張 帥

2014年4月21日，國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》，對社會救助的具體內(nèi)容做了詳細(xì)規(guī)定和說明，《社會救助暫行辦法》的頒布標(biāo)志著我國社會救助制度正式以法規(guī)形式得以確立。社會救助制度是我國發(fā)展歷史最悠久的一項社會保障制度，隨著社會保障事業(yè)的發(fā)展、壯大，社會救助的地位由歷史上社會保障的主體下降為現(xiàn)代社會保障體系中的一個組成部分，但作用依然巨大，并因其面向生活在最底層的社會成員而被視為整個社會保障制度的第一道防線。社會救助仍是并將長期是社會保障體系中必不可少的、占據(jù)基礎(chǔ)地位的一個子系統(tǒng)。①鄭功成：《社會保障學(xué)——理念、制度、實踐與思辨》，北京：商務(wù)印書館，2000，第15頁。隨著時代和社會的發(fā)展，社會救助制度本身已發(fā)生一些新的變化，并且這項制度在實施過程中也出現(xiàn)了一些新的情況和問題，對此項制度進(jìn)行調(diào)查和研究是時代提出的重要課題。

一、問題的提出與研究意義

社會救助制度是我國社會保障體系的重要組成部分，這項制度在各個歷史時期于扶貧濟(jì)困中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。社會救助是勞動者在其不能維持最低限度的生活水平時，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，有權(quán)要求國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的資金和實物援助的一種社會保障制度。通過社會救助，使那些無生活來源的人，因遭受自然災(zāi)害生活一時困難的人，生活在法定最低生活水平線以下的人，獲得了最基本的生活保障，其保障水平低于社會保險和社會福利。①章曉懿：《社會保障概論》，上海：上海交通大學(xué)出版社，2010，第50頁。現(xiàn)代社會救助制度通常是一種經(jīng)常性、法制化的社會政策，當(dāng)法律制度規(guī)范了相應(yīng)的資格條件后，凡符合條件者即可以申請并獲得相應(yīng)的款物救助。社會救助通常被看作是社會的“最后一道安全網(wǎng)”，國家扶貧戰(zhàn)略“五個一批”中的“社會保障兜底”實際上是指各救助項目的“兜底”。

目前，我國已基本建立起包括“三大類、九小項”②“三大類，九小項”的社會救助體系中，“三大類”包括：長期生活類救助、專項分類救助和臨時應(yīng)急救助；“九小項”包括：最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度、住房救助制度、教育救助制度、法律援助制度、救災(zāi)救濟(jì)制度、流浪乞討救助制度和臨時救助制度。的社會救助體系。就各項制度在社會救助制度體系中所占的位置來說，最低生活保障制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是社會救助制度中發(fā)展較完善也是最為基礎(chǔ)的兩項制度。這兩項制度均是為社會中最貧弱的人群提供最低限度的保障，以起到“兜底”的重要作用，其在整個社會救助體系中占有重要地位。其次，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國家財政收入逐年增加，社會保障的整體水平也應(yīng)逐年上升，最低生活保障制度和五保救助制度是社會救助體系或者說社會保障體系的重要組成部分，通過考察研究這兩項制度一定程度上能夠管窺社會保障的發(fā)展情況。

社會救助工作從制度層面來講涉及兩部分內(nèi)容，一是社會救助制度的制定和完善；二是社會救助制度的執(zhí)行和落實。社會救助制度的設(shè)計和制定工作由國家相關(guān)部門統(tǒng)一開展，出臺總體性的制度和文件，地方在中央政策文件的統(tǒng)一指導(dǎo)下根據(jù)自身情況制定適合于地方的政策和辦法，并根據(jù)實際情況適時做出一定的調(diào)整。所以，在社會救助制度的制定與完善方面一般不會出現(xiàn)問題，容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)是在各項救助制度的執(zhí)行和實施過程中。地方政府有關(guān)部門在執(zhí)行社會救助各項制度的時候會出現(xiàn)許多問題，例如低保線調(diào)整緩慢、救助水平過低、過度強(qiáng)調(diào)五保集中率等，有些地方還出現(xiàn)地方救助工作的開展與中央政策文件所傳達(dá)的精神不一致，甚至相違背的現(xiàn)象?？v觀已有研究可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度在實施過程中所出現(xiàn)的問題具有一定的相似性，問題的出現(xiàn)是一種客觀表象，這些問題背后的原因卻是問題產(chǎn)生的內(nèi)在因素和機(jī)制，并且已有研究對這方面討論的較少，但對這些問題背后原因的探討和闡釋具有更加重要的理論價值和實踐意義，本文即嘗試從這兩個層面對F縣社會救助制度中的城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度進(jìn)行研究和探討。

二、相關(guān)研究綜述

城鄉(xiāng)低保制度作為社會救助制度或者說社會保障制度的重要組成部分，在我國已有近二十年的發(fā)展歷史，1999年我國開始啟動城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，2007年我國開始啟動農(nóng)村低保工作。相對于城鄉(xiāng)低保制度來說，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的歷史更加久遠(yuǎn)，1956年我國已出現(xiàn)了五保供養(yǎng)制度的雛形。隨著時間的推移，我國城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)工作已取得較大進(jìn)展，制度設(shè)置更加成熟，實施效果也更為顯著。但是這幾項救助制度在“落地”時也出現(xiàn)許多問題，影響了該制度的順利實施。國內(nèi)已有許多學(xué)者對城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度的執(zhí)行和實施情況進(jìn)行研究，并取得許多成果，對本文的研究和撰寫工作具有借鑒意義。

在實施的時間上，城市低保要比農(nóng)村低保實施的早，這與改革這一大的時代背景是緊密相關(guān)的。城市低保制度產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代中國社會發(fā)生巨大變化的時，從1993年上海市政府宣布建立“城市居民最低生活保障制度”，到1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》，城市低保制度走過了七年的發(fā)展歷程。隨著城市低保制度的建立和發(fā)展，城市中的貧困問題得到一定程度的緩解，但是在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)還有大量的貧困人口存在，參考城市低保制度，部分省市也建立起了農(nóng)村低保制度。從1996年民政部辦公廳下發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》，指出農(nóng)村最低生活保障制度是對農(nóng)村家庭人均純收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補(bǔ)助的制度，到 2007年7月11日國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》正式建立農(nóng)村最低生活保障制度，農(nóng)村低保制度的建立用了近12年的時間。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度開始實施的時間更早，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度建立于20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化時期。①洪大用、房莉杰、邱曉慶：《困境與出路：后集體時代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2004（1）。1994年1月23日國務(wù)院頒布實施了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，第一次明確了五保的性質(zhì)，統(tǒng)一規(guī)范了五保對象，確定對象的程序、供養(yǎng)的內(nèi)容、形式和標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)的來源、籌集辦法及監(jiān)督和管理等。2006年國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，將農(nóng)村五保供養(yǎng)資金納入地方人民政府財政預(yù)算，這標(biāo)志著我國現(xiàn)代五保供養(yǎng)制度正式建立。目前，我國城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度的制度設(shè)計已較為完善，對低保和五保工作的開展起到良好的指導(dǎo)作用。

城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度在具體落實與實施過程中也出現(xiàn)了許多問題。符華平、顧海指出：“現(xiàn)階段，我國存在農(nóng)村低保對象收入界定困難；低保標(biāo)準(zhǔn)過低，標(biāo)準(zhǔn)的制定存在一定的隨意性等問題。”②符華平、顧海：《我國農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀、問題及對策》，《南京社會科學(xué)》，2009（1）。其從農(nóng)村低保的保障標(biāo)準(zhǔn)和保障對象方面對我國農(nóng)村低保制度進(jìn)行研究考察，并指明其存在的主要問題。除此之外，劉養(yǎng)卉運(yùn)用問卷和訪談相結(jié)合的方法對甘肅農(nóng)村低保制度進(jìn)行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)“低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，地區(qū)差異大；城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距大；低保覆蓋率低，不能應(yīng)保盡保；下級部門執(zhí)行不力等問題?！雹蹌B(yǎng)卉：《農(nóng)村最低生活保障制度存在問題及對策——基于甘肅省的調(diào)查分析》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2014（2）。雖然其是對甘肅省低保制度的調(diào)查研究，但這些問題就全國情況來看也具有一定的普遍性。

在對我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的實施情況進(jìn)行研究時，吳曉林和萬國威發(fā)現(xiàn)“一些地區(qū)的五保供養(yǎng)政策仍然沒有得到有效落實，加劇了五保老人的脆弱性；五保供養(yǎng)政策仍然停留在“物質(zhì)導(dǎo)向型”政策水平，忽視了五保老人的其他需求；醫(yī)療衛(wèi)生依然是五保供養(yǎng)工作的軟肋，限制了五保供養(yǎng)的實際水平。”④吳曉琳、萬國威：《新中國成立以來五保供養(yǎng)的政策與實踐：演進(jìn)歷程與現(xiàn)實效度》，《西北人口》，2009（5）。洪大用等在對安徽省的五保供養(yǎng)工作進(jìn)行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，“一些農(nóng)村地區(qū)五保對象應(yīng)保盡保難；五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)落實難；全面落實五保內(nèi)容難；實施敬老院集中供養(yǎng)難以及地區(qū)供養(yǎng)負(fù)擔(dān)不均衡等問題?！雹莺榇笥?、房莉杰、邱曉慶：《困境與出路：后集體時代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2004（1）。對于五保供養(yǎng)制度實施過程中出現(xiàn)的一系列問題，部分學(xué)者給出了解釋，洪大用等將原因歸結(jié)為五大方面：“五保對象增加較快；五保資金籌措沒有保障；五保供養(yǎng)制度沒有根據(jù)實際情況及時調(diào)整；農(nóng)村社區(qū)建設(shè)滯后，社區(qū)服務(wù)水平低，以及農(nóng)村群眾集體意識削弱，互助意愿不足?！雹藓榇笥谩⒎坷蚪?、邱曉慶：《困境與出路：后集體時代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2004（1）。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度在落地過程中出現(xiàn)的許多問題，一方面是制度本身還不盡完善，另一方面也反應(yīng)出制度實施的中間環(huán)節(jié)出了問題。

已有的對城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實施狀況的研究多從國家層面或省級層面開展，還沒有過從縣級的層面對這兩項制度的實施情況進(jìn)行研究。并且已有研究的內(nèi)容較為寬泛，主題不夠聚焦，對城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度實施過程中所出現(xiàn)問題的分析較為淺顯，很少深入到具體的制度實踐過程中去觀察這些制度究竟是如何實施和運(yùn)作的，在實施過程中還會出現(xiàn)一些什么樣的具體問題，這些問題產(chǎn)生的原因是什么等。所以，本文從一個縣（湘西州F縣）的層面對社會救助制度中的兩項重要制度——城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度——進(jìn)行調(diào)查和研究，發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)作過程中存在的問題，研究這些問題背后的產(chǎn)生原因和機(jī)制是什么，并針對出現(xiàn)的問題嘗試性地提出相應(yīng)的對策、建議。

三、研究地點及研究方法

本文所選取的調(diào)查地點為F縣，F(xiàn)縣位于湖南省湘西州南部，屬武陵山區(qū)范圍。F縣是一個以苗族和土家族為主的少數(shù)民族聚居的貧困山區(qū)，2011年被列入國家武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點縣，屬于典型的“老、少、山、窮”縣。2016年12月F縣仍有貧困村200個，占全縣總村數(shù)的58.8%，貧困人口6.8萬人。①參見《F縣扶貧開發(fā)工作情況》，2016年6月14日。國家大力實施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，加大對許多中西部貧困縣市的扶持力度，其中旅游扶貧是許多縣市采取的重要扶貧舉措，許多中西部縣市憑借自身的自然環(huán)境和文化物質(zhì)遺產(chǎn)等優(yōu)勢條件大力發(fā)展旅游業(yè)。近幾年，F(xiàn)縣憑借優(yōu)越的自然區(qū)位和人文地理優(yōu)勢大力發(fā)展旅游業(yè)，旅游業(yè)生產(chǎn)總值穩(wěn)步上升。F縣的貧困問題嚴(yán)重，同時其旅游業(yè)迅速發(fā)展，這在中西部地區(qū)來說具有一定的典型性和代表性。2016年7月筆者對湖南省湘西州F縣的社會救助情況進(jìn)行了為期21天的調(diào)研，本文所呈現(xiàn)的即是對F縣社會救助中的城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度進(jìn)行調(diào)研的部分成果，對其城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度進(jìn)行研究可以在一定程度上對相似縣市的情況予以映照，并為其他縣市相關(guān)問題的研究提供借鑒。

本文主要采取文獻(xiàn)和實地研究的研究方式開展研究，采用訪談法與訪談對象進(jìn)行訪談，并與政府相關(guān)部門開座談會收集相關(guān)資料。同時，筆者到縣民政局、統(tǒng)計局和扶貧辦等有關(guān)部門搜集文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)資料。筆者對收集到的文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)資料進(jìn)行整理和分析后，提出F縣城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度實施過程中存在的問題，對這些問題背后的深層次原因進(jìn)行分析和探究。最后，針對城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度實施過程中存在的相關(guān)問題提出幾點建議和對策，以期促進(jìn)相關(guān)問題的解決，并對社會救助制度的執(zhí)行和實施工作予以規(guī)范。

四、城鄉(xiāng)低保與五保供養(yǎng)制度實施過程中出現(xiàn)的問題

以城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度為主要內(nèi)容的長期生活類救助主要解決貧困群體的基本生存問題，受助對象具有弱勢群體的典型特征，受助時間具有長期性特征。就城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)制度來說，是否或在多大程度上實現(xiàn)了應(yīng)保盡保等既定目標(biāo)，既可能是制度設(shè)計上的問題，也可能是執(zhí)行或?qū)嵤┲械膯栴}。②張秀蘭、徐月賓：《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度化的框架分析》，《江蘇社會科學(xué)》，2004（3）。F縣城鄉(xiāng)低保與五保供養(yǎng)制度在實施過程中因為實施工作不善，出現(xiàn)了以下幾大問題。

（一）未能適時調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)

表1 F縣CPI、湘西州CPI和全國CPI（2001—2015）

F縣自1999年建立城市低保制度以來，低保標(biāo)準(zhǔn)共調(diào)整過三次：2001年，將城市低保標(biāo)準(zhǔn)從每人每月104元提高到156元；2011年將低保標(biāo)準(zhǔn)從每人每月156元提高到200元；2014年將低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每人每月330元。農(nóng)村低保制度自從建立以來低保線標(biāo)準(zhǔn)也只調(diào)整過兩次，2011年5月第一次提標(biāo)由2007年建立時的人均600元提高到人年均1080元，2014年第二次提標(biāo)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為人年均1980元。其實，對于保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，《城市低保實施細(xì)則》明確規(guī)定：保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣畋匦杵返膬r格變化和人民生活水平的提高適時調(diào)整。①參見F縣民政局：《F縣城市居民最低生活保障制度實施細(xì)則》。對于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，相關(guān)政策也有類似規(guī)定，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、人民生活水平，尤其是物價變動等進(jìn)行調(diào)整。那么，接下來看一下F縣的物價變動情況。

圖1 F縣CPI、湘西州CPI和全國CPI的比較（2001—2015）

筆者選取居民消費(fèi)價格指數(shù)①居民消費(fèi)價格指數(shù)（consumer price index，CPI），是一個反映居民家庭一般所購買的消費(fèi)商品和服務(wù)價格水平變動情況的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。它是度量一組代表性消費(fèi)商品及服務(wù)項目的價格水平隨時間而變動的相對數(shù)，是用來反映居民家庭購買消費(fèi)商品及服務(wù)的價格水平的變動情況。一方面，同人民群眾的生活密切相關(guān)，同時在整個國民經(jīng)濟(jì)價格體系中也具有重要的地位。它是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析和決策、價格總水平監(jiān)測和調(diào)控及國民經(jīng)濟(jì)核算的重要指標(biāo)。這一統(tǒng)計指標(biāo)來對F縣物價變動情況做一個總體性的說明，并將F縣的CPI與湘西州CPI和全國的CPI進(jìn)行比較。從表1可以看出，除2003年和2009年，自2001年以來F縣的物價水平總體呈現(xiàn)上升趨勢，2004年、2007年、2008年和2011年，這四年的CPI達(dá)到105%以上，物價上漲迅猛。從圖1可知，F(xiàn)縣的CPI與湘西州的CPI和全國的CPI大致相同。在2011年以前（包括2011年），除了2003年和2009年，F(xiàn)縣的CPI均高于全國的CPI，這幾年F縣的物價上漲速度高于全國。自2011年以后，F(xiàn)縣的CPI與湘西州的CPI和全國的CPI基本持平，但均呈上漲趨勢。2013年F縣的CPI高于湘西州的CPI和全國的CPI，物價上漲更多。雖然F縣是國家級扶貧開發(fā)重點縣，貧困發(fā)生率比非貧困縣要高很多，那為什么F縣的物價上漲速度如此之快？原因是近幾年F縣旅游業(yè)的迅速發(fā)展。自2000年確立“一業(yè)帶三化”的發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展旅游業(yè)以來，F(xiàn)縣的物價水平迅速上漲。雖然F縣的物價每年均在上漲，但F縣的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)卻沒有隨著物價的攀升進(jìn)行適時調(diào)整，城市低保16年中僅調(diào)整了三次，農(nóng)村低保8年間僅調(diào)整了兩次，這與“保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣畋匦杵返膬r格變化和人民生活水平的提高適時調(diào)整”的原則相悖，且這在一定程度上是對低保對象權(quán)益的損害。F縣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價水平上升，但低保對象卻未能獲得更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不利于其生活質(zhì)量的改善和生活水平的提高。

（二）城鄉(xiāng)低保補(bǔ)償水平較低

表2 F縣城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平情況（2009—2015）

F縣城鄉(xiāng)低保的補(bǔ)償水平較低，這一方面與F縣城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整情況有關(guān)，因為城鄉(xiāng)低保補(bǔ)償采取補(bǔ)差原則，保障線標(biāo)準(zhǔn)越高，那么補(bǔ)差的力度越大，但F縣自建立城鄉(xiāng)低保制度以來低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整力度有限；另一方面，還與F縣本身的縣域特點有關(guān)，F(xiàn)縣本身就是國家級扶貧開發(fā)縣，貧困人口眾多，總體的貧困程度高。F縣近十幾年來大力發(fā)展旅游業(yè)，以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展旅游業(yè)能帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)總值的增加，但是帶來的另一個后果是物價水平上漲，居民用于消費(fèi)的支出越來越多。

從表2可以看出，F(xiàn)縣城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)水平越來越高。居民消費(fèi)支出的迅速增加與F縣旅游業(yè)的迅速發(fā)展有很大關(guān)系。李東和在對黃山市的調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)，旅游業(yè)發(fā)展造成目的地物價上漲，這幾乎是所有目的地共有的現(xiàn)象。雖然近年來受國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的影響，黃山市城市居民消費(fèi)價格指數(shù)和城市商品零售價格指數(shù)雖然都不斷下降，但同省內(nèi)其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似的地區(qū)甚至省會合肥相比，黃山市的部分物價仍顯偏高。雖然物價上升主要是因為旅游者的到來而引起的，但黃山市民卻也同樣受其影響。①李東和：《旅游業(yè)發(fā)展對目的地社會影響評價研究——以安徽省黃山市為例》，《黃山學(xué)院學(xué)報》，2003（1）。黃山市作為旅游城市，其旅游業(yè)的發(fā)展抬高了當(dāng)?shù)匚飪r，這對當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ詈蜕钯|(zhì)量帶來一定的影響。F縣作為旅游縣，其具體情況又是怎樣的呢？為了解其物價情況，筆者與F縣當(dāng)?shù)氐木用襁M(jìn)行了訪談。

這（發(fā)展旅游業(yè)）肯定有影響了，你像旅游地區(qū)的公務(wù)員單位上的，還有這個生活補(bǔ)助補(bǔ)貼，我們什么都沒有，我們一個月工資兩千多塊錢，要么就是三千零幾。我們到菜市場買菜，一把菜苔，就是五塊錢一斤，這旅游人多了就是……按國家的是有旅游城市補(bǔ)貼的，鳳凰就是沒有。（訪談資料來自扶貧辦主任L②文章中涉及具體的地名、人名均用大寫字母表示。）

F縣的物價和吉首甚至長沙是差不多的，甚至比它們的還要高。以前買個小菜（青菜）一塊多錢一斤，現(xiàn)在要幾塊錢一斤，根本吃不起了。這么高的價格，人家根本不愁賣不出去，都往飯店里送了。以前吃一碗米粉幾塊錢，現(xiàn)在要十幾二十塊錢，吃不起?，F(xiàn)在搞旅游，來的人多了，但是物價也漲上去了。對我們這些“吃死工資”的人來說，很受影響。（訪談資料來自X社區(qū)工作人員W）

我們這兒的東西貴的要死，隨便買個小菜就是好幾塊錢，再買個米買個鹽啥的，錢就沒了，政府給的那點錢根本不夠吃的。沒辦法，家里還有倆娃上學(xué)，一個月就是好幾百，這還得省著花。（訪談資料來自沱江鎮(zhèn)X社區(qū)低保戶S）

從F縣扶貧辦L主任、X社區(qū)工作人員W和沱江鎮(zhèn)低保戶S的話中可以看出，F(xiàn)縣的物價水平總體較高，尤其是日常生活用品、食品等價格可能比其他地區(qū)的價格要出高許多。物價上漲，居民用于日常生活消費(fèi)的支出就會增加，用于飲食、穿衣、出行等方面的支出在家庭總支出中所占較大比重，這在一定程度上解釋了F縣城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)水平大幅上升的現(xiàn)象。與之相較，F(xiàn)縣城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)較低，從表2中可以看出當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民的消費(fèi)支出是城鄉(xiāng)低保對象每年得到的低保補(bǔ)助金的3到4倍，物價攀升給普通居民（包括訪談中的公務(wù)員群體和事業(yè)單位工作人員）的日常生活帶來較大的影響和困擾，更不用說對城鄉(xiāng)低保戶了，按照每個月的低保標(biāo)準(zhǔn)對他們進(jìn)行補(bǔ)償，在F縣高物價攀升的情況下，無異于杯水車薪，這需要引起有關(guān)部門的關(guān)注。

（三）五保集中供養(yǎng)率①逐漸下降

近幾年，F(xiàn)縣五保集中供養(yǎng)率較低，且有持續(xù)走低的趨勢。2000年到2010年間，除了2007年略有下降外，F(xiàn)縣五保集中供養(yǎng)率持續(xù)增加，由2000年的8.75%增加到2010年的48.64%，11年間上升了近40%。但自2010年以來F縣五保集中供養(yǎng)率呈現(xiàn)持續(xù)走低趨勢，由2010年的48.64%下降到2015年的33.81%，下降了近15%。所以，以2010年為分界點，F(xiàn)縣五保供養(yǎng)率呈先上升后下降的趨勢。但總體來說，F(xiàn)縣的五保集中供養(yǎng)率較低，且近幾年有持續(xù)走低的趨勢（見圖2）。

圖2 F縣五保集中供養(yǎng)率變動趨勢（2000—2015）

（四）擔(dān)保人：剝奪五保老人的自主選擇權(quán)

2009年3月30日，F(xiàn)縣人民政府辦公室頒布了《F縣農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》指出“供養(yǎng)對象入院協(xié)議應(yīng)包括以下內(nèi)容：村組、親屬及擔(dān)保人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，供養(yǎng)對象財產(chǎn)處置辦法，雙方權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任等。”①參見《F縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)F縣農(nóng)村敬老院管理暫行辦法的通知》鳳政辦發(fā)[2009]4號。進(jìn)入養(yǎng)老院的五保老人必須有“擔(dān)保人”，這個擔(dān)保人的作用是，當(dāng)他（她）擔(dān)保的入住敬老院的老人生活不能自理的時候，保證“擔(dān)保人”能來照顧老人，或者將老人接走回家養(yǎng)老。如果五保老人沒有擔(dān)保人簽字做擔(dān)保，那么老人就不能入住養(yǎng)老院（這些規(guī)定并未在協(xié)議中體現(xiàn)出來，但已是不成文的規(guī)定，在實際中也是這么執(zhí)行的）。F縣的這種“擔(dān)保人”機(jī)制②這種“擔(dān)保人”機(jī)制不僅僅是F縣存在，可能在其他地方也存在。將許多五保老人擋在了敬老院的門外。筆者與LES敬老院的入住五保老人D交談，詢問他們村想來敬老院，但是因為沒有“擔(dān)保人”而不能入住的人大約有多少。D說他們村大約有兩三個，都是因為沒有親戚做擔(dān)保人而不能進(jìn)敬老院。做一個不確切推算，假設(shè)一個村有2個人，F(xiàn)縣有261個村（合并后），那么全縣就有522個人左右。這個數(shù)字對一個縣來說是非常大的，因為“擔(dān)保人”這一“選擇”機(jī)制的存在，將很多五保老人擋在敬老院的門外，這與《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（簡稱《五保條例》）的精神相悖。《五保條例》規(guī)定農(nóng)村五保供養(yǎng)對象可以自行選擇供養(yǎng)形式，在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)，也可以在家分散供養(yǎng)。③參見《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中華人民共和國國務(wù)院令第456號，2006年1月21日。農(nóng)村五保對象自身對五保供養(yǎng)方式的選擇遵循自愿原則，但正是這種“擔(dān)保人”機(jī)制的存在將剝奪了五保老人自主選擇供養(yǎng)方式的權(quán)利，這是F縣五保供養(yǎng)制度存在的一大問題。

五、問題出現(xiàn)的原因分析

通過深入分析以上幾個方面的問題，發(fā)現(xiàn)這些問題的出現(xiàn)主要是由政府的財政支持力度有限和養(yǎng)老服務(wù)供給缺乏兩方面原因造成的。

（一）政府財政支持力度有限

無論是城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平較低還是未能適時調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，其背后的一個重要原因是政府財政的支持力度有限，也就是說政府用于社會救助或者說社會保障方面的財政支出不足。F縣由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)單一，每年政府的財政收入相對較少，同時F縣是國家級貧困縣，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育和就業(yè)等方面均需要有大量的財政投入，每年用于社會救助的財政投入極為有限。

如表3所示，F(xiàn)縣在2009到2015年期間，用于城鄉(xiāng)低保的財政支出占年度財政總支出的比重非常小。2009年到2012年間，每年用于城鄉(xiāng)低保的財政支出占財政總支出的比重在2%以上，2011年接近3%。但此后到2013年所占比重均在下降，到2013年所占比重下降到1.89%，低于2%。2014年比重有所上升，超過2%達(dá)到2.43%。2015年再次下降到2%以下，到1.97%。可以說，F(xiàn)縣城鄉(xiāng)低保財政支出占財政總支出的比重非常小，財政投入嚴(yán)重不足。

表3 F縣城鄉(xiāng)低保支出占財政總支出的比重（2009—2015）

為進(jìn)一步了解F縣在社會救助方面的財政投入情況，筆者對民政局相關(guān)人員進(jìn)行訪談。

我們也考慮過要不要把城鎮(zhèn)低保納入兜底，但是從中央到地方，政府這塊都沒有納入，所以我們目前城鎮(zhèn)這塊也沒搞（納入財政預(yù)算），只是把他們作為城鎮(zhèn)低保對象進(jìn)行對待。城鎮(zhèn)低保現(xiàn)在的保障線是420，到我們F縣這邊是分類分檔進(jìn)行補(bǔ)助，一共有四檔，具體標(biāo)準(zhǔn)我可以給你說一下。像我們第一類對象基本就是城市的三無人員，和那個五保對象是一樣的，現(xiàn)在我們是按330一個人進(jìn)行保障，現(xiàn)在城鎮(zhèn)這塊呢，上面沒給我們增加資金，所以城鎮(zhèn)這塊呢，按理應(yīng)該按照那個420的保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，但是現(xiàn)在我們還是延續(xù)前兩年的標(biāo)準(zhǔn)330。2016年下達(dá)的這個補(bǔ)差的指導(dǎo)意見，城鎮(zhèn)的就是420嘛，但是目前我們這邊還沒有資金增加。這個330是從2003年開始的吧，一直是330，因為它的標(biāo)準(zhǔn)確實比農(nóng)村高多了。（訪談資料來自F縣民政局工作人員M）

從以上F縣民政局的M話中可看出，F(xiàn)縣城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)一直沒有調(diào)整的原因是沒有此方面的財政配套資金。在現(xiàn)代社會保障制度中，最主要的責(zé)任主體無疑是政府，政府財政撥款成了籌措社會保障資金的一個固定的、主要的渠道來源。沒有國家財政作為經(jīng)濟(jì)后盾，很難建立起健全的社會保障制度，或者即使建立了相應(yīng)的社會保障制度也難以獲得健康的發(fā)展。F縣社會救助制度在實施過程中出現(xiàn)多方面問題的重要原因即政府的財政支持力度不足，使得相關(guān)救助項目的救助力度和救助效果較差，這嚴(yán)重影響了社會救助制度的社會評價，并損害了相關(guān)群體的利益。

（二）養(yǎng)老服務(wù)供給極為缺乏

經(jīng)過深入分析和探討，F(xiàn)縣五保集中供養(yǎng)率低以及擔(dān)保人機(jī)制的存在均有一個共同的原因，那就是F縣養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足。目前，F(xiàn)縣敬老院的工作人員數(shù)量較少，能提供的老年服務(wù)和照顧極為有限，因此不能無限制地發(fā)展五保集中供養(yǎng)工作，所以為了控制集中供養(yǎng)率，F(xiàn)縣做出了五保老人入院須擔(dān)保人做擔(dān)保這樣的規(guī)定。五保供養(yǎng)制度作為一項福利性救助制度，其包含兩個方面的內(nèi)容，一是資金補(bǔ)助，二是服務(wù)提供，服務(wù)提供又包含生活照料和滿足精神需求。五保供養(yǎng)對象是社會中的特殊群體，對他們進(jìn)行物質(zhì)供養(yǎng)、生活照料是必須的，同時滿足五保供養(yǎng)對象的精神需求也是非常重要的，它亦是評估五保供養(yǎng)政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。①王先進(jìn)：《五保供養(yǎng)政策的歷史傳承與制度創(chuàng)新》，《學(xué)習(xí)與實踐》，2007（9）。在實施現(xiàn)有的五保供養(yǎng)制度下，資金補(bǔ)助較容易實現(xiàn)，但在服務(wù)提供上則較難滿足，無論是集中供養(yǎng)還是分散供養(yǎng)均存在這方面問題。筆者調(diào)查走訪了F縣LES敬老院，院內(nèi)五保老人的吃穿等基本需求能夠得到滿足，但是其居住環(huán)境則相對較差，主要是老人房間內(nèi)臟亂差，無人打掃，與富麗堂皇的敬老院外觀形成鮮明對比。敬老院只有兩名服務(wù)工作人員，他們要負(fù)責(zé)院內(nèi)所有人員的飲食起居，還要處理院內(nèi)許多其他瑣事，根本沒有時間考慮到每一個老人的具體情況，更不用說與他們聊天提供心理慰藉等。從整個縣的情況來看，這一現(xiàn)象具有一定的普遍性，LES敬老院入院老人人數(shù)相對較少，其他規(guī)模更大的敬老院情況更是如此，這從另一個方面反映出F縣敬老院的服務(wù)工作人員數(shù)量少，而養(yǎng)老服務(wù)的實際需求大。

同樣，F(xiàn)縣的分散供養(yǎng)也存在養(yǎng)老服務(wù)缺乏的問題。農(nóng)村五保供養(yǎng)人員基本都是鰥寡孤獨(dú)的老人，他們在家里養(yǎng)老，年齡小、身體還可以的老人自己可以照顧自己，但是年齡大、行動不便的老人需要他人的照顧。但五保老人基本都是孤寡老人，沒有子女，所以只能依靠自己的親屬或者鄰居以及村里的居民來提供一些日常生活照料。但農(nóng)村人口流動性大，青年和中年人大部分外出打工，留在村里的人都有許多事情要做，并且這種照顧都是無償?shù)牧x務(wù)服務(wù)，在持續(xù)性和穩(wěn)定性上無法得到保障。筆者走訪了ZGL村，這個村即存在這樣的情況，ZGL村共有分散供養(yǎng)人員2人，且都是孤寡老人。其中一個人H身體殘疾，小腿萎縮，一只手不能動，做不了農(nóng)活，只能依靠國家每月二百多塊錢的五保金生活，沒人照顧，雖然基本的家務(wù)自己可以勉強(qiáng)做，但老人行動非常不便。村里另一個五保老人B的年齡也已經(jīng)八十多了，一輩子沒結(jié)婚，無依無靠，一個人在家居住，無人照料，也是靠政府發(fā)放的五保金生活。ZGL村的秘書說：“這種情況在鳳凰農(nóng)村具有一定的普遍性，農(nóng)村五保分散供養(yǎng)老人的生活大都如此，自己在家居住，由于無兒無女，年紀(jì)大了有事就找親戚鄰居幫幫忙，買米買鹽啥的找別人幫忙帶一下，也沒錢專門找人照顧，生活能過得去就行了?！雹儋Y料來源：根據(jù)與ZGL村秘書的訪談資料整理而來。由此可以看出，F(xiàn)縣五保分散供養(yǎng)人員缺乏在服務(wù)方面的救助，雖然日常溫飽問題可以解決，但是一些基本的服務(wù)需求卻得不到滿足，更不用說精神慰藉這樣的服務(wù)內(nèi)容。

六、對策及建議

（一）適時調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平

F縣城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整應(yīng)與F縣的社會發(fā)展程度、人民生活水平和物價水平等相一致。同時，還需考慮到F縣本身即為國家級貧困縣，貧困問題嚴(yán)峻以及F縣旅游業(yè)發(fā)展迅猛，物價上漲較快的現(xiàn)實，要適時適度提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。筆者認(rèn)為政府在這方面應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，一方面政府需要在調(diào)控物價方面有所作為，對F縣的物價進(jìn)行適時適當(dāng)調(diào)控，不至于物價上漲過快給當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ顜砗艽罄Щ?；另一方面要大幅度提高城鄉(xiāng)低保線標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以解決城鄉(xiāng)低保對象的燃眉之急，保障其正常生活。再進(jìn)一步考慮，如果大幅度提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整后需給低保對象發(fā)放更多救濟(jì)金，這部分錢從哪來？這也是調(diào)整速度慢且幅度低的一個重要原因，那就是鳳凰本級財政吃緊。

（二）加大中央和省級財政支持力度

《社會救助暫行辦法》中規(guī)定：社會救助的責(zé)任主體是政府，國務(wù)院民政部門統(tǒng)籌全國社會救助體系建設(shè)?？h級以上的人民政府應(yīng)當(dāng)將社會救助納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。完善社會救助資金、物資保障機(jī)制，將政府安排的社會救助資金和社會救助工作經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算。①參見《社會救助暫行辦法》中華人民共和國國務(wù)院令第649號，2014年2月21日?？梢钥闯?，社會救助資金主要來源于財政撥款，在社會救助統(tǒng)籌規(guī)劃、社會救助管理監(jiān)督以及救助資金擔(dān)負(fù)等方面政府是責(zé)任主體，負(fù)有開展社會救助工作的主要責(zé)任。雖然，F(xiàn)縣作為國家級貧困縣，每年享受許多國家給予的政策優(yōu)惠和財政扶持，但由于自然和社會等方面的因素，F(xiàn)縣的貧困狀況在短時間內(nèi)難以消除。社會保障體系的健全和完善，需要更多資金和資源的扶持。不僅要同時提高城鄉(xiāng)低保線標(biāo)準(zhǔn)，還要對一些特殊困難群體給予更高的補(bǔ)助和補(bǔ)貼，擴(kuò)大救助范圍，提高救助力度。由于F縣一級甚至州一級財政能夠提供的財政支持力度有限，所以需要國家和省一級財政給予更多的財政扶持。

（三）建立常態(tài)化的農(nóng)村互助機(jī)制

F縣之所以規(guī)定五保老人進(jìn)入敬老院集中供養(yǎng)必須有“擔(dān)保人”做擔(dān)保，保證當(dāng)他（她）擔(dān)保的入院老人生活不能自理時，他（她）能來照顧老人，或者將老人接回家養(yǎng)老，究其原因是現(xiàn)有的工作人員不能滿足為入院五保老人提供各項服務(wù)的需求?！盁o論是集中供養(yǎng)對象，還是分散供養(yǎng)對象，均未得到基本的照護(hù)，即便是在被評為省級模范的敬老院里，老人的生活照料也主要依靠自助和院民互助?！雹谪暽?、王列軍、佘宇：《農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)的體制性問題及對策——以山東省為例》，《江蘇社會科學(xué)》，2004（3）。對于分散供養(yǎng)的老人來說，他們在日常生活中遇到困難和問題經(jīng)常請村鄰居或其他親戚提供幫助和支持，使他們的問題和困難得以解決。由此，相關(guān)部門可以考慮研究制定相關(guān)政策制度，使這種互幫互助的服務(wù)方式成為一種常態(tài)化的互幫互助機(jī)制，以彌補(bǔ)農(nóng)村五保供養(yǎng)人員和農(nóng)村其他老人在服務(wù)獲得方面的不足。

（四）引入專業(yè)社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)

2006年的《五保條例》確立了政府在五保供養(yǎng)工作中的主體責(zé)任，同時鼓勵社會組織和個人為農(nóng)村五保供養(yǎng)對象和農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提供捐助和服務(wù)。③參見《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中華人民共和國國務(wù)院令第456號，2006年1月21日?？梢栽谵r(nóng)村引入專業(yè)社會服務(wù)組織，提供專業(yè)的社會服務(wù)，鼓勵專業(yè)服務(wù)組織將服務(wù)延伸到農(nóng)村，延伸到五保對象家里，一些必要的支出可以由政府買單，采取政府購買服務(wù)或購買項目的形式。據(jù)調(diào)研，在F縣已有一家專業(yè)社工機(jī)構(gòu)——綠葉社會工作服務(wù)中心，政府可以采取項目打包的形式，將這塊服務(wù)“包”給綠葉社工服務(wù)中心這樣的社會組織來開展服務(wù)工作，一方面可以解決五保分散供養(yǎng)時老人服務(wù)得不到滿足的問題，另一方面也可以促進(jìn)F縣專業(yè)社會服務(wù)組織的發(fā)展，培育社會力量，加強(qiáng)新型社會治理。當(dāng)然，要先采取試點，待時機(jī)成熟，再進(jìn)一步擴(kuò)展，由點到面，漸進(jìn)鋪開，最后推廣到全縣。

自20世紀(jì)50年代建立農(nóng)村五保供養(yǎng)制度以來，F(xiàn)縣的社會救助實踐已經(jīng)走過了六十多個年頭。目前，F(xiàn)縣已基本形成了以城鄉(xiāng)低保制度為核心，以臨時應(yīng)急救助為補(bǔ)充，與醫(yī)療、住房、教育、司法等分類專項救助制度配套的社會救助體系框架，不僅從制度層次上賦予了國民基本生活保障權(quán)益，而且在扶老、助殘、救孤、濟(jì)困等方面發(fā)揮著越來越大的作用。中共中央總書記習(xí)近平在主持中共中央政治局就“十三五”時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略重點進(jìn)行第三十次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)脫貧開發(fā)工作是我們的一個突出短板，要舉全國之力抓好，確保到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧。包括城鄉(xiāng)低保制度和五保供養(yǎng)制度在內(nèi)的社會救助制度將在脫貧攻堅進(jìn)程中作為“社會保障兜底”的重要主體，其逐步發(fā)展和完善將對F縣實現(xiàn)貧困人口全部脫貧這一重大課題具有重要的現(xiàn)實意義。

Abstract: Counties and municipalities in minority areas generally possess many of their own features.As a national-level poverty-stricken county located in minority areas.,the failure of due attention to its own features in F county makes its subsistence allowance system and five - guarantee system encounter a couple of problems: the failure of timely adjustment to the standards of the subsistence allowance system; a lower level of subsistence allowance; a decline in the concentrated supporting rate of the five guarantees and the deprivation of the independent options of the beneficiaries elderly citizens（the guarantor mechanism）, etc. Through depth analysis, some major reasons contributed to those problems. First, the lack of financial investment from the government in social assistance; second, the absence of elderly care service. Taking these facts and problems into account, the central and provincial governments’ financial supports should be reinforced; the standards and level of subsistence allowance in rural and urban areas should be adjusted in a timely manner; a normalized mutual aid mechanism should be established in rural areas; and professional social organizations should be introduced to offer elderly care service— thus helping solve the problems emerging in the implementation process of the social subsistence system.

Keywords: Minority areas; Social assistance; Urban and rural subsistence allowance system; Five - guarantee system