宋春艷

摘要 通過(guò)分析新時(shí)代事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)踐的具體情況，指出其中存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地找出解決問(wèn)題的對(duì)策，從而為推動(dòng)事業(yè)單位全方位做好內(nèi)部控制管理工作，促進(jìn)事業(yè)單位的發(fā)展提供有力的幫助。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào) F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）29-0088-02

Abstract We analyzed the construction and practice of internal control in institutions in the new era， pointed out the existing problems， and found out the countermeasures to solve the problems， so as to provide a powerful help for promoting the institutions to do a good job of internal control management， and promoting the development of institutions.

Key words Public institution；Internal control；Problems；Countermeasures

財(cái)政部制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1 號(hào)）[1]要求行政事業(yè)單位在年度末，結(jié)合單位實(shí)際情況，依據(jù)財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24 號(hào)）[2]和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21 號(hào)）[3]文件，向同級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)送能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的報(bào)告。可見(jiàn)，國(guó)家管理層面對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重視程度日益提高。為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)事業(yè)單位的發(fā)展和創(chuàng)新，研究探討新時(shí)代事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)理論與實(shí)踐，是新時(shí)代發(fā)展的必然需求，做好內(nèi)部控制管理工作，也將為事業(yè)單位適應(yīng)新時(shí)代的迅猛發(fā)展提供很好的保障。

1 事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。規(guī)范的內(nèi)部控制能提高事業(yè)單位管理水平，有利于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，是加強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)督、維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要舉措。我國(guó)的事業(yè)單位種類很多，按其事業(yè)類型包括教育、科研、文娛、醫(yī)療等種類，按其撥款方式分為全額、差額及自收自支3種類型，它所覆蓋的領(lǐng)域十分寬廣，且經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍也很寬泛。在實(shí)際工作中，事業(yè)單位如何根據(jù)自身特點(diǎn)，因地制宜，制定有針對(duì)性的、實(shí)操性強(qiáng)的內(nèi)部控制制度，具有非常重要的意義[4]。

2 新時(shí)代事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1 對(duì)內(nèi)部控制制度的作用認(rèn)識(shí)不足 財(cái)政部早在2012年就發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）并于2014年1月1日起全面正式實(shí)施，但無(wú)論是事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層面，還是事業(yè)單位的普通工作人員，在工作中均沒(méi)有建立內(nèi)部控制理念，內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理，并沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部控制制度在事業(yè)單位發(fā)展過(guò)程中所起到的重要作用，把內(nèi)部控制看成是財(cái)務(wù)部門(mén)的事，并沒(méi)有從全局的角度進(jìn)行思考，致使部分單位缺乏完善的內(nèi)部控制制度，部分單位雖有制度但只是“印在紙上，掛在墻上”，制定的制度主要用來(lái)應(yīng)付有關(guān)部門(mén)檢查，并未得到有效執(zhí)行。

2.2 內(nèi)部控制管理制度不完善 目前事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理制度不完善，在各個(gè)部門(mén)和各個(gè)工作環(huán)節(jié)之間不能做到完全的內(nèi)控信息透明化和共享化。事業(yè)單位對(duì)于國(guó)家已經(jīng)頒布的相關(guān)內(nèi)部控制規(guī)范條例落實(shí)不到位，不能嚴(yán)格地建立科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度，所以在日常管理中仍然存在很多問(wèn)題，例如單位內(nèi)部各個(gè)部門(mén)的資產(chǎn)管理混亂，有一些常年閑置的資產(chǎn)不能及時(shí)利用；單位內(nèi)多個(gè)部門(mén)鋪張浪費(fèi)，辦公用品以及資產(chǎn)的購(gòu)置不合理導(dǎo)致資金浪費(fèi)。

2.3 內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建立不全面 內(nèi)部控制信息系統(tǒng)包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》發(fā)布后，各省、市單位按照要求積極開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，進(jìn)行了廣泛的宣傳、動(dòng)員和培訓(xùn)，但到目前為止，仍有相當(dāng)一部分事業(yè)單位內(nèi)部控制尚未建立健全，或者建設(shè)進(jìn)展緩慢，單位仍未按要求形成一套科學(xué)并且行之有效的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程仍未得到有效梳理、重塑，單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，未能識(shí)別單位可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)并采取有效的防范措施。

2.4 內(nèi)部控制制度落實(shí)不到位 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度中明確規(guī)定，不相容崗位要相互分離，合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，形成相互制約相互監(jiān)督的工作機(jī)制，如會(huì)計(jì)崗位和出納崗位就是不相容崗位，二者是相互制約相互配合的。很多實(shí)例都是因?yàn)閮?nèi)部控制制度落實(shí)不到位的結(jié)果，例如高郵市農(nóng)業(yè)委員會(huì)相關(guān)人員沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度，原財(cái)務(wù)科科長(zhǎng)晏某違規(guī)將農(nóng)委財(cái)務(wù)專用章、農(nóng)委法定代表人個(gè)人印章、轉(zhuǎn)賬支票及其本人印章交由柏某1人保管，為柏某能夠?qū)挝还钫紴榧河刑峁┝丝沙酥畽C(jī)，2013年8月—2015年12月柏某利用擔(dān)任高郵市農(nóng)委出納的職務(wù)便利，通過(guò)偽造銀行對(duì)賬單，從銀行提取現(xiàn)金，私自將公款轉(zhuǎn)入個(gè)人卡中不記賬等手段作案57起，累計(jì)貪污公款1 000余萬(wàn)元。如果高郵市農(nóng)業(yè)委員會(huì)相關(guān)人員早知道這樣的后果，他們一定會(huì)遵循有效的內(nèi)部控制制度，柏某也就沒(méi)有這個(gè)機(jī)會(huì)，而她的人生也就改寫(xiě)了。

2.5 內(nèi)部控制管理隊(duì)伍不完整 目前我國(guó)事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理工作上沒(méi)有形成科學(xué)的管理體系，也沒(méi)有建設(shè)相應(yīng)的內(nèi)部控制管理隊(duì)伍。內(nèi)部控制工作量龐大，涉及面廣，而現(xiàn)今事業(yè)單位內(nèi)部控制工作，大多尚未配備專職崗位或人員，使得相應(yīng)崗位人員的工作量增加，工作壓力加大，同時(shí)由于都是兼職人員，接受的內(nèi)控培訓(xùn)少，由此導(dǎo)致內(nèi)控體系建設(shè)過(guò)程中工作人員業(yè)務(wù)不熟悉，且長(zhǎng)期處于高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，不僅缺乏新時(shí)代應(yīng)有的內(nèi)部控制管理觀念，而且也不符合新時(shí)代事業(yè)單位發(fā)展的需求。

2.6 內(nèi)部控制的監(jiān)督考核機(jī)制不科學(xué) 為了有效執(zhí)行內(nèi)部控制制度，必須建立科學(xué)、合理的監(jiān)督機(jī)制，如對(duì)工作職責(zé)分離情況、內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況等進(jìn)行監(jiān)督考核，但是我國(guó)事業(yè)單位本身的監(jiān)督機(jī)制和考核機(jī)制十分落后，未能做出真實(shí)合理的評(píng)價(jià)，考核以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和任務(wù)完成情況為主，缺乏對(duì)業(yè)務(wù)過(guò)程的監(jiān)督和控制，進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)部控制制度在實(shí)際面前失去作用[5-7]。

3 新時(shí)代事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的對(duì)策

3.1 增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，強(qiáng)化法律責(zé)任 一是要提高單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)。單位負(fù)責(zé)人作為單位的決策者，在單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)中居主導(dǎo)地位。單位領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)重視內(nèi)部控制，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常開(kāi)展、防止貪污舞弊的重要前提和手段，能夠有效提高事業(yè)單位的工作效率。二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和法律責(zé)任，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平。只有在思想上充分認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)所帶來(lái)的巨大危害，才能夠有動(dòng)力制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)分析的相關(guān)政策制度，并以身作則，嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律法規(guī)。

3.2 健全內(nèi)部控制制度，完善制度建設(shè) 事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)時(shí)，不但要結(jié)合事業(yè)單位自身的實(shí)際情況，還要遵循國(guó)家的相關(guān)法律制度，避免內(nèi)部控制制度與國(guó)家的法規(guī)沖突。制定出適合自身的相關(guān)實(shí)施辦法，有條件的單位還應(yīng)編制內(nèi)部控制手冊(cè)，并定期修訂。內(nèi)部控制制度建設(shè)不僅包括內(nèi)部控制的各個(gè)要素，而且要切實(shí)規(guī)定各項(xiàng)業(yè)務(wù)必須堅(jiān)持的流程與關(guān)鍵控制點(diǎn)，使內(nèi)部控制的不相容職務(wù)相分離、相互牽制，要注重其合理性與科學(xué)性，對(duì)于制度不完善的地方需要及時(shí)調(diào)整。新時(shí)代事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度不僅是書(shū)面的文字性規(guī)范和法規(guī)，還需定期舉辦內(nèi)部控制相關(guān)的知識(shí)培訓(xùn)，擴(kuò)充工作人員自身的知識(shí)儲(chǔ)備和業(yè)務(wù)范圍，通過(guò)個(gè)體的提升來(lái)實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制管理水平。

3.3 健全內(nèi)控信息系統(tǒng)，完善內(nèi)控監(jiān)督考核機(jī)制 內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建立應(yīng)涵蓋事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全部，包括六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域，主要有預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等。事業(yè)單位應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面梳理和整合，結(jié)合單位自身業(yè)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)，分別編寫(xiě)內(nèi)部控制應(yīng)用指引，形成全面完整的內(nèi)部控制指引體系，為內(nèi)部控制手冊(cè)的編寫(xiě)提供支持。在構(gòu)建業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制時(shí)，首先要結(jié)合事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)，對(duì)六大業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)拆分，細(xì)化業(yè)務(wù)類型，將業(yè)務(wù)活動(dòng)延伸至非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)活動(dòng)全覆蓋。將業(yè)務(wù)活動(dòng)六大業(yè)務(wù)拆分后，業(yè)務(wù)層面控制至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)部控制應(yīng)用指引：財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算管理、籌資管理、貨幣資金管理、收入管理、支出管理、存貨管理、固定資產(chǎn)管理、無(wú)形資產(chǎn)管理、投資管理、政府采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、信息系統(tǒng)管理、科研管理、人力資源管理、安全和社會(huì)責(zé)任管理、單位文化管理等。

事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)過(guò)程中，一定要有制衡機(jī)制，使其權(quán)責(zé)分明，相互制約。習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制。北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院張慶龍教授認(rèn)為，這個(gè)機(jī)制的系統(tǒng)集成就是內(nèi)部控制體系系統(tǒng)化、集成化，并真正融入行政事業(yè)單位的管理之中，形成常態(tài)化、流程化， 真正落地執(zhí)行。在事業(yè)單位工作中，每產(chǎn)生一筆經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都需要2個(gè)或者2個(gè)以上部門(mén)人員辦理，而不允許出現(xiàn)1個(gè)人或者1個(gè)部門(mén)單獨(dú)進(jìn)行，并且要對(duì)經(jīng)辦部門(mén)或者人員的權(quán)限進(jìn)行明確的設(shè)定，在其職權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行處理。內(nèi)部控制制度應(yīng)該配合績(jī)效考核制度同時(shí)進(jìn)行，將員工的切身利益與本單位的發(fā)展緊密地聯(lián)系在一起，客觀地對(duì)員工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，將內(nèi)部控制與績(jī)效考核放在同等重要的位置，提高員工的歸屬感和內(nèi)部控制工作水平，充分利用專項(xiàng)資金建立覆蓋事業(yè)單位業(yè)務(wù)的規(guī)范化、數(shù)字化、信息化的內(nèi)控管理系統(tǒng)。

3.4 建立專業(yè)內(nèi)部控制人員隊(duì)伍，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度 事業(yè)單位應(yīng)該從根本上轉(zhuǎn)變內(nèi)部控制人員的管理理念，加強(qiáng)對(duì)新時(shí)代內(nèi)部控制管理的理解，不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制人員的培訓(xùn)，提高理論知識(shí)與實(shí)踐能力的水平。事業(yè)單位可以通過(guò)內(nèi)部控制管理工作的信息化建設(shè)來(lái)提升內(nèi)部控制人員的專業(yè)化程度，加大力度培養(yǎng)內(nèi)控現(xiàn)代化管理人才。事業(yè)單位可以引進(jìn)新型的內(nèi)控管理應(yīng)用軟件，并聘請(qǐng)專業(yè)老師對(duì)內(nèi)部控制人員進(jìn)行操作技術(shù)培訓(xùn)，完善內(nèi)部控制人員自身的硬實(shí)力?，F(xiàn)代的內(nèi)部控制人員不僅需要強(qiáng)大的專業(yè)知識(shí)，而且需要良好的溝通和交流能力，尤其是在事業(yè)單位中，各部門(mén)之間的人際關(guān)系復(fù)雜，如何處理好內(nèi)部控制人員與其他部門(mén)人員的關(guān)系也是建立內(nèi)部控制人員隊(duì)伍的重點(diǎn)。事業(yè)單位可以設(shè)置專職崗位并配置專職人員進(jìn)行內(nèi)部控制管理工作，以減少內(nèi)部控制兼職人員的工作壓力，也可以提高內(nèi)部控制人員工作的積極性，從而有效增強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制人員隊(duì)伍的實(shí)力，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開(kāi)展。

只有建立了內(nèi)部控制人員的專業(yè)隊(duì)伍，才能有效地執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度。2017年1月，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，行政事業(yè)單位編制內(nèi)部控制報(bào)告將作為每年的一項(xiàng)常規(guī)報(bào)告。要求所有行政事業(yè)單位按統(tǒng)一的報(bào)告模板提供內(nèi)部控制報(bào)告。內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)模板建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，是需要與時(shí)俱進(jìn)、循序漸進(jìn)的，在注重內(nèi)部控制建設(shè)的同時(shí)，更要關(guān)注落實(shí)和實(shí)施的實(shí)際效果，要持之以恒，據(jù)實(shí)評(píng)價(jià)并不斷完善，以進(jìn)一步推動(dòng)內(nèi)部控制制度及內(nèi)部控制管理體系的建立與實(shí)施[8-9]。

4 結(jié)語(yǔ)

事業(yè)單位內(nèi)部控制是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大且具有相當(dāng)難度和專業(yè)性，涵蓋了整個(gè)單位的所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，需要與各個(gè)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)與配合。新時(shí)代事業(yè)單位應(yīng)該順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，改革和完善自身的內(nèi)部控制管理制度，將自身的內(nèi)部控制與前沿科技接軌，在內(nèi)控的建立與實(shí)施過(guò)程中，緊密結(jié)合本單位工作實(shí)際，全面梳理現(xiàn)有管理制度，找準(zhǔn)關(guān)鍵控制點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步細(xì)化、健全各項(xiàng)制度，將制度貫穿于各個(gè)業(yè)務(wù)層面，不斷完善和修正，從而建立起制度完善、管理高效、監(jiān)督到位、實(shí)施有效的內(nèi)部控制制度體系，有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，使單位從源頭上規(guī)避經(jīng)濟(jì)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，提高工作效率，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)控管理工作的持續(xù)與穩(wěn)定發(fā)展，為國(guó)家轉(zhuǎn)變政府行政職能和提高公共服務(wù)效率做出貢獻(xiàn)。

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