□蘇 恒

(中國人民公安大學，北京 100038)

轉型社會是當前中國社會發(fā)展狀態(tài)的綜合性反映，既包含社會結構的整體性變遷，也包括社會心理的深層次變動，為政府轉變治理理念、推動治道變革持續(xù)輸入壓力。公安工作面廣量大，與民眾日常生活息息相關，直接關乎民眾最基本的利益訴求，而傳統(tǒng)警務理念、行為方式以及警務運行機制與轉型社會對當前公安工作提出的新要求、新期待之間的偏差使公安工作面臨著諸多難題，突出表現(xiàn)在警民關系疏遠、警民矛盾激增以及警察權威消解，嚴重制約公安工作的開展與警務效能的提升。 政治信任視角下的和諧警民關系建設，旨在把握警民關系內核、理清警民關系邏輯、探尋警民關系建設路徑，以期為轉型社會中警民關系建設提供實踐方案與智力支持。

一、政治信任內涵及其結構

(一)政治信任的內涵及其分析范式

信任是社會成員基于對過往經驗、風險以及收益的綜合性評判所表現(xiàn)出的期望或信念，既是社會個體主觀態(tài)度、情緒的選擇，也是理性計算的結果，是推動社會廣泛合作、形成群際合力的基礎。政治信任是信任研究在政治學科領域的投射，其關注的是社會民眾與政治系統(tǒng)之間信任關系的建構與發(fā)展，探尋良善公共生活與政治信任存量的內在關聯(lián)，以推動社會治理水平與治理效益的整體性提升。

不同學者從其專業(yè)學科的視角為切入對政治信任的內涵作出界定，主要包含三種路向：1.政治心理學視角，認為“政治信任本質上是一種相信并有所托付的政治心理，體現(xiàn)為信任主體(主要指公民)對信任客體(政治制度、政治體系、政治領袖、政黨等)的態(tài)度、評價或信念?！盵1]這一視角強調政治信任是社會民眾的主觀心理傾向，側重于對社會民眾情感、觀念的分析；2.理性選擇視角，該觀點以社會交換論為理論基礎，認為政治信任是“人們對政治制度、政府績效和政治制度可信性，以及政治權威當局和政治機構是否滿足民眾的規(guī)范性期待的一種理性評估?！盵2]其關注的是政治信任生成的理性過程，認為民眾政治信任與否是權衡需求與風險的結果，政府績效及其客觀表現(xiàn)構成政治信任來源的主要基礎；3.社會文化視角，認為“政治信任植根于文化規(guī)范，并且在人們早期的社會化過程中形成，將政治信任的產生歸結于文化作用的結果。”[3]該觀點將政治信任嵌入社會文化的宏觀背景之中，強調社會文化、價值體系對于社會民眾的濡化作用，認為民眾政治信任心理的形成是文化熏陶與價值引領的結果。

綜合以上三種分析視角，本文認為，對政治信任內涵的把握應當超越單一的、靜態(tài)的認知框架，而應從政治信任是公民與政治體系之間的一種政治關系[4]對其加以理解。因此，政治信任是指公眾對政治體系相信、托付、期待和支持的一種政治心理現(xiàn)象，通常體現(xiàn)為民眾的政治態(tài)度、評價、信念或期待，是特定環(huán)境中公眾與政治體系之間基于直接或間接的互動合作政治關系的心理映射(如圖1.1)[5]。

圖1.1 政治信任內涵圖式

政治信任表現(xiàn)為社會公眾對政治體系相信、托付的政治心理，而民主政治的穩(wěn)定持久運行則是以民眾的理性懷疑與批判精神為社會心理要件的，因此把握信任與民主政治之間的結構性張力、理清政治信任與不信任之間的辯證關系構成解讀政治信任的基礎范式。政治信任的本質是民眾權利與公共權力的關系，而基于權力工具性的預設，作為公共權力主體的政府是“必要的惡”，因此民眾有必要對公共權力持一種懷疑、警惕的態(tài)度，以防止公共權力的私有化甚至擠兌民眾權利空間。然而，持文化主義觀點的學者認為，公民文化是民主政體良序運行的關鍵變量，而“公民文化的重要成分之一，是一系列跟信任他人有關的態(tài)度?！盵6]政治信任是促成合作的觀念動力，推動民主政治的發(fā)展。那么，如何調和民主政體中政治信任與不信任之間的矛盾呢？波蘭學者什托姆普卡提出的政治不信任制度化對此具有較強的解釋力。在他們看來，政治信任與政治不信任是對立統(tǒng)一的，政治信任正是源于民主政體中政治不信任的制度化。政治不信任制度化是將政治不信任中內含的理性批判精神與合理懷疑等價值物化為諸如依法治國、合法審查、政務公開等制度原則，為權力的運行編織制度的籠子，從而確保權力行使的公共性、權力效果的可預期性以及公民權利的保障性，而這恰好構筑了政治信任的基石，正如什托姆普卡所闡釋的民主政體中建構政治信任的悖論，即制度化不信任越多，自發(fā)的政治信任越多。[7]基于此，政治信任的培育應當以構建政治不信任制度化體系為著力點，投射到警民信任建設中，則應將法治公安建設作為當前警民關系建設新的增長點。

(二)政治信任的結構

結構是系統(tǒng)內部各要素之間相互聯(lián)系與組合的方式與秩序，是系統(tǒng)功能實現(xiàn)的基礎。政治信任作為社會成員對政治體系所持有的相信、托付和支持的政治心理現(xiàn)象，具有鮮明的結構特征，其中社會民眾作為政治信任的施予者構成政治信任系統(tǒng)的主體，政治系統(tǒng)作為政治權力對象化存在形式構成政治信任指向的客體，二者之間的正式或非正式關系網絡構成政治信任的介質，社會文化、制度規(guī)范等宏觀背景則構成政治信任賴以生長的環(huán)境，四種結構要素互動整合共同構成政治信任的認知框架與結構體系。

1.政治信任主體

政治信任主體是指具備一定政治意識與認知能力的“政治人”，在以現(xiàn)代民族國家為基本架構的政治共同體內，政治信任主體則體現(xiàn)為由憲法或法律確定的、享有權利和承擔義務的公民。作為一個法律概念，公民體現(xiàn)為一種資格，是由法律尤其是憲法規(guī)定的、具有一國國籍、享有法定權利同時承擔法定義務的共同體成員；同時，作為獨立的、能動的社會主體，公民身份又以一定的政治意識以及在這種意識支配下的政治行為作為其資格要件，因此，法律、觀念以及行為三位一體共同構成公民的資格結構，并且公民的政治觀念并非在法律的權威性規(guī)定基礎上自發(fā)生成的，而是通過對這種規(guī)定的主觀認知與解讀以及具有差異性的政治社會化過程中不斷培育與型塑的，具有鮮明的個體特質，不同政治觀念支配下的政治行為也往往表現(xiàn)出多樣性樣態(tài)。

基于公民資格結構內在的非對稱性特征，依據不同政治觀念及其外化的政治行為可將公民整體類型化為參與型、旁觀型以及冷漠型三種(這種類型劃分如圖1-2所示)，不同類型的公民根據對其身份的認知形成對政治體系不同的需求與期待，進而演繹不同的政治信任邏輯。

圖1.2公民類型劃分

2.政治信任客體

政治信任的本質是民眾權利與公共權力之間相互依賴、托付的政治關系，政治信任指向公共權力，而公共權力是以對象化的形式存在于國家、政治組織、意識形態(tài)等政治系統(tǒng)之中，換言之，公共權力體系構成政治信任客體結構。根據政治系統(tǒng)理論，政治信任客體包括政治共同體、政治典則和政治當局。其中政治典則既包括作為公共權力的規(guī)范化表現(xiàn)形式的政治制度，還包括指導制度設置、體現(xiàn)制度精神的政治價值；政治當局既包括作為公共權力的現(xiàn)實載體的公共組織，也包括公共權力的執(zhí)行者，以及作為公共權力實踐形式的公共政策，它們共同構成政治信任的客體結構。

不同層面的政治信任客體所推演的政治信任表現(xiàn)出較強的相關性以及非對稱性特征，其中對政治共同體、政治價值和政治制度的信任屬于散布性支持，構成政治信任的內核，是其他層面政治信任的根本來源，決定著社會民眾對政治體系的心理預期與基本判斷，是支撐政治系統(tǒng)持久穩(wěn)定運行的基石。而社會民眾對公共組織、公共權力的執(zhí)行者以及公共政策的信任則屬于特定支持，其增量既與民眾良性互動的頻率、政府回應的效度等要素正向相關，同時也受政治信任內核的約束和影響，屬于政治信任的外圍緩沖結構。基于政治信任客體所表現(xiàn)出的多樣性特征，政治信任的產生與發(fā)展來自多方面的沖擊，既有外來意識形態(tài)的侵擾、同樣也來自于政策失敗、權力不作為等方面的隔阻，但其結構性特征決定這種沖擊所導致的政治不信任往往是循序漸進的。因此，阻滯政治不信任由外圍結構向內核的滲透依賴于政治信任系統(tǒng)及時、有效的修復，修復方式則體現(xiàn)在公共政策的優(yōu)化、組織機構的調整等方面。

3.政治信任環(huán)境

馬克思指出，“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造?！盵8]這種既定的、從過去承繼下來的條件便是政治信任賴以存在與發(fā)展的客觀環(huán)境，決定著人們對政治體系的需求內容與認知水平，影響和制約政治信任產生與發(fā)展的內在機理。

政治信任的客觀環(huán)境作為人們參與政治生活、形成政治態(tài)度與判斷的場域，是物質條件、文化習慣、社會結構等多重要素相互組合的綜合性范疇，不同結構要素在政治信任的產生、發(fā)展進程中扮演著不同角色，其中物質條件主要通過刺激民眾政治需求來改變民眾的認知結構，形成相應的政治動機、政治選擇和政治意向，是催生政治信任的內在驅動力；文化習慣則通過文化傳統(tǒng)浸潤、價值觀念宣揚等方式引導民眾的政治心理與行為方式，是政治信任產生的重要來源；社會結構是影響社會資本存量的關鍵向量，決定著不同性質的社會信任，如傳統(tǒng)中國的差序格局與西方社會的團體格局分別支配著特殊信任與普遍信任兩種不同的社會信任邏輯，而社會資本與制度績效密切相關，直接影響民眾對政治體系的認知、情感與評價，社會結構構成政治信任賴以存在的現(xiàn)實載體，三者共同構成推動政治信任產生、發(fā)展、消解以及修復的客觀基礎。

4.政治信任介質

介質是勾連系統(tǒng)內部各結構要素的紐帶，是保障系統(tǒng)持久穩(wěn)定運行、價值功能實現(xiàn)的基礎要件。政治信任介質是指社會民眾與政治體系之間基于直接或間接互動形成的關系網絡，是社會民眾獲取政治信息、形成政治認知的動力源泉，推動政治信任由自在的心理狀態(tài)轉向自為的政治關系。

依據對社會民眾與不同層面政治信任客體之間關系形成的路徑區(qū)分，政治信任介質可劃分為正式關系網絡與非正式關系網絡，其中正式關系網絡是指由憲法或法律規(guī)定的公民與政治體系之間的制度化關系，是公民權利表達與國家權力行使的根本遵循，體現(xiàn)在社會民眾依法表達政治權益、參與政治生活、履行監(jiān)督義務等政治過程中。而非正式關系網絡則是社會民眾在與公共組織及其工作人員直接或間接交往互動中形成的動態(tài)聯(lián)系，是民眾對公共組織及其工作人員信任判斷的經驗依據，二者是政治信任介質的一體兩面，共同決定著政治信任的生成機制與內在結構。

二、和諧警民關系與政治信任的結構性關聯(lián)

警民關系是社會民眾與公安機關及其人民警察在長期的交往互動中形成的較為穩(wěn)定的聯(lián)系，既是民眾對公安權力主體情感評判的現(xiàn)實映射，也是警民協(xié)作的基礎與紐帶。和諧警民關系則是民眾與公安機關及其人民警察之間彼此信賴、相互依托、互惠合作的良性關系樣態(tài)，表現(xiàn)為對民警公正執(zhí)法行為的支持與理解、對社會治安綜合治理的配合與參與、以及對與自身現(xiàn)時利益相抵牾的公安政策的包容與遵從，是政治信任在警民關系領域的具體體現(xiàn)。無論是作為一種理論樣態(tài)，還是作為客觀存在的社會關系，政治信任與和諧警民關系之間表現(xiàn)出高度的關聯(lián)性，為和諧警民關系建設實踐提供學理支撐與經驗指導。

(一)作為規(guī)范的理論形態(tài)，政治信任是分析、引導、評估和諧警民關系建設實踐的知識框架。政治信任理論實質上是對公共權力與公民權利之間關系的探討，通過對社會民眾的政治心理、社會民眾與政治系統(tǒng)的互動模式、以及政治信任所依托的制度背景等變量分析以探求政治信任關系建設的內在規(guī)律與有效路徑。和諧警民關系作為民眾與公安機關及其人民警察之間的合作型關系樣態(tài)，內在地包含民眾對公安權力主體的信任心理，因此基于國家——社會互動建構的政治信任理論框架對于分析和諧警民關系的實質與內在機理具有較強的解釋力與應用價值。

(二)作為客觀的社會存在，政治信任是和諧警民關系的內核與基礎。政治信任本質上是民眾與政治體系之間的關系，既包含民眾對政治制度、價值理念、政治體制的認同與支持，還包含著對公共組織、公共政策以及公職人員的信任與期待。而和諧警民關系建設的關鍵變量在于民眾對公安機關及其人民警察信任心理的涵養(yǎng)與維持，這種信任心理處于政治信任結構序列的外層，其生長是以民眾對執(zhí)政理念、制度等要素的信任為基礎的，因此，足量的政治信任存量是和諧警民關系建設的基礎。并且，和諧警民關系建設旨在促進警民合作、實現(xiàn)警民共治，而合作是以雙方信任關系的建立為基礎的，因此，政治信任又是和諧警民關系的內核。

三、政治信任視角下和諧警民關系建設路徑分析

構建以警民信任為核心的和諧警民關系，一方面既要遵循政治信任產生發(fā)展的邏輯規(guī)律，同時也應當將轉型社會這一現(xiàn)實語境作為實踐依據，以提升警民關系建設品質與服務公安工作的效能。

(一)落實法治公安建設要求，以機制設計支撐民眾信任

制度化不信任是政治信任的基礎，法治公安建設正是將民眾對公安權力尤其是公安權力主體的不信任植入到各項制度之中，通過剛性的法律或制度規(guī)范公安權力的行使，以確保公安權力的可控性與可預期性，進而獲取民眾對公安工作的信任投入。

落實法治公安建設要求，重在合理規(guī)設公安權力，關鍵在于形成一整套清單制度，既包括建立權力清單為公安權力行使提供法律和制度上的依據，也包含建立責任清單為公安權力行使確立明確的導向，并且建立負面清單為公安權力行使劃定必要的界限，進而從確權、限權與治權角度為公安權力行使織密制度的籠子，以確保公安權力的公共性與可預期性，防止公安權力的異化，為民眾投入政治信任提供制度上的保障。

落實法治公安建設要求，要有效保障民眾權利。公安權力源自民眾權利的讓渡，若缺乏必要的制度規(guī)制，則往往會出現(xiàn)現(xiàn)實生活中的權力腐化或異化現(xiàn)象。而警務公開是指公安機關依據相應原則性規(guī)定，主動或依申請向社會或權利相對人公開執(zhí)法依據類、行政執(zhí)法類、刑事偵查類以及工作紀律類信息的過程[9]，是破解公安機關與社會民眾信息不對稱、保障公民權利的制度基礎，對于降低政治信任的道德風險、落實人民公安為人民的宗旨要求具有重要價值。

(二)構建民意引導警務模式，以民眾參與贏取民眾信任

參與型公民群體的形成不僅要求公安機關提供優(yōu)質的公共服務與社會產品，而且要求公安機關以看得見的方式履職盡責，為公安機關轉變執(zhí)法理念、改進執(zhí)法方式提出了新的要求。依據需要層次理論，民眾需求的滿足并非其權利主張的終結，而是其更高層次訴求的開始，而公安機關基于自身職能的局限性往往難以滿足民眾叢林化的利益訴求，因此持續(xù)走高的民眾期望與公安機關權能之間的落差造成了民眾不信任的來源，如何平衡二者之間的關系成為獲取民眾信任的關鍵。

民意引導警務模式是指公安機關警務決策時以制度性渠道將民眾要求有效汲納，作為公安政策的主要來源，實現(xiàn)公安政策與民眾需求的有效對接，是在目前語境下尤其是國家總體政體改革價值可接受性、技術可行性、民眾默認可接受的社會問題與公安民警承受能力的合力作用下所提出的一種政策議程模式。[10]民意引導警務模式是協(xié)商民主理念在警務決策中的具體實踐，公安機關通過引導民眾表達訴求、參與政策問題界定、方案規(guī)劃、執(zhí)行監(jiān)督以及效益評估全過程來保障民眾的各項權利，同時依據自身職權范圍與知識理性對民意進行審查、篩選與整合，保證與民眾切身利益相關的、社會影響面較廣的問題進入政策軌道中，從而避免政策制定陷入民粹主義與專制主義的泥淖，實現(xiàn)公安機關與社會民眾的雙重理性。因此，民意引導警務模式是緩解公安權力與民眾權利緊張關系、培育參與型公民群體政治信任的有效實踐模式。

(三)轉變傳統(tǒng)執(zhí)法管理理念，以自身建設獲取民眾信任

政治信任的客體結構表明，政治信任的穩(wěn)定性依賴于政治系統(tǒng)對于政治信任外圍結構的及時、有效修復，換言之，對民眾政治不信任表達的理性態(tài)度與主動回應是維持政治信任的關鍵所在。

在當前階段，我國民眾的政治不信任表達主要體現(xiàn)在對自身合法權益的爭取、對政府亂作為、不作為的不滿等方面，而不涉及到對黨的執(zhí)政合法性、執(zhí)政價值以及國家的基本制度架構的懷疑，這種外在的不信任表達恰恰是內在政治信任的映證，表達了民眾對政治體系的期待以及相信其能有效回應的托付心理。因此，公安機關作為調處社會矛盾、維護社會秩序的主要職能部門，應當轉變原有的剛性維穩(wěn)思維，樹立“維權就是維穩(wěn)”的辯證理念，運用法治思維和法治方式，區(qū)別、理性對待民眾政治不信任表達。具體表現(xiàn)為：針對民眾依法依歸表達合法權益，應當積極回應并妥善解決，切實做到權為民所用；針對民眾的非理性表達，若突破法律的界限應當依法采取相應強制措施，同時積極引導民眾依法表達訴求；而對于以顛覆政權、破壞國家大政方針為目的的不信任表達，應當果斷采取措施，切實擔負起黨和人民的“刀把子”使命，維護國家政治安全與政權安全。

并且，轉型社會中民眾日益增長的權益訴求與公安機關解決權益訴求能力的不足構成消解民眾政治信任的主要根源。加之自媒體技術的興起以及網絡信息的公開使得公安機關中的個別民警能力不足或權力偏差迅速放大，成為社會輿論口誅筆伐的焦點，嚴重影響公安機關執(zhí)法公信力。因此，加強公安機關自身建設是贏取民眾信任的基礎要件。在警務實踐中，公安機關自身建設以政治過硬、業(yè)務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬為目標，聚焦政治思想建設、業(yè)務能力建設以及紀律作風建設三個方面。其中政治思想建設是基礎，包括對黨忠誠的職業(yè)信仰、服務人民的宗旨意識、公平正義的價值追求以及紀律嚴明的政治自覺；業(yè)務能力建設是關鍵，包括以嚴格規(guī)范公正文明為導向強化執(zhí)法能力建設、以創(chuàng)新平和效率為要求推進群眾工作能力建設、以把握網絡輿論引導的時、效、度的統(tǒng)一為標準加強輿論引導能力建設；紀律作風建設是保障，包括理想信念的教化以養(yǎng)成擔當精神、紀律規(guī)矩的規(guī)制以強化紅線意識、問責機制的完善以落實主體責任。不斷通過自身建設適應社會與民眾對公安工作的新要求、新期待，夯實民眾的政治信任基礎，以推動公安機關與人民群眾的良性互動，形成警民合作共治的治理格局。

(四)注重社區(qū)信任文化培育，以社區(qū)建設增益民眾信任

社會交往是信任產生的實踐基礎，是建立信任情感、培育信任關系的根源所在。傳統(tǒng)的社會交往秩序是建立在親緣、地緣基礎之上的、以共有的倫理規(guī)范與道德習慣為基本遵循的社會關系網絡，表現(xiàn)為以自我為中心、以關系距離為尺度的層層推開、親疏有別的差序格局；而具有現(xiàn)代性特征的社會交往秩序則是以社會成員的契約意識與平等觀念為基礎、建立在共享的價值共識與制度規(guī)范之上的互惠關系網絡，社會信任關系具有普遍性特征，但這種秩序的建立往往以完備的法規(guī)體系以及有效的制度監(jiān)管為要件。我國以城鎮(zhèn)化為特征的社會轉型是在短短三十余年內迅疾展開的，其在解構傳統(tǒng)熟人社會交往秩序的同時，卻并未為現(xiàn)代社會交往秩序提供必要的思想與制度準備，使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約與現(xiàn)代的市民公約雙雙失效，導致社會失范、信任破產等一些列社會現(xiàn)象的產生，具有較為惡劣的負社會效應。

信任是社會資本的核心要素，信任的蓄積也依賴于社會資本的其他兩個要素——關系網絡與互惠規(guī)范的支持，因此社區(qū)信任文化的培育就轉化為公安機關投資社區(qū)社會資本的問題。而社區(qū)建設包括社區(qū)空間、社區(qū)組織以及社區(qū)文化三個層面的內容，其中社區(qū)空間是社區(qū)組織以及社區(qū)文化得以發(fā)展的制度前提，同時也為社區(qū)內關系網絡與互惠規(guī)范形成提供必要的場域；社區(qū)組織是為社區(qū)空間與社區(qū)文化的發(fā)展提供組織資源，同時也是社區(qū)關系網絡與信任文化的載體；社區(qū)文化是社區(qū)空間與組織得以形成的價值及基礎，也體現(xiàn)這社區(qū)社會資本的規(guī)范、文化等要素。社區(qū)建設與社會資本投資呈現(xiàn)出高度的同構性與價值契合性，因此，公安機關在培育社區(qū)信任文化時，應注重諸如鄰里守望等志愿性組織的發(fā)展，為民眾主體意識的養(yǎng)成與社區(qū)關系網絡的發(fā)展提供組織基礎；同時注重自身對社區(qū)規(guī)范的尊崇與信奉，形成良好的示范效應，并且在調處社會糾紛過程中突出規(guī)范的裁決效用，堵塞“搭便車”行為的制度空間；最后，通過鼓勵發(fā)展諸如合唱團、興趣社等橫向關系網絡來涵養(yǎng)社區(qū)文化，積極發(fā)掘先進典型，倡導信任風尚，不斷培育民眾的公共意識與社區(qū)公共文化。

政治信任理論作為研究公共權力與民眾權利關系的理論范式，為系統(tǒng)分析警民關系架構、內在機理與建設路徑提供了有力的學理支撐，尤其是在社會全方位轉型對警民關系建設造成結構性壓力的語境下，本文將政治信任理論運用于警民關系建設實踐中，將法治公安建設、民意引導警務模式等政策與警民關系對接，以期為當前警民關系建設實踐提供借鑒與參考。

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