李永春 羅雄

摘要：新中國成立后人民監(jiān)察通訊員的設(shè)立有著直接理論淵源、前期實踐基礎(chǔ)，且深受當(dāng)時時代環(huán)境的影響。在近十年的實踐中，人民監(jiān)察通訊員經(jīng)歷了設(shè)立、發(fā)展、調(diào)整與終止四個階段。人民監(jiān)察通訊員在揭發(fā)檢舉違法亂紀(jì)行為等方面取得了重大成績，但受制度設(shè)計本身等因素的影響，人民監(jiān)察通訊員在工作中面臨不少問題與困難。新時代加強人民監(jiān)督工作應(yīng)在堅持群眾路線、構(gòu)建科學(xué)合理機(jī)制、建設(shè)監(jiān)督文化和打造融媒體時代人民監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)方面努力建構(gòu)和推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)察通訊員；群眾監(jiān)督；新時代啟示

中圖分類號：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）01-0098-12

自新中國成立后開始設(shè)立至1959年隨國家監(jiān)察部撤銷而終止的人民監(jiān)察通訊員制度，即各級監(jiān)察機(jī)關(guān)在政府機(jī)關(guān)及其所屬企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、城市街道和農(nóng)村中設(shè)置不脫離生產(chǎn)的人員，監(jiān)察國家機(jī)關(guān)及其工作人員不正之風(fēng)、貪污腐化等行為現(xiàn)象，并及時向監(jiān)察機(jī)關(guān)或部門首長報告的制度。實踐證明，存在近十年之久的人民監(jiān)察通訊員制度在發(fā)揮群眾監(jiān)督作用方面起到了重要作用，但學(xué)界對此研究較少。本文旨在探討人民監(jiān)察通訊員制度設(shè)立的緣起、發(fā)展歷程、實踐經(jīng)驗及教訓(xùn)基礎(chǔ)上，窺探其對新時代下構(gòu)建人民監(jiān)察制度的重要啟示。

一、新中國成立后設(shè)立人民監(jiān)察通訊員的緣起

歷史學(xué)家錢穆認(rèn)為，“某一制度之創(chuàng)立，絕不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立。”[1]2作為一種制度實踐，新中國成立后人民監(jiān)察通訊員的設(shè)立，深受當(dāng)時時代環(huán)境影響，且有著直接的理論淵源和一定的實踐基礎(chǔ)。

（一）中國共產(chǎn)黨監(jiān)察思想之外化

以毛澤東為代表的中共黨人在新民主主義革命過程中，繼承和發(fā)展了馬克思主義監(jiān)察思想，為人民監(jiān)察通訊員制度的設(shè)立提供了直接理論來源。

1.像“天天洗臉”一樣“清潔”官僚主義的“灰塵”。官僚主義是一種脫離人民群眾的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作作風(fēng)。在根據(jù)地的建設(shè)實踐中，毛澤東等中共黨人尤其強調(diào)與之作堅決斗爭。毛澤東認(rèn)為“官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方式，是任何革命工作所不應(yīng)有的，經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作同樣來不得官僚主義，要把官僚主義這個極壞的家伙拋到糞缸里去，因為沒有一個同志喜歡它?！盵2]124“如果我們做地方工作的同志脫離了群眾，不了解群眾的情緒，不能夠幫助群眾組織生產(chǎn)，改善生活”，那就是“沾染了官僚主義的灰塵”，“就得用一盆熱水好好洗干凈”[3]933，“好像為了清潔，為了去掉灰塵，天天要洗臉，天天要掃地一樣。”[3]935

2.每一個革命的民眾都有批評揭發(fā)之權(quán)。土地革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東就曾指出，“為了鞏固工農(nóng)民主政權(quán)，蘇維埃必須吸引廣大民眾對自己工作的監(jiān)督和批評。每一個革命的民眾都有揭發(fā)蘇維埃工作人員的錯誤缺點之權(quán)?！盵4]2161在抗日戰(zhàn)爭時期，張聞天也曾指出，人民群眾“是革命的主人翁，是當(dāng)權(quán)人；他們完全有權(quán)力任用真正能夠為他們服務(wù)的‘自家人，而罷免那些違反他們利益的壞蛋?！盵5]2631940年8月董必武從法理的角度論述了政府的權(quán)力來源于群眾，提出“要使群眾敢于批評政府，敢于監(jiān)督政府，敢于撤換他們不滿意的政府工作人員。”[6]561944年9月毛澤東在《為人民服務(wù)》中進(jìn)一步強調(diào)了“不管什么人，都可以向我們批評和指出我們的缺點”的思想。[3]1004

3.“報紙是黨和人民群眾的橋梁”。1948年10月劉少奇在對華北記者團(tuán)談話中指出：“黨要千百條線索和群眾聯(lián)系起來，而其中很重要的一條，就是報紙。報紙是黨與人民之間的橋梁?！盵7]398-399自黨成立之始，黨就十分重視新聞報刊監(jiān)督在監(jiān)督監(jiān)察工作中的重要作用。如在革命蘇區(qū)，《紅色中華》、《青年實話》等都擔(dān)負(fù)著監(jiān)督蘇維埃政府的職能。《紅色中華》、《青年實話》分別辟有“紅板”、“黑板”和“反貪污浪費”專欄?！凹t板”專欄介紹蘇維埃工作人員廉潔奉公，積極工作的先進(jìn)事跡；“黑板”專門批評消極怠工、立場不堅定的工作人員；“反貪污浪費”專門披露貪污浪費案件，報道對有關(guān)人員的處理結(jié)果。

4.厲行廉潔政治，建立廉潔政府。1937年8月毛澤東在《為動員一切力量爭取抗戰(zhàn)勝利而斗爭》中提出了“建立廉潔政府”的方針。1939年4月《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》中提出要“發(fā)揚艱苦作風(fēng)，厲行廉潔政治，肅清貪污腐化”。1941年5月《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中進(jìn)一步強調(diào)要“厲行廉潔政治，嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為，禁止任何公務(wù)人員假公濟(jì)私之行為，共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪?！盵8]355在黨局部執(zhí)政的歷史實踐中，中國共產(chǎn)黨對貪污腐敗的斗爭與批判就未曾間斷。不少革命根據(jù)地及后來的解放區(qū)均制定與實施了懲治貪污腐敗等行為的條例、辦法。正如毛澤東在1934年1月所指出，“應(yīng)該使一切政府工作人員明白，貪污和浪費是極大的犯罪”[8]134。

（二）新民主主義革命時期相關(guān)實踐之延續(xù)

土地革命戰(zhàn)爭時期蘇維埃政權(quán)中的工農(nóng)通訊員等群眾監(jiān)察組織及解放戰(zhàn)爭后期華北人民監(jiān)察院設(shè)置的通訊檢查員，是20世紀(jì)50年代人民監(jiān)察通訊員設(shè)立的雛形。

1.土地革命戰(zhàn)爭時期工農(nóng)監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立工農(nóng)通訊員等群眾監(jiān)察組織。在土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在15個省300多個縣境內(nèi)建立了革命的蘇維埃政權(quán)。在局部執(zhí)政的實踐中，蘇維埃中央政府及各級人民政權(quán)頒布公告，號召群眾監(jiān)督各級政府的工作，并在20世紀(jì)30年代建立了工農(nóng)通訊員等群眾監(jiān)察組織。工農(nóng)通訊員是工農(nóng)檢察機(jī)關(guān)在各級政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、街道、村落中設(shè)置的不脫離生產(chǎn)的群眾性的義務(wù)監(jiān)察人員。1933年4月中央工農(nóng)檢察人民委員部發(fā)布第三號訓(xùn)令，要求各級機(jī)關(guān)、企業(yè)、作坊、學(xué)校、社會團(tuán)體、街道、村落中，推選優(yōu)秀分子為通訊員，其任務(wù)是“替工農(nóng)檢察部調(diào)查和收集該地區(qū)蘇維埃和其所屬機(jī)關(guān)在職權(quán)上工作上生活上所發(fā)現(xiàn)的各種不好的事實和材料報告”[9]298。同年12月《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》頒布，再次明確規(guī)定要在一切國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、社會團(tuán)體及街道、村落中設(shè)立工農(nóng)通訊員。此外，工農(nóng)檢查機(jī)關(guān)設(shè)置或其領(lǐng)導(dǎo)的檢舉委員會、突擊隊、輕騎隊也是群眾監(jiān)察組織的重要組成部分，在實踐中發(fā)揮了重要監(jiān)督作用。

2.解放戰(zhàn)爭后期行政監(jiān)察機(jī)關(guān)試行通訊檢查員制度。解放戰(zhàn)爭初期，各解放區(qū)承襲了抗日戰(zhàn)爭時期的根據(jù)地的監(jiān)察體制，沒有成立專門的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，仍以參議會代行監(jiān)察職權(quán)。解放戰(zhàn)爭后期，各解放區(qū)的人民民主政權(quán)紛紛建立。1948年8月晉察冀與晉冀魯豫兩大人民民主政權(quán)合并成立了華北人民政府，并設(shè)立了華北人民監(jiān)察院。為聯(lián)系工農(nóng)群眾，推動人民群眾監(jiān)督與檢查人民民主政權(quán)，1949年6月華北人民監(jiān)察院決定，“凡各級職工會會員，農(nóng)會會員，青年婦女團(tuán)體團(tuán)員，報社訪員，企業(yè)、交通、財經(jīng)機(jī)關(guān)中技術(shù)人員及其他公正人士，熱心公務(wù)，愿擔(dān)任通訊檢查員以幫助檢查工作者，經(jīng)團(tuán)體機(jī)關(guān)介紹后，由華北人民監(jiān)察院審慎選聘為通訊檢查員。[10]同時華北人民監(jiān)察院還制定了通訊檢查員的相關(guān)工作制度與工作要求。

（三）新生的人民政權(quán)面臨的形勢之驅(qū)動

1.“向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)”的熱潮。新中國成立后，毛澤東發(fā)出了“向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)”的號召，此后全國上下掀起一股“向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)”的熱潮。新中國監(jiān)察制度方面也深受蘇聯(lián)的影響。中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會（以下簡稱“政務(wù)院監(jiān)察委員會”）在1950年下半年的工作任務(wù)中提出要“收集蘇聯(lián)社會主義國家監(jiān)察工作的理論與法規(guī)……以作監(jiān)察人員學(xué)習(xí)的資料，及制定監(jiān)察制度的參考”[11]。1951年8月18日政務(wù)院監(jiān)察委員會主任譚平山就“蘇聯(lián)國家監(jiān)察機(jī)關(guān)以何種方式引導(dǎo)群眾參加監(jiān)察工作”等問題請教了時任政務(wù)院政治法律委員會顧問蘇達(dá)里可夫。蘇達(dá)里可夫特別介紹了以下兩種方式：一是在鄉(xiāng)、村蘇維埃執(zhí)行委員會內(nèi)的工農(nóng)檢查院協(xié)助小組或常設(shè)委員會。組成人員包括自愿參加的蘇維埃的代表、村蘇維埃監(jiān)察委員會委員、鄉(xiāng)執(zhí)行委員會的委員，農(nóng)民、地方職工會、地方合作社、婦女和青年團(tuán)的代表等。二是在各工廠、各制造廠、各大機(jī)關(guān)里設(shè)立的，由該企業(yè)和機(jī)關(guān)中的工人、職員依自愿原則而組成的，不從國家領(lǐng)取任何報酬的監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)助團(tuán)。蘇聯(lián)這兩種引導(dǎo)群眾參加監(jiān)察工作的方式為人民監(jiān)察通訊員的設(shè)立提供了重要借鑒。

2.復(fù)雜的國內(nèi)斗爭形勢。新中國成立初期，新生的人民民主政權(quán)在軍事、經(jīng)濟(jì)等諸多方面面臨著嚴(yán)峻復(fù)雜的斗爭形勢。此外，當(dāng)時華東、中南、西南、西北等廣大新解放區(qū)和待解放區(qū)還沒有實行土地改革。在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部，受制度法規(guī)不健全及其他特定歷史條件的影響，“一些落后分子、投機(jī)分子、反動分子等動機(jī)不純的人”，為“獲得保障及榮譽、地位等等”也“積極地鉆入我們黨內(nèi)來”[12]68。根據(jù)不完全統(tǒng)計，由1949至1950年5月，中央各機(jī)關(guān)及各大行政區(qū)共發(fā)生大小事件6100余件，其中由于違法失職與缺乏經(jīng)驗等所造成的案件占60%以上，由于特務(wù)破壞的案件占30%以上，其他責(zé)任不明的占7%以上。僅就其中一部分估價的統(tǒng)計，竟損失人民幣6800億元（舊幣，下同），另小米7700余萬斤。更嚴(yán)重的是死傷工人、農(nóng)民、戰(zhàn)士、干部536人（死405人，傷131人）[11]。面對復(fù)雜的斗爭形勢，重視和發(fā)揮人民群眾對政權(quán)的民主監(jiān)督顯得尤為緊迫和重要。

二、人民監(jiān)察通訊員制度的實踐歷程

（一）設(shè)立：政務(wù)院監(jiān)察委員會第四次會議提出聘請“通訊監(jiān)察員”

1950年1月11日譚平山在政務(wù)院監(jiān)察委員會第四次會議的報告中提出，“在政府各部門、各職業(yè)團(tuán)體中聘請公開的通訊監(jiān)察員，組織通訊監(jiān)察小組”[13]。1950年2月28日政務(wù)院監(jiān)察委員會召開第五次會議通過了在中央人民政府各部門建立通訊監(jiān)察員制度的決定。同年7月23日政務(wù)院監(jiān)察委員會做出決定將“通訊監(jiān)察員”改稱為“監(jiān)察通訊員”，并提出中央一級的監(jiān)察通訊員由“在中央直屬各機(jī)關(guān)、各國營企業(yè)部門及全國性的人民團(tuán)體（工、青、婦）內(nèi)，熱心公務(wù)的工作人員擔(dān)任”[14]。1950年9月28日頒布的《中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會聘請監(jiān)察通訊員試行辦法（草案）》，規(guī)定了人民監(jiān)察通訊員的聘用條件和辦法、組織形式、職責(zé)及任務(wù)。此后《省（市）人民監(jiān)察委員會組織通則（草案）》將監(jiān)察通訊員的設(shè)置范圍擴(kuò)大到省（市）一級，“分別受財政經(jīng)濟(jì)處（科）、政法文教（科）的領(lǐng)導(dǎo)”。[15]521951年9月5日政務(wù)院公布實行《各級人民政府人民監(jiān)察委員會設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》（以下簡稱《試行通則》），將人民監(jiān)察通訊員的設(shè)置擴(kuò)大到縣一級，同時規(guī)定“監(jiān)察通訊員三人以上者，應(yīng)視具體情況劃分小組，各推選小組長1人，負(fù)責(zé)與各監(jiān)委聯(lián)系，以便傳達(dá)指示、研究問題，交流經(jīng)驗，改進(jìn)工作?！盵16]62

根據(jù)上述規(guī)定要求，中央和地方國家機(jī)關(guān)及其所屬企事業(yè)部門及人民團(tuán)體人民監(jiān)察通訊員相繼設(shè)立，個別地區(qū)、部門人民監(jiān)察通訊員隊伍發(fā)展迅速。在中央：1950年底中央各機(jī)關(guān)已聘請200余名監(jiān)察通訊員[17]，至“三反”運動前，中央一級各單位的人民監(jiān)察通訊員總數(shù)達(dá)到305名。[18]在地方：1950年9月山西省人民監(jiān)察委員會決定在各部門與各縣，有重點地設(shè)置監(jiān)察通訊員。[19]881950年底陜西省辦公廳、民政廳、財政廳等20個單位設(shè)立了人民監(jiān)察通訊員[20]96，各單位的人民監(jiān)察通訊員由原來的1-2人增加到3-5人不等。 [21]22至1951年底，華東大行政區(qū)共有人民監(jiān)察通訊員707人，但專區(qū)以下領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)沒有普遍建立人民監(jiān)察通訊員。[22]99

（二）發(fā)展：政務(wù)院《關(guān)于加強人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》

在“三反”、“五反”運動中人民監(jiān)察通訊員發(fā)揮了重要作用，促使各級機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)逐漸加大了對人民監(jiān)察通訊員的重視和支持。為了鞏固“三反”、“五反”的成果，進(jìn)一步發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。1952年8月政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》（以下簡稱《指示》），從而揭開了人民監(jiān)察通訊員工作大發(fā)展的序幕，激發(fā)起眾多人民監(jiān)察通訊員“勇敢地?fù)?dān)負(fù)起人民監(jiān)察通訊員的光榮任務(wù)”[23]。同年10月30日，政務(wù)院監(jiān)察委員會發(fā)布了《關(guān)于監(jiān)察通訊員工作中幾個問題的解答》和《關(guān)于人民監(jiān)察通訊員任命與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的暫行規(guī)定》，對人民通訊員的設(shè)置、職能等做了規(guī)范化界定。1953年6月25日政務(wù)院通過了《各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置人民監(jiān)察通訊員通則》（以下簡稱《通則》），將人民監(jiān)察通訊員的設(shè)置范圍擴(kuò)大到“城市街道和農(nóng)村”[24]。與1951年9月公布的《試行通則》相比，《通則》更加明確了人民監(jiān)察通訊員的任務(wù)與職責(zé)，更加詳細(xì)規(guī)定了人民監(jiān)察通訊員向上級報告制度、向群眾報告制度和會議制度。

自《指示》發(fā)布后，中央和各地人民監(jiān)察機(jī)關(guān)要求各部門迅速建立人民監(jiān)察通訊員組織，從而使人民監(jiān)察通訊員的規(guī)模迅速擴(kuò)大，分布遍及城鄉(xiāng)各個角落。如1953年5月11日山西省工業(yè)廳發(fā)布《關(guān)于建立人民監(jiān)察通訊員的指示》，要求各部門各單位接到指示后十日內(nèi)，必須將監(jiān)察通訊員選出。就全國范圍來看，截至1952年底，全國縣市以上機(jī)關(guān)有人民監(jiān)察通訊員2611人，比“三反”運動時增加了5倍以上。[18]至1954年5月底，全國已有人民監(jiān)察通訊員78196人，比1952年增加將近3倍。[25]至1954年10月，全國已發(fā)展了十萬多人民監(jiān)察通訊員。[26]

隨著人數(shù)的迅速增加，監(jiān)察機(jī)關(guān)也著重加強了人民監(jiān)察通訊員的隊伍建設(shè)。

1.創(chuàng)辦《人民監(jiān)察通訊員工作》刊物，加強對人民監(jiān)察通訊員工作的指導(dǎo)。1953年2月6日政務(wù)院監(jiān)察委員會創(chuàng)辦《人民監(jiān)察通訊員工作》刊物，用以指導(dǎo)人民通訊員工作。1954年7月與《人民監(jiān)察》（政務(wù)院人民監(jiān)察委員會內(nèi)部刊物，1950年9月創(chuàng)刊）合并。合并后《人民監(jiān)察》從1954年9月15日至1955年5月15日都設(shè)立了“人民監(jiān)察通訊員工作”專欄。同時，合并后的《人民監(jiān)察》的發(fā)行范圍也擴(kuò)大了，發(fā)至各級政府機(jī)關(guān)及其所屬企事業(yè)單位的人民監(jiān)察通訊員小組。此外，不少地區(qū)也印發(fā)了有關(guān)監(jiān)察工作的宣傳教育材料。

2.制定《人民監(jiān)察通訊員獎勵暫行辦法》，調(diào)動人民監(jiān)察通訊員工作的積極性。1954年9月21日政務(wù)部監(jiān)察委員會公布《人民監(jiān)察通訊員獎勵暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），對人民監(jiān)察員獎勵的目的、條件、程序、費用及種類（包括榮譽獎勵：表揚、記功、記大功、模范人民監(jiān)察通訊員或模范人民監(jiān)察通訊小組；物質(zhì)獎勵：獎品、獎金）做了相關(guān)規(guī)定。如1956年8月鐵道國家監(jiān)察局北京辦事處依據(jù)《辦法》，在其第一屆監(jiān)察通訊員代表大會上獎勵了32名監(jiān)察通訊員和2個監(jiān)察通訊員小組。[27]

（三）調(diào)整：監(jiān)察部《關(guān)于對人民監(jiān)察通訊員調(diào)整設(shè)置和加強領(lǐng)導(dǎo)的報告》

在人民監(jiān)察通訊員大發(fā)展時期，一些監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不力，致使一些地區(qū)人民監(jiān)察通訊員流于形式或?qū)ζ涔ぷ鏖_展放任自流。同時，有些人民監(jiān)察通訊員兼職太多，嚴(yán)重影響了其監(jiān)察工作的開展。這些情況亟待糾正。此外，隨著當(dāng)時國家監(jiān)察機(jī)關(guān)組織形式的改變，也需要對人民監(jiān)察通訊員進(jìn)行必要地調(diào)整。1956年6月11日國務(wù)院批準(zhǔn)《監(jiān)察部關(guān)于人民監(jiān)察通訊員調(diào)整設(shè)置和加強領(lǐng)導(dǎo)的報告》（以下簡稱《報告》）中提出了“根據(jù)‘注意質(zhì)量，重點設(shè)置的原則，在重點地區(qū)、重點企業(yè)中酌量設(shè)置人民監(jiān)察通訊員”[28]的調(diào)整方針。

根據(jù)《報告》制定的調(diào)整辦法，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)免去兼職過多或者不能勝任工作的人民監(jiān)察通訊員，并公布了調(diào)整后的人民監(jiān)察通訊員名單?？傮w上看，調(diào)整后，大多數(shù)地區(qū)人民監(jiān)察通訊員的數(shù)量減少了，少數(shù)地區(qū)略有增加。如建筑工程部國家監(jiān)察局華北辦事處所屬各監(jiān)察室原有監(jiān)察通訊員393人，調(diào)整后擴(kuò)大為416人。[22]197同時經(jīng)過調(diào)整，監(jiān)察機(jī)關(guān)加強了對人民監(jiān)察通訊員的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，幫助人民監(jiān)察通訊員建立和健全了會議、匯報、反映問題登記等制度，組織人民監(jiān)察通訊員學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)，提高了人民監(jiān)察通訊員工作的規(guī)范度。

但調(diào)整中也存在一些問題。《報告》決定，在農(nóng)村中的區(qū)、鄉(xiāng)一級機(jī)關(guān)和農(nóng)村、城市街道中，一般不設(shè)人民監(jiān)察通訊員；在司法機(jī)關(guān)和學(xué)校、報社、合作社，人民團(tuán)體中，也暫不設(shè)置人民監(jiān)察通訊員。這大大削弱了人民監(jiān)察通訊員與人民群眾的聯(lián)系及其在人民群眾中的影響力。同時《報告》并沒有觸及人民監(jiān)察通訊員權(quán)益保障的問題，尤其是沒有涉及防止人民監(jiān)察通訊員被打擊報復(fù)的制度保障。此外，在調(diào)整過程中，一些監(jiān)察機(jī)關(guān)把有些認(rèn)真履責(zé)的人民監(jiān)察通訊員也免除，有些愿意繼續(xù)擔(dān)任人民監(jiān)察員工作的，也設(shè)法打通思想予以免除。一些地方把調(diào)整區(qū)鄉(xiāng)通訊員的工作，理解為一律免除其職務(wù)。如山東省原有2700多名監(jiān)察通訊員，其中1300多人分布在農(nóng)村。山東省監(jiān)察機(jī)關(guān)采取了一刀切的做法，將農(nóng)村的監(jiān)察通訊員全部撤銷。[22]194某些地區(qū)調(diào)整工作啟動遲緩。雖然1956年12月全國第六次監(jiān)察工作會議要求尚未著手調(diào)整整頓的人民監(jiān)察通訊員組織，最遲應(yīng)在1957年上半年調(diào)整完畢，但隨著1957年整風(fēng)運動的迅速展開，一些地區(qū)的調(diào)整工作不了了之。

（四）終止：第二屆全國人大一次會議通過撤銷國家監(jiān)察部的議案

1.1957年反右派斗爭對人民監(jiān)察通訊員的影響。在1957年開始的整風(fēng)運動中，由于黨對當(dāng)時形勢的估計過于嚴(yán)重，反右派斗爭被嚴(yán)重地擴(kuò)大化。反右派斗爭的擴(kuò)大化很大程度上助長了個人專斷和一言堂現(xiàn)象的滋長，對人民監(jiān)察通訊員工作產(chǎn)生了直接影響。其一，堵塞了人民監(jiān)察通訊員反映情況的正常渠道。反右派斗爭的擴(kuò)大化使公民民主權(quán)利和黨員民主權(quán)利在實踐中遭到嚴(yán)重破壞，被劃為右派的人員（包括部門人民監(jiān)察通訊員）其政治權(quán)利實際上被剝奪。在當(dāng)時社會普遍存在“談右色變”的恐懼心理下，人民群眾包括人民監(jiān)察通訊員不敢通過正常渠道對國家機(jī)關(guān)及其工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部提出批評意見，這導(dǎo)致信息反饋的嚴(yán)重失真，對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督嚴(yán)重弱化。其二，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部對人民監(jiān)察通訊員工作的認(rèn)識發(fā)生轉(zhuǎn)變。在整風(fēng)、反右、“大躍進(jìn)”運動中，“大鳴、大放、大字報、大辯論”這種人人皆可參與的方式成為發(fā)表意見、檢舉揭發(fā)問題的主要方式。它也給領(lǐng)導(dǎo)干部造成一種“假象”，即人民群眾覺悟普遍提高了，可以隨時運用“四大”的方式監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員。1958年時任國家監(jiān)察部副部長程坦直言，“現(xiàn)在群眾的社會主義民主覺悟普遍提高了，如果還只是依靠少數(shù)通訊員，那就是組織形式落后了政治形勢……人民監(jiān)察通訊員是一種過渡形勢……現(xiàn)在幾乎所有的人民群眾和國家工作人員已經(jīng)都能起到這種作用，所以對人民監(jiān)察通訊員一般停止發(fā)展。[22]214同年2月第七次全國監(jiān)察工作會議確立了“今后不需要再發(fā)展監(jiān)察通訊員”的方針。

2.監(jiān)察部的撤銷與人民監(jiān)察通訊員制度的終止。黨的八大后，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的建制和領(lǐng)導(dǎo)體制一直處于不斷調(diào)整之中，且國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)不斷處于精簡與壓縮之中。1957年反右派斗爭擴(kuò)大化后，黨過分地強調(diào)了一元化領(lǐng)導(dǎo)，以黨代政、黨政不分現(xiàn)象日益嚴(yán)重。1958年全國第七次監(jiān)察工作會議強調(diào)，“今后各級監(jiān)察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵守向黨政領(lǐng)導(dǎo)請示報告制度”。與此同時，因國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)在職能上有諸多重合重疊的地方，出于強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，精簡機(jī)構(gòu)、提高效率的考慮，1959年4月28日第二屆全國人民代表大會第一次會議通過了周恩來提出的關(guān)于撤銷國家監(jiān)察部的議案。此后國家監(jiān)察部和各級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)相繼被撤銷，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能歸屬到各級黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。人民監(jiān)察通訊員制度也隨即終止。

三、人民監(jiān)察通訊員制度實踐的成效、問題及原因

（一）取得的成績概述

從實踐效果來看，絕大部分人民監(jiān)察通訊員認(rèn)真積極地履行職責(zé)，取得了許多成績。

1.向監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉揭發(fā)國家機(jī)關(guān)及其工作人員官僚主義、貪污浪費等行為。如人民監(jiān)察通訊員向《人民日報》寫信檢舉，在淮南礦務(wù)局，有33臺匈牙利風(fēng)錘原封未動地長期被存放在倉庫的大木箱里，有6臺價值226000元的一百公尺長的雙溜槽鏈板運輸機(jī)的溜槽長期被堆積在倉庫里和露天空場上。這極大地浪費了國家資金。[29] 據(jù)不完全統(tǒng)計，1951年天津市監(jiān)委所受理的331件案件中，有99件是監(jiān)察通訊員反映的，約占總數(shù)30%。1952年6月至10月，天津市監(jiān)委受理案件376件，有137件是監(jiān)察通訊員反映的，占總數(shù)36%（不包括“三反”運動中的案件）。[30]1954年上海市共收到人民監(jiān)察通訊員報告3044件。這些報告對及時教育和挽救干部、減少國家損失發(fā)揮了重要作用。[31]54

2.積極參與整風(fēng)、“三反”、“五反”等運動，有力地推進(jìn)了運動的發(fā)展。譚平山在《三年來的人民監(jiān)察工作》的總結(jié)中對人民監(jiān)察通訊員在運動中起的作用給予了高度評價[32]。松江省人民監(jiān)察委員會在省直機(jī)關(guān)選拔的60名監(jiān)察通訊員中，就有44名在“三反”、“五反”運動中表現(xiàn)非常積極，21名擔(dān)任其所在單位增產(chǎn)節(jié)約監(jiān)察委員會的委員，8名為“打虎”隊的隊長。天津市大部分人民監(jiān)察通訊員是各單位發(fā)動“三反”、“五反”、生產(chǎn)競賽和司法改革等運動的骨干，“他們的帶頭作用和推動作用，使運動得以更順利地開展?！盵30]

3.在工作中積極建言獻(xiàn)策，為國家建設(shè)節(jié)約大量資金。如沈陽市建筑工程局第二工程公司二一八工地人民監(jiān)察通訊員小組建議在木制屋面模型板上加鐵皮，增加了使用價值，為國家節(jié)約一億六千余萬元。[33]武漢市人民保險公司盲目印制大批表格，因制度變更不能再用及印制后根本不適用者共20余種，損失國家財產(chǎn)9000余萬元。人民監(jiān)察通訊員提出意見之后，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)詳細(xì)研究了辦法，使價值5000余萬元的廢表得到利用。[34]在1954年的10個月里，哈爾濱鐵路總監(jiān)察哈爾濱人民監(jiān)察室平均每個監(jiān)察員為國家節(jié)約了七億五千四百多萬元的資金。[35]

4.密切聯(lián)系群眾，反映群眾問題，配合其他部門有關(guān)工作。如浙江省專賣事業(yè)公司團(tuán)支部副書記于蓮惠虐待保姆引起了大家的義憤，人民監(jiān)察通訊員把事情向領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了反映。[36]又如1955年北京市人民監(jiān)察委員會發(fā)布通知，要求各部門監(jiān)察室發(fā)動所屬人民監(jiān)察通訊員積極配合首都人民銀行兌換新人民幣工作。[37]

（二）存在的問題及原因分析

1.人民監(jiān)察通訊隊伍及其工作發(fā)展不平衡。在隊伍發(fā)展方面：盡管新中國成立后不久，政務(wù)院就推行人民監(jiān)察通訊員制度，但是隊伍的發(fā)展進(jìn)程是比較慢的。個別地區(qū)或部門在“三反”運動后期才開始設(shè)立人民監(jiān)察通訊員。就全國范圍來說，至1952年8月前，專區(qū)以下各級機(jī)關(guān)部門，基本上未建立人民監(jiān)察通訊員；不少中央直屬機(jī)關(guān)也遲遲未予設(shè)立監(jiān)察通訊員。有的五六千人的單位只有兩三個監(jiān)察通訊員。[38]即使在1956年8月后的大發(fā)展階段，人民監(jiān)察通訊員隊伍在地域、行業(yè)設(shè)置上也不平衡，在城鎮(zhèn)和財政經(jīng)濟(jì)部門設(shè)置得較多，而在農(nóng)村設(shè)置得較少。在工作開展方面，人民監(jiān)察通訊員工作情況可分為三種：一是，人民監(jiān)察通訊員具有高度的政治責(zé)任心，積極開展工作，善于研究和總結(jié)，深受群眾的擁護(hù)與支持。屬于這一類的是少數(shù)；二是，工作已經(jīng)初步開展起來，人民監(jiān)察通訊員一般也能反映情況，協(xié)助解決問題，但主動性不夠，工作缺乏辦法，屬于這一類是大多數(shù)；三是極少數(shù)人民監(jiān)察通訊員“缺乏高度的原則性與戰(zhàn)斗性，怕得罪人，怕人說找，瞻前顧后，顧慮多端，特別是對一些負(fù)責(zé)人的錯誤的揭發(fā)、處理不夠大膽”[39]38，他們很少開展活動，工作幾乎陷于停頓。

2.不重視、不作為，甚至打擊報復(fù)現(xiàn)象一直存在。在人民監(jiān)察通訊員的設(shè)立、發(fā)展和調(diào)整過程中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)不力，放任自流，對人民監(jiān)察通訊員不重視、不作為。如1950年7月政務(wù)院監(jiān)察委員會就已經(jīng)決定在中央直屬各機(jī)關(guān)設(shè)立人民監(jiān)察通訊員。但至1953年2月仍有高等教育部、法制委員會、司法部等7個中央一級部門未設(shè)立起來。[18]有些地區(qū)懶于指導(dǎo)或安排其他各種非監(jiān)察工作任務(wù)給人民監(jiān)察通訊員。如1950年洛川縣各區(qū)設(shè)置了監(jiān)察通訊員1人。但通訊員實際上做了其他服務(wù)工作，例如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、下鄉(xiāng)叫人、幫助炊事員搞零碎事情。[40]41更為嚴(yán)重的是，有些領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)，對人民監(jiān)察通訊員打擊報復(fù)。如哈爾濱自來水廠人民監(jiān)察通訊員韓榮檢舉該廠干部李某某工作不負(fù)責(zé)，造成了七八人受傷。該廠廠長杜某非但不支持這種正義行動，反而威脅說要“整整”人民監(jiān)察通訊員。[41]在1956年12月第六次全國監(jiān)察工作會議上，監(jiān)察部特別強調(diào)要將反對壓制批評、打擊報復(fù)等行為作為1957年的中心任務(wù)之一。[42]這也從側(cè)面反映了“壓制批評、打擊報復(fù)”行為的嚴(yán)重程度。此外，還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部不按照有關(guān)要求將人民監(jiān)察通訊員名單向人民群眾公布；對人民監(jiān)察通訊員的檢舉揭發(fā)材料拖延不辦、不予答復(fù)等情況在當(dāng)時也是不少的。

產(chǎn)生以上問題的原因是多方面的，一是人民監(jiān)察通訊員制度本身缺陷的制約。以《通則》為代表的各階段各種有關(guān)人民監(jiān)察通訊員的制度設(shè)計中，存在著“權(quán)力”和“權(quán)利”兩個層面的建構(gòu)性缺陷。二是群眾運動“路徑依賴”的消極影響。通過群眾運動方式開展監(jiān)督工作也是黨在局部執(zhí)政時期進(jìn)行行政監(jiān)察和黨的監(jiān)察的有效手段，這不可避免地影響著新中國成立以后監(jiān)察工作的路徑選擇。三是干部和群眾“監(jiān)督自覺”意識的缺乏。受主客觀條件的影響，在20世紀(jì)50年代干部和群眾的監(jiān)督自覺是急需培育與提升的，這在很大程度上制約了人民監(jiān)察通訊員工作的開展。等等。

四、人民監(jiān)察通訊員制度實踐的經(jīng)驗與現(xiàn)實啟示

人民監(jiān)察通訊員制度雖然終止了，但依靠人民群眾開展監(jiān)察工作的進(jìn)程并未停止。1989年12月監(jiān)察部從黨外專家學(xué)者中聘任了首批特邀監(jiān)察員；1991年12月24日《監(jiān)察部聘請?zhí)匮O(jiān)察員辦法》頒布；2013年10月監(jiān)察部又發(fā)布了《監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》。特邀監(jiān)察員實施的范圍與規(guī)模雖然是有限的，但在某種程度上可以看作是對人民監(jiān)察通訊員制度的繼承。人民監(jiān)察通訊員制度在實踐中積累了較為豐富的經(jīng)驗，它為新時代國家監(jiān)察工作提供了有益的啟示。

（一）思想認(rèn)識上：堅持群眾路線，進(jìn)一步發(fā)揮人民的監(jiān)督作用

讓人民監(jiān)督政府，是跳出“興亡周期率”的根本途徑。讓人民監(jiān)督政府，就要堅持黨的群眾路線。群眾路線是馬克思主義的領(lǐng)導(dǎo)方法，也是馬克思主義的工作路線。歷史實踐證明，凡是堅持了群眾路線，黨的各項工作往往能比較好地開展，即使犯了錯誤也容易糾正；凡是違背了群眾路線，黨的各項工作總是會困難重重，甚至遇到挫折與失敗。新中國成立后，黨和政府充分認(rèn)識到，“人民監(jiān)察工作的基本方法就是發(fā)動人民群眾”[32]，“吸引廣大群眾參加監(jiān)督國家工作人員的工作，使自下而上的批評檢舉和自上而下的檢查督促結(jié)合起來，是監(jiān)察機(jī)關(guān)能否完成任務(wù)的主要關(guān)鍵”[43]。設(shè)置人民監(jiān)察通訊員，就是在監(jiān)察工作中貫徹群眾路線的有力體現(xiàn)。

黨的十九大報告指出，我們黨來自人民、根植人民、服務(wù)人民，一旦脫離人民，就會失去生命力，健全黨和國家監(jiān)督體系，最根本的要靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。人民群眾是國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法亂紀(jì)后果的最大受害者，也是對國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的最好的洞察者和最廣泛力量。在監(jiān)察工作中，凡是群眾反映強烈的問題都要嚴(yán)肅認(rèn)真對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正。只有充分認(rèn)識到人民群眾的監(jiān)督作用，才能把貪污腐化分子及各種歪風(fēng)邪氣者陷于人民監(jiān)督的“汪洋大?！敝校拍苁挂磺胸澪?、浪費等違法亂紀(jì)行為失去滋長的“溫床”，才能使艱苦奮斗等優(yōu)良作風(fēng)得以繼續(xù)發(fā)揚。

（二）制度設(shè)計上：構(gòu)建科學(xué)機(jī)制，進(jìn)一步實現(xiàn)人民監(jiān)督的法制化

自新中國成立后，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定和頒布了一些有關(guān)人民監(jiān)察通訊員工作的法令、規(guī)定，并在具體工作中圍繞會議、報告等制度形成了相關(guān)運作機(jī)制。這些制度與機(jī)制，雖不甚完善，但對促進(jìn)與規(guī)范人民監(jiān)察通訊員的工作起到了積極作用，值得借鑒學(xué)習(xí)。鑒于新時代監(jiān)察工作范圍的廣泛性及其工作形勢的嚴(yán)峻性，要發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，最根本的還應(yīng)是建構(gòu)科學(xué)合理的人民群眾監(jiān)督的機(jī)制，進(jìn)一步實現(xiàn)人民群眾監(jiān)督的法制化。

對國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，是人民行使憲法所賦予的權(quán)力。構(gòu)建科學(xué)合理的人民群眾監(jiān)督機(jī)制，是“一切權(quán)力屬于人民”之監(jiān)督權(quán)力的實現(xiàn)途徑。這其中最關(guān)鍵的就是要建立和完善人民群眾檢舉揭發(fā)機(jī)制，包括檢舉揭發(fā)實現(xiàn)機(jī)制、檢舉揭發(fā)保障機(jī)制、檢舉揭發(fā)激勵機(jī)制和檢舉揭發(fā)制約機(jī)制。實現(xiàn)機(jī)制解決的是人民群眾通過何種方式、何種途徑實現(xiàn)檢舉揭發(fā)的問題；保障機(jī)制解決的是如何保障檢舉揭發(fā)人不被打擊報復(fù)、不被侵犯正當(dāng)權(quán)益的問題；激勵機(jī)制包括精神激勵和物質(zhì)獎勵措施等，它解決的是如何激發(fā)人民群眾行使監(jiān)督檢舉之權(quán)的問題；制約機(jī)制解決的是如何防治造謠誣陷、惡意舉報的問題。這四種機(jī)制相互統(tǒng)一、相互作用，密不可分。

（三）文化教育上：建設(shè)監(jiān)督文化，進(jìn)一步形成人民監(jiān)督的好氛圍

制度的制定，彰顯著制定者的價值理念；制度的執(zhí)行，需要執(zhí)行主體與客體對制度的價值認(rèn)同。因此，制度只有“被信仰”，才能真正發(fā)揮其作用。這種“被信仰”，就需要監(jiān)督文化對社會成員的培育與熏陶。監(jiān)督文化屬于政治文化范疇，它指的是在長期的監(jiān)督活動中逐漸形成的，并得到社會成員共同遵循的監(jiān)督價值觀念、監(jiān)督思維模式、監(jiān)督行為準(zhǔn)則和與之有關(guān)的物質(zhì)載體的總和。受上千年封建主義政治文化的影響，20世紀(jì)50年代人民群眾對監(jiān)察工作的認(rèn)知度與熟悉度是亟待提高的。因此，在監(jiān)察工作實踐中，黨和政府加強了對人民監(jiān)察通訊員的教育，人民監(jiān)察通訊員也在工作中注意加強了對人民監(jiān)察工作的宣傳與普及，雖效果并不十分完美，某些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至對監(jiān)察工作有著濃厚的抵觸情緒。但其中經(jīng)驗，值得總結(jié)與思考。在新時代的今天，從全社會的現(xiàn)實狀況來看，監(jiān)督文化的普及和發(fā)展仍面臨著許多新課題、新挑戰(zhàn)。這需要我們結(jié)合具體實際情況，建設(shè)符合中國國情的監(jiān)督文化。

建設(shè)符合中國國情的監(jiān)督文化，需要堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)，批判地“洋為中用”、“古為今用”，營造風(fēng)清氣正、生動活潑的黨內(nèi)政治生態(tài)和社會生態(tài)。在新時代，加強監(jiān)督文化建設(shè)，首要的就是要培育和踐行社會主義核心價值觀并將其貫穿于監(jiān)督文化建設(shè)的全過程，使“民主”、“平等”、“公正”、“法治”等價值觀念轉(zhuǎn)化為人民的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣。應(yīng)實行全民行動、干部帶頭、從家庭做起、從娃娃抓起的方針，在家庭教育、學(xué)校教育和社會教育中，促進(jìn)監(jiān)督文化的發(fā)展并在實踐中內(nèi)化為人民群眾的規(guī)則意識和監(jiān)察意識，外化為監(jiān)察行動，從而使全社會形成濃厚的監(jiān)督文化氛圍。

（四）載體依托上：創(chuàng)新工作思維，打造融媒體時代人民監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

新中國成立后，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對處理人民群眾來信來訪工作呈現(xiàn)出不斷增強的總趨勢。1951年6月政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，要求由“專人”負(fù)責(zé)人民的來信來訪，且“領(lǐng)導(dǎo)人要經(jīng)常地進(jìn)行檢查和指導(dǎo)” [44]322。1957年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，強調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)人親自掌管”，各級國家機(jī)關(guān)必須要有“專職人員”和“專職機(jī)構(gòu)”[45]174處理人民來信來訪工作。從“專人”到“專職”，從“經(jīng)常指導(dǎo)”到“親自掌管”，這不僅是概念表述上的變化，它更表明信訪機(jī)構(gòu)朝著各級國家機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)的方向邁進(jìn)，這是一個具有根本性意義的轉(zhuǎn)折。

在20世紀(jì)50年代，通過向報刊投遞信件，檢舉揭發(fā)違法亂紀(jì)等問題是人民監(jiān)察通訊員履行職責(zé)的一條重要途徑，并取得了不錯的效果。重視報刊媒體的輿論監(jiān)督，也是在監(jiān)察工作中積累的一條重要經(jīng)驗。當(dāng)今的新聞傳播，是融媒體的時代。所謂融媒體就是把廣播、電視、報紙、移動終端等既有共同點，又存在互補性的不同載體，進(jìn)行全面整合，實現(xiàn)資源通融、內(nèi)容兼融、宣傳互融、利益共融的新型媒體。要實現(xiàn)黨的十九大報告提出的“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，形成監(jiān)督合力”的目標(biāo)，就必須跟上融媒體時代的發(fā)展趨勢。傳統(tǒng)的電話熱線、信件、報刊固然仍是人民監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的一個重要組成部分，但是在新時代，更為重要和緊迫的是創(chuàng)新工作思維，探索與拓展“三微一端”、“互聯(lián)網(wǎng)+”等人民監(jiān)督的實踐載體，拓展和發(fā)展人民監(jiān)督方式，實現(xiàn)人民監(jiān)督的全方位互動，形成全民監(jiān)督的格局。

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