趙德勝

摘要：地方公共治理的創(chuàng)新是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵層面，協(xié)商民主的提升亦是題中應(yīng)有之義。面對(duì)眾多體制障礙和現(xiàn)實(shí)困境，地方公共治理需要在理念再造、制度設(shè)計(jì)、多元參與、平臺(tái)搭建諸方面實(shí)現(xiàn)與協(xié)商民主機(jī)制的有機(jī)嵌合，并通過體制化的轉(zhuǎn)型，整合協(xié)商民主和地方公共治理創(chuàng)新兩方面的資源和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)地方公共治理的科學(xué)化、民主化和法治化。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；地方公共治理；創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1004-3160（2018）01-0159-07

隨著中國(guó)改革開放的力度逐步增強(qiáng)，國(guó)家治理層面的體制性變革呼之欲出，公共治理模式在中國(guó)的塑立和創(chuàng)新已是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。作為執(zhí)政黨的中共決策高層審時(shí)度勢(shì)，適時(shí)提出了建構(gòu)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國(guó)家方略?？陀^而論，國(guó)家治理的現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)化工程，自然離不開地方治理層面的現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化意義上的地方公共治理創(chuàng)新直接關(guān)乎社會(huì)民眾的福祉。與此同時(shí)，地方公共治理如何有效契合協(xié)商民主機(jī)制的發(fā)展是一項(xiàng)必須面對(duì)的時(shí)代課題。

一、引言：協(xié)商民主與地方公共治理創(chuàng)新的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

民主是歷史發(fā)展的產(chǎn)物。人類從專制社會(huì)轉(zhuǎn)型到民主社會(huì)，不斷自我認(rèn)知和自我覺醒，民主程度也由低至高發(fā)展至今。當(dāng)然民主作為一種上層建筑和制度設(shè)計(jì)，各國(guó)具體的國(guó)情、民情和社情也是不可忽視的體制環(huán)境。西方國(guó)家的民主進(jìn)程伴隨著資本主義生產(chǎn)方式和三大部門關(guān)系的變遷在不斷發(fā)展，在代議民主制主導(dǎo)的當(dāng)代西方民主架構(gòu)中，協(xié)商民主的思想和理論自1980年代異軍突起，在政學(xué)兩界引發(fā)廣泛關(guān)注并在一定程度上進(jìn)入民主實(shí)踐環(huán)節(jié)，取得了相應(yīng)的民主實(shí)踐成果。

國(guó)內(nèi)學(xué)者陳家剛在引介西方的協(xié)商民主理論時(shí)，總結(jié)了對(duì)協(xié)商民主的三種理解：作為決策形式的協(xié)商民主、作為治理形式的協(xié)商民主以及作為政府和社團(tuán)形式的協(xié)商民主。[1]而在西方協(xié)商民主理論家古特曼與湯普森看來，在協(xié)商民主中，更多情況下參與者不是去“發(fā)現(xiàn)公共利益”，而是去“建構(gòu)公共利益”。[2]

當(dāng)前中國(guó)的改革面臨著如何更好發(fā)展、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的時(shí)代課題，這需要通過建構(gòu)符合國(guó)家政治發(fā)展和社會(huì)需求的民主實(shí)踐模式來推動(dòng)公共治理水平的提升。相對(duì)于國(guó)家治理層面來說，與社會(huì)民眾更近、實(shí)際感知更為直接的地方公共治理會(huì)被更多地關(guān)注。在社會(huì)民眾民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)逐漸提升的當(dāng)代中國(guó)，它已成了衡量地方政府執(zhí)政能力的政治場(chǎng)域。當(dāng)然，公共治理實(shí)踐自然少不了相關(guān)理論的指引和匡正，現(xiàn)代公共治理正是從新公共行政學(xué)的價(jià)值觀中汲取了營(yíng)養(yǎng)，新公共行政學(xué)派的價(jià)值觀與政治學(xué)中理性主義的復(fù)興密切相關(guān)，尤其深受以羅爾斯為代表的新康德主義的影響，對(duì)傳統(tǒng)行政模式當(dāng)中的“價(jià)值中立”進(jìn)行了批判，而認(rèn)為最重要的行政價(jià)值是社會(huì)公平、代表性、回應(yīng)性、參與和社會(huì)責(zé)任感等，而這些價(jià)值觀也正是現(xiàn)代公共治理所推崇的。[3]

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，市場(chǎng)的完善、社會(huì)的發(fā)展、政府的變革乃至整個(gè)國(guó)家的進(jìn)步，都需要建構(gòu)一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的公共治理體制，而協(xié)商民主理論的發(fā)展正推動(dòng)著當(dāng)前中國(guó)地方公共治理體制的完善和公共治理實(shí)踐的創(chuàng)新。一方面，協(xié)商民主理論關(guān)注社會(huì)公眾對(duì)公共政策的有效介入，這為地方?jīng)Q策和治理的民主化和科學(xué)化確立了運(yùn)行框架。博曼認(rèn)為平等在協(xié)商民主中具有重要價(jià)值，“為使決策合法化，每個(gè)公民的理由都必須給予同等的關(guān)注和考慮。”[4]這對(duì)于解決當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)矛盾以及由于階層分化和利益分散造成的利益聚合困境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。協(xié)商民主理論的發(fā)展還為地方公共治理的現(xiàn)代化提供了時(shí)代性的價(jià)值內(nèi)涵和目標(biāo)體系，規(guī)制著地方治理的著力方向和變革領(lǐng)域。正如瓦拉德斯所言，“協(xié)商民主是一種巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問題。他尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所在政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。”[5]

另一方面，中國(guó)地方公共治理體制的變革也豐富和發(fā)展了協(xié)商民主的實(shí)踐。中國(guó)的民主政治和管理體系中原本亦含有協(xié)商民主的設(shè)計(jì)，全國(guó)和地方的兩會(huì)機(jī)制在實(shí)際上扮演著協(xié)商民主平臺(tái)的角色。但隨著社會(huì)民主政治的推進(jìn)以及社會(huì)民眾政治參與意識(shí)的提升，現(xiàn)有協(xié)商民主的通道設(shè)計(jì)不能完全滿足普通民眾想要實(shí)際介入民主政治和公共政策審議過程的政治意愿。因此，中國(guó)各地也在積極探索各具特色的地方性協(xié)商民主的實(shí)踐形式，如浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”、廣州的羊城論壇、南京的聽證制度、重慶的圓桌會(huì)議等，這些不同的協(xié)商民主的具體形式伴隨著各地深化改革，創(chuàng)新公共治理體制的背景紛紛出現(xiàn)，可以說它們對(duì)緩解公民利益訴求和現(xiàn)存政府管理體制之間的張力，優(yōu)化公共政策的制定過程，矯正政府失靈以及增強(qiáng)政府的合法性和公信力都有著十分重要的實(shí)踐意義。

二、挑戰(zhàn)：地方公共治理協(xié)商民主化的現(xiàn)實(shí)困境

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和相應(yīng)改革的推進(jìn)，社會(huì)階層逐步分化和利益訴求多元化在中國(guó)已成為一種客觀存在。地方政府必須要直面解決這一背景下的多元利益訴求和利益整合的問題。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況來看，地方公共治理協(xié)商民主化面臨著不小的困境和挑戰(zhàn)。

（一）傳統(tǒng)管控思維和官僚文化的羈絆

對(duì)話與協(xié)商是協(xié)商民主理論的核心，協(xié)商民主傾向于在公共治理的過程中建立較為包容、平等、自由的話語機(jī)制，以求達(dá)致公共利益基礎(chǔ)上社會(huì)成員廣泛接受的共識(shí)。[6]而這一話語機(jī)制的構(gòu)建有賴于新型公共治理文化的塑造，此非一日可成之功。中國(guó)的地方政府系統(tǒng)深受長(zhǎng)久以來傳統(tǒng)行政體系遺存的“官本位”思想和科層官僚體制的雙重影響，而現(xiàn)存地方政府管理體制運(yùn)行中實(shí)際形成的“對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)”的行政文化則加劇了公共行政倫理和文化的封閉性和保守性，難以對(duì)接和呼應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)民主轉(zhuǎn)型和治理變革的時(shí)代要求。“領(lǐng)導(dǎo)路線”、部門主義、官僚主義等等，形形色色不一而足，內(nèi)部取向的管控思維和行政文化極大地阻礙和屏障了公權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)民眾的橫向聯(lián)系和互動(dòng)，也在一定程度上導(dǎo)致協(xié)商民主的政治文化難以在地方治理層面蔚然成風(fēng)，實(shí)現(xiàn)真正意義上“從管理到治理”的文化轉(zhuǎn)型。

由此可見，當(dāng)前地方行政體系中業(yè)已存在的管控思維和行政文化對(duì)協(xié)商民主來說，是一道亟待破拆的迷思之墻，折射出權(quán)力中心主義的舊有弊端。一些政府部門和官員脫離群眾、盲目決策、濫用職權(quán)和設(shè)租尋租等現(xiàn)象嚴(yán)重，造成實(shí)際工作中的黨群干群關(guān)系緊張、政府公信力下降、社會(huì)矛盾容易激化等治理失范效應(yīng)。所有這些均與中國(guó)民主政治發(fā)展的大方向背道而馳，必須要下大力氣扭轉(zhuǎn)和革新，使協(xié)商民主的價(jià)值內(nèi)涵和倫理規(guī)范在地方公共治理體系中得到廣泛認(rèn)同，并體現(xiàn)在具體的治理實(shí)踐中。

（二）推進(jìn)地方協(xié)商民主的制度體系尚未完善

客觀而論，若想讓協(xié)商民主機(jī)制在地方公共治理層面成為各級(jí)政府部門的主動(dòng)選擇，必須要有相應(yīng)法律與制度體系的充分建構(gòu)。立規(guī)建制是優(yōu)化協(xié)商民主機(jī)制的基石，但是當(dāng)前，有效推進(jìn)中國(guó)協(xié)商民主發(fā)展的法律和制度資源的稀缺卻是不爭(zhēng)的政治現(xiàn)實(shí)，這也是導(dǎo)致當(dāng)前中國(guó)地方治理協(xié)商民主化欠缺的關(guān)鍵原因之一。現(xiàn)實(shí)中，各地協(xié)商民主參與彈性大，參與水平參差不齊，參與質(zhì)量有高有低的狀況依然存在。一些地方公共事務(wù)的管理仍以政府行政意志為轉(zhuǎn)移，有時(shí)甚至是權(quán)力小圈子凌駕于公共利益之上，不經(jīng)過廣泛社會(huì)協(xié)商的長(zhǎng)官意志和領(lǐng)導(dǎo)決斷在實(shí)際上左右了不少地方的公共事務(wù)管理過程。[7]

當(dāng)前中國(guó)一些地方的公共治理實(shí)踐實(shí)際存在的“人治有余、法治不足”的問題已嚴(yán)重制約了協(xié)商民主在地方政府層面的推進(jìn)。對(duì)公權(quán)力的制約乏力，立法層面也沒有能夠給公民有序參與地方公共治理過程提供足夠的法律和制度保障。一些地方的協(xié)商民主機(jī)制的構(gòu)建更因具體實(shí)施細(xì)節(jié)的制度缺位而陷入空轉(zhuǎn)和懸置的窘境，這極大影響了社會(huì)公眾的參與熱情和民主政治的發(fā)展，制約了公共精神的培育和傳播，最終嚴(yán)重侵蝕和損害了公共利益。

（三）現(xiàn)行地方政府管理體制的掣肘

協(xié)商民主具有十分重要的公共性特征，強(qiáng)調(diào)的是公共利益基礎(chǔ)上的集體選擇，而不是個(gè)人的偏好。在地方公共治理層面有效融入?yún)f(xié)商民主的機(jī)制，自然少不了一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)有效的政府管理體制的支撐。憑心而論，改革開放以來，中國(guó)的各級(jí)政府在改革政府管理體制方面也做了不少的努力，一些地方的治理實(shí)踐也讓我們看到了令人欣喜的變化。但是，同市場(chǎng)化和民主化改革的時(shí)代要求相比，“官本位”的管理模式和文化外顯仍然勢(shì)大，現(xiàn)有的政府管理體制改革的力度和向度仍然需要進(jìn)行深層次的調(diào)整，以便適應(yīng)整體性的國(guó)家治理和社會(huì)治理體制的現(xiàn)代化。

現(xiàn)行的政府管理體制在實(shí)際上仍然未能超越管制思維，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大部門的關(guān)系有待理順，“大政府、小社會(huì)、弱市場(chǎng)”的格局并沒有在實(shí)質(zhì)上打破，政府向社會(huì)分權(quán)、向市場(chǎng)分權(quán)的改革仍需向縱深推進(jìn)。這從全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上企業(yè)家代表讓李克強(qiáng)總理感觸頗深的那句“總理，您得理解我們市場(chǎng)主體，我們不能亂提意見” 的隱晦表達(dá)中可見端倪。協(xié)商民主政治的產(chǎn)生首先必然需要一個(gè)相對(duì)平等的協(xié)商主體地位的奠定。當(dāng)前，不少地方政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展的介入和干預(yù)過多，在實(shí)際上造成了諸多“管不了也管不好”的政府失靈的實(shí)例，可見過度行政化的政府管理體制是難以營(yíng)造出高效運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)商民主架構(gòu)的。

（四）地方協(xié)商民主通道和路徑的稀缺

目前協(xié)商治理在中國(guó)地方公共治理層面的引入尚處于實(shí)驗(yàn)和探索階段，協(xié)商民主的文化和機(jī)制未能在體制內(nèi)外形成較強(qiáng)的民主推動(dòng)效應(yīng)，協(xié)商治理的通道和路徑相對(duì)來說比較匱乏。即便是兩會(huì)機(jī)制，在地方上也出現(xiàn)了“上熱中冷下涼”的情況，其自身也存在著界別設(shè)置不均衡、功能實(shí)現(xiàn)不充分、提案機(jī)制和政治溝通不足等諸多問題。越到基層，越接近民眾，協(xié)商民主的氛圍卻呈現(xiàn)層層遞減的現(xiàn)象，基層官員瞞天過海、強(qiáng)壓民意、專權(quán)獨(dú)斷的事例屢見不鮮。全國(guó)每年數(shù)以萬計(jì)的群體性事件絕大多數(shù)爆發(fā)于基層，從一個(gè)側(cè)面說明地方公共治理過程中協(xié)商民主機(jī)制的建構(gòu)任重而道遠(yuǎn)。

近些年，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)民眾的權(quán)利意識(shí)和參政議政意識(shí)有了很大的提高，社會(huì)民眾越來越注重維護(hù)自身利益，受眾主要集中在城市的新聞媒體在中間也起到了推波助瀾的作用，逐步喚醒了社會(huì)民眾的民主和法治意識(shí)。更多的團(tuán)體和個(gè)人關(guān)注通過各種途徑維護(hù)自身權(quán)益，并將這種權(quán)利文化輻射傳遞至農(nóng)村地區(qū)。一時(shí)間，環(huán)境污染、住房拆遷、職工福利、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療糾紛等等，都有可能成為輿情引爆點(diǎn)，群體性的矛盾和沖突并沒有隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)層面的向好而減少，反而有逐漸增多的態(tài)勢(shì)。一些地方政府在應(yīng)對(duì)此類事件時(shí)也往往進(jìn)退失據(jù)，未能在根本上建構(gòu)起長(zhǎng)效的協(xié)商治理機(jī)制。從某種意義上說，不少地方政府的公信力和合法性正是由于缺乏常態(tài)化、制度化和具體化的協(xié)商民主的治理通道和路徑而受到普遍的質(zhì)疑和強(qiáng)力的沖擊。

三、體制化轉(zhuǎn)型：協(xié)商民主與地方公共治理創(chuàng)新嵌合的路徑

協(xié)商民主不僅注重社會(huì)成員的廣泛參與，而且強(qiáng)調(diào)在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上形成基于公共利益的共識(shí)，因而作為協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決利益矛盾的重要方式獲得現(xiàn)代民主國(guó)家的普遍推崇。[8]作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)地方公共治理的創(chuàng)新必須能有效融入?yún)f(xié)商民主的文化，通過體制化的轉(zhuǎn)型，整合協(xié)商民主和公共治理創(chuàng)新兩方面的資源和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)地方公共事務(wù)管理和公共服務(wù)體制的科學(xué)化、民主化和法治化。

（一）理念再造：宣導(dǎo)和強(qiáng)化協(xié)商民主與治理創(chuàng)新的價(jià)值內(nèi)涵

“每一個(gè)聲稱自己是民主政體的政權(quán)，都要說明（不論有多少合理性）它如何確保一致，如何讓統(tǒng)治行為合乎受其影響的人們的愿望”。[9]協(xié)商民主作為一種民主運(yùn)行的體制，可以在一定程度上使“人民當(dāng)家作主”的民主政治的本質(zhì)訴求能夠在現(xiàn)實(shí)中得以實(shí)現(xiàn)。從治理創(chuàng)新的角度來說，協(xié)商民主的踐行和發(fā)展也是推動(dòng)地方公共治理實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型、完善民主與法治建設(shè)，構(gòu)建新時(shí)期社會(huì)主義政治文明的基本前提。

當(dāng)然，在中國(guó)這樣一個(gè)具有濃厚的管制行政文化傳統(tǒng)的國(guó)度推行協(xié)商民主，并把它和各地的公共治理創(chuàng)新結(jié)合起來，并不是一件簡(jiǎn)單易行的事情。首先需要的就是公共部門文化和理念的再造。即是將傳統(tǒng)的“管制本位”的行政文化置換為“服務(wù)本位”的治理文化。這需要政府公職人員和社會(huì)民眾兩方面都重新認(rèn)知自己的權(quán)力和權(quán)利，讓權(quán)力自律和權(quán)力制衡成為一種習(xí)慣和價(jià)值觀。其次協(xié)商民主和治理創(chuàng)新的嵌合離不開政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大部門的緊密協(xié)作和有效分工。在中國(guó)，這個(gè)問題的最終解決還是要靠對(duì)“官文化”的終結(jié)，重新確立政府的角色，讓有限政府、自由市場(chǎng)和活力社會(huì)的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)能夠成為一種現(xiàn)實(shí)存在。

相較而言，理念的轉(zhuǎn)變和再造是最深層次的革命，不可能一蹴而就，它既需要執(zhí)政高層有著堅(jiān)定的改革信念、持久的改革熱情以及精巧的改革設(shè)計(jì)，更需要社會(huì)組織和公眾的廣泛參與才能實(shí)現(xiàn)，唯此協(xié)商民主和治理創(chuàng)新才有可能能形成實(shí)質(zhì)意義上的嵌合。在此一過程中，以政府為代表的公權(quán)力機(jī)關(guān)和眾多社會(huì)組織、社會(huì)民眾需相向而行，共同夯實(shí)新時(shí)期民主政治發(fā)展之路，結(jié)合中國(guó)實(shí)際創(chuàng)新協(xié)商民主理念，并將其滲透到公共組織管理的每個(gè)環(huán)節(jié)和公民個(gè)人的行動(dòng)當(dāng)中，形成一種切實(shí)可行的協(xié)商民主的治理文化，推進(jìn)整個(gè)國(guó)家的民主政治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高水平的政治文明。

（二）制度創(chuàng)新：規(guī)制和引導(dǎo)協(xié)商民主與治理創(chuàng)新的運(yùn)行軌道

民主是一種理念，更是一種制度安排。協(xié)商民主要落實(shí)到具體的地方公共治理創(chuàng)新過程中，缺少不了對(duì)現(xiàn)有制度的反思和矯正以及對(duì)先進(jìn)制度的訴求和設(shè)計(jì)。當(dāng)前我國(guó)各方面的發(fā)展都處于十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)格局都進(jìn)入了“新常態(tài)”，內(nèi)外壓力俱大。在這種時(shí)代背景下，更需要遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律和時(shí)代前行趨勢(shì)的破舊立新，創(chuàng)新國(guó)家治理和社會(huì)治理模式。因此，“對(duì)國(guó)家來說，找出一種借助合法性更新自己，并為自己生成一種新的合法化的程式便成為緊迫的事情?！盵10]

談及協(xié)商民主與地方公共治理創(chuàng)新的嵌合，這是一個(gè)既宏大又具體的時(shí)代課題。不管怎樣分析，相關(guān)法律和制度的創(chuàng)新與設(shè)計(jì)都是題中應(yīng)有之義。對(duì)處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來說，協(xié)商民主的推廣和地方公共治理的創(chuàng)新是一個(gè)硬幣的兩面，兩者的嵌合是一個(gè)客觀的趨勢(shì)，這個(gè)過程的推進(jìn)離不開地方首創(chuàng)精神和高層頂層設(shè)計(jì)的結(jié)合。中國(guó)地大人多，地域性和結(jié)構(gòu)性差異是一個(gè)既存的現(xiàn)實(shí)，因此在中國(guó)，地方協(xié)商民主和公共治理創(chuàng)新嵌合的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)是豐富多彩的，目前的可行之策是在既有協(xié)商民主機(jī)制的基礎(chǔ)之上，各地結(jié)合本地實(shí)際，首先確立一系列規(guī)制新時(shí)期協(xié)商民主運(yùn)行的制度和法律體系，將一些行之有效的協(xié)商民主形式制度化、規(guī)范化和程序化，以便構(gòu)建一種可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定的治理局面。如浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”這種帶有鮮明協(xié)商民主色彩的地方基層治理的自主創(chuàng)新實(shí)踐經(jīng)過十幾年得以堅(jiān)持下來，避免了政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)換人可能導(dǎo)致的政策不連續(xù)，形成了很好的治理效果和示范效應(yīng)。其秘密就在于其形成了一種不以領(lǐng)導(dǎo)意志為轉(zhuǎn)移的制度化機(jī)制，民眾和政府在公共治理過程中達(dá)成了契約式的默契，有效阻擊了行政意志的強(qiáng)加和專斷。

放眼中國(guó)，地方公共治理需要民眾越來越廣泛和多元的參與，但如何參與，怎樣協(xié)商都需要制度和法律體系進(jìn)行規(guī)制，而制度或法律規(guī)制的方向是平衡政府公權(quán)力的施行和民眾政治參與意識(shí)的提升，結(jié)合各地實(shí)情，形成一種有效的治理結(jié)構(gòu)和制度安排，引導(dǎo)協(xié)商民主有效契入到地方公共治理的過程，積攢中國(guó)民主政治和治理創(chuàng)新的地方經(jīng)驗(yàn)，繼而推動(dòng)國(guó)家層面的治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

（三）多元參與：夯實(shí)與展拓協(xié)商民主與治理創(chuàng)新的體制基礎(chǔ)

現(xiàn)代民主制度是以“同意”和政策的公共性導(dǎo)向?yàn)楹戏ㄐ曰A(chǔ)的。[11]而治理主體的多元化是治理的核心理念序列中的必然選項(xiàng)。可見無論是從協(xié)商民主的層面，還是從公共治理的層面，都需要多元主體的存在和參與。

從某種意義上說，協(xié)商民主的推進(jìn)和治理創(chuàng)新的貫徹是一個(gè)大棋局，縱橫捭闔間需要大智慧和大戰(zhàn)略，而要具備這樣的大智慧和大戰(zhàn)略并不是僅靠政府部門閉門造車以及個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部拍腦決策就能成行的。正所謂“智慧在下面，水平在上面”，構(gòu)建新時(shí)期行之有效的協(xié)商民主和參政議政的機(jī)制，充分激勵(lì)社會(huì)民眾的主人翁意識(shí)，集思廣益，聚沙成塔，不僅可以增強(qiáng)公共政策的代表性和合法性，減少政策執(zhí)行中的阻力，還可以實(shí)現(xiàn)地方公共治理的時(shí)代轉(zhuǎn)型，凝聚人心，夯實(shí)政府執(zhí)政基礎(chǔ)、提升政府執(zhí)政水平和執(zhí)政能力。

多元主體參與格局的形成有賴于對(duì)現(xiàn)有地方政府管理體制的革故鼎新，從管理到治理，從管制到服務(wù)，從單一到多元。在當(dāng)下中國(guó)地方公共治理的實(shí)踐過程中，市場(chǎng)、社會(huì)、政府三大部門各司其職、充分凝合的治理體制需要被打造出來，這一體制要綜合體現(xiàn)市場(chǎng)的自由、社會(huì)的活力和政府的高效。實(shí)現(xiàn)這樣一種體制轉(zhuǎn)型首先有賴于政府對(duì)其自身權(quán)力的正確認(rèn)知，自覺地賦權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)，讓企業(yè)和社會(huì)組織真正合法而有效地介入到公共事務(wù)中，增強(qiáng)政府公共決策在滿足公民和社會(huì)需求方面的科學(xué)性和回應(yīng)性。其次需要對(duì)現(xiàn)存體制中存在的諸如部門主義、官僚主義、信息壁壘等種種遲滯協(xié)商民主和治理創(chuàng)新的阻力加以革除，借助于互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)媒體的發(fā)展，確立服務(wù)導(dǎo)向和民主導(dǎo)向的價(jià)值內(nèi)涵，變革政府管理流程和方法，再造一個(gè)公共治理的嶄新體制。

（四）平臺(tái)搭建：豐富和優(yōu)化協(xié)商民主與治理創(chuàng)新的實(shí)踐界面

市場(chǎng)訴求效率，社會(huì)追求公平，政府著力服務(wù)，這是新時(shí)期推進(jìn)民主發(fā)展和治理創(chuàng)新的愿景和方向。協(xié)商民主作為一種民主新潮流，在中國(guó)有著豐富的資源，中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義的政治文明，理所當(dāng)然要重視發(fā)展協(xié)商民主。[12]同時(shí)，將協(xié)商民主機(jī)制有效契入到地方公共治理創(chuàng)新的過程之中也是處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)地方政府必須面臨的時(shí)代課題。

談及協(xié)商民主和地方公共治理創(chuàng)新的嵌合，平臺(tái)的搭建尤為重要。目前，體制內(nèi)主導(dǎo)的平臺(tái)便是地方兩會(huì)機(jī)制和基層民主的架構(gòu)。誠(chéng)然，兩會(huì)機(jī)制的運(yùn)行和基層民主的開展在一定程度上解決了地方公共治理層面涉及的民意疏導(dǎo)、建言獻(xiàn)策和監(jiān)督制約等基本功能，但是相對(duì)于新時(shí)期社會(huì)變革和民主發(fā)展的進(jìn)程來說，仍然顯得捉襟見肘、應(yīng)對(duì)有失。在信息時(shí)代的語境下，社會(huì)民眾對(duì)地方公共治理和民主設(shè)計(jì)有了更多的參與意識(shí)和話語權(quán)力，洶涌而至的民意潮和議政熱讓每個(gè)主政者都不能熟視無睹，另外社會(huì)利益的分層化和碎片化也讓傳統(tǒng)的利益聚合機(jī)制相形見絀，因此應(yīng)該有更多的制度化、常態(tài)化和規(guī)范化的管道或平臺(tái)來應(yīng)對(duì)。

隨著社會(huì)民眾權(quán)利意識(shí)的提升，媒體行業(yè)的躍進(jìn)式發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)和技術(shù)的普及，公共治理再也不是僅憑政府官員和行政機(jī)構(gòu)自身就可力逮有余的，多元化治理主體的存在必然意味著民主和治理平臺(tái)的多樣化。實(shí)際上各地都在試行或?qū)嵺`著一些頗具特色的變革性措施，如聽證會(huì)、議事堂、電視問政、圓桌會(huì)議、懇談會(huì)等等，不一而足。當(dāng)前新一輪的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型主要依賴于自上而下的推動(dòng)，而中國(guó)的屬地管理體制又決定了大量的治理任務(wù)主要依賴于基層政府加以實(shí)施[13]。中國(guó)地域廣大、民族眾多、發(fā)展程度差異有別、風(fēng)土人情豐富多樣，不必搞一刀切的制度設(shè)計(jì)和安排，可在現(xiàn)有地方創(chuàng)舉的基礎(chǔ)上，根據(jù)技術(shù)條件、資源供給和民情民意不斷豐富方法和優(yōu)化程序，待行之有效之后，升格為較為正式的政策或法律，指引地方協(xié)商民主與治理創(chuàng)新的實(shí)踐。

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