，也解決了農(nóng)民集中居住后的教育、醫(yī)療、文化等生活問題；政府加大對民生的投入也解決了社會保險和社會福利的問題。與城市居民相比，市民化了的農(nóng)民在就業(yè)、子女入學、社區(qū)服務等方面雖可享受同城待遇，但與本鎮(zhèn)戶籍人口相比，在收入、醫(yī)保、社保方面還存在很大的差距，適應城市文明和生活方式還需要一定的時間。

圖4：農(nóng)民市民化的基本要素

四、在更高的起點上推進特色小鎮(zhèn)建設

（一）以新理念引導特色小鎮(zhèn)建設

思路決定出路，理念創(chuàng)造未來。新理念能夠引導并推動特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。一是持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展理念，城鎮(zhèn)化是一個不斷發(fā)展和變遷的過程，在不同發(fā)展階段和不同區(qū)域具備自身獨特的發(fā)展邏輯和發(fā)展特點。在特色小鎮(zhèn)建設過程中，應牢記創(chuàng)新理念、加強學習，學習最前沿的城鎮(zhèn)化理論，并結合本地的實際進行創(chuàng)新，為我所用。二是系統(tǒng)發(fā)展的理念。特色小鎮(zhèn)建設是一個全局性、包容性和開放性的系統(tǒng)工程，包含人、產(chǎn)業(yè)、城市、科技、環(huán)境等諸多要素。在更高水平上推進特色小鎮(zhèn)建設，需要系統(tǒng)地、全面地把握人、產(chǎn)、城等諸多要素之間的關系，實現(xiàn)諸多要素的協(xié)調發(fā)展。三是融合發(fā)展的理念。特色小鎮(zhèn)建設的實質是各要素之間的融合發(fā)展，在推進特色小鎮(zhèn)過程中應處理好保護自然環(huán)境和保持人文特色的關系，處理好城鎮(zhèn)建設與提升人口素質的關系，處理好發(fā)展與環(huán)境的關系。新橋鎮(zhèn)地處土地緊缺的蘇南地區(qū)，特色小鎮(zhèn)建設應進行集約化和集聚化的發(fā)展，千方百計地提高土地的利用率和產(chǎn)出率。

（二）以新模式助推特色小鎮(zhèn)建設

打造特色小鎮(zhèn)的關鍵在于因地制宜，根據(jù)各地實際情況探索出最佳的發(fā)展模式。新橋鎮(zhèn)堅持從本地的區(qū)位條件、資源稟賦等實際出發(fā)，因地制宜，探索出了“以農(nóng)村工業(yè)化開創(chuàng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，以農(nóng)民集中、產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)聚集和推動小城鎮(zhèn)融入城市”為路向的產(chǎn)城融合發(fā)展模式。這一模式取得了顯著成效，也值得繼續(xù)深化。但在新型城鎮(zhèn)化建設背景下，新橋鎮(zhèn)也要回顧總結已有實踐中的成功與不足，在此基礎上對傳統(tǒng)的模式進行改造和升級，避免急于求成，避免片面追求與生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好等城鎮(zhèn)功能建設相脫節(jié)的規(guī)模擴張。為此，新橋鎮(zhèn)應在深化完善“三集中”發(fā)展模式的基礎上，以毛紡業(yè)和旅游業(yè)為支撐，探索新模式，助推特色小鎮(zhèn)建設，再創(chuàng)領先優(yōu)勢。

（三）以新機制保障特色小鎮(zhèn)建設

特色小鎮(zhèn)建設既需要各地積極的實踐探索，也需要加強制度設計來保障其順利推進。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》中明確提出改革完善包括人口管理制度、土地管理制度、城鎮(zhèn)化資金保障機制、城鎮(zhèn)住房制度以及生態(tài)環(huán)境保護制度等在內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制。2016年10月，國家發(fā)改委出臺《關于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設的指導意見》，對各地加快美麗特色小鎮(zhèn)建設提出了具體指導意見。一是改革戶籍制度，有效拓寬農(nóng)民市民化的途徑和通道。新橋鎮(zhèn)應以此為契機，結合本地實踐制定戶籍改革辦法，吸引更多的農(nóng)民和外來務工人員進入城市、融入城市。二是改革土地制度。土地問題是城鎮(zhèn)建設的一大難點問題。土地背后承載的諸多經(jīng)濟利益和社會權益阻礙人的城鎮(zhèn)化，土地制度改革是特色小鎮(zhèn)建設的關鍵環(huán)節(jié)。新橋鎮(zhèn)應積極推行土地確權工作，在農(nóng)民自愿的前提下推行土地的市場化流轉。三是建立和完善多元化的投融資體制。特色小鎮(zhèn)建設的重點工作在于市鎮(zhèn)建設、綜合配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民轉化為市民后的保險、戶口等配套服務。這些工作面臨的共性難點是資金短缺。新橋鎮(zhèn)應探索建立財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制；建立健全地方債券發(fā)行管理制度，發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機構在城鎮(zhèn)化中的重要作用，吸引更多的市場資本、社會資本、民間資本等參與特色小鎮(zhèn)建設。