魯先鋒
摘要:政策議程設(shè)置模式的生成離不開(kāi)理論指導(dǎo)和特定的政策環(huán)境。馬克思主義政策議程的意涵體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的議程互動(dòng)、從“問(wèn)題模式”到“制度模式”的議程變遷以及無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制的議程整合。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)和政策環(huán)境的變化,我國(guó)政策議程設(shè)置面臨著諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn),而發(fā)揮核心決策主體的理性權(quán)威與多元主體的民主參與是我國(guó)政策議程設(shè)置的發(fā)展方向。
關(guān)鍵詞:政策議程;馬克思主義;模式變遷
中圖分類(lèi)號(hào):C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1004-3160(2018)01-0133-08
一、我國(guó)政策議程設(shè)置的理論溯源:馬克思主義分析框架
馬克思主義運(yùn)用辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀(guān)、方法論揭示自然、社會(huì)與思維發(fā)展的普遍性規(guī)律,對(duì)政策議程設(shè)置的本質(zhì)內(nèi)涵和發(fā)展提供了有益的指導(dǎo),主要涉及三方面問(wèn)題:(1)哪些問(wèn)題應(yīng)該被納入政策議程以及“問(wèn)題模式”上升到“制度模式”的內(nèi)在機(jī)制是什么?(2)哪些主體參與議程設(shè)置?(3)如何進(jìn)行議程設(shè)置?就此而言,社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制實(shí)際構(gòu)成了馬克思主義分析政策議程的基本內(nèi)容和原則。
(一)議程邏輯:經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的互動(dòng)
政策環(huán)境是議程子系統(tǒng)運(yùn)行的依據(jù)、動(dòng)力和生命力,“政策行為源于問(wèn)題及環(huán)境中的沖突”[1]。政策環(huán)境包括地理環(huán)境、人口因素、政治文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制以及國(guó)際因素,尤其是政治文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。決策子系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系在本質(zhì)上體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的辯證關(guān)系。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是一定社會(huì)發(fā)展階段的生產(chǎn)力所決定的生產(chǎn)關(guān)系的總和?!拔镔|(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過(guò)程”[2]32,不同的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系決定了總體的政策需求和政策供給水平,同時(shí)在生產(chǎn)關(guān)系中處于不同地位的人(如有產(chǎn)者、無(wú)產(chǎn)者)有不同的利益訴求,需要從維持或改變政策來(lái)獲得保障。從范圍看,政策環(huán)境更為寬泛,不僅包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),還包括在其基礎(chǔ)上形成的上層建筑。其中,意識(shí)形態(tài)通過(guò)政治法律觀(guān)念、文化、宗教等具體方式對(duì)政策主體的價(jià)值觀(guān)念和行為方式產(chǎn)生影響。恩格斯也強(qiáng)調(diào)了除經(jīng)濟(jì)以外的其他因素對(duì)政治的作用:“普魯士國(guó)家也是由于歷史的、歸根到底是經(jīng)濟(jì)的原因而產(chǎn)生出來(lái)和發(fā)展起來(lái)的。但是,恐怕只有書(shū)呆子才會(huì)斷定,在北德意志的許多小邦中,勃蘭登堡成為一個(gè)體現(xiàn)了北部和南部之間的經(jīng)濟(jì)差異、語(yǔ)言差異,而自宗教改革以來(lái)也體現(xiàn)了宗教差異的強(qiáng)國(guó),這只是由經(jīng)濟(jì)的必然性決定的,而不是也由其他因素所決定的?!盵3]592此外,政治上層建筑既是一系列政策制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的結(jié)果,也是政策制定的規(guī)則和運(yùn)行框架。政策通過(guò)“輸出”功能,對(duì)環(huán)境產(chǎn)生各種影響,包括資源提取、行為管制、產(chǎn)品分配、象征性輸出等。
(二)議程模式變遷:從“問(wèn)題模式”到“制度模式”
從動(dòng)態(tài)視角看,政策議程設(shè)置是“環(huán)境因素—政策問(wèn)題—政策行為者”之間相互作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程,這里簡(jiǎn)概為“問(wèn)題模式”。外部問(wèn)題的出現(xiàn)往往對(duì)相關(guān)群體造成心理反差,使這些主體產(chǎn)生改變現(xiàn)狀的需要,而基于自身的能力問(wèn)題,這些主體又不得不依賴(lài)于公共機(jī)構(gòu)來(lái)達(dá)成目標(biāo),便形成了政策議程子系統(tǒng)的外部“輸入”。這種“輸入”取決于兩方面因素:一是“問(wèn)題”具有客觀(guān)性,不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移,如地震、海嘯、洪水、干旱、瘟疫、金融危機(jī)、貧困等。如果人為制造不存在的“問(wèn)題”或者片面夸大“問(wèn)題”程度,會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題界定偏差和資源浪費(fèi)。反之,故意隱蔽或縮小“問(wèn)題”,也會(huì)阻止問(wèn)題上升到政策議程。但不是所有的問(wèn)題都導(dǎo)致政策議程的設(shè)置。有些問(wèn)題和訴求,如戀愛(ài)婚姻、家庭生活、職業(yè)選擇、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、投資消費(fèi)等,更多地由個(gè)人選擇或市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決,這類(lèi)問(wèn)題一般無(wú)須進(jìn)入政策議程;有些問(wèn)題,如環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、抗災(zāi)救援、教育公平、醫(yī)療公平等,不得不依賴(lài)于國(guó)家政策的調(diào)整;有些問(wèn)題,如人口控制、國(guó)企職工下崗、大學(xué)畢業(yè)生工作包分配、農(nóng)民工子女教育,可能是一個(gè)國(guó)家在一定時(shí)期的突出問(wèn)題,而在另一時(shí)期內(nèi)又不具有顯著性特點(diǎn)。二是主體識(shí)別問(wèn)題的過(guò)程?!皢?wèn)題”表示系統(tǒng)環(huán)境內(nèi)事物存在的一種“偏差”狀態(tài),或者事物的發(fā)展已經(jīng)偏離了人們“既定標(biāo)準(zhǔn)”,此時(shí)政策任務(wù)就是采取干預(yù)措施來(lái)糾正偏差,使事物恢復(fù)發(fā)展常態(tài)。政策問(wèn)題最終被采納,依賴(lài)于政策主體對(duì)問(wèn)題的察覺(jué)、認(rèn)知、評(píng)價(jià)和選擇。盡管這一過(guò)程具有一定的主觀(guān)性和偶然性,但經(jīng)濟(jì)和政治上處于統(tǒng)治地位的主體在沖突和博弈中總是處于優(yōu)勢(shì),其政策認(rèn)知、價(jià)值取向與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有內(nèi)在統(tǒng)一性。恩格斯指出:“這里表現(xiàn)出這一切因素間的相互作用,而在這種相互作用中歸根到底是經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)作為必然的東西通過(guò)無(wú)窮無(wú)盡的偶然事件(即這樣一些事物和事變,它們的內(nèi)部聯(lián)系是如此疏遠(yuǎn)或者是如此難于確定,以致我們可以認(rèn)為這種聯(lián)系并不存在,忘掉這種聯(lián)系)向前發(fā)展。”[3]591-592
與“問(wèn)題模式”相對(duì)的是“制度模式”。這種模式強(qiáng)調(diào)政策議程設(shè)置的客觀(guān)性和普遍性,一個(gè)問(wèn)題上升到政策議程是基于問(wèn)題本身的特性決定的。在資本主義興起時(shí)期,機(jī)器大生產(chǎn)取代落后的手工業(yè)生產(chǎn),代表著先進(jìn)生產(chǎn)力超越落后生產(chǎn)力的過(guò)程,那么反映資本主義生產(chǎn)關(guān)系的相關(guān)政策將逐漸成為一種“制度模式”。由于社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的復(fù)雜性以及人對(duì)客觀(guān)世界認(rèn)知的局限性使政策議程設(shè)置無(wú)法做到一蹴而就。從政策問(wèn)題確認(rèn)到政策議程轉(zhuǎn)變需要一定的社會(huì)條件,這包括主體力量、認(rèn)知能力、價(jià)值觀(guān)念、利益博弈、技術(shù)條件等。“一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)”往往存在兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的階段——“需要經(jīng)過(guò)由物質(zhì)到精神,由精神到物質(zhì),即由實(shí)踐到認(rèn)識(shí),由認(rèn)識(shí)到實(shí)踐這樣多次的反復(fù),才能夠完成”。[4]301隨著人們對(duì)實(shí)踐內(nèi)容和實(shí)踐規(guī)律的認(rèn)知和深化,類(lèi)似問(wèn)題會(huì)頻繁地被納入政策議程,其合理性不斷接受實(shí)踐驗(yàn)證,這種普遍性和規(guī)律性的政策議程便可以歸納為“制度模式”。這時(shí)在經(jīng)濟(jì)和政治上占統(tǒng)治地位的階級(jí)往往通過(guò)國(guó)家機(jī)器進(jìn)行思想動(dòng)員、制度修訂,甚至使用武力手段將這種模式進(jìn)行固化,確保政策輸入的壟斷地位。當(dāng)然,統(tǒng)治階級(jí)也可能因價(jià)值排斥而對(duì)某些問(wèn)題采取“不決策”,甚至違背社會(huì)發(fā)展規(guī)律的“反向決策”,最終成為導(dǎo)致阻礙社會(huì)發(fā)展的制度性障礙。因此,“問(wèn)題模式”上升到“制度模式”的過(guò)程是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的過(guò)程。
(三)決策整合機(jī)制:無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨領(lǐng)導(dǎo)與民主集中制
無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨作為政策議程設(shè)置的核心主體,實(shí)際涉及無(wú)產(chǎn)階級(jí)為何執(zhí)政、何以執(zhí)政以及如何執(zhí)政等問(wèn)題?!盀楹螆?zhí)政”是指無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)掌政權(quán)、制定政策的目標(biāo)和宗旨?,F(xiàn)階段中國(guó)主體利益的多元性和社會(huì)群體的多樣性決定議程設(shè)置過(guò)程的復(fù)雜性。每一個(gè)群體為了維護(hù)或爭(zhēng)取自身利益的最大化,客觀(guān)上需要取得政策議程的支配權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)。黨的政策目標(biāo)是保持社會(huì)的公平性和合理性。列寧指出:“群眾的人數(shù)有千百萬(wàn),——政策應(yīng)當(dāng)是從千百萬(wàn)人著眼,而不是從幾千人著眼。只有從千百萬(wàn)人著眼,才會(huì)有實(shí)事求是的政策?!盵5]同時(shí)也只有這種為絕大多數(shù)人謀利益的政策才能獲得廣大社會(huì)公眾的真正支持。 “何以執(zhí)政”是指中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的能力和素質(zhì)條件。只有先進(jìn)性的政黨才能保證黨制定路線(xiàn)、方針、政策的科學(xué)性;只有高覺(jué)悟、高素質(zhì)的黨員隊(duì)伍才能擺脫偏私局限,更好地代表最廣大人民群眾的利益。從人員構(gòu)成看,黨是由無(wú)產(chǎn)階級(jí)的精英分子——本階級(jí)中最積極的、最覺(jué)悟的那部分人組成。從理論基礎(chǔ)看,馬克思主義為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的建立和發(fā)展提供了積極指導(dǎo)。只有用先進(jìn)理論武裝的黨員,才能發(fā)揮先鋒模范作用?!叭绾螆?zhí)政”是指無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨在奪取政權(quán)后為鞏固無(wú)產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治和促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展所使用的手段、方法和政策。“工人階級(jí)不能簡(jiǎn)單地掌握現(xiàn)成的國(guó)家機(jī)器,并運(yùn)用它來(lái)達(dá)到自己的目的?!盵6]也就是說(shuō),馬克思主義者將無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌政權(quán)視為政策議程設(shè)置的前提條件。因?yàn)檫@種國(guó)家是民主制的更高實(shí)現(xiàn)形式,勞動(dòng)群眾通過(guò)選舉、罷免制度以及按照經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)單位劃分的基層選舉單位和國(guó)家建設(shè)的基本單位,使民主選舉對(duì)國(guó)家制度和國(guó)家管理施加更直接的影響。
民主集中制作為黨和國(guó)家的根本組織原則,超越了政策議程的具體規(guī)定性,體現(xiàn)了決策運(yùn)行的一般性規(guī)律。一是強(qiáng)調(diào)政策議程設(shè)置的民主性,即實(shí)現(xiàn)政策議程設(shè)置權(quán)力從君主、貴族、權(quán)力精英等少數(shù)統(tǒng)治階級(jí)向廣大民眾轉(zhuǎn)移,必須解決人民與代表之間的制度化民主建構(gòu)問(wèn)題。保證人民在政策議程中的權(quán)利和作用,使全體人民能夠真正地、平等地當(dāng)家作主,消除“無(wú)民主的集中”。二是強(qiáng)調(diào)政策議程設(shè)置的有效性,避免民主決策陷入無(wú)政府主義泥潭。民主集中制強(qiáng)調(diào)民主與集中的雙重優(yōu)勢(shì),強(qiáng)調(diào)民意整合和政策輸入的統(tǒng)一性。如果缺乏集中的民主,民主決策的目標(biāo)仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為提高決策效果,政策議題應(yīng)根據(jù)重要程度進(jìn)行適當(dāng)劃分,“一切政治問(wèn)題都用征詢(xún)?nèi)w黨員意見(jiàn)的方式來(lái)決定是不可能的;這將是永無(wú)休止的、勞神費(fèi)力的、毫無(wú)成效的表決。但是,為了貫徹民主制,極重要的問(wèn)題以及那些同群眾本身的一定行動(dòng)有直接關(guān)系的問(wèn)題,不僅必須用選派代表的方式,而且必須用向全體黨員征求意見(jiàn)的方式來(lái)決定”。[7]個(gè)體黨員與黨組織之間、上級(jí)與下級(jí)之間必須建立明確的權(quán)責(zé)關(guān)系,確保整個(gè)政策輸入功能的民主性、權(quán)威性與高效性的統(tǒng)一。
二、當(dāng)代我國(guó)政策環(huán)境變遷:挑戰(zhàn)與問(wèn)題
隨著政策環(huán)境的變遷,我國(guó)政策議程設(shè)置面臨著更多的挑戰(zhàn)。市場(chǎng)化發(fā)展促生了主體利益訴求的多元化,政府需要在政策輸入的共性需求與差異性需求中維持平衡,實(shí)現(xiàn)資源的公平配置;互聯(lián)網(wǎng)的普及和公民社會(huì)的發(fā)展正在改變主體訴求的表達(dá)方式,在“私人領(lǐng)域”與“公共權(quán)力機(jī)關(guān)”之間充當(dāng)著“預(yù)警系統(tǒng)”和“共振板”功能;世界經(jīng)濟(jì)一體化限制了議程設(shè)置的自由空間,政府不得不減少肆意干涉市場(chǎng)行為,避免準(zhǔn)入障礙和不平等的歧視政策;環(huán)境保護(hù)與發(fā)展過(guò)程中,政府與公民之間的利益沖突、話(huà)語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)和行為博弈對(duì)決策民主化和科學(xué)化提出了新的要求;社會(huì)維穩(wěn)壓力使政策制定盡量避免誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的因素,同時(shí)推動(dòng)公共政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、反饋糾偏、方法創(chuàng)新、突出問(wèn)題應(yīng)對(duì)等方面的創(chuàng)新。
當(dāng)前我國(guó)政策議程設(shè)置存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:
一是政策議程設(shè)置的科學(xué)性問(wèn)題。中國(guó)特色社會(huì)主義是馬克思主義與中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物,是具有時(shí)代特色和中國(guó)氣息的發(fā)展道路,體現(xiàn)了先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求。但不可否認(rèn),在不少領(lǐng)域,政策制定尚存在諸多問(wèn)題。客觀(guān)上,面對(duì)改革開(kāi)放中出現(xiàn)的大量新問(wèn)題、新情況,決策者缺乏可借鑒的經(jīng)驗(yàn)或模式,在改革、創(chuàng)新過(guò)程中不免出現(xiàn)政策低效或失敗。主觀(guān)上,決策過(guò)程中主觀(guān)主義和官僚主義往往替代科學(xué)分析,導(dǎo)致政策與實(shí)際的偏差?,F(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展,仿真模擬決策和決策咨詢(xún)系統(tǒng)為決策分析提供了便利,在一定程度上減少了決策者對(duì)自身專(zhuān)業(yè)知識(shí)的依賴(lài)。然而,專(zhuān)家也有隱瞞信息和利益驅(qū)動(dòng)嫌疑,咨詢(xún)服務(wù)的專(zhuān)家也有可能存在對(duì)外行隱瞞或歪曲風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)性質(zhì)以及沒(méi)有意識(shí)到與自己相關(guān)的特定危險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)。有時(shí)候,即使技術(shù)上的可行性也并不代表政策的科學(xué)性。
二是政策議程設(shè)置的民主性問(wèn)題。1980年,鄧小平曾指出少數(shù)人決策的危害性——如果“權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里,多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定,少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重,必然造成官僚主義,必然要犯各種錯(cuò)誤”。[8]328-329這種議程模式的顯著特點(diǎn)是過(guò)分地強(qiáng)調(diào)少數(shù)領(lǐng)袖和領(lǐng)導(dǎo)人在政策議程設(shè)置中的決定性作用,缺少社會(huì)主體的話(huà)語(yǔ)權(quán)和制衡作用,是“一種典型的精英決策”。有些決策者為了減少議程設(shè)置阻力,有意封閉信息或者偏向動(dòng)員,不愿意聆聽(tīng)不同的意見(jiàn)和建議,或者領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子,其他人牽強(qiáng)附會(huì),用“一言堂”代替“眾議堂”,導(dǎo)致民主與集中的割離。
三是政策議程設(shè)置的合法性問(wèn)題。法治決策或依法決策是指“依照法定程序進(jìn)行決策和以合法性審查確保行政決策不能違反法律,不能違法損害社會(huì)利益和公民權(quán)利”[9]。2017年8月,《重大行政決策程序暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》規(guī)定決策合法性審查內(nèi)容主要涉及決策事項(xiàng)、決策程序、決策內(nèi)容。在實(shí)踐中,有些決策的合法性受到質(zhì)疑。如不少地方召開(kāi)的水費(fèi)、電費(fèi)、公共交通等價(jià)格聽(tīng)證會(huì),出現(xiàn)“逢聽(tīng)必漲”的奇怪現(xiàn)象,甚至有些人戲稱(chēng)為“職業(yè)聽(tīng)證員”。之所以出現(xiàn)不合法現(xiàn)象,我國(guó)公民民主意識(shí)薄弱,或者公民出于“搭便車(chē)”心理而不愿意參與聽(tīng)證會(huì)等活動(dòng),是不利的外部因素。那種認(rèn)為可能是決策者對(duì)法律知識(shí)缺乏了解而“不經(jīng)意”出現(xiàn)違法現(xiàn)象的說(shuō)法,并不具有解釋力。一般決策事項(xiàng)在正式頒布之前均經(jīng)過(guò)決策機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查,且當(dāng)前相關(guān)行政法規(guī)已把合法性審查列為重大行政決策的必經(jīng)程序。與之相對(duì),就是決策者“知法犯法”,即決策者通過(guò)“走過(guò)場(chǎng)”方式對(duì)政策議程設(shè)置進(jìn)行實(shí)際控制,或者基于經(jīng)濟(jì)人理性爭(zhēng)取GDP、政績(jī)等自身利益的最大化。
三、我國(guó)政策議程設(shè)置的發(fā)展邏輯:理性權(quán)威與民主參與
當(dāng)前我國(guó)治理體系和治理能力方面尚存在許多不足,完善政策議程模式需要以馬克思主義作指導(dǎo),堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主,重視發(fā)揮核心決策主體的理性權(quán)威和外圍主體民主參與的雙重作用。
(一)發(fā)揮核心決策主體的理性權(quán)威
我國(guó)政策議程設(shè)置的核心決策主體主要是那些享有憲法和法律規(guī)定的決策權(quán)力、能夠?qū)φ咦h程產(chǎn)生決定性影響的黨政決策部門(mén)。決策者的理性權(quán)威源于法定決策地位、決策職權(quán),也與決策者素質(zhì)、決策目標(biāo)、決策方法、決策分工、決策原則等密切聯(lián)系。新形勢(shì)下,需要積極發(fā)揮核心決策主體作用,提高決策效果,同時(shí)要避免主觀(guān)主義和獨(dú)斷決策的弊端,強(qiáng)化重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。
1.加強(qiáng)決策者自身素質(zhì)建設(shè)
相比于公眾、學(xué)者等主體,黨和政府決策者處于議程設(shè)置的核心地位,其素質(zhì)和能力直接影響著決策的質(zhì)量。這包括:(1)提高決策者政治品德,防止決策者中飽私囊、以權(quán)謀私、侵蝕公正、平等和公共利益導(dǎo)向的政策價(jià)值。(2)培養(yǎng)決策者應(yīng)對(duì)復(fù)雜決策問(wèn)題的能力。毛澤東指出,“如果領(lǐng)導(dǎo)者是一個(gè)狹隘的小團(tuán)體是不行的,黨內(nèi)僅有一些委瑣不識(shí)大體、沒(méi)有遠(yuǎn)見(jiàn)、沒(méi)有能力的領(lǐng)袖和干部也是不行的”[10]277,他們必須“懂得馬克思列寧主義,有政治遠(yuǎn)見(jiàn),有工作能力,富于犧牲精神,能獨(dú)立解決問(wèn)題,在困難中不動(dòng)搖,忠心耿耿地為民族、為階級(jí)、為黨而工作”[11]277。(3)決策者應(yīng)有一定的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)。生產(chǎn)力發(fā)展使社會(huì)分工趨于專(zhuān)業(yè)化,決策者不僅需要綜合的知識(shí)、素質(zhì)、能力,還應(yīng)該對(duì)本領(lǐng)域發(fā)展?fàn)顩r有較多了解,避免出現(xiàn)“外行指揮內(nèi)行”的現(xiàn)象。
2.重視決策方法
毛澤東曾強(qiáng)調(diào)“開(kāi)調(diào)查會(huì)作討論式的調(diào)查”的必要性,凡擔(dān)負(fù)指導(dǎo)工作的人都應(yīng)親身從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際調(diào)查,不能單靠書(shū)面報(bào)告。[11]116要求領(lǐng)導(dǎo)者在決策之前要了解具體的情況和問(wèn)題,做到“胸中有‘?dāng)?shù)”。在具體決策過(guò)程中,這種實(shí)踐的認(rèn)知又體現(xiàn)于黨與群眾、中央與地方之間的互動(dòng)關(guān)系,即黨和政府要推進(jìn)開(kāi)放式的議程設(shè)置,積極吸納群眾的智慧和意見(jiàn),“將群眾的意見(jiàn)(分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn))集中起來(lái)(經(jīng)過(guò)研究,化為集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)),又到群眾中去作宣傳解釋?zhuān)癁槿罕姷囊庖?jiàn),使群眾堅(jiān)持下去,見(jiàn)之于行動(dòng),并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見(jiàn)是否正確”。[12]899同時(shí)要重視中央與地方之間自下而上的縱向信息傳輸。“中央領(lǐng)導(dǎo)之所以正確,主要是由于綜合了各地供給的材料、報(bào)告和正確的意見(jiàn)。如果各地不來(lái)材料,不提意見(jiàn),中央就很難正確地發(fā)號(hào)施令?!盵12]1441-1442
3.推進(jìn)決策分工
人民民主專(zhuān)政的國(guó)家性質(zhì)從根本上決定了中國(guó)共產(chǎn)黨在制定路線(xiàn)、方針、政策上的獨(dú)特地位,但高度集中的議程設(shè)置權(quán)力存在決策負(fù)擔(dān)與決策風(fēng)險(xiǎn)的雙重壓力。黨應(yīng)集中掌握國(guó)家宏觀(guān)的重大的方針政策,具體事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)由政府和地方行使。一是重視縱向決策分工,打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下管理決策權(quán)高度集中的弊端,根據(jù)市場(chǎng)化要求,下放審批權(quán)限,減少審批程序,發(fā)揮地方政府決策的自主性。二是重視橫向決策分工,根據(jù)中央和上級(jí)政府的決策精神以及地方發(fā)展的核心問(wèn)題,推進(jìn)本級(jí)政府之間分工協(xié)作,鼓勵(lì)各部門(mén)基于實(shí)踐中的突出問(wèn)題推進(jìn)決策創(chuàng)新。三是重視發(fā)揮決策體制內(nèi)部的分工協(xié)作,運(yùn)用信息技術(shù)優(yōu)勢(shì),圍繞決策問(wèn)題推動(dòng)決策子系統(tǒng)、咨詢(xún)子系統(tǒng)、信息子系統(tǒng)、反饋?zhàn)酉到y(tǒng)、監(jiān)督子系統(tǒng)和執(zhí)行子系統(tǒng)之間的協(xié)同互動(dòng)。
4.推進(jìn)“問(wèn)題模式”向“制度模式”轉(zhuǎn)變
“問(wèn)題模式”是政策主體針對(duì)特定環(huán)境條件的某一問(wèn)題所作出的政策回應(yīng),是具體的、豐富的、活躍的政策議程形式。“問(wèn)題模式”的推廣應(yīng)該考慮兩方面問(wèn)題:一是“問(wèn)題模式”是否具有推廣價(jià)值?有些地方政府以犧牲環(huán)境代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這種模式即使一時(shí)取得成功也不具有持續(xù)性,不應(yīng)作為理想模式加以推廣。一般而言,代表先進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、具有廣闊發(fā)展空間的個(gè)性化“問(wèn)題模式”則是轉(zhuǎn)化為“制度模式”的前提條件。二是“問(wèn)題模式”如何被推廣?這涉及客觀(guān)問(wèn)題界定及決策方法的應(yīng)用。例如某地方的“問(wèn)題模式”是一個(gè)成功的案例,但并不代表這種成功模式能夠無(wú)條件地被復(fù)制到其他地方。如某一線(xiàn)大城市抑制房?jī)r(jià)上漲的政策效果良好,而三線(xiàn)小城市或偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)借鑒此項(xiàng)政策,則出現(xiàn)了“正確的方法解決了錯(cuò)誤的問(wèn)題”,因?yàn)檫@些地區(qū)房?jī)r(jià)上漲并不是真正的問(wèn)題。同樣,某些地方利用市場(chǎng)力量發(fā)展鄉(xiāng)村旅游取得了非凡成功,其他環(huán)境相似的地方也將發(fā)展鄉(xiāng)村旅游作為政策目標(biāo),但希望通過(guò)政府大包大攬的投資方式來(lái)取得立竿見(jiàn)影的效果,結(jié)果收效甚微,這些地方則出現(xiàn)了用“錯(cuò)誤的方法解決正確的問(wèn)題”。相反,如果某些地方在學(xué)習(xí)成功的“問(wèn)題模式”時(shí),確認(rèn)環(huán)境條件、待解決的問(wèn)題以及決策內(nèi)容與方法具有相似性,這種學(xué)習(xí)則容易取得成功,即用“正確的方法解決正確的問(wèn)題”,從而實(shí)現(xiàn)了從“問(wèn)題模式”向“制度模式”轉(zhuǎn)變。
此外,在“問(wèn)題模式”推廣過(guò)程中應(yīng)避免決策主觀(guān)性、外部干擾和制度慣性的影響。“避免決策主觀(guān)性”要求決策者具有與時(shí)俱進(jìn)的素質(zhì)和能力,理論聯(lián)系實(shí)際,保持決策的科學(xué)性、有效性?!氨苊馔獠扛蓴_”要求決策者排除非正常因素影響,如金錢(qián)賄賂、輿論壓力、權(quán)力干涉等,保持決策過(guò)程的公正性?!氨苊庵贫葢T性”是加強(qiáng)制度創(chuàng)新,防止不合理制度習(xí)慣對(duì)政策議程的制約影響。
(二)重視不同群體的民主參與
1.構(gòu)建制度化溝通渠道
決策體制的變化不僅僅受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和主體利益訴求的內(nèi)在驅(qū)動(dòng),還受到政黨制度、憲政制度、文化習(xí)俗等多重因素影響。核心決策者可能憑借政權(quán)力量和法律手段對(duì)社會(huì)訴求不回應(yīng)或選擇性回應(yīng),這將導(dǎo)致議程設(shè)置與公眾訴求之間的不契配,問(wèn)題的積累和“不決策”現(xiàn)象便成為影響政治穩(wěn)定的潛在威脅。解決這種矛盾的方法是增加體制的彈性和應(yīng)變力,疏解社會(huì)壓力,在根本政治制度沒(méi)有發(fā)生革命的前提下,通過(guò)制度創(chuàng)新,將公眾的不同訴求吸納到政策議程中。一是加強(qiáng)公共決策體系與社會(huì)公眾之間的溝通,完善黨和人大的層級(jí)代表體系,通過(guò)選任代表實(shí)現(xiàn)自下而上的利益表達(dá);二是加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派、無(wú)黨人士、社會(huì)團(tuán)體以及各類(lèi)群眾之間的橫向溝通;三是政府通過(guò)官僚制體系實(shí)現(xiàn)代理與服務(wù)關(guān)系。而具體決策互動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了正式的制度化渠道,往往通過(guò)各種座談、媒體表達(dá)、志愿組織、社會(huì)行動(dòng)等非正式方式顯示出來(lái),并由此考驗(yàn)決策體制的吸納能力和制度化過(guò)程。
2.貫徹民主集中制原則
首先,在黨、人大和政府的內(nèi)部,發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢(shì),保證公共機(jī)構(gòu)與人民之間民意傳遞的暢通。這實(shí)際存在雙層嵌置“民主-集中”過(guò)程。第一層“民主-集中”表現(xiàn)為決策機(jī)構(gòu)與外部環(huán)境之間的關(guān)系,要求決策者了解社會(huì)實(shí)際問(wèn)題和公眾訴求。需要密切黨員與群眾關(guān)系,建立健全黨員代表大會(huì)制度,將基層的意見(jiàn)及時(shí)收集起來(lái)。因?yàn)槲覀兊念I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)只是一個(gè)制定政策的“加工廠(chǎng)”[4]2,沒(méi)有民主的集中,猶如“無(wú)米之炊”。需要加大人民代表大會(huì)制度改革和創(chuàng)新,包括完善候選人提名制度、差額選舉制度,擴(kuò)大直選范圍、暢通民意表達(dá)。第二層“民主-集中”表現(xiàn)為決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部的民意傳遞和工作方式,即在第一層“民主-集中”的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)、效率的民意傳遞。如果沒(méi)有第一層的基礎(chǔ),則容易導(dǎo)致“閉門(mén)造車(chē)”和主觀(guān)主義,如果沒(méi)有第二層的“民主-集中”,民主則成為了“清談館”,失去應(yīng)有的效率。在黨的內(nèi)部要發(fā)揮黨委制的集體領(lǐng)導(dǎo)作用,一切重要問(wèn)題均須交委員會(huì)充分討論和作明確決定,然后分別執(zhí)行。
其次,在處理黨、人大與政府之間關(guān)系的過(guò)程中,也應(yīng)遵循民主集中制原則。在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系建構(gòu)中,堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主的各政權(quán)機(jī)關(guān)分工合作制度,國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)合理分工、相互協(xié)調(diào)?!爸挥羞@個(gè)制度,才既能表現(xiàn)廣泛的民主,使各級(jí)人民代表大會(huì)有高度的權(quán)力;又能集中處理國(guó)事,使各級(jí)政府能集中地處理被各級(jí)人民代表大會(huì)所委托的一切事務(wù),并保障人民的一切必要的民主活動(dòng)?!盵12]1057
3.保持決策公正
政策議程設(shè)置本質(zhì)上是政策問(wèn)題的回應(yīng)。廣義上,任何問(wèn)題都有可能上升為政策議程。但由于現(xiàn)實(shí)資源的稀缺性和嵌置于特定政治體制的決策篩選機(jī)制,導(dǎo)致部分問(wèn)題無(wú)法上升至政策議程。決策公正涉及價(jià)值公正、過(guò)程公正和結(jié)果公正。公共政策本身就是社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配,主體的價(jià)值分歧決定了哪些問(wèn)題應(yīng)該放在優(yōu)先考慮的地位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,國(guó)家處于強(qiáng)勢(shì)地位,公民社會(huì)發(fā)育不全。“強(qiáng)政府”與“弱社會(huì)”之間的失衡致使政策議程設(shè)置權(quán)過(guò)分地集中于黨和政府部門(mén),集體主義和平均主義成為主導(dǎo)價(jià)值,缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和分配不公反而抑制了公民的積極性,議程設(shè)置處于一種“鎖定”狀態(tài)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起,需要建立一系列體現(xiàn)市場(chǎng)精神的公平、競(jìng)爭(zhēng)、合理的政策。過(guò)程公正要求發(fā)揮社會(huì)力量的話(huà)語(yǔ)權(quán)和制衡作用。在政策場(chǎng)域中,政府、學(xué)者、公眾、利益組織、非政府組織等主體掌控的資源存在差異,對(duì)政策議程影響也不相同。因此,客觀(guān)上需要建立公開(kāi)、自由、平等的商談環(huán)境,讓不同群體均有意見(jiàn)表達(dá)機(jī)會(huì)。具體而言,要及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地向社會(huì)公布信息,通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)以及專(zhuān)題調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等形式廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn),建立健全公眾參與、專(zhuān)家論證、政府決定的民主決策機(jī)制。結(jié)果公正是防止政策產(chǎn)品代表單一群體利益的偏私性,政策協(xié)商和博弈的結(jié)果不是強(qiáng)勢(shì)群體豪奪了弱勢(shì)群體的利益或者以犧牲弱勢(shì)群體利益為代價(jià)來(lái)?yè)Q取公共利益。開(kāi)放決策的結(jié)果是保障各主體應(yīng)有影響政策議程的平等機(jī)會(huì),又要謹(jǐn)防決策不為強(qiáng)勢(shì)利益主體所綁架,維護(hù)公共政策的公平公正。
參考文獻(xiàn):
[1]杰伊·沙夫里茨.公共政策經(jīng)典[M].彭云望,譯.北京:北京大學(xué)出版社, 2008:12.
[2]馬克思恩格斯選集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1995.
[3]馬克思恩格斯文集(第10卷)[M].北京:人民出版社,2009.
[4]建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿(第10卷)[M].北京:人民出版社, 1996.
[5]列寧全集(第27卷)[M].北京:人民出版社, 1958:87.
[6]馬克思恩格斯選集(第3卷)[M].北京:人民出版社, 1995:52.
[7]列寧全集(第14卷)[M] .北京:人民出版社,1988:250.
[8]鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.
[9]馬建川.提高行政決策科學(xué)化民主化法治化水平[N].人民日?qǐng)?bào), 2013-08-22(7 ).
[10]毛澤東選集(第1卷)[M].北京人民出版社,1991.
[11]毛澤東選集(第4卷)[M].北京人民出版社,1991.
[12] 毛澤東選集(第3卷)[M].北京人民出版社,1991.