楊云成 張希賢

摘要：十八大以來，我們黨一方面對(duì)既有的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行集中清理，另一方面將中央要求、群眾期盼、實(shí)踐需要和新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，制定修訂了一大批基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的法規(guī)制度，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性顯著增強(qiáng)，剛性約束逐步顯現(xiàn)，呈現(xiàn)出更加注重黨內(nèi)法規(guī)制度理念建設(shè)、體系建設(shè)和執(zhí)行力建設(shè)的鮮明的實(shí)踐特色和問題導(dǎo)向。十八大之后的探索與實(shí)踐也為今后完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系提供了啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)制度；理念建設(shè)；體系建設(shè)；執(zhí)行力建設(shè)

中圖分類號(hào)：D2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1004-3160（2018）01-0110-06

構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系體現(xiàn)了治國必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必有黨規(guī)、黨規(guī)必成體系的管黨治黨理念。文章以十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的成績?yōu)槠瘘c(diǎn)，對(duì)其實(shí)踐特色、經(jīng)驗(yàn)啟示予以總結(jié)概括，以期為未來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供借鑒和啟發(fā)。

一、成績：清理、制定、修訂統(tǒng)籌推進(jìn)

黨的十八大以來，我們?cè)诠茳h治黨方面，堅(jiān)持依法治國與依規(guī)治黨、制度治黨相結(jié)合。在整體推進(jìn)、同步建設(shè)的過程中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)程加快，成效顯著。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的統(tǒng)籌性、協(xié)調(diào)性顯著增強(qiáng)

始終重視并依據(jù)社會(huì)發(fā)展階段、黨面臨形勢任務(wù)的發(fā)展變化，不斷與時(shí)俱進(jìn)地修訂、豐富、完善黨內(nèi)法規(guī)制度，是我們管黨治黨的一條基本經(jīng)驗(yàn)。新形勢下，黨的建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)和問題，全面從嚴(yán)治黨的任務(wù)更加緊迫和繁重。與新形勢新任務(wù)的要求相比，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性亟需改進(jìn)和增強(qiáng)。

2013年11月，中共中央發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》（以下簡稱為《規(guī)劃綱要》），這是我們黨的歷史上就編制黨內(nèi)法規(guī)而制定的第一個(gè)五年規(guī)劃?！兑?guī)劃綱要》立足對(duì)既有黨內(nèi)法規(guī)制度的清理整頓和“摸清家底”，明確提出了在建黨100周年時(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)與任務(wù)。為此，提出在未來8年，重點(diǎn)建設(shè)以黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作制度為核心的6項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度。

《規(guī)劃綱要》是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度制定工作的“頂層設(shè)計(jì)”，2016年12月中央制定的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱為《意見》）則是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的“總體部署”?！兑庖姟穼ⅰ兑?guī)劃綱要》的目標(biāo)具體化，明確了我們黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨能力和水平是否提高的三項(xiàng)基本指標(biāo)，即制度體系是否健全、制度實(shí)施是否到位、制度建設(shè)是否保障有力?！兑庖姟穲?jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，提出在嚴(yán)格遵守黨章的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推進(jìn)黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障等4個(gè)方面黨內(nèi)法規(guī)制度的健全和完善。《意見》也規(guī)定了未來幾年在已有黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究和制定的黨內(nèi)法規(guī)制度。

建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度。2015年8月，中央實(shí)行黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議主要負(fù)責(zé)制定某一階段和某一年度的中央黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)劃，在涉及多個(gè)部門、多個(gè)領(lǐng)域的中央層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)制定工作中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，并負(fù)責(zé)推動(dòng)既有的中央層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實(shí)。聯(lián)席會(huì)議制度是增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性的又一制度創(chuàng)新。

（二）集中清理了新中國成立以來的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱為《制定條例》）第31條明確規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時(shí)對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)做出修改、廢止等相應(yīng)處理”。[1]據(jù)此，中央部署開展了對(duì)既有黨內(nèi)法規(guī)制度的集中清理工作，這在黨的歷史上屬第一次。在對(duì)1949年至2012年間制定的2.3萬余件中央文件的集中梳理中，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)涵與外延，共確定出1178部黨內(nèi)法規(guī)制度。其中部分黨內(nèi)法規(guī)制度，或因適用對(duì)象發(fā)生變更，或因適用環(huán)境發(fā)生變化，或因適用主體不復(fù)存在等因素，不同程度地存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題。經(jīng)過兩批次集中清理，“繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改”。[2]通過集中清理和全面的備案審查，黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性、協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)。

（三）制定了一批基礎(chǔ)性、主干性的黨內(nèi)法規(guī)制度

習(xí)近平總書記指出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，首先要建好籠子?；\子太松了，或者籠子很好但門沒關(guān)住，進(jìn)出自由，那是起不了什么作用的”。[3]53黨的十八大以來，我們黨基本形成了可概括為“三個(gè)四”的清晰的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。首先，確立了黨內(nèi)法規(guī)的四個(gè)層級(jí)，分別是黨章，準(zhǔn)則，條例以及規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。層級(jí)愈高，其原則性規(guī)定愈多；層級(jí)愈低，其操作性愈強(qiáng)。其次，規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制度的四類制定主體，黨的中央組織制定或修訂黨章、準(zhǔn)則、條例，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省（區(qū)、市）黨委制定規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。再次，形成了黨內(nèi)法規(guī)制度的四大板塊，分別是黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障方面的法規(guī)制度。目前，圍繞黨章，我們黨制定了180多部中央層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)制度，150多部部門黨內(nèi)法規(guī)制度，還有約1600部地方黨內(nèi)法規(guī)制度。就中央層次的黨內(nèi)法規(guī)言，十八大以來制定修訂了近80部，約占現(xiàn)行中央黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的45%。這些黨內(nèi)法規(guī)制度是規(guī)范黨組織和黨員工作、活動(dòng)的依據(jù)，也是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的實(shí)踐成果。

此外，十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力得到加強(qiáng)。以強(qiáng)化問責(zé)為例，根據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，2015年，因貫徹落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任不力，“全國共有850多個(gè)單位黨組織和1.5萬余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)”。[4]《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》出臺(tái)后，問責(zé)力度逐步增強(qiáng)，“2016年，全國共有990個(gè)單位黨組織和1.7萬名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)”。[5]僅2017年前5個(gè)月，某省“問責(zé)507起，問責(zé)黨組織45個(gè)，問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部698人，超過上年全年問責(zé)人數(shù)”。[6]這表明黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力不斷增強(qiáng)、剛性約束逐步顯現(xiàn)。

二、特點(diǎn)：更加關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)制度的理念建設(shè)、體系建設(shè)和執(zhí)行力建設(shè)

黨的十八大結(jié)束不久，習(xí)近平總書記即明確提出了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”的時(shí)代命題。十八屆三中全會(huì)提出了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”的根本途徑，即“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。[7]為貫徹落實(shí)該根本之策，2014年1月習(xí)近平總書記在十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)上提出了“三個(gè)強(qiáng)化”理論，即強(qiáng)化制約、強(qiáng)化監(jiān)督和強(qiáng)化公開。十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)就是以“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”為主線，在制約、監(jiān)督和公開等領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)形式。因此，具有與十八大之前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)迥異的特點(diǎn)。

（一）更加注重黨內(nèi)法規(guī)制度的理念建設(shè)

十八大以來，我們黨在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面更加注重了黨內(nèi)法規(guī)制度的理念建設(shè)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》貫徹的理念是紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)在法前。黨規(guī)黨紀(jì)是每一名黨員應(yīng)堅(jiān)守的“底線”；國家法律是每一公民應(yīng)堅(jiān)守的“底線”。黨的性質(zhì)、地位及宗旨要求黨員決不能站在法律的“底線”邊沿，黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容規(guī)定上要嚴(yán)于、高于國家法律。否則，黨的先進(jìn)性無從體現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》貫徹的理念與之不同。鐵的紀(jì)律是每個(gè)黨員應(yīng)當(dāng)遵守的“底線”，但是不能讓每個(gè)黨員都站在“底線”的邊沿，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置“高線”，只有不斷追求“高線”，“底線”才能夠守得住，這是貫穿《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》的基本理念。2016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》貫徹的理念有二：其一，信任不能代替監(jiān)督，信任是調(diào)動(dòng)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)積極性和創(chuàng)造性的重要方法，監(jiān)督是保障黨員干部謹(jǐn)慎用權(quán)、防止受到權(quán)力“反噬”的重要機(jī)制，二者缺一不可；其二，圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度，它的最大好處是在《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的配套下，能夠使黨內(nèi)監(jiān)督由軟變硬、由寬變嚴(yán)。

但是，與十八大之前相比，十八大之后的黨內(nèi)法規(guī)制度理念建設(shè)更加注重“實(shí)然”，即理論上應(yīng)當(dāng)如此且具備現(xiàn)實(shí)可能。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度的制定有理想但不理想化。在管黨治黨中堅(jiān)持問題導(dǎo)向，實(shí)事求是，有理想但不理想化，兼顧必要性和可行性，把握有限目標(biāo)，不貪大求全圖快。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度的出臺(tái)過程是探索實(shí)踐在前，總結(jié)提煉在后。十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)呈現(xiàn)出“存在問題——提出要求——實(shí)踐探索——總結(jié)經(jīng)驗(yàn)——建章立制——貫徹實(shí)施——再提出要求”的螺旋式的上升過程。《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的制定、修訂過程是如此，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的制定、修訂過程亦是如此。

（二）更加注重黨內(nèi)法規(guī)制度的體系建設(shè)

從總體上分析，十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)沿著兩個(gè)方向同步推進(jìn)：一是黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)部體系建設(shè)，即遵循法規(guī)制度之間相互配套支撐的建設(shè)原則；二是黨內(nèi)法規(guī)制度的外部體系建設(shè)，即以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)為目標(biāo)導(dǎo)向。

在黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)部體系建設(shè)中，初步實(shí)現(xiàn)了三種形式的配套。第一，基礎(chǔ)主干中央層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度配套黨章。根據(jù)《制定條例》，基礎(chǔ)主干中央層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度主要包括以“準(zhǔn)則”“條例”等文體形式表現(xiàn)出來的黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障等4個(gè)方面的黨內(nèi)法規(guī)制度。該4類黨內(nèi)法規(guī)制度承擔(dān)著配套支撐黨章、維護(hù)黨章權(quán)威的功能。第二，具體的黨內(nèi)法規(guī)制度配套基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度?；A(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度以“準(zhǔn)則”和“條例”為主要表現(xiàn)形式。準(zhǔn)則、條例在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位，決定了其原則性較強(qiáng)，它們的貫徹落實(shí)需要具體的法規(guī)制度，即規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等做保障和支撐。第三，地方黨內(nèi)法規(guī)制度配套中央黨內(nèi)法規(guī)制度。十八大以來，地方黨內(nèi)法規(guī)制度在配套支撐中央黨內(nèi)法規(guī)制度中，著力解決和預(yù)防三種錯(cuò)誤傾向：照搬照抄，為了配套而配套；脫離實(shí)際，層層加碼；搞變通，打折扣。

在黨內(nèi)法規(guī)制度的外部體系建設(shè)中，更加關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)。首先，紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)在法前。黨內(nèi)法規(guī)制度在內(nèi)容規(guī)定上嚴(yán)于、高于而不是重于國家法律。其次，黨內(nèi)法規(guī)在基本原則上不與國家法律相沖突。無論憲法，還是黨章，都明確規(guī)定黨必須在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)。再次，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)決不能含糊。在治國理政中應(yīng)當(dāng)依照法定程序，及時(shí)將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、群眾認(rèn)可度高、符合公序良俗的規(guī)定，以國家法律的形式固定下來。

（三）更加注重黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力建設(shè)

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分氣力要花在這上面”“堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，防止‘破窗效應(yīng)和‘稻草人現(xiàn)象”。[3]81

重視學(xué)習(xí)教育。在提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力中，學(xué)習(xí)教育是基礎(chǔ)。中央要求必須將黨內(nèi)法規(guī)制度作為各級(jí)黨校、行政學(xué)院和干部教育學(xué)院的必修課，作為各級(jí)黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的宣講解讀力度。在學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)中，不僅學(xué)習(xí)具體條文，而且將某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度與同該項(xiàng)法規(guī)相關(guān)的其他法規(guī)結(jié)合一起學(xué)習(xí)。此外，更加注重學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)制度的理念。在學(xué)習(xí)中，各地方探索實(shí)行了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部任前黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)考試制度。

重視監(jiān)督檢查。大量實(shí)踐證明，自上而下的監(jiān)督檢查，是保障黨內(nèi)法規(guī)制度具有較強(qiáng)執(zhí)行力的有效方式。黨的十八大以來，中央有關(guān)部門分別就中央八項(xiàng)規(guī)定精神、地方黨委工作條例、黨組工作條例、領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定等方面黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，推動(dòng)了相關(guān)法規(guī)制度的貫徹落實(shí)。探索建立了法規(guī)執(zhí)行檢查責(zé)任制和常態(tài)化制度，把黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況作為各級(jí)黨委巡視和巡察的重要內(nèi)容。在監(jiān)督檢查中，不搞法不責(zé)眾，不搞情有可原，也不搞下不為例。在貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度中，重視發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的示范表率作用。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)規(guī)用規(guī)，帶頭遵規(guī)守規(guī)，自覺從“慣例”“潛規(guī)則”“老規(guī)矩”的束縛中解放出來，不斷提高依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度干事、創(chuàng)業(yè)、推動(dòng)工作的積極性和主動(dòng)性。

三、十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的幾點(diǎn)啟示

理念、體系和執(zhí)行力，構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的最關(guān)鍵的三項(xiàng)內(nèi)容。作為執(zhí)政黨，如何繼續(xù)認(rèn)識(shí)和完善這三項(xiàng)內(nèi)容，將在很大程度上決定著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的未來走向。十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)至少為其提供了三點(diǎn)啟示。

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，必須把握兩點(diǎn)基本要求。第一，立足當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨面臨的新情況新問題。習(xí)近平總書記在十八屆六中全會(huì)上詳細(xì)論述了當(dāng)前管黨治黨面臨的五類突出矛盾和問題以及在高級(jí)干部極少數(shù)人中存在的兩類突出問題。在全面從嚴(yán)治黨中，必須以解決上述問題為出發(fā)點(diǎn)，倒逼我們加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，在“存在問題——提出要求——探索實(shí)踐——總結(jié)經(jīng)驗(yàn)——制度建設(shè)——存在新問題”的循環(huán)反復(fù)中，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度不斷完善。第二，健全黨內(nèi)法規(guī)審查制度。審查制度主要包括前置審核制度和備案制度，以法規(guī)內(nèi)容是否與黨章和黨的路線方針政策相矛盾，是否與國家法律相沖突，是否與其他黨內(nèi)法規(guī)制度相協(xié)調(diào)為主要內(nèi)容，這是在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中堅(jiān)持問題導(dǎo)向的基本體現(xiàn)。當(dāng)一定比例的黨員（黨代表）認(rèn)為某一中央黨內(nèi)法規(guī)制度存在違反黨章有關(guān)規(guī)定時(shí)，該種審查即可啟動(dòng)，黨的全國代表大會(huì)有權(quán)責(zé)令相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)問題法規(guī)制度做出修正或撤銷。從這種角度分析，此類審查又兼具權(quán)力制約的特點(diǎn)。

（二）辯證看待黨內(nèi)法規(guī)制度的“操作性強(qiáng)弱”問題

在討論影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力因素時(shí)，“操作性不強(qiáng)”“精細(xì)化不夠”等問題常被談及。潛在之意，任何一部黨內(nèi)法規(guī)制度都必須具有較強(qiáng)的操作性和較高的精細(xì)化程度。對(duì)此，我們需辯證對(duì)待。

根據(jù)《制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)體系存在黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等層級(jí)。層級(jí)越高，效力越強(qiáng)，下位黨內(nèi)法規(guī)不能與上位黨內(nèi)法規(guī)相沖突。當(dāng)前正在運(yùn)行的黨內(nèi)法規(guī)制度中，黨章1部，準(zhǔn)則3部，條例30部，規(guī)則、規(guī)定等千余部。黨內(nèi)法規(guī)的層級(jí)不同，操作性的強(qiáng)弱要求也不相同。具體看：

層級(jí)越高的黨內(nèi)法規(guī)制度，比如黨章、準(zhǔn)則，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是原則性和講道理的規(guī)定多，操作性和具體性的規(guī)定少。比如《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，全篇8條，300字左右，提出了黨員的廉潔自律規(guī)范和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律規(guī)范，原則性較強(qiáng)。這是由“準(zhǔn)則”在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位所決定的。層級(jí)越低的黨內(nèi)法規(guī)制度，比如“規(guī)則”“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”，作為對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)做出的具體規(guī)定，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是操作性和具體性的規(guī)定多，原則性和講道理的規(guī)定少。

（三）抓住“關(guān)鍵少數(shù)”

實(shí)踐證明，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力，以上率下更為關(guān)鍵。首先，堅(jiān)持以上率下是黨章的明確規(guī)定和我們黨的一貫主張。黨章規(guī)定黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須模范地履行黨員的各項(xiàng)義務(wù)，必須講黨性、重品行、做表率。其次，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既是黨內(nèi)法規(guī)制度的推動(dòng)者，也是黨內(nèi)法規(guī)制度的約束對(duì)象，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”體現(xiàn)了有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)?shù)墓茳h治黨理念。再次，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，能夠發(fā)揮示范表率作用。

領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮示范表率作用，必須堅(jiān)持自律與律他相結(jié)合。習(xí)近平總書記在論及領(lǐng)導(dǎo)干部自律問題時(shí)強(qiáng)調(diào)要“注重同特權(quán)思想和特權(quán)現(xiàn)象作斗爭，注重把好選人用人這個(gè)導(dǎo)向，注重防范被利益集團(tuán)圍獵，注重自覺主動(dòng)接受監(jiān)督”。[8]“四個(gè)注重”是新形勢下黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格自律的主要內(nèi)容。在律他方面，就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須管好家屬，管好身邊工作人員，管好班子帶好隊(duì)伍。就某些方面言，領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格律他是落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的具體實(shí)現(xiàn)形式。

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，還應(yīng)當(dāng)重視黨內(nèi)政治文化建設(shè)。制度與文化相互促進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度只有內(nèi)化為黨內(nèi)政治文化，成為黨的各級(jí)組織和全體黨員的自覺行動(dòng)，才能持久穩(wěn)固。在黨內(nèi)政治文化建設(shè)中，應(yīng)著重培育三種觀念，分別是尊重法規(guī)制度的觀念、法規(guī)制度面前人人平等的觀念和運(yùn)用法規(guī)制度維護(hù)自身利益的觀念。

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