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農(nóng)地確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)機(jī)制解析

2018-05-16 10:21譚洪業(yè)
現(xiàn)代管理科學(xué) 2018年4期
關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn)

摘要:以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)?;?jīng)營(yíng)為支撐的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)需要打破現(xiàn)有的農(nóng)地小規(guī)模、細(xì)碎化、低效率的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)格局,而農(nóng)地的有序高效流轉(zhuǎn)成為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;a(chǎn)業(yè)化建設(shè)的關(guān)鍵前提。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、權(quán)屬模糊的特征使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有較高的交易成本和事后交易糾紛頻發(fā)的不良局面,嚴(yán)重?fù)p害了交易雙方的交易收益和積極性。再者,農(nóng)戶與集體之間因土地承包而存在的債權(quán)關(guān)系使得農(nóng)地調(diào)整時(shí)有發(fā)生,農(nóng)地關(guān)系的不穩(wěn)定也直接影響了農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的長(zhǎng)期投資行為。因此,理清兩者之間的傳導(dǎo)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)兩者之前的良性互動(dòng),并通過(guò)落實(shí)農(nóng)地確權(quán)工作來(lái)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?;透咝示哂惺种匾默F(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞:農(nóng)地確權(quán);土地流轉(zhuǎn);農(nóng)地產(chǎn)權(quán);產(chǎn)權(quán)權(quán)屬

一、 引言

產(chǎn)權(quán)作為人與人之間一系列行為關(guān)系的權(quán)利束,反映了個(gè)人對(duì)具體實(shí)物的擁有及使用權(quán)利。微觀層面上個(gè)人對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)利放大到宏觀層面就是對(duì)行為人的一些列約束和規(guī)范,體現(xiàn)了一定的社會(huì)制度安排。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下,土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離,使得農(nóng)民個(gè)人并沒(méi)有得到完整的清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,模糊的產(chǎn)權(quán)安排限制了農(nóng)地資源配置和使用效率的開(kāi)發(fā)。農(nóng)地所有權(quán)和承包權(quán)的不確定性,一方面影響農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素投入和農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(葉劍平,2010),另一方面為強(qiáng)勢(shì)的政府介入行為提供了可乘之機(jī),導(dǎo)致侵害農(nóng)民土地權(quán)益的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生(黨國(guó)英,2008)。因此,如何通過(guò)一種政策設(shè)計(jì)或者制度安排來(lái)確保農(nóng)民擁有清晰界定的、完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是解決當(dāng)下一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵所在,也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的題中之義。

從既有的學(xué)術(shù)研究來(lái)看,大部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)會(huì)提高農(nóng)地穩(wěn)定性、改善預(yù)期收益、增加農(nóng)地長(zhǎng)期投資、減少外部性行為、促進(jìn)農(nóng)地資源配置的效率等,因此農(nóng)地確權(quán)會(huì)通過(guò)明晰交易權(quán)屬、規(guī)范交易行為、降低交易費(fèi)用等方式來(lái)促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)(黃季焜,2012;周其仁,2014;付江濤,2016等)。但是,隨著理論研究的逐漸深入,也有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)并不一定會(huì)直接影響土地流轉(zhuǎn)。有的時(shí)候,農(nóng)地確權(quán)僅僅是影響了農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿,并沒(méi)有直接作用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為(胡新艷、羅必良,2016)。羅必良(2016)在拓展科斯定理的基礎(chǔ)上認(rèn)為,農(nóng)地屬于一種人格化的財(cái)產(chǎn),農(nóng)地的確權(quán)不僅提升了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度而且進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)地的“稟賦效應(yīng)”,而農(nóng)戶通過(guò)對(duì)農(nóng)地身份和農(nóng)地地理位置的“壟斷”而抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)。而且在實(shí)證研究方面,蔡潔、夏顯力(2017)認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不完整性使得農(nóng)地確權(quán)呈現(xiàn)出顯著的抑制作用,農(nóng)地流轉(zhuǎn)反而會(huì)減少。進(jìn)一步延伸開(kāi)來(lái),有些學(xué)者甚至質(zhì)疑農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間是否一定會(huì)存在相互促進(jìn)關(guān)系,認(rèn)為這兩者之間本身并不相關(guān)。Jin S(2009)利用中國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)研數(shù)據(jù),實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)與農(nóng)戶是否進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間并不存在經(jīng)驗(yàn)分析上的因果關(guān)系。張?zhí)m、馮淑怡(2014)在其文章中利用江蘇省的調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析得到了同樣的結(jié)論。農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間存在復(fù)雜的傳導(dǎo)機(jī)制,中間過(guò)程中其它因素的摻雜會(huì)影響到農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生??梢哉J(rèn)為,由于農(nóng)地確權(quán)并不是直接的作用于農(nóng)地流轉(zhuǎn),農(nóng)地確權(quán)會(huì)通過(guò)生產(chǎn)、交易、農(nóng)村要素市場(chǎng)機(jī)制來(lái)間接影響流轉(zhuǎn)行為,所以農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響并不明確,與其中的內(nèi)部傳導(dǎo)機(jī)制密切相關(guān)(林文聲、楊超飛,2016)。

從相關(guān)的文獻(xiàn)來(lái)看,農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響并不是直接的促進(jìn)或者抑制,而是通過(guò)一種比較復(fù)雜的內(nèi)部傳導(dǎo)機(jī)制來(lái)影響農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)行為。這也就解釋了為什么不同學(xué)者通過(guò)不同的角度、途徑、數(shù)據(jù)來(lái)解讀農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間關(guān)系時(shí)會(huì)存在不同的研究結(jié)論。當(dāng)然,這也進(jìn)一步反映了農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間復(fù)雜的關(guān)系,因此需要進(jìn)一步的理順兩者之間的傳導(dǎo)機(jī)制,即進(jìn)一步解答農(nóng)地確權(quán)是否會(huì)影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題,以及如何影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。

二、 農(nóng)地確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)

1. 農(nóng)地確權(quán)內(nèi)涵。談及土地確權(quán),首先要回答的問(wèn)題是對(duì)土地確定的是什么權(quán)利或者那些權(quán)利?農(nóng)地確權(quán)之前,農(nóng)地的所有權(quán)和承包權(quán)存在權(quán)屬和范圍模糊的問(wèn)題,農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利未能明確的進(jìn)行界定和劃分。因此,可以認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)就是將土地所帶有的權(quán)利歸屬和權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行清晰界定的過(guò)程(楊宏力,2017)。通過(guò)產(chǎn)權(quán)本身具有的“排他性”屬性,將原本模糊界定的集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手中,成為農(nóng)戶自身?yè)碛械木哂忻黠@排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利(嚴(yán)冰,2010)。從嚴(yán)格意義上來(lái)講,土地確權(quán)并不是對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的改革,并不是賦予了集體或者農(nóng)戶新的農(nóng)地權(quán)利,而是將原本就存在的農(nóng)地權(quán)利束進(jìn)行了新的界定??梢哉f(shuō)這次確權(quán)的本質(zhì)是“穩(wěn)定所有權(quán)、明晰承包權(quán)”(錢龍,2015),結(jié)合當(dāng)下“三權(quán)分置”的政策實(shí)踐,土地確權(quán)沿襲強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的路徑繼續(xù)前進(jìn)。當(dāng)然,至于土地確權(quán)之后權(quán)利的歸屬問(wèn)題并沒(méi)有得到一致的回答。但是,考慮到我國(guó)的社會(huì)主義制度以及中國(guó)農(nóng)地所特有的社會(huì)保障功能,不能實(shí)行徹底的一方私有的制度安排。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)將土地的所有權(quán)界定給村集體或村民小組,而土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利要“排他性”的界定給農(nóng)地承包農(nóng)戶。

2. 農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系。在當(dāng)下“三權(quán)分置”的政策背景下,農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn),即農(nóng)戶仍舊掌握農(nóng)地的承包權(quán),農(nóng)地所有權(quán)仍歸村集體所有,承包戶則獲得農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán),承包期間內(nèi)承包戶可以自由安排對(duì)承包農(nóng)地的管理和使用。承包方由于獲得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)而可以實(shí)現(xiàn)土地集中連片的規(guī)?;a(chǎn),利用專業(yè)化、集約化和標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口老齡化以及耕地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重的背景下,傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式亟需調(diào)整和優(yōu)化,而農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為推行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)方式的重要前提。

但是,從實(shí)際操作來(lái)看,農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中普遍由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰而存在農(nóng)地權(quán)屬模糊、農(nóng)地交易期限短、農(nóng)地談判協(xié)商復(fù)雜等問(wèn)題,使得農(nóng)地交易成本過(guò)高、嚴(yán)重限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的持續(xù)推進(jìn)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不完整與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不穩(wěn)定兩方面因素直接限制了農(nóng)地有效流轉(zhuǎn),一方面,農(nóng)戶承包地的物權(quán)屬性和空間屬性等產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度一直在加強(qiáng),但是其法律界定并未完全清晰;另一方面,承包地期限雖然一再延長(zhǎng),但其穩(wěn)定的承包關(guān)系一再受到農(nóng)村人口變更、人口遷移及土地征用等問(wèn)題的沖擊。產(chǎn)權(quán)的不完整與不穩(wěn)定導(dǎo)致較高的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期,限制了流轉(zhuǎn)農(nóng)地的數(shù)量與規(guī)模。因此,農(nóng)地確權(quán)工作逐漸開(kāi)展進(jìn)行,試圖通過(guò)對(duì)農(nóng)地的“確權(quán)賦能”來(lái)明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,恢復(fù)農(nóng)地具有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,以此來(lái)解決抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題。

三、 土地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑機(jī)制

1. 農(nóng)地確權(quán)與產(chǎn)權(quán)權(quán)屬。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看,完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬應(yīng)具有排他性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性以及永久性四種基本的特征??扑拐J(rèn)為產(chǎn)權(quán)制度的效率如何,不僅在于產(chǎn)權(quán)制度降低了不必要的交易成本之外,還要具備三個(gè)特點(diǎn):第一,產(chǎn)權(quán)明晰,為有效產(chǎn)權(quán)制度的建立和市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮奠定基礎(chǔ);第二,產(chǎn)權(quán)完備,保證產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行效率的高效性;第三,產(chǎn)權(quán)保障,保護(hù)產(chǎn)權(quán)屬性的完整性,保障產(chǎn)權(quán)功能的有效發(fā)揮。在原有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然賦予了農(nóng)戶對(duì)土地的承包使用權(quán)利,但是弱化了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的可分割性和可轉(zhuǎn)讓性權(quán)屬,并且承包周期不確定也使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)永久性特征大打折扣。原有產(chǎn)權(quán)存在的產(chǎn)區(qū)模糊、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、法律保障不到位等問(wèn)題再次證明了其資源利用方式的低效率。農(nóng)地確權(quán)工作的開(kāi)展正是要解決原有產(chǎn)權(quán)制度中存在的產(chǎn)權(quán)模糊問(wèn)題,通過(guò)法律制度的方式賦予農(nóng)戶真正意義上的“完整產(chǎn)權(quán)”。

2. 土地確權(quán)與農(nóng)地投資。土地確權(quán)帶來(lái)的農(nóng)地穩(wěn)定,也有效的促進(jìn)了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性和農(nóng)地生產(chǎn)性投資,使農(nóng)地價(jià)值不斷提升。具體來(lái)說(shuō),第一,土地確權(quán)以法律的形式賦予了農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán),農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束得到了清晰的界定,確保了農(nóng)戶依附于農(nóng)地上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的完整性和穩(wěn)定性。這使得產(chǎn)權(quán)具有的激勵(lì)和約束功能得以發(fā)揮,一方面,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)威脅的減少意味著農(nóng)地的不確定性因素減少和農(nóng)地未來(lái)收入預(yù)期的提高,激勵(lì)農(nóng)地生產(chǎn)和投資;另一方面,產(chǎn)權(quán)的約束功能意味著農(nóng)地生產(chǎn)的責(zé)任關(guān)系,農(nóng)戶需要自己承擔(dān)農(nóng)地的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為,這種約束關(guān)系會(huì)誘導(dǎo)農(nóng)地功能性投資的增加。第二,法律形式的確權(quán)過(guò)程確保了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶個(gè)人歸屬,避免了外部行政力量對(duì)農(nóng)地使用的強(qiáng)勢(shì)干預(yù),農(nóng)戶來(lái)自于農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)收益得到有效保障。穩(wěn)定明晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)化為交易過(guò)程中農(nóng)地價(jià)值的提升,農(nóng)地資源中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系在影響交易決策行為的同時(shí)對(duì)農(nóng)地資源配置效率、農(nóng)地產(chǎn)出水平、甚至收入分配產(chǎn)生了一定影響。第三,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的清晰界定也可以避免產(chǎn)權(quán)不清晰引致的外部性行為,避免模糊產(chǎn)權(quán)引發(fā)的“公地悲劇”、租值耗散等問(wèn)題。

農(nóng)地確權(quán)過(guò)程重新賦予了農(nóng)地清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,對(duì)農(nóng)地資源價(jià)值、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及農(nóng)地收入預(yù)期等方面得到了改善,進(jìn)而對(duì)農(nóng)地流出行為產(chǎn)生了不確定性影響:第一,農(nóng)地經(jīng)營(yíng)不確定性因素的降低和未來(lái)收入預(yù)期的提高,有些農(nóng)戶可能會(huì)進(jìn)一步增加農(nóng)地的長(zhǎng)期投資,由兼業(yè)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)農(nóng)民。第二,農(nóng)地資源價(jià)值的提高必然提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地租水平,但農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的清晰界定也降低了農(nóng)地的交易成本,對(duì)農(nóng)地流出與否的影響還要取決于農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng)的收益預(yù)期。

3. 農(nóng)地確權(quán)與交易費(fèi)用。農(nóng)地確權(quán)在帶來(lái)清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上,通過(guò)確保農(nóng)地排他性的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)利,使得農(nóng)地可以進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和自由交易,降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的一系列交易費(fèi)用。主要表現(xiàn)為,第一,農(nóng)地家庭承包過(guò)程中存在的農(nóng)地面積、界限、位置及“四至”不清等問(wèn)題得到明確的界定,為農(nóng)地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行農(nóng)地的規(guī)?;?biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)提供了準(zhǔn)確明了的依據(jù)。農(nóng)地作為交易物的清晰界定,使交易價(jià)格、地租水平、農(nóng)地整理及事后農(nóng)地糾紛處理等問(wèn)題的處理可以按章進(jìn)行,避免了資源配置過(guò)程中效率的過(guò)度損耗。第二,在農(nóng)村土地集體所有制度下,村集體將農(nóng)地以合同的方式承包給農(nóng)戶,從而賦予了村集體的債權(quán)地位,使得村集體可以對(duì)范圍內(nèi)的農(nóng)地進(jìn)行一定的調(diào)整。農(nóng)地確權(quán)打破了村集體對(duì)農(nóng)地進(jìn)行強(qiáng)制調(diào)整和干預(yù)的權(quán)利,既減少了村集體調(diào)地的頻率、也保障了農(nóng)戶農(nóng)地的長(zhǎng)久穩(wěn)定,從而便于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)行為發(fā)生。第三,農(nóng)地確權(quán)依靠國(guó)家法律建立起了完整的公信制度,依靠法律的權(quán)威性和公正性,規(guī)范農(nóng)地交易行為,并提供必要的擔(dān)保功能。

4. 土地確權(quán)與農(nóng)地保障。農(nóng)地并不同于一般化的有形商品,農(nóng)地價(jià)格和交易機(jī)制也并不是商品交易的一種表現(xiàn)形式,這是因?yàn)閷?duì)于多數(shù)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō),農(nóng)地還承擔(dān)著一定的社會(huì)保障職能,農(nóng)地寄托著農(nóng)戶的精神情感。一方面,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的不完善,農(nóng)戶當(dāng)下收入的不穩(wěn)定和未來(lái)收入的不確定性使得農(nóng)戶不得不將農(nóng)地視為家庭經(jīng)濟(jì)中的“救命稻草”,使手中持有并控制一定的農(nóng)地具有明顯的保障性功能(羅必良,2014)。尤其是對(duì)于缺乏其他非農(nóng)業(yè)收入的家庭來(lái)說(shuō),農(nóng)業(yè)耕種的經(jīng)濟(jì)收入是家庭最為主要的收入來(lái)源,并且在當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)保障制度相對(duì)滯后的狀態(tài)下,農(nóng)地收入就同時(shí)具有了收入來(lái)源和收入保障的雙重屬性。另一方面,農(nóng)民具有“戀農(nóng)情結(jié)”、“惜土心理”的農(nóng)地依賴的心理情節(jié)(林文聲、秦明,2017)。這意味著農(nóng)地不僅僅具有提供農(nóng)業(yè)收入來(lái)源的經(jīng)濟(jì)功能,又賦予了其寄托農(nóng)戶情感歸屬的精神功能,使得農(nóng)戶持有農(nóng)地不僅在于獲得農(nóng)地收入,更重要的是農(nóng)戶情感上得到一定的滿足。再者,農(nóng)地確權(quán)過(guò)程在真正意義上賦予了農(nóng)地的抵押、擔(dān)保功能,使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為了被金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的有效的抵押、擔(dān)保品。農(nóng)地權(quán)屬的完善提高了農(nóng)地抵押貸款的可得性,有效緩解了農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足問(wèn)題,進(jìn)一步提高了農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)功能和保障功能。

四、 農(nóng)地確權(quán)推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)措施

1. 規(guī)范農(nóng)地確權(quán)規(guī)章制度,有序開(kāi)展確權(quán)工作。農(nóng)地確權(quán)工作涉及范圍極廣、工作活動(dòng)復(fù)雜、程序環(huán)節(jié)繁多,關(guān)乎億萬(wàn)農(nóng)民的切身利益,其重要性不言而喻。而且,農(nóng)地確權(quán)使得在土地集體所有制下土地位置、劃分、界限等潛在問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái),確權(quán)工作則需要認(rèn)真處理好原有所有制下潛在的農(nóng)地糾紛問(wèn)題,這也就成為了農(nóng)地確權(quán)工作的難點(diǎn)所在。因此,需要建立一套完善的農(nóng)地確權(quán)工作制度,按照《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求,從登記申請(qǐng)、土地調(diào)查、公示審核到最終的登記頒證等環(huán)節(jié)嚴(yán)格遵守公平、公正、公開(kāi)的工作原則,保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益和確權(quán)工作的有序進(jìn)行。在具體操作過(guò)程中,從實(shí)際出發(fā)建立符合各地方實(shí)際情況的工作方法,對(duì)于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬明晰的農(nóng)地要直接劃分給相應(yīng)的鎮(zhèn)、村、組或者個(gè)人;對(duì)于個(gè)人自留田、宅基地在堅(jiān)持集體所有制的基礎(chǔ)上,將承包權(quán)和使用權(quán)繼續(xù)量化到個(gè)人;對(duì)于產(chǎn)權(quán)模糊的農(nóng)地,要以村集體為主要分配對(duì)象,保證農(nóng)地集體所有的基礎(chǔ)上在進(jìn)行村、組、個(gè)人之間的權(quán)屬劃分。

2. 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)。在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要建立相應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制,保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合理有序進(jìn)行。第一,農(nóng)地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民的個(gè)人意愿,堅(jiān)決反對(duì)行政力量直接性、強(qiáng)制性的農(nóng)地征用或流轉(zhuǎn)行為,充分保障農(nóng)民依附于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)和排他權(quán)。在尊重農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿的基礎(chǔ)上,對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)征用補(bǔ)償制度,保證農(nóng)戶獲得公平合理的待遇。第二,農(nóng)地流轉(zhuǎn)要引入相應(yīng)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制,利用市場(chǎng)力量保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率和效益的實(shí)現(xiàn)。利用市場(chǎng)力量引導(dǎo)農(nóng)地資源配置,鼓勵(lì)農(nóng)地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)、向高經(jīng)濟(jì)效益經(jīng)營(yíng)方式流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?;?jīng)營(yíng)。第三,行政權(quán)力要適當(dāng)?shù)慕槿胍员WC農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公平、公正,確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)方向和用途不違背國(guó)家耕地紅線和國(guó)家糧食安全。建立合理規(guī)范的農(nóng)地利用規(guī)劃,宏觀上整體把握農(nóng)地流轉(zhuǎn)總量、方式、結(jié)構(gòu),并建立相應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介、登記、公正等服務(wù)機(jī)構(gòu),既便利農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易行為,又保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合法有序流轉(zhuǎn)。

3. 完善社會(huì)保障,保證農(nóng)民生計(jì)替代。出于農(nóng)地社會(huì)保障功能考慮,農(nóng)地確權(quán)之后部分農(nóng)戶更傾向于農(nóng)地的自我持有,減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)??梢园l(fā)現(xiàn),農(nóng)地流轉(zhuǎn)與否關(guān)鍵在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收入預(yù)期是否滿足生計(jì)需求。因此,要促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制,讓轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶既可以獲得足夠的農(nóng)地補(bǔ)償,又可以繼續(xù)生計(jì)生活。一方面,避免一次性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償機(jī)制,實(shí)行長(zhǎng)期、靈活的補(bǔ)償措施,使轉(zhuǎn)出農(nóng)戶享受農(nóng)地的長(zhǎng)久收益和增值收益。另一方面,完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,堅(jiān)持并完善以最低生活保障、大病保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療等保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)保障體系,并進(jìn)一步拓展農(nóng)村保障體系的范圍和保障力度,弱化農(nóng)民依托在農(nóng)地上的保障和福利功能,解決農(nóng)民后顧之憂。最后,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)技能培訓(xùn)和再就業(yè)指導(dǎo),建立一定的勞動(dòng)力培訓(xùn)、輸出、管理、服務(wù)等機(jī)制,鼓勵(lì)農(nóng)民向城市就業(yè),向二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè),通過(guò)非農(nóng)就業(yè)來(lái)完成生計(jì)替代。

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作者簡(jiǎn)介:譚洪業(yè)(1988-),男,漢族,山東省濰坊市人、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院管理學(xué)博士生,研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。

收稿日期:2017-12-10。

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