[摘要]職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)兼具教育性、經(jīng)濟(jì)性、公益性等價(jià)值屬性，具體細(xì)分為涉及實(shí)質(zhì)性產(chǎn)權(quán)劃分、不涉及產(chǎn)權(quán)劃分以及處于半產(chǎn)權(quán)狀態(tài)的三大混合所有制辦學(xué)業(yè)態(tài)。當(dāng)前，在我國(guó)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)實(shí)踐過(guò)程中面臨著多重困局，應(yīng)加快調(diào)整教育產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制和教育行政管理體制改革，構(gòu)建既能保障出資者權(quán)益又能遵循教育規(guī)律的現(xiàn)代學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，探索多元主體辦學(xué)，豐富職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)形式。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育 混合所有制辦學(xué) 產(chǎn)權(quán) 治理結(jié)構(gòu)

[作者簡(jiǎn)介]郭盛煌（1982- ），男，湖南永興人，廣州番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院，助理研究員，碩士。（廣東 廣州 511483）

[中圖分類號(hào)]G710 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2018）07-0013-07

2014年5月2日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕19號(hào)）明確提出要“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”，從官方層面正式開(kāi)啟發(fā)展我國(guó)混合所有制辦學(xué)的大幕，同時(shí)也掀起了學(xué)界對(duì)這一主題的研究高潮。早在2000年左右，我國(guó)部分地區(qū)的高等院校就已經(jīng)開(kāi)始了混合所有制辦學(xué)的實(shí)踐探索，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)作為教育領(lǐng)域混合所有制改革的有機(jī)組成部分，也在多年的摸索過(guò)程中積累了不少經(jīng)驗(yàn)。但是，在理論研究層面，由于以往學(xué)界對(duì)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)關(guān)注不足、研究時(shí)間較短，對(duì)其內(nèi)在屬性、典型業(yè)態(tài)、現(xiàn)實(shí)困境與治理路向等重大問(wèn)題缺乏充分的研究，導(dǎo)致當(dāng)前職業(yè)教育相關(guān)辦學(xué)主體在推進(jìn)混合所有制改革過(guò)程中出現(xiàn)了一定的認(rèn)知錯(cuò)誤和實(shí)踐偏差。據(jù)此，有必要對(duì)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)所涉及的重要理論、實(shí)踐問(wèn)題以及治理策略進(jìn)行研究和辨析，為下一階段的混合所有制辦學(xué)實(shí)踐提供指導(dǎo)。

一、職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的價(jià)值屬性解析

首先，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)具有內(nèi)在的教育性。職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)雖然在辦學(xué)資金的來(lái)源以及治理方式上與傳統(tǒng)職業(yè)教育辦學(xué)有根本的區(qū)別，但在社會(huì)功能上，其仍然屬于典型的教育型組織，因此混合所有制辦學(xué)必須牢牢堅(jiān)持教育屬性。混合所有制職業(yè)院校的教育屬性有兩大表現(xiàn)：第一，培養(yǎng)技術(shù)技能型人才是首要任務(wù)。職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)有多種模式，如國(guó)有資本、集體資本、私有資本以及外資資本等多元資本中的兩種或兩種以上共同參與創(chuàng)辦職業(yè)院校，在法人層面實(shí)施的混合所有制辦學(xué)模式；還有停留在二級(jí)學(xué)院或者具體教育項(xiàng)目層面的混合所有制辦學(xué)模式等。但是，不論哪一種模式，都必須把人才培養(yǎng)作為基本導(dǎo)向和主要工作。第二，培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)能力是主要目標(biāo)。在職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)過(guò)程中，不同類型的主體和不同性質(zhì)的資本參與辦學(xué)都有著各自的利益訴求和現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，因此在職業(yè)院校治理和教學(xué)等各個(gè)方面的工作中也都會(huì)產(chǎn)生分歧。但是，不論各方主體的動(dòng)機(jī)和訴求如何，都必須把培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)能力作為主要目標(biāo)。不論何時(shí)何地，職業(yè)院校的各項(xiàng)工作都不應(yīng)當(dāng)偏離這個(gè)目標(biāo)。

其次，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)具有濃厚的經(jīng)濟(jì)性?；旌纤兄坡殬I(yè)院校在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，其法人性質(zhì)也具有一定的特殊性。一方面，混合所有制職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校不同，后者是事業(yè)單位法人，屬于從事非營(yíng)利性社會(huì)公益事業(yè)的社會(huì)組織類型，而前者是由多種性質(zhì)資本共同出資創(chuàng)建的，私有資本、外資資本在投資混合所有制職業(yè)教育辦學(xué)過(guò)程中必將追求經(jīng)濟(jì)收益，因此混合所有制職業(yè)院校應(yīng)當(dāng)屬于民辦非企業(yè)法人性質(zhì)，允許參與辦學(xué)的各方主體依法取得合法收益。另一方面，混合所有制職業(yè)院校更加追求效益和效率。相較于公辦職業(yè)院校而言，混合所有制職業(yè)院校因?yàn)橛兄鼜?qiáng)的經(jīng)濟(jì)收益訴求，因此在辦學(xué)過(guò)程中更加注重資源的優(yōu)化配置，也更注重提升學(xué)校的教育效率和效益。通常來(lái)講，混合所有制職業(yè)院校要實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)性，必須重點(diǎn)做好兩方面的工作：一是面向市場(chǎng)辦學(xué)。職業(yè)院校只有為人力資源市場(chǎng)培養(yǎng)合格、適切的人才，滿足企業(yè)的用人需求，同時(shí)提升學(xué)生的就業(yè)質(zhì)量，才能贏得社會(huì)的認(rèn)可，獲得更廣闊的發(fā)展空間。二是要建立良好的治理結(jié)構(gòu)。辦學(xué)資本來(lái)源的多樣性和辦學(xué)主體性質(zhì)的多元性決定了混合所有制職業(yè)院校要特別注重搭建良性的治理框架，充分調(diào)動(dòng)各參與主體的積極性，讓職業(yè)院校在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中具備更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。

最后，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)具有較強(qiáng)的公益性?；旌纤兄坡殬I(yè)院校盡管具有民辦非企業(yè)法人性質(zhì)，與民辦職業(yè)院校有共通之處，但作為國(guó)有資本和集體資本參與的職業(yè)教育辦學(xué)模式，其與民辦職業(yè)院校又有著根本上的區(qū)別。從根本上來(lái)講，一方面，混合所有制職業(yè)院校的公益性源自于政府在職業(yè)教育領(lǐng)域所承擔(dān)的責(zé)任，因?yàn)橛辛苏黧w的參與，混合所有制職業(yè)教育就具備了公共產(chǎn)品的屬性。而職業(yè)教育作為一種滿足大多數(shù)社會(huì)成員共同需要，且為大多數(shù)社會(huì)成員共同消費(fèi)或者共同享用的公共產(chǎn)品，由于在消費(fèi)屬性上的非競(jìng)爭(zhēng)性與受益上的非排他性，在實(shí)質(zhì)上必然成為公共利益的內(nèi)容。所以，雖然混合所有制職業(yè)院校不可避免地具有一定的經(jīng)濟(jì)性，但同時(shí)也必然包含了公益性，這是相較于追求經(jīng)濟(jì)效益的民辦職業(yè)院校而言，混合所有制職業(yè)院校所具有的特殊之處。另一方面，混合所有制職業(yè)教育的公益性源于其教育性，因此不論何種類型的職業(yè)教育，都必須堅(jiān)持教育這個(gè)基本定位和根本性質(zhì)，而教育通常都具有較強(qiáng)的公益屬性。就職業(yè)教育而言，其教育的公益性體現(xiàn)在很多方面，如發(fā)展職業(yè)教育有利于促進(jìn)就業(yè)，減少失業(yè)人口；有利于傳播先進(jìn)文化，提高國(guó)民的文化素質(zhì)；有利于優(yōu)化國(guó)家的人才結(jié)構(gòu)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐；有利于推動(dòng)中高等教育的普及，營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境等?；旌纤兄坡殬I(yè)教育盡管在所有制結(jié)構(gòu)方面有特殊之處，但只要職業(yè)教育的定位和性質(zhì)沒(méi)有改變，就必然具有公益性。

二、當(dāng)前職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的典型業(yè)態(tài)梳理

（一）涉及實(shí)質(zhì)性產(chǎn)權(quán)劃分的混合所有制辦學(xué)

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，其首先是指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，即所有權(quán)人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益處分的權(quán)利。職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的基礎(chǔ)是不同類型的社會(huì)主體共同“出資”（包括有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)），因此在混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)劃分就成為一個(gè)至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而狹義上的混合所有制辦學(xué)，就是指涉及實(shí)質(zhì)性產(chǎn)權(quán)劃分的混合所有制辦學(xué)模式。在這一類型的混合所有制辦學(xué)模式中，按照參與主體性質(zhì)的不同，目前有三種具體形態(tài)：第一，企事業(yè)單位與個(gè)人共建職業(yè)院校。在所有權(quán)層面，企事業(yè)單位與個(gè)人按照各自投入資源的性質(zhì)、多寡，以市場(chǎng)價(jià)格或者自主議價(jià)，將各類資源要素折合成“股本金”，各投資方憑借投入的“股本金”大小，享有相應(yīng)的股東權(quán)利。該模式由于市場(chǎng)化程度高，具有產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享等特征，能夠有效調(diào)動(dòng)各參與辦學(xué)主體的能動(dòng)性，但同時(shí)也存在辦學(xué)功利化傾向過(guò)強(qiáng)、過(guò)于重視短期利益等弊端。第二，公辦院校與社會(huì)力量合作辦學(xué)。這一模式在很多年前就已經(jīng)應(yīng)用于我國(guó)高等教育領(lǐng)域，眾所周知的高?！蔼?dú)立學(xué)院”就是該混合所有制辦學(xué)模式的產(chǎn)物。它通常是由公辦院校投入品牌、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)，社會(huì)力量投入資金、實(shí)物等有形資產(chǎn)，雙方根據(jù)協(xié)議搭建院校治理結(jié)構(gòu)，實(shí)施校務(wù)管理，并依據(jù)院校經(jīng)營(yíng)效益分配受益。這種模式在很多高等職業(yè)院校中都有運(yùn)用，是被實(shí)踐驗(yàn)證過(guò)的較為有效的職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)模式。第三，國(guó)有資本與社會(huì)資本合作辦學(xué)。這種辦學(xué)模式主要誕生于當(dāng)?shù)赜修k學(xué)需求，但缺乏辦學(xué)教育資源積累的情況，由政府、企業(yè)等主體共同出資，籌辦新的職業(yè)院校。這種辦學(xué)模式由于兼具政府資源和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，在職業(yè)教育實(shí)踐中也具有較為廣泛的運(yùn)用。

（二）不涉及產(chǎn)權(quán)劃分的混合所有制辦學(xué)

從嚴(yán)格意義上來(lái)講，混合所有制辦學(xué)必然涉及產(chǎn)權(quán)的劃分問(wèn)題，不涉及產(chǎn)權(quán)劃分的辦學(xué)模式不屬于混合所有制辦學(xué)的概念范疇。但是，在我國(guó)職業(yè)教育領(lǐng)域的社會(huì)實(shí)踐層面，目前還存在較為廣泛的政府與企業(yè)之間、公辦院校與民辦院校之間的合作現(xiàn)象。盡管這些合作尚未上升到所有制的層面，主要體現(xiàn)為生產(chǎn)要素上的優(yōu)化重組，或者是在不改變產(chǎn)權(quán)形態(tài)下的一種經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的受讓，但不同辦學(xué)主體之間資源要素的相互混合，實(shí)質(zhì)上形成了“你中有我，我中有你”的辦學(xué)局面，已經(jīng)在校務(wù)管理、日常教學(xué)等教育實(shí)踐活動(dòng)中具備了職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的基本特征，因此也有必要在職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的理論研究中加以討論。概括而言，不涉及產(chǎn)權(quán)劃分的職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)模式主要有兩種：第一，PPP模式共建職業(yè)院?；A(chǔ)設(shè)施。PPP模式是近年來(lái)我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用的“公私合作伙伴關(guān)系”，在職業(yè)教育辦學(xué)過(guò)程中，PPP模式主要表現(xiàn)為政府和職業(yè)院校共同出資，建立與職業(yè)教育相關(guān)的圖書(shū)館、體育館、實(shí)訓(xùn)中心、創(chuàng)業(yè)園等，建成的基礎(chǔ)設(shè)施既可以是向全社會(huì)開(kāi)放的，也可以是專屬職業(yè)院校的。它一方面可以通過(guò)政府主導(dǎo)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善職業(yè)教育辦學(xué)條件，充實(shí)職業(yè)教育資源；另一方面可以在一定程度上減輕政府投入公共服務(wù)、職業(yè)教育的財(cái)政負(fù)擔(dān)，總體上提高社會(huì)教育文化資源的利用效率，是一種公益性較強(qiáng)的職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)模式。第二，公辦、民辦院校之間的合作。不同職業(yè)院校往往具備不同的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，有的強(qiáng)在專業(yè)建設(shè)，有的強(qiáng)在師資力量，有的強(qiáng)在管理能力，等等。這種格局為不同類型、不同地區(qū)的職業(yè)院?！皬?qiáng)強(qiáng)聯(lián)手”，整合教育資源提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在職業(yè)院?！氨F(tuán)取暖”的過(guò)程中，公辦、民辦院校之間的合作應(yīng)運(yùn)而生，這種以“平等協(xié)商，互惠互利”為原則建立起來(lái)的“公私合作伙伴關(guān)系”，也可以被看作職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)模式的一種。

（三）產(chǎn)權(quán)劃分處于半產(chǎn)權(quán)狀態(tài)的混合所有制辦學(xué)

混合所有制辦學(xué)所涉及的產(chǎn)權(quán)劃分是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。職業(yè)院校的財(cái)產(chǎn)既有有形資產(chǎn)，也有無(wú)形資產(chǎn)，既有動(dòng)產(chǎn)，也有不動(dòng)產(chǎn)，同時(shí)財(cái)產(chǎn)的構(gòu)成成分也十分復(fù)雜。在有些情況下，職業(yè)教育領(lǐng)域還存在不同社會(huì)主體間不涉及所有權(quán)而只進(jìn)行收益分配的聯(lián)合辦學(xué)模式，在一定程度上也屬于混合所有制辦學(xué)，可被視為半產(chǎn)權(quán)狀態(tài)的混合所有制辦學(xué)。以該模式辦學(xué)的情況主要有兩種：第一，公辦職業(yè)院校引入社會(huì)力量共建二級(jí)學(xué)院。很多職業(yè)院校都有二級(jí)學(xué)院，當(dāng)職業(yè)院校需要進(jìn)一步優(yōu)化自身的專業(yè)布局，或更好地建立教育品牌優(yōu)勢(shì)時(shí)，就需要新建二級(jí)學(xué)院或者加強(qiáng)二級(jí)學(xué)院的建設(shè)工作，但職業(yè)院校并不總是擁有足夠的財(cái)力物力資源，此時(shí)就需要引入社會(huì)力量。如果該二級(jí)學(xué)院擁有的技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)優(yōu)勢(shì)與某些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求相適應(yīng)，則可能形成職業(yè)院校與企業(yè)共建二級(jí)學(xué)院的局面。第二，中外教育機(jī)構(gòu)之間合作辦學(xué)。隨著我國(guó)開(kāi)放程度的逐漸加深，境內(nèi)外的教育交流和合作也越來(lái)越普遍，職業(yè)教育領(lǐng)域的中外教育機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)也乘著教育開(kāi)放的“東風(fēng)”而發(fā)展起來(lái)。目前，中外合作辦學(xué)的形式主要有三種：一是中外主體雙方共同設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的教育機(jī)構(gòu)；二是境外教育機(jī)構(gòu)依托國(guó)內(nèi)從事學(xué)歷教育的職業(yè)院校成立二級(jí)教育機(jī)構(gòu)或者學(xué)院；三是中外教育機(jī)構(gòu)因特定需求而共同發(fā)起、推進(jìn)的教育項(xiàng)目。通常情況下，中外教育機(jī)構(gòu)的合作辦學(xué)主要采取由中方職業(yè)院校提供教育基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)教育服務(wù)，由境外教育機(jī)構(gòu)提供管理、技術(shù)、知識(shí)等無(wú)形資產(chǎn)支持的方式。雖然從法律規(guī)定上來(lái)講，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)屬于非營(yíng)利性組織，但在實(shí)踐層面，合作辦學(xué)的中外主體都有一定的利益訴求，也存在一定的利益分享問(wèn)題。

三、推行職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的實(shí)踐之惑

（一）種種顧慮導(dǎo)致各方主體參與職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的積極性不高

推動(dòng)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)，是我國(guó)職業(yè)教育的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，各級(jí)地方政府、教育主管部門、公辦職業(yè)院校、民辦職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)都應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)。但是，現(xiàn)階段，由于我國(guó)尚未建立起適應(yīng)職業(yè)教育混合所有制發(fā)展的法律體系、制度環(huán)境、管理機(jī)制，導(dǎo)致各方主體在推動(dòng)職業(yè)教育混合所有制改革的過(guò)程中顧慮重重，難以有序推進(jìn)。首先，對(duì)公辦職業(yè)院校而言，很多公辦職業(yè)院校的領(lǐng)導(dǎo)和管理者擁有一種體制內(nèi)身份的優(yōu)越感，一方面，他們擔(dān)心職業(yè)院校所有制“混合”以后造成自己身份的改變，不希望喪失自身的編制，打破鐵飯碗，成為合同聘用人員；另一方面，他們對(duì)私有資本、私營(yíng)企業(yè)存在一定程度的偏見(jiàn)，認(rèn)為混合所有制改革可能對(duì)公辦院校的性質(zhì)造成沖擊，容易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，因此對(duì)推動(dòng)公辦職業(yè)院校的混合所有制改革積極性不高。其次，對(duì)民辦職業(yè)院校而言，接受國(guó)有資本、集體資本的“入股”，意味著院校的創(chuàng)辦者部分地讓渡所有權(quán)、決策權(quán)和管理權(quán)，同時(shí)在我國(guó)現(xiàn)行的制度框架之下，私有資本相較于國(guó)有資本、集體資本而言，又處于一種相對(duì)弱勢(shì)的狀態(tài)，這就使得民辦院校創(chuàng)辦者顧慮重重，擔(dān)心在混合所有制改革過(guò)程中合法權(quán)益得不到保障。最后，對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言，雖然很多與職業(yè)院校有合作關(guān)系的企業(yè)存在一定的人才培養(yǎng)需求，但投入大量的人力、物力、財(cái)力參與職業(yè)院校辦學(xué)，如何確保投資收益，如何對(duì)校務(wù)進(jìn)行有效管理和監(jiān)督，如何確保自身在混合所有制辦學(xué)過(guò)程中的法律地位等，都是十分現(xiàn)實(shí)卻又缺乏成熟解決辦法的問(wèn)題。如此一來(lái)，民營(yíng)企業(yè)家也不愿意參與職業(yè)教育辦學(xué)這種“吃力不討好”的工作。

（二）公辦職業(yè)院校行政管理體制僵化，嚴(yán)重阻礙混合所有制改革的推進(jìn)

公辦職業(yè)院校是我國(guó)職業(yè)教育的主體，是為我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)服務(wù)一線崗位培養(yǎng)技術(shù)技能型人才的主要陣地。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，公辦職業(yè)院校由于受到管理體制、辦學(xué)模式等方面的限制，越來(lái)越難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)職業(yè)教育所提出的要求。正是在這樣的形勢(shì)下，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了多項(xiàng)政策和措施，鼓勵(lì)探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，以求激發(fā)公辦職業(yè)院校的活力，促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育的多元化發(fā)展。然而，由于現(xiàn)階段我國(guó)大部分公辦職業(yè)院校都尚未形成有利于推動(dòng)混合所有制辦學(xué)的管理體制和制度環(huán)境，使得其混合所有制改革工作難以推進(jìn)。首先，雖然在法律層面，公辦職業(yè)院校屬于獨(dú)立法人，從理論上講擁有完全自主的決策權(quán)和管理權(quán)，但在實(shí)踐層面，由于公辦職業(yè)院校的領(lǐng)導(dǎo)和管理者是由上級(jí)部門任命，院校的辦學(xué)資金來(lái)自于財(cái)政撥款，公辦職業(yè)院校實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有多少自主權(quán)，主體性質(zhì)相當(dāng)于地方政府的二級(jí)機(jī)構(gòu)，政府也往往將其視為行政單位進(jìn)行指導(dǎo)和管理，因此公辦職業(yè)院校的行政化色彩十分濃厚，與混合所有制改革需要的辦學(xué)和管理狀態(tài)格格不入。其次，對(duì)于由行政任命的公辦職業(yè)院校領(lǐng)導(dǎo)者和管理人員而言，他們都有一定的行政級(jí)別，隸屬于教育行政系統(tǒng)，其決策和管理行為主要是對(duì)上級(jí)管理部門負(fù)責(zé)，而不是對(duì)就業(yè)市場(chǎng)負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，其工作動(dòng)力更多地來(lái)自于行政性晉升，而非建立職業(yè)院校的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，如何更好地執(zhí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示，如何在行政管理體制下做出“政績(jī)”，比經(jīng)營(yíng)管理好學(xué)校更加重要。在這樣的行政化管理體制下，混合所有制改革阻力很大。

（三）法律制度缺失使得職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)難以規(guī)范化

健全的法律法規(guī)體系是我國(guó)職業(yè)教育長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展的重要保障。職業(yè)教育混合所有制改革是一項(xiàng)牽涉面廣、復(fù)雜度高的社會(huì)性系統(tǒng)工程，更需要健全完善的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)范，讓職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的各項(xiàng)工作有章可循，有法可依，從而減少不確定性風(fēng)險(xiǎn)和各類矛盾糾紛。然而，盡管長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)諸多高等院校已經(jīng)進(jìn)行了大量混合所有制辦學(xué)的探索實(shí)踐工作，積累了混合所有制辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，但在法律層面上一直缺乏明確詳細(xì)的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致很多混合所有制辦學(xué)的實(shí)踐嘗試游走于“灰色地帶”。第一，在法人屬性上，混合所有制職業(yè)院校到底是屬于事業(yè)單位法人、民辦非企業(yè)法人，還是企業(yè)法人，應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定。但是，到目前為止，我國(guó)現(xiàn)行法律中沒(méi)有對(duì)其做出界定，這就給混合所有制職業(yè)院校如何平衡公益性和經(jīng)濟(jì)性帶來(lái)了巨大困難。由于缺乏明確的預(yù)期，很多民辦職業(yè)院校、民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)資本對(duì)參與職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)望而卻步。第二，混合所有制辦學(xué)需要平衡參與各方主體的權(quán)利、責(zé)任和利益，而要做好這項(xiàng)工作的前提是明確產(chǎn)權(quán)劃分，但當(dāng)前我國(guó)法律體系中，并沒(méi)有對(duì)混合所有制職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)、流程、辦法等做出規(guī)定，這不僅導(dǎo)致參與辦學(xué)的各方主體的利益難以得到法律保護(hù)，也更容易誘發(fā)辦學(xué)過(guò)程中的矛盾糾紛。第三，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的關(guān)鍵在于不同所有制產(chǎn)權(quán)的融合，在產(chǎn)權(quán)融合的過(guò)程中，必然涉及學(xué)校教育產(chǎn)權(quán)要素的交易流通，如果產(chǎn)權(quán)權(quán)益無(wú)法變更、轉(zhuǎn)讓和交易，就不可能調(diào)動(dòng)產(chǎn)權(quán)所有者參與職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)積極性。但是，目前我國(guó)不僅沒(méi)有在法律層面對(duì)教育產(chǎn)權(quán)要素的界定、核算、組織清算等問(wèn)題做出規(guī)定，在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)與專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展方面也較為滯后，這些問(wèn)題都極大地制約著職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的落實(shí)與推進(jìn)。

四、推動(dòng)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的治理路向

（一）調(diào)整教育產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)

產(chǎn)權(quán)法規(guī)和政策是職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)的基礎(chǔ)。只有明確了產(chǎn)權(quán)邊界和劃分邏輯，才能保障各方參與主體的合法權(quán)益，為混合所有制辦學(xué)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。當(dāng)前，我國(guó)教育領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)制度安排和政策方針不利于混合所有制辦學(xué)的推進(jìn)落實(shí)，是造成職業(yè)教育混合所有制模式遭遇諸多困境的根源。因此，要推進(jìn)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)，就必須調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行的教育產(chǎn)權(quán)法規(guī)和政策，尤其是民辦教育產(chǎn)權(quán)。第一，要盡快修訂民辦教育產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定，拓寬民辦教育產(chǎn)權(quán)獲取經(jīng)濟(jì)收益的空間。例如，新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（2017年9月1日起施行）明確規(guī)定了民辦院校的創(chuàng)建者對(duì)院校財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)又規(guī)定了民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)。由于該法律規(guī)定限制了民辦教育產(chǎn)權(quán)的屬性，使得私有資本在參與職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)過(guò)程中的收益缺乏法律支持，這需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。第二，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定：“民辦學(xué)校存續(xù)期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)?！币环矫妫摋l例完全“堵死”了私有資本參與職業(yè)教育辦學(xué)過(guò)程中撤出的可能性；另一方面，又沒(méi)有對(duì)混合所有制職業(yè)院校中民辦教育產(chǎn)權(quán)要素的轉(zhuǎn)讓、交易做出制度安排，這無(wú)疑會(huì)讓私有資本在參與職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)時(shí)顧慮重重。因此，必須盡快修訂此類不利于職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)推進(jìn)、落實(shí)的法律規(guī)定，同時(shí)要出臺(tái)相關(guān)政策措施，盡快建立并完善民辦教育產(chǎn)權(quán)流通市場(chǎng)。

（二）深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制和教育行政管理體制改革

職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)是一種新興辦學(xué)模式，具有更多的市場(chǎng)化元素和更加復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)，因此也需要更加科學(xué)民主、靈活高效的管理體制，這就涉及國(guó)有資產(chǎn)管理體制和教育行政管理改革。第一，各級(jí)地方政府和教育主管部門要調(diào)整管理項(xiàng)目，適度放權(quán)，給予職業(yè)院校更大的辦學(xué)自主權(quán)，從而為其實(shí)施混合所有制改革營(yíng)造相對(duì)寬松的外部環(huán)境。一方面，要讓具體校務(wù)管理工作回歸學(xué)校，如專業(yè)設(shè)置、人事管理、教師聘任與考核等；另一方面，在關(guān)于職業(yè)院校的決策機(jī)制上，要給予校董事會(huì)更大的自主權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)民主決策的制度，只有逐步減少對(duì)職業(yè)院校的行政干預(yù)，才能促進(jìn)其積極進(jìn)行混合所有制辦學(xué)的探索實(shí)踐。第二，各級(jí)地方政府和教育主管部門要調(diào)整管理重點(diǎn)。對(duì)于公辦職業(yè)院校而言，政府既是其管理主體，也是其辦學(xué)資本的監(jiān)管主體，因此，在適當(dāng)減少對(duì)公辦職業(yè)院校校務(wù)管理工作進(jìn)行行政干預(yù)的同時(shí)，不能放松宏觀管理和監(jiān)督反饋。一方面，政府部門要把控好公辦職業(yè)院校的辦學(xué)方向和基本定位，引導(dǎo)其充分發(fā)揮公益性，確保黨的職業(yè)教育政策、方針在公辦職業(yè)院校內(nèi)得到良好的貫徹落實(shí)；另一方面，政府部門要做好對(duì)公辦職業(yè)院校的監(jiān)督反饋工作，幫助其處理好市場(chǎng)規(guī)律和教育規(guī)律之間的關(guān)系，同時(shí)監(jiān)督好國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)作情況，確保國(guó)有資本不流失。第三，各級(jí)地方政府和教育主管部門要調(diào)整考核內(nèi)容。從以往來(lái)看，政府部門對(duì)公辦職業(yè)院校的考核往往集中于辦學(xué)條件的改善、教育規(guī)模的擴(kuò)大、科研成果的產(chǎn)出等方面，對(duì)其辦學(xué)效益的考核較少。職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)需要引入私有資本，而私有資本通常都非常重視資本運(yùn)用的效率和效益，因此政府部門有必要強(qiáng)化公辦職業(yè)院校成本控制、教育質(zhì)量提升等方面的考核，使其管理模式更適應(yīng)混合所有制辦學(xué)的要求。

（三）構(gòu)建既能保障出資者權(quán)益又能遵循教育規(guī)律的現(xiàn)代學(xué)校治理結(jié)構(gòu)

混合所有制職業(yè)院校由于其辦學(xué)主體的多元性、資金來(lái)源的多樣性，因此不論是與公辦職業(yè)院校相比，還是與民辦職業(yè)院校相比，都具有明顯的教育優(yōu)勢(shì)，如同時(shí)擁有政府資源和市場(chǎng)資源，能搭建更為廣闊的人才培養(yǎng)平臺(tái)等。與此同時(shí)，職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)也面臨著諸多挑戰(zhàn)，其中最大的挑戰(zhàn)之一就是如何構(gòu)建起既能保障出資者權(quán)益又能遵循教育規(guī)律的現(xiàn)代學(xué)校治理結(jié)構(gòu)。只有解決了學(xué)校治理問(wèn)題，才能充分調(diào)動(dòng)各類參與主體的辦學(xué)積極性，在保證職業(yè)院校公益性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。建立科學(xué)合理的混合所有制職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)，一方面，要推動(dòng)校園與企業(yè)文化的融合。通常來(lái)講，組織文化包括精神文化、行為文化、制度文化、物質(zhì)文化四個(gè)方面，每個(gè)方面都影響著混合所有制職業(yè)院校參與主體的思維和行為。要建立運(yùn)轉(zhuǎn)良好、高效有序的院校治理結(jié)構(gòu)，就必須推進(jìn)不同組織文化的融合。通過(guò)推動(dòng)校園與企業(yè)文化的融合，在院校教育實(shí)踐層面，能夠提升職業(yè)教育的效能和效率；在院校治理層面，則能夠促進(jìn)各方主體相互理解，創(chuàng)造更有利于溝通與協(xié)調(diào)的“軟環(huán)境”。另一方面，要構(gòu)建起混合所有制職業(yè)院校所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)相分離的治理模式。根據(jù)權(quán)責(zé)劃分，讓董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)、教代會(huì)、工會(huì)等治理機(jī)構(gòu)和組織能夠行使自身的權(quán)利，充分發(fā)揮作用，進(jìn)而形成投資者、管理者、執(zhí)行者、學(xué)校教職員工之間相互制衡、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的治理格局，既要調(diào)動(dòng)各類主體參與院校治理的積極性，又要維護(hù)各類主體的合法權(quán)益。

（四）探索多元主體辦學(xué)，豐富職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)形式

作為一項(xiàng)龐大、復(fù)雜的社會(huì)性系統(tǒng)工程，推動(dòng)職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)不僅需要良好的外部環(huán)境和國(guó)家政策措施的支持，還需要各級(jí)地方政府在實(shí)踐層面不斷探索，創(chuàng)新多元主體辦學(xué)模式，持續(xù)豐富職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的形式和辦法。為此，需要做好以下幾個(gè)方面的工作：第一，各級(jí)地方政府和教育主管部門要突破“非公即私”的二元思維桎梏，打破長(zhǎng)久以來(lái)形成的公辦職業(yè)教育與民辦職業(yè)教育相互隔絕、相互競(jìng)爭(zhēng)、此消彼長(zhǎng)的對(duì)立格局和矛盾關(guān)系，逐步建立健全以政府為主導(dǎo)、以職業(yè)院校為主體、吸引社會(huì)力量參與、互惠共建混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)體制，想方設(shè)法調(diào)動(dòng)各方主體參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性。第二，深入推進(jìn)職業(yè)教育多元主體辦學(xué)模式改革。一方面，要積極整合政府、行業(yè)、企業(yè)、科研院所、職業(yè)院校等各方面力量，聚集不同主體所擁有的優(yōu)勢(shì)資源，開(kāi)展職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的嘗試，形成發(fā)展職業(yè)教育的強(qiáng)大合力。另一方面，要積極推動(dòng)職業(yè)院校、企業(yè)和科研單位的合作，建立起三方主體相互支持、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的人才培養(yǎng)格局，讓“教育—科研—生產(chǎn)”成為一個(gè)有機(jī)整體。第三，要持續(xù)探索職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)形式，不斷豐富混合所有制辦學(xué)內(nèi)涵，促進(jìn)職業(yè)教育資源的流動(dòng)。一要?jiǎng)?chuàng)新公辦職業(yè)院校引入私有資本的管理辦法，加大對(duì)私有資本參與公辦職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏闹С至Χ?；二要積極推動(dòng)有條件的民辦職業(yè)院校引入國(guó)有資本和集體資本，增強(qiáng)民辦職業(yè)院校的辦學(xué)實(shí)力；三要鼓勵(lì)不同性質(zhì)的資本共同創(chuàng)辦職業(yè)院校，為職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)開(kāi)辟更廣闊的社會(huì)空間。

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