鄒璟琦 肖 克

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長春，130117）

從《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村民委員會(huì)組織法》）頒布實(shí)施之日起算，中國的村民自治在我國已經(jīng)有幾十年的歷程了。村民自治制度逐步完整，無論是從自治制度的實(shí)施，自治形式的不斷豐富，還是從民主水平的提高與發(fā)展，治理效果的評價(jià)等，都得到了極大程度的發(fā)展。但是，毋容置疑的是，在中國基層村民自治制度在很多農(nóng)村面臨著許多突出的問題，甚至流于形式，發(fā)展上出現(xiàn)困境，個(gè)別地方出現(xiàn)自治倒退，這些現(xiàn)象不容忽視，發(fā)人深思，令人警醒?；趯Υ迕褡灾沃贫鹊男芗粗卫砼c民主之間的關(guān)系的梳理，分析二者產(chǎn)生矛盾的原因，并在理論上探索該問題的解決辦法，尋求村民自治制度效果的最優(yōu)化。

一、制度投入：村民自治中制度“過密”與自治效果期望的反差

新中國成立后人民公社制度通過自上而下的國家強(qiáng)力介入實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會(huì)體制的整合，由于人民公社制度在運(yùn)行過程中存在如過于強(qiáng)調(diào)集體利益，忽視農(nóng)民的個(gè)體利益，村民對公社有著較強(qiáng)的人身依附關(guān)系等問題，制約了村民政治參與自主性的提高和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于培養(yǎng)村民民主、平等、自由以及契約精神。

（一）村民自治制度出現(xiàn)的背景以及發(fā)展

人民公社體制雖然能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)民整合到國家政權(quán)體系中來，但它在改善農(nóng)民生活質(zhì)量、賦予農(nóng)民民主權(quán)利方面作為較小。隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的貧困化，累積的社會(huì)矛盾越來越多，鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的治理危機(jī)，社會(huì)群體特別是廣大農(nóng)民群眾的政治熱情也在不斷喪失，不滿情緒日益增加，開始質(zhì)疑人民公社體制的合理性，并嘗試改革。

1.村民自治制度的出現(xiàn)背景

人民公社化制度解體后，帶來農(nóng)村社會(huì)秩序混亂、思想道德滑坡甚至出現(xiàn)了無政府主義的傾向，使得農(nóng)村在一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)了權(quán)力的真空，我們在摧毀了不適合生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的人民公社制度后，廣大農(nóng)村迫切需要產(chǎn)生的新的制度來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的有效治理，填補(bǔ)農(nóng)村的制度治理的空白。在這種情況下，源自村民對農(nóng)村治理需求的村民自治制度應(yīng)運(yùn)而生，安徽省鳳陽縣小崗村的實(shí)踐探索經(jīng)過短暫的爭論后，得到了國家的認(rèn)可，在我國迅速發(fā)展起來。

2.村民自治制度的發(fā)展

1982年中共中央下發(fā)的第36號文件，要求全國各地開展建立村委會(huì)的試點(diǎn)工作。1983年10月，中共中央國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求在改革“政社合一”的農(nóng)村管理體制的同時(shí)，建立鄉(xiāng)政府，并按村民居住狀況設(shè)立村委會(huì)。此后，全國各地開始進(jìn)入普遍建立村委會(huì)的階段。到1985年年底，村委會(huì)全部取代了原先的生產(chǎn)大隊(duì)，在全國范圍內(nèi)普遍建立起來。（見表1）

在具體的實(shí)施過程中，一方面隨著農(nóng)村社會(huì)主義新農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化等步伐的穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村已成為各類社會(huì)群體人員的聚合地，人口構(gòu)成相比之前也更為復(fù)雜，原有的社會(huì)階層進(jìn)一步分化，各種社會(huì)矛盾、社會(huì)問題甚至是社會(huì)沖突逐漸突顯；另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主義民主政治得到極大的推動(dòng)，農(nóng)村基層群眾自主管理和民主法制意識不斷增強(qiáng)，基層管理體制機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)方式以及工作方式方法不符合農(nóng)村基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，農(nóng)村基層治理效力、治理方式和治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步改進(jìn)。

（二）村民自治制度的相關(guān)制度建構(gòu)

自從國家主導(dǎo)的村民自治制度實(shí)施以來，無論是國家與地方都形成了大量的關(guān)于村民制度的自治體系，形成了大量的文件法規(guī)和政策制度。從國家層面來講，有《村民委員會(huì)組織法》、中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的 《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行關(guān)于村務(wù)公開與民主管理制度的通知》《中國共產(chǎn)黨基層工作組織條例》等重要法律與文件，無論是中國共產(chǎn)黨還是國務(wù)院都給予了極高的重視。

1.地方對“上位”相關(guān)制度的建構(gòu)

在地方，各地黨委、人大以及政府都在本轄區(qū)根據(jù)實(shí)際情況對上位法律制度以及法規(guī)條例進(jìn)行適度的貫徹和調(diào)整，從地域位置來看，“東南沿海的農(nóng)村與中西部的農(nóng)村，山區(qū)的農(nóng)村與城郊的農(nóng)村、集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的‘明星村’與集體經(jīng)濟(jì)衰微的‘凋弊村’之間形成了巨大的差異”，[1]同時(shí)也會(huì)因地制宜，對具體制度進(jìn)行擴(kuò)展和創(chuàng)新，這就形成了對上位制度的“裂變”和“分化”，共同形成一個(gè)龐大的制度體系。但是村民自治的實(shí)際績效并沒有因?yàn)橹贫鹊脑黾雍屠鄯e而呈現(xiàn)逐步強(qiáng)化和提高的趨勢，甚至是出現(xiàn)了弱化、甚至某種程度退步的跡象。比較集中地體現(xiàn)在農(nóng)村賄選問題嚴(yán)重，村委會(huì)與村黨支部關(guān)系失衡，家族勢力操縱以及破壞選舉，村務(wù)公開流于形式，村民“四個(gè)民主參與”發(fā)展不平衡，過于注重民主選舉，基層村民權(quán)利與政府行政管理權(quán)之間的矛盾也尤為突出。

表1 1982-1985年全國農(nóng)村生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)、村民委員會(huì)的數(shù)量（單位：萬）

2.嵌入性制度的大量呈現(xiàn)

大量制度供給的初衷是規(guī)范、約束以及推動(dòng)農(nóng)村的基層群眾自治制度，而這些制度大多是國家主導(dǎo)的嵌入性制度，由群眾根據(jù)自身情況所創(chuàng)設(shè)的自治制度極少，形成了自上而下推動(dòng)的自治體制，這樣使得村民對制度的理解能力以及自治意愿都會(huì)大打折扣，而現(xiàn)行的我國村民自治制度的法律、法規(guī)以及部門規(guī)章等多是由國家嵌入農(nóng)村的實(shí)踐過程中，而沒有考慮到制度的嵌入與中國農(nóng)村發(fā)展不平衡的實(shí)際是否相契合，是否會(huì)形成合力以最大地發(fā)揮效果。種類繁多的自治制度在推動(dòng)村民自治實(shí)踐中面臨諸多新的挑戰(zhàn)。面對這些新挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的以政府行政權(quán)為單一中心主導(dǎo)的基層管理體制越來越無法適應(yīng)基層社會(huì)的復(fù)雜治理環(huán)境，亟待從民主與治理兩個(gè)角度上進(jìn)一步完善和健全農(nóng)村基層治理體系，確立農(nóng)村基層多元主體互動(dòng)治理的新型模式，實(shí)現(xiàn)基層政府管理與村民自治的有效銜接和良性互動(dòng)。

二、村民自治制度的效能：民主與治理

回顧歷史，不難發(fā)現(xiàn)，村民自治作為中國最廣泛的基層政治實(shí)踐活動(dòng)，從一開始就已經(jīng)被賦予兩種看似并行不悖的功能。村民自治制度最開始作為一種治理需求，用來填補(bǔ)農(nóng)村的治理空白，隨著制度的不斷深入，人們對自治制度的另外一種效能即民主也有了更多的期待。

一方面，村民自治制度實(shí)施以來，特別是人民公社解散之后，調(diào)動(dòng)廣大村民的生產(chǎn)積極性，增強(qiáng)其有序的政治參與性，更好形成實(shí)現(xiàn)基層自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織成為國家與社會(huì)的普遍期望，而隨著制度的不斷發(fā)展，我們開始期待村民自治制度去承擔(dān)更大的任務(wù)，即民主與治理。

村民自治作為一種在中國廣大農(nóng)村有效的社會(huì)治理機(jī)制，特別是彌補(bǔ)人民公社制度后鄉(xiāng)村治理制度的空白，為了滿足市場經(jīng)濟(jì)條件下人民對制度供給的迫切需求，這既包括對經(jīng)濟(jì)制度，文化制度的需求，當(dāng)然也包括村民自治制度的需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們在滿足自身物質(zhì)財(cái)富不斷需求的同時(shí)，會(huì)進(jìn)一步要求滿足自身的精神財(cái)富。當(dāng)物質(zhì)財(cái)富以及精神得到一定程度的滿足時(shí)，按照經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的道理，村民會(huì)進(jìn)一步要求政治參與以及政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)。村民自治制度一方面體現(xiàn)村民自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，滿足村民對政治權(quán)利的渴望，同時(shí)也承擔(dān)著整合農(nóng)村分散資源、重建社會(huì)秩序以及發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要治理任務(wù)。

另一方面，我國的基層群眾自治制度特別是農(nóng)村的村民自治制度在現(xiàn)階段被稱為中國最廣泛的政治實(shí)踐，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，對于提高基層群眾的民主素養(yǎng)，鍛煉村民民主能力有著極大意義，特別是在不斷的基層治理過程中，廣大村民對自治進(jìn)程的參與，并在參與過程中形成良好的政治參與文化對中國民主政治的發(fā)展就會(huì)顯得更加可貴。按照庫珀的說法,“客觀責(zé)任源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對行政人員的角色期待,但主觀責(zé)任卻植根于我們自己對忠誠、良知、認(rèn)同的信仰。”[2]一個(gè)國家的政治文化對它的民主質(zhì)量及其制度安排都極為重要，盡管它們之間的相互作用十分復(fù)雜。[3]我們依然期待村民自治制度在基層民主方面發(fā)揮更大的作用。

三、實(shí)踐透視：民主與治理的沖突

“步入現(xiàn)代化這個(gè)不歸路之后，各種新的外生性制度不斷地進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，沖擊、蕩滌著鄉(xiāng)村社會(huì)的小傳統(tǒng)，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的碰撞與交織中，鄉(xiāng)村治理所面對的規(guī)則體系正在發(fā)生巨大的變革”。[4]大量的事實(shí)也表明，村民自治制度隨著時(shí)代的發(fā)展，也出現(xiàn)了治理效果、路徑選擇以及整體協(xié)調(diào)等方面出現(xiàn)失誤，使得村民自治制度無論是在治理還是民主實(shí)踐的角度都出現(xiàn)了與決策者當(dāng)初的設(shè)計(jì)目的的偏差。

（一）民主制度建構(gòu)與自身治理的缺陷

村民自治制度作為我國最為廣泛的基層民主政治實(shí)踐，既需要國家在宏觀制度上的嵌入，也需要鄉(xiāng)村社會(huì)自身的發(fā)展。從國家層面來看，大部分制度建設(shè)都傾向于民主選舉的程序及操作的建構(gòu)上，這對于推進(jìn)我國的基礎(chǔ)民主政治實(shí)踐具有巨大的意義。但是，由于我國鄉(xiāng)村社會(huì)自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展不夠完善，使得基層的政治參與沒有達(dá)到預(yù)期效果，治理效果同時(shí)也有待商榷。

1.對民主選舉的過度關(guān)注

我國農(nóng)村發(fā)展的不平衡，特別是在農(nóng)村還存在不同“階層”，因而對于民主的要求也可能完全是不一樣的，階層是“社會(huì)結(jié)構(gòu)序列中具有相同或類似地位的人群團(tuán)體的統(tǒng)稱。社會(huì)成員因占有的社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)不同，而處于不同的社會(huì)排序地位，分成不同的層次”，[5]那么集體做出的決策由于各自的地位以及經(jīng)濟(jì)利益不同也會(huì)出現(xiàn)矛盾。我們在研究中發(fā)現(xiàn)，即使更加關(guān)注民主程序的操作以及落實(shí)，在村民政治參與的四個(gè)民主中，我們也陷入了特里·萊恩·凱爾所說的選舉主義謬誤，即“認(rèn)定選舉比民主的其他特征都重要”。[6]在基層自治過程中相比民主管理、民主監(jiān)督以及民主決策，民主選舉被放在了更為重要的位置，是更多地方更傾向于對民主選舉形式和手段的翻新，甚至認(rèn)為形式的多樣就會(huì)更好地體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)村民的民主選舉權(quán)利，例如在治理模式上有“三會(huì)治理”模式、“互聯(lián)互動(dòng)互補(bǔ)”模式、“3Z+1”模式等，“經(jīng)驗(yàn)”層出不窮，“模式”不斷翻新，往往讓人感到無所適從。但是，即使是更關(guān)注民主選舉的基層村民自治制度在如何去懲罰舞弊者，在實(shí)踐中卻無法做到依法查處，相關(guān)懲戒制度的缺失造成了在實(shí)踐中無法可依，甚至基層自行做出五花八門的規(guī)定，其約束力可想而知，所以我們最為重視的民主選舉同時(shí)也面臨著制度缺失、錯(cuò)位的現(xiàn)象。

2.治理中需要的鄉(xiāng)村社會(huì)自身資源發(fā)育需要加強(qiáng)

我們必須承認(rèn)這種極其關(guān)注程序操作的做法很少對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)做出相應(yīng)的制度安排，特別是對現(xiàn)代民主政治所要求的權(quán)利意識、民主意識關(guān)注顯得更為不足。如果說將村民自治制度的初衷定義為村民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，那么隨著自治制度的發(fā)展，治理功能慢慢為人們所津津樂道。在市場經(jīng)濟(jì)的今天，人們更加關(guān)注村民自治制度給農(nóng)村帶來的除了民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)以外的更深層次的利益例如經(jīng)濟(jì)增長等利益。馬克思說,“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)。”[7]一個(gè)人擁有的財(cái)富總量,在很大程度上決定著他的社會(huì)地位、受教育的機(jī)會(huì)、對社會(huì)的認(rèn)知程度、政治參與的心理、動(dòng)機(jī)和技能等。[8]經(jīng)濟(jì)因素將毫無疑問地成為我國村民參與基層群眾自治的重要因素，安東尼·奧羅姆指出:“處于較高社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的人參與政治的比例必然要比處于較低社會(huì)地位的人高些。[9]我們必須承認(rèn)，在村民自治過程中所出現(xiàn)的村委會(huì)的角色困境、集體利益與村民個(gè)人利益困境、基層政府行政權(quán)與村民的民主權(quán)利伸張困境、在治理過程中政治精英是以德服人還是以才服人的困境等都是自治過程不可逾越的難題。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)育、政治參與意識發(fā)育、組織發(fā)育等目前都是村民自治制度實(shí)施所欠缺的短板，如果我們離開治理去談民主，而忽略了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)育所面臨的問題，那么所謂民主就成為無源之水、無本之木。

（二）民主與治理實(shí)踐矛盾

村民自治制度的兩大任務(wù)（即民主與治理）看似并行不悖，但在執(zhí)行過程中二者之間卻產(chǎn)生較大的矛盾，民主與治理無論是在實(shí)踐過程中，還是從理論分析角度看，都超出了村民自治制度當(dāng)初設(shè)計(jì)者的構(gòu)想，如二者關(guān)系處理，必定會(huì)影響自治制度效能的發(fā)揮。

1.民主與治理矛盾關(guān)系

改革開放以來，特別是在實(shí)施村民自治制度后農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步的發(fā)展，政治參與意識明顯提高，與經(jīng)濟(jì)相對應(yīng)的思想道德修養(yǎng)也有了顯著的變化。但是，村民自治制度承載的兩大任務(wù)（即民主與治理）在實(shí)踐中出現(xiàn)了矛盾，在自治過程中，始終有兩種力量一直不停地激蕩：一種推著村民主張權(quán)利、發(fā)揚(yáng)民主；另一種拉著村民自身發(fā)展、實(shí)現(xiàn)治理，如果不能處理好民主與治理的關(guān)系，甚至?xí)绊懽灾沃贫日w功能的發(fā)揮。

2.現(xiàn)實(shí)情況：重民主輕治理

村民自治制度極大改善了農(nóng)村的民主，但是治理效果有待商榷。所以在實(shí)際的村民自治過程中，民主選舉過后將治理農(nóng)村的重任更加放到農(nóng)村的政治精英上，傾向于其做出理性決策，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展。那么是否可以這樣認(rèn)為：即民主與治理在基層目前是相分離的，即民眾在選舉時(shí)享有民主，而治理權(quán)力則轉(zhuǎn)移到農(nóng)村政治精英中，這無論從民主與治理的角度，還是從“民主選舉”與“民主管理”關(guān)系的角度，都與我們最初設(shè)計(jì)的村民自治制度是背道而馳的。我們既希望它能夠承擔(dān)提高廣大村民民主素質(zhì)的試驗(yàn)場，也希望通過民主來加強(qiáng)農(nóng)村的治理成效。但是在具體的實(shí)踐過程中，我們更加注重制度的嵌入而忽視了農(nóng)村為實(shí)現(xiàn)民主所需要的經(jīng)濟(jì)、文化制度的構(gòu)建；我們更加注重的是基層民主選舉制度的構(gòu)建，而忽視作為統(tǒng)一整體四大制度的整體發(fā)展；我們更加注重的是民主選舉所體現(xiàn)出來的基層民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，卻忽視同樣重要的決策、監(jiān)督以及管理制度的構(gòu)建。甚至出現(xiàn)了選舉時(shí)民主，治理時(shí)集中的悖論，這樣會(huì)使村民失去了參與民主的興趣。因?yàn)樵诳深A(yù)見的情況下，他們明白治理并不是候選人當(dāng)選承諾的那樣，同時(shí)候選人更是把當(dāng)選之后的權(quán)力與村民選舉時(shí)行事的民主選舉權(quán)利當(dāng)成一種交換關(guān)系，把當(dāng)選后權(quán)力的實(shí)現(xiàn)看成一種應(yīng)然，造成民主決策與監(jiān)督的形同虛設(shè)，民主價(jià)值與治理效果存在嚴(yán)重的脫節(jié)。

四、擺脫困境：以治理為核心的村民自治制度建設(shè)

正如我們在前文所分析的，我們賦予了村民自治制度治理與民主兩大任務(wù)，使得在具體的執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了民主與治理相互之間出現(xiàn)矛盾的情況，而在現(xiàn)實(shí)的情況下，特別是在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及民主意識還遠(yuǎn)沒有得到充分發(fā)揮和釋放潛力的情況下，回歸理性，在民主與治理的選擇中更應(yīng)重視治理的績效以及考核水平，著力于構(gòu)建更為基礎(chǔ)性的鄉(xiāng)村社會(huì)自身經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)制度建設(shè)，加強(qiáng)治理力度，并通過治理的實(shí)現(xiàn)來推動(dòng)農(nóng)村民主的發(fā)展，進(jìn)而最終二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）制度建構(gòu)的完整性

現(xiàn)實(shí)的自治制度運(yùn)行過程中，任何一種制度生成或者創(chuàng)新都需要遵循相應(yīng)的原則，遵循合理的原則才會(huì)使制度得到最大程度的發(fā)揮。村民自治制度在具體的實(shí)踐過程中，無論是民主管理、民主決策還是民主監(jiān)督都需要一定的制度保證，而這種制度首先應(yīng)遵循制度的完整性。

1.民主制度的完整性

在民主與治理的矛盾中，基礎(chǔ)性的治理對于民主的發(fā)展更具有決定性作用，但是我們在具體的村民自治實(shí)踐過程中，同樣需要關(guān)注對整個(gè)民主制度的建構(gòu)。關(guān)于民主選舉的制度等呈現(xiàn)“制度過密”的現(xiàn)象，但是對于“民主決策”“民主管理”，以及“民主監(jiān)督”的制度設(shè)計(jì)相對顯得比較薄弱，盡管我們在目前治理過程中對村委會(huì)的選舉以及罷免、村委會(huì)賄選以及對村委會(huì)采取的監(jiān)督的形式以及基層民主決策都有了進(jìn)一步的發(fā)展，具有重大的意義。但在缺乏一個(gè)由規(guī)范、制度和利益構(gòu)成的厚實(shí)的支撐性背景下，將民主最小化地歸結(jié)為自由選舉和言論自由都與確保一個(gè)持久的自由主義結(jié)果相去甚遠(yuǎn)。[10]單純注重基層自治的某一方面的民主必定是要打上折扣的。

2.治理制度的完整性

近代以來的國家政權(quán)建設(shè)也主要體現(xiàn)為政府權(quán)力下沉的嵌入與整合，社會(huì)自治成長的制度環(huán)境非常有限，時(shí)間也很短暫。因此，今天的社會(huì)治理變革一方面注重了對民主程序的重塑以及構(gòu)建；而另一方面民主治理所需要的深層次的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及民主意識發(fā)展等相關(guān)的制度構(gòu)建又存在“制度過疏”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村社會(huì)的自身發(fā)育才是孕育民主的肥沃良田。試想沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、文化意識的提高、政治參與素養(yǎng)的養(yǎng)成，又何談治理、更何談民主，所以相關(guān)的制度建設(shè)應(yīng)該更加重視形成完整的制度體系。

（二）制度嵌入的有限性

從社會(huì)治理的角度來看，政府對制度的導(dǎo)入仍然處于強(qiáng)勢地位，農(nóng)村自身的社會(huì)發(fā)育有限，兩種主體之間缺乏有效的互動(dòng)和銜接。這直接阻礙了我國的村民自治進(jìn)程，也難以形成政社良性互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)。因此要實(shí)行民主與治理協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須探索自治制度嵌入的有限性，將農(nóng)村的活力激發(fā)才能真正實(shí)現(xiàn)治理成果。

1.民主制度嵌入的適度性

埃文斯認(rèn)為，光有自主性而缺乏嵌入或者光有嵌入而沒有自主性，不足以形成強(qiáng)大的國家能力。[11]社會(huì)的治理（當(dāng)然包括基層民主治理）都需要處理好政府角色與社會(huì)角色的互動(dòng)與平衡，我國的村民民主制度是以國家—社會(huì)為主線的，其中國家表現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)上的制度建構(gòu)，同時(shí)需要基層社會(huì)的發(fā)育，然后制度與具體的實(shí)際相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)中國偉大的基層民主政治實(shí)踐。嵌入是國家對社會(huì)的整合和規(guī)制能力，它意味著“國家領(lǐng)導(dǎo)人通過國家的計(jì)劃、政策和行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)其改造社會(huì)的目標(biāo)和能力”。[12]

2.治理制度嵌入的適度性

事實(shí)上，正如肖立輝所言，民主應(yīng)內(nèi)化為一種信念，沒有民主信念的基層民主是不穩(wěn)固的，這是加強(qiáng)基層民主鞏固的重要條件。[13]同樣地,一旦系統(tǒng)建成,該系統(tǒng)的監(jiān)督和維護(hù)都需要在熟悉的公共官員與合作的鄰里成員間持續(xù)地面對面地互動(dòng)。[14]缺少民主信念的村民自治將會(huì)成為空中樓閣，村民在自治的過程中甚至?xí)a(chǎn)生非民主甚至是反民主行為，進(jìn)而會(huì)影響到整個(gè)農(nóng)村的村民自治建設(shè)，因而，社會(huì)的自身發(fā)育顯得難能可貴。同時(shí)，治理的變革需要重新梳理政府嵌入與社會(huì)自我治理的平衡關(guān)系，實(shí)現(xiàn)重新規(guī)范和界定政府嵌入的范圍和形式，以為社會(huì)自治的生長騰出空間，從而為政府與社會(huì)的良性互動(dòng)創(chuàng)造條件。

五、結(jié)語

在我國的村民自治過程中，無論是從村民自治所需要的制度，還是村民自治所要承擔(dān)的任務(wù)來看，都面臨著一系列的矛盾。這種矛盾既有側(cè)重民主還是側(cè)重治理這種結(jié)果意義的矛盾，同時(shí)也面臨著國家制度嵌入與農(nóng)村基層社會(huì)自身發(fā)育之間的矛盾；既有村民與村委會(huì)在治理過程之間的矛盾，同時(shí)也有民主選舉過后農(nóng)村如何治理之間的矛盾。如果處理不當(dāng)會(huì)影響我們的治理效果，也會(huì)影響民主素養(yǎng)乃至民主進(jìn)程的推進(jìn)，而在諸多問題與矛盾之中，村民自治制度所要展現(xiàn)的效能將更具有全局性的意義。盡管現(xiàn)在的村民自治還存在這樣那樣的問題，但是我們并不否認(rèn)民主選舉，更不會(huì)否定村民自治制度，而是希望政府加強(qiáng)整個(gè)自治制度建設(shè)，它包括“民主選舉”“民主決策”“民主管理”以及“民主監(jiān)督”的協(xié)調(diào)建設(shè)，也包括制度嵌入的合適與否的問題，鄉(xiāng)村社會(huì)也應(yīng)該為村民自治提供良好的民主發(fā)展的社會(huì)氛圍，促進(jìn)村民自治的協(xié)調(diào)發(fā)展，重視農(nóng)村治理的實(shí)際績效，通過治理績效的提高來促使民主的實(shí)現(xiàn)與鞏固。

參考文獻(xiàn)

[1]陳曉莉.新時(shí)期鄉(xiāng)村治理主體及其行為關(guān)系研究[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012：218.

[2][美]庫珀.行政倫理學(xué):實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].張秀琴，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001：74.

[3][英]戴維·比瑟姆.界定與測量民主[M].陳碩等，譯，上海:上海人民出版社，2016：119.

[4]賀雪峰等.鄉(xiāng)村治理研究的現(xiàn)狀與前瞻[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2007（8）:13.

[5]盧福營等.沖突與協(xié)調(diào)——鄉(xiāng)村治理中的博弈[M].上海:上海交通大學(xué)出版社，2006：13.

[6]理查德.羅斯、杜楚森.反向的民主化：第三波民主的問題[J].王正緒，方瑞豐，譯.開放時(shí)代，2007(3):21.

[7]馬克思.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1957：32.

[8]麻寶斌.中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的群體性政治參與[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009：95.

[9][美]安東尼·奧羅姆.政治社會(huì)學(xué)：對政治實(shí)體的社會(huì)剖析[M].張華青等，譯.上海：上海人民出版社，1989：286.

[10][美]杰克·斯奈德.從投票到暴力[M].吳強(qiáng)，譯.北京：中央編譯出版社，2001：327.

[11]Evans,Peter B.Embedded autonomy:states and industrial transformation,Princeton,N,J:Princeton University Press,1995:76.

[12]Migdal,Joel.Strong societies and weak states:state society relations and state capabilities in the Third Word.Princeton,N,J:Princeton University Press,1998.4.

[13]肖立輝.基層民主的鞏固需要哪些條件？[J].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2009-08-23(10)

[14]Peter B.Evans,Government action,Social Capital and Development:Reviewing the Evidence on Synergy,in State-Society Synergy:Government and Social Capital in Development,Berkeley,University of California at Berkeley,1996.178.