[摘 要]教育布局與人口空間分布密切相關(guān)。中國近10余年來“撤點并?！钡臎Q策模式、政策實踐及其帶來的突出問題，體現(xiàn)了教育布局調(diào)整決策行為的失范和驅(qū)動機制的失靈。新型城鎮(zhèn)化背景下西部偏遠山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育布局的調(diào)整，必須與新型城鎮(zhèn)化進程及空間格局相協(xié)調(diào)，與西部偏遠山區(qū)的具體實際相結(jié)合?？茖W(xué)制定農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展與布局規(guī)劃，從發(fā)展教育社會組織、保障社會公眾的參與權(quán)與話語權(quán)等方面，重塑農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，完善農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整驅(qū)動機制，推動和保障西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育持續(xù)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；西部偏遠山區(qū)；義務(wù)教育布局；影響因素；驅(qū)動機制

[中圖分類號] G620 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1005-5843（2018）06-0030-08

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.06.007

近10余年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模的不斷擴大，進城務(wù)工人員隨遷子女逐年增加，加之農(nóng)村人口出生率持續(xù)降低，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)齡人口數(shù)量日益減少。在此背景下，國務(wù)院于2001年5月下發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》的文件，旨在優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，全面提高中小學(xué)教育的投資效益和教育質(zhì)量。然而，由于許多地方政府對國家農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整政策存在理解上和認(rèn)識上的偏差，在布局調(diào)整實踐中片面追求調(diào)整速度和規(guī)模效益，采取“指標(biāo)化”和“一刀切”的做法，導(dǎo)致國家調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育布局的初衷在許多地方演變?yōu)椴磺袑嶋H的“撤點并?！边\動[1]。“撤點并?！辈粌H造成大量農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點消失，使得農(nóng)村學(xué)生的求學(xué)之路變得異常艱難和遙遠，而且導(dǎo)致了新一輪的輟學(xué)問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國小學(xué)輟學(xué)率在2011 年已上升至8.22‰，這意味著每年約有80～90 萬農(nóng)村小學(xué)生輟學(xué)[2]。在此背景下，國務(wù)院辦公廳于2012年9月下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，指出我國“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校大幅減少，導(dǎo)致部分學(xué)生上學(xué)路途變遠、交通安全隱患增加，學(xué)生家庭經(jīng)濟負擔(dān)加重，并帶來農(nóng)村寄宿制學(xué)校不足、一些城鎮(zhèn)學(xué)校班額過大等問題”，明確提出“堅決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)?！薄霸谕瓿赊r(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并”。然而，在我國農(nóng)村地區(qū)，盲目的“撤點并校”卻依然存在。根據(jù)2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，我國義務(wù)教育階段學(xué)校24.29萬所，與2014年相比減少了1.11萬所[3]。目前，由大規(guī)?！俺伏c并校”所造成的農(nóng)村義務(wù)教育“城擠、鄉(xiāng)弱、村空”的局面和農(nóng)村學(xué)齡兒童“上學(xué)遠、上學(xué)貴、上學(xué)難”等突出問題尚未解決，又出現(xiàn)了中心校變空心校、幼兒園小學(xué)化等新問題。

我國西部地區(qū)自然條件差，地域分布廣，是我國經(jīng)濟最貧困和社會發(fā)展問題最突出的區(qū)域。受自然條件和社會經(jīng)濟等諸多因素的影響，“撤點并校”給西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育帶來了更為嚴(yán)重的影響。新時期，我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨新的形勢和背景。一是國家暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并，反思近10余年來農(nóng)村學(xué)校撤并帶來的突出問題以及規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整，將是目前和未來我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的迫切任務(wù)和重要議題；二是我國對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已做出重大調(diào)整，全面推進以“大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)互促共進和協(xié)調(diào)發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化，將是我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本目標(biāo)和方向[4]。在此背景下，分析西部偏遠山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的突出問題，分析新型城鎮(zhèn)化背景下人口流動的趨向，探討西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整的驅(qū)動機制及基本對策，對指導(dǎo)新時期我國西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育有序調(diào)整、合理布局和健康發(fā)展具有極為重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整狀況及帶來的突出問題

（一）西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整狀況

義務(wù)教育布局調(diào)整是在一定行政區(qū)域內(nèi)，地方政府依據(jù)區(qū)域自然地理、社會經(jīng)濟、人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)及空間分布等因素，對義務(wù)教育學(xué)?？臻g布局進行的合理和有序的動態(tài)調(diào)整過程?！俺伏c并校”作為義務(wù)教育布局調(diào)整的一種具體形式和手段，是指我國2001年正式開始的對全國農(nóng)村中小學(xué)的布局調(diào)整，即大量撤銷農(nóng)村原有的中小學(xué)，使學(xué)生集中到中心學(xué)?；虺擎?zhèn)學(xué)校上學(xué)?！俺伏c并?！币詠?，我國農(nóng)村中小學(xué)數(shù)量大幅度減少。21 世紀(jì)教育研究院2012年發(fā)布的《農(nóng)村教育布局調(diào)整10年評價報告》指出，在21 世紀(jì)初的10年里，我國農(nóng)村初中減少過萬所，減幅達四分之一，小學(xué)減少近23 萬所，減幅達52%，幾乎每小時就要消失4 所學(xué)校（圖1）[5]。

我國西部偏遠山區(qū)由于自然條件差，社會經(jīng)濟落后，人口居住分散，學(xué)校規(guī)模較小，“撤點并?！钡臄?shù)量和力度遠大于其它地區(qū)。根據(jù)對西部部分偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查①，近10余年來西部偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校撤并數(shù)量巨大（表1），特別是農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點撤并數(shù)量較多，給適齡兒童上學(xué)帶來了諸多困難和問題。以甘肅靜寧縣威戎鎮(zhèn)為例，近10余年來，全鎮(zhèn)義務(wù)教育撤點并校力度不斷加大，共撤并初級中學(xué)、完小和教學(xué)點11所（個），其中撤并初級中學(xué)1所，小學(xué)7所，教學(xué)點3個，完小和教學(xué)點數(shù)量由2000年的21所減少到2012年的12所[6]。

（二）西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整帶來的突出問題

農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整，是我國城鎮(zhèn)化背景下優(yōu)化配置教育資源和教育布局的基本趨勢，在整合教育資源、提高辦學(xué)效益、緩解農(nóng)村學(xué)校師資緊缺狀況等方面發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)當(dāng)看到，“撤點并?！睂r(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展帶來了許多負面影響。特別是我國西部偏遠山區(qū)，在自然條件和社會經(jīng)濟等多種因素的影響和制約下，城鎮(zhèn)化水平低，人口居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)嚴(yán)重不足，“撤點并?！睂ζ淞x務(wù)教育的負面影響更為突出和嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.“撤點并?！睂?dǎo)致學(xué)生上學(xué)路途變遠，交通安全隱患顯著增加。大規(guī)模的“撤點并?！保瑢?dǎo)致學(xué)校服務(wù)半徑過大，山區(qū)學(xué)生上學(xué)路途明顯變遠，交通負擔(dān)和安全隱患增加。根據(jù)對西部部分偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，“撤點并?！焙笪鞑科h山區(qū)學(xué)生上學(xué)的單向路程大多在4公里以上，有的甚至達到7～8公里。如靜寧縣威戎鎮(zhèn)新華小學(xué)、馬山小學(xué)和楊灣小學(xué)在并入新勝小學(xué)后，導(dǎo)致新華村、馬山村、楊灣村的學(xué)生上學(xué)路程顯著增加，其中最遠的學(xué)生上學(xué)路程達7公里；水泉灣和馬山兩個教學(xué)點被撤并后，1-3年級的低齡兒童不得不到7公里以外的學(xué)校上學(xué)[7]；再如貴州肇興鎮(zhèn)肇興中心小學(xué)在并入歸榪、己倫、宰柳和岑所4所小學(xué)后，一些村莊的學(xué)生上學(xué)距離達到15公里[8]。與此同時，西部偏遠山區(qū)由于地形復(fù)雜，交通條件落后，學(xué)生們每天或步行或乘坐各種交通工具奔波于山路上，導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)路途的安全風(fēng)險顯著增加，交通事故頻繁發(fā)生。

2.學(xué)校撤并與學(xué)生數(shù)量變化嚴(yán)重脫節(jié)。撤點并校以來，我國不同地區(qū)均不同程度地存在學(xué)校撤并與學(xué)生數(shù)量變化脫節(jié)的問題。從全國范圍來看，全國縣域內(nèi)小學(xué)及教學(xué)點由2001年的57.86萬所（個）減少到2010年的30.77萬所（個），減幅達46.81%；全國縣域內(nèi)小學(xué)在校生由2001年的1.09億減少到2010年的0.81億，減幅為25.25%。兩者減幅相差21.56個百分點[9]。在西部地區(qū)特別是西部偏遠山區(qū)，學(xué)校撤并與學(xué)生數(shù)量變化脫節(jié)的問題更為突出。以甘肅省靜寧縣威戎鎮(zhèn)為例，全鎮(zhèn)小學(xué)學(xué)生數(shù)量在2000年和2012年分別為2437人和2586人，變化幅度不大，而同期全鎮(zhèn)小學(xué)和教學(xué)點數(shù)量減少了9所（個），減幅達41.18%。

3.“撤點并?！苯o學(xué)生學(xué)習(xí)和學(xué)校教學(xué)帶來嚴(yán)重影響。一方面，由于走讀學(xué)生早出晚歸，在上學(xué)途中不得不花費大量的時間和精力，不僅導(dǎo)致學(xué)生正常的休息和學(xué)習(xí)時間難以保證，而且給學(xué)生的身心健康帶來嚴(yán)重的影響，厭學(xué)現(xiàn)象日益嚴(yán)重；另一方面，由于“撤點并校”往往將數(shù)所學(xué)校撤消后并入另一所學(xué)校，導(dǎo)致學(xué)校學(xué)生規(guī)模和班級規(guī)模明顯增大。巨型學(xué)校和大規(guī)模班級的產(chǎn)生，對教學(xué)效果和教學(xué)管理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如在貴州肇興鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)規(guī)模最大的學(xué)校學(xué)生數(shù)量達398人，規(guī)模最小的學(xué)校學(xué)生數(shù)量僅為49人，兩者相差8.1倍[10]；甘肅靜寧縣威戎鎮(zhèn)規(guī)模最大的小學(xué)（威戎小學(xué)）學(xué)生數(shù)量達1356人，規(guī)模最小的小學(xué)（楊橋小學(xué)）學(xué)生數(shù)量僅為93人，兩者相差14.6倍[11]。此外，一些寄宿制學(xué)校因缺少專職管理人員，寄宿學(xué)生的管理服務(wù)主要由老師兼職完成，導(dǎo)致教師工作量加大，對學(xué)校教學(xué)工作的正常運行和教學(xué)質(zhì)量的提高也帶來嚴(yán)重影響。

4.“撤點并?！睂?dǎo)致鄉(xiāng)村社區(qū)經(jīng)濟文化要素流失和村莊文化凋零。學(xué)校不僅可以為社區(qū)提供教育服務(wù)，還是社區(qū)經(jīng)濟文化的重要促進性要素。對于我國鄉(xiāng)村地區(qū)而言，鄉(xiāng)村學(xué)校不僅承載著教書育人的功能，更是鄉(xiāng)村文化的核心載體和文化高地，對維系鄉(xiāng)村社會文化情感、文化生態(tài)及鄉(xiāng)村社會文化心理具有廣泛和深刻的影響[12]。近10余年來“撤點并校”的盲目推進，給鄉(xiāng)村文化建設(shè)帶來了嚴(yán)重的負面影響，表現(xiàn)在鄉(xiāng)村文化載體缺失、村莊凝聚力弱化、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化傳承受阻、鄉(xiāng)村文化生態(tài)退化和鄉(xiāng)村人文生活韻味缺乏等許多方面，最終導(dǎo)致村莊文化的凋零和鄉(xiāng)村教育生態(tài)的蛻化。特別是對于西部偏遠少數(shù)民族地區(qū)而言，“撤點并?！睂鹘y(tǒng)民族村寨文化的影響更為突出[13]。除此之外，“撤點并?！边€帶來了教育不公平問題加劇、農(nóng)村家庭教育負擔(dān)加重等突出問題。

二、西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整的影響因素

（一）自然地理因素

自然地理條件是區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。一定區(qū)域的自然地理條件，在很大程度上決定和制約著本區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的類型、水平及空間分布格局，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口分布、聚居特征、公共服務(wù)、道路交通等具有廣泛和深刻的影響。我國西部偏遠山區(qū)自然條件差，地域分布廣，地貌類型復(fù)雜多樣。據(jù)統(tǒng)計，我國西部12個省區(qū)土地面積為660.83萬平方公里，其中山地面積就占86%以上；我國西部地區(qū)有山區(qū)縣492個，占西部地區(qū)總縣數(shù)的62.5%；國家“八七扶貧攻堅計劃”確定的592個貧困縣中，有249個分布在西部山區(qū)。受自然條件的影響和制約，一方面我國西部偏遠山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展條件較差，不僅導(dǎo)致山區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟發(fā)展落后，而且導(dǎo)致地方財政困難，公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足；另一方面受地形等自然條件的制約，西部偏遠山區(qū)村落規(guī)模較小，人口分布極為分散，進一步加大了教育、醫(yī)療、交通等基本公共服務(wù)建設(shè)的難度。

（二）人文社會因素

影響西部偏遠山區(qū)“撤點并校”的人文社會因素包括人口因素、經(jīng)濟因素和政策制度因素。各影響因素相互制約、相互作用，共同推動西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整和演變。

1.鄉(xiāng)村人口的變化為“撤點并?！碧峁┝丝陀^依據(jù)。人口的變化包括人口數(shù)量、人口質(zhì)量和人口結(jié)構(gòu)等方面。教育與人口有著密切的關(guān)系，兩者互相依存、互為對方存在的前提，它們之間的關(guān)系不僅自古有之，而且隨著社會的發(fā)展越來越密切[14]。教育與人口之間的關(guān)系，決定了現(xiàn)存的人口狀況與人口發(fā)展趨勢對教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、速度、形式及至目標(biāo)和內(nèi)容的廣泛影響，同時通過教育反作用于未來的人口數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)[15]。從人口總體增長趨勢來看，我國人口自20世紀(jì)90年代開始已進入低速增長階段。與此同時，伴隨農(nóng)村人口出生率的下降和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，我國農(nóng)村人口數(shù)量已呈現(xiàn)迅速下降的趨勢，特別是0～14歲的青少年人口逐漸減少，成為農(nóng)村人口中數(shù)量最少的群體[16]。相關(guān)人口學(xué)研究進一步表明，2000—2050年我國農(nóng)村小學(xué)適齡人口將不斷減少，除在2020年前后略有回升外將基本呈現(xiàn)持續(xù)減少的趨勢[17]。我國西部偏遠山區(qū)社會經(jīng)濟落后，外出務(wù)工的農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，加之部分家庭子女隨父母外出在異地就學(xué)，更加劇了偏遠山區(qū)農(nóng)村人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化。農(nóng)村人口和學(xué)校生源的快速減少，成為“撤點并?！苯枰酝七M的客觀依據(jù)。

2.“雙調(diào)整”為“撤點并?！碧峁┝苏咧С趾椭贫瓤臻g。20世紀(jì)80年代中期至2000年，我國農(nóng)村教育的投入主要來源于財政撥款、教育費附加和教育集資3個方面，其中教育費附加和教育集資成為農(nóng)村教育經(jīng)費的主要來源。2001年，我國相繼出臺了與農(nóng)村教育發(fā)展密切相關(guān)的3項重大改革措施。一是為了減輕農(nóng)民負擔(dān)，我國開始實施農(nóng)村稅費制度改革，取消了農(nóng)村教育集資和農(nóng)村教育費附加，政府財政撥款成為農(nóng)村教育經(jīng)費的唯一來源，縣鄉(xiāng)財政收入銳減，農(nóng)村教育經(jīng)費大幅度減少。地方政府面臨財政入不敷出、教育經(jīng)費嚴(yán)重不足的巨大壓力；二是為了緩解“分級辦學(xué)、分級管理”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力，國務(wù)院對農(nóng)村義務(wù)教育管理體制進行了重大調(diào)整，開始實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制；三是國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，要求因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。面對縣級財政困難，農(nóng)村教育經(jīng)費嚴(yán)重短缺的客觀現(xiàn)實，我國縣級政府利用“雙調(diào)整”所提供的制度空間和政策支撐③，開始大幅度撤并縣域農(nóng)村中小學(xué)和教學(xué)點，席卷全國的農(nóng)村中小學(xué)“撤點并校”運動拉開帷幕。西部偏遠山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，許多縣級政府的財政狀況基本上是“吃飯財政”甚至是“討飯財政”[18]。在農(nóng)村稅費改革、地方財政困難和財政撥款有限的背景下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費缺口巨大，所面臨的問題更為嚴(yán)峻和突出。一些地方甚至因長期拖欠教師工資，導(dǎo)致教師群體性上訪的事件時有發(fā)生。在實行“以縣為主”的教育管理體制后，縣級政府不僅有對所管轄中小學(xué)進行布局調(diào)整的權(quán)力，更增強了其通過布局調(diào)整來減輕財政壓力的動力[19]。

3.城鎮(zhèn)化為“撤點并?！碧峁┝藨?zhàn)略支撐。城鎮(zhèn)化是社會由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會轉(zhuǎn)變的過程，是人口向城鎮(zhèn)集中并由此推動城鎮(zhèn)發(fā)展的過程，伴隨著這一過程的推進帶來了國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式、生活方式的重大轉(zhuǎn)變。改革開放以來，伴隨我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國城市化水平不斷提高，城鎮(zhèn)化進程不斷加快。1978—1984年，在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的推動下，我國城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85個百分點；1985—1998年，伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快，我國城市化進入全面推進階段，1998年城市化率已提高到30.42%。與此同時，我國城市化已從沿海向內(nèi)地全面展開，建制市和建制鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加。2000年10月，中共中央“十五”規(guī)劃的建議中就提出：“隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高和工業(yè)化進程的加快，中國推進城市化條件已漸成熟，要不失時機實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。”“十五”時期，我國城鎮(zhèn)化率年均增長1.4%，“十一五”時期年均增長0.9%，城鎮(zhèn)化水平從2005年的42.99%提高到2009年的46.59%；2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，達到51.27%，城鎮(zhèn)人口達到6.91億；2016年，我國城鎮(zhèn)化率已達57.35%，城鎮(zhèn)常住人口達7.93億。城鎮(zhèn)化進程的快速推進，使傳統(tǒng)的農(nóng)村義務(wù)教育布局結(jié)構(gòu)和形態(tài)面臨新挑戰(zhàn)，形成“小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠攏”“初中基本在鎮(zhèn)和縣城”的農(nóng)村義務(wù)教育空間布局形態(tài)。需要指出的是，盡管一些地方將城鎮(zhèn)化和“撤點并?！泵つ康亟Y(jié)合在一起，采取“以校擴城”的不切實際做法，將教育當(dāng)成拉動城鎮(zhèn)化的工具和手段，但教育城鎮(zhèn)化將是農(nóng)村教育發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

三、西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整的驅(qū)動機制及其缺陷

（一）農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整的驅(qū)動機制

農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整受到多種因素的影響和驅(qū)動。其驅(qū)動機制的基本構(gòu)成要素可分為3類：一是作為動力源的驅(qū)動者；二是作為驅(qū)動對象、接受驅(qū)動的受動者；三是介于驅(qū)動者和受動者之間的動力傳輸體系[20]。從理論上分析，在義務(wù)教育布局調(diào)整的驅(qū)動過程中，承擔(dān)驅(qū)動者角色的有政府和地方居民，學(xué)校是接受驅(qū)動的受動者。政府往往通過政策、管理、服務(wù)、規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段實現(xiàn)對義務(wù)教育布局的影響和干預(yù)。地方居民是義務(wù)教育布局調(diào)整的直接參與者，在維護鄉(xiāng)村文化和提高鄉(xiāng)村教育水平的基本驅(qū)動力、國家法律制度的約束力、基本價值觀和政治參與能力等因素的共同作用下，直接對義務(wù)教育布局產(chǎn)生影響。與上述3類基本要素相對應(yīng)，義務(wù)教育布局調(diào)整的驅(qū)動過程主要包括4個基本環(huán)節(jié)（如圖2）：（1）動力產(chǎn)生，動力源開始發(fā)生作用，形成驅(qū)動過程所需動力；（2）動力傳輸，通過相應(yīng)的傳輸體系將動力傳輸給受動者；（3）驅(qū)動形成，受動者在所接受的動力推動下，展開自己的發(fā)展過程；（4）驅(qū)動反饋，驅(qū)動結(jié)果通過傳輸體系反饋給動力源，對驅(qū)動過程進行調(diào)整和矯正。

義務(wù)教育布局調(diào)整的4個環(huán)節(jié)是相互聯(lián)結(jié)的，各影響因素通過各個環(huán)節(jié)發(fā)生作用，驅(qū)動機制就是存在于這些相互制約和相互作用之中。需要指出的是：動力源的形成和動力的產(chǎn)生是一個發(fā)展變化過程，總是在自身矛盾運動和驅(qū)動過程的時態(tài)聯(lián)結(jié)中不斷躍遷到新的層次。同時，驅(qū)動者與受動者之間的聯(lián)系存在著疏密程度的差異，因而動力傳輸也存在直接傳輸和間接傳輸?shù)惹闆r。在農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整的過程中，正常的情況是構(gòu)成驅(qū)動機制的各類要素都能比較好地發(fā)揮作用，驅(qū)動過程能夠比較順利地展開，推動農(nóng)村義務(wù)教育布局不斷優(yōu)化；而相反的情況則是有關(guān)要素的作用不到位，驅(qū)動過程受阻或出現(xiàn)偏差，農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整或顯得動力不足，調(diào)整緩慢，或顯得盲目無序，雜亂無章。

（二）現(xiàn)行調(diào)整驅(qū)動機制的缺陷

1.動力主體的缺陷。在西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整的驅(qū)動機制中，動力主體的缺陷主要表現(xiàn)在主體結(jié)構(gòu)的單一和結(jié)構(gòu)要素的功能未能正常發(fā)揮。一方面在義務(wù)教育布局調(diào)整過程中，地方居民、教師和學(xué)生不僅是直接的利益相關(guān)者，也是動力主體結(jié)構(gòu)和動力源的有機組成部分。但由于我國教育管理體制和地方政府決策機制不健全，地方居民、教師和學(xué)生缺乏參與決策的途徑和能力，政府實際上成為唯一的動力主體，并憑借所擁有的權(quán)力，通過政策制定、資源配置，規(guī)劃管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段，實現(xiàn)對義務(wù)教育布局調(diào)整的管控、干預(yù)和影響；另一方面地方政府的基本職能是為社會提供經(jīng)濟性公共服務(wù)、社會性公共服務(wù)和制度性公共服務(wù)，擔(dān)負著提高鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)水平，為鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境等重大職責(zé)。然而，在社會經(jīng)濟落后的西部偏遠山區(qū)，許多地方政府的職能存在著嚴(yán)重缺位、越位和錯位現(xiàn)象，工作缺乏目標(biāo)和熱情，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育發(fā)展及其它公共服務(wù)缺乏長遠規(guī)劃和科學(xué)論證，服務(wù)意識、服務(wù)能力和服務(wù)水平差。地方政府職能的缺陷，不僅直接影響到農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展，而且對鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展也帶來了諸多負面影響。

2.動力傳輸?shù)娜毕荨Ｔ谖鞑科h山區(qū)義務(wù)教育布局調(diào)整的驅(qū)動機制中，動力傳輸系統(tǒng)的缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面。一是政府力量作用于社會的渠道和手段比較單一，工作中重行政命令，輕公眾參與，施政方式和工作方法簡單。單一的行政工作手段，導(dǎo)致動力傳輸不暢，決策實施受挫，政策與發(fā)展脫節(jié)，甚至導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用竦壤嫦嚓P(guān)者群體性抗議和上訪事件時有發(fā)生；二是教育類社會組織缺乏，政府與教育利益相關(guān)者之間缺少有效聯(lián)結(jié)和溝通的橋梁與紐帶。教育類社會組織是公益性社會組織，是社會管理和公共服務(wù)的合作者。它不僅具有彌補政府缺陷和市場不足的一般功能，而且是建設(shè)和諧社會的重要機制；不僅是重要的促進鄉(xiāng)村教育和社會發(fā)展的動力傳輸組織，而且在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中扮演著十分重要的角色。西部偏遠山區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)村教育社會組織極度缺乏，不僅使農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整和優(yōu)化缺失了一支重要的力量和借以傳輸各種動力的渠道，而且嚴(yán)重影響到鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟和文化的和諧健康發(fā)展。

3.驅(qū)動反饋的缺陷。驅(qū)動反饋是將驅(qū)動結(jié)果反饋給動力主體，由動力主體對驅(qū)動行為進行調(diào)整和矯正的過程。在我國現(xiàn)實的義務(wù)教育布局調(diào)整驅(qū)動機制中，動力傳輸系統(tǒng)存在嚴(yán)重的缺陷，不僅導(dǎo)致由驅(qū)動者指向受動者的動力傳輸不暢，而且也導(dǎo)致由驅(qū)動結(jié)果指向驅(qū)動者信息反饋受阻，傳輸路徑不通，調(diào)整矯正緩慢。近10余年“撤點并?！边\動帶來的突出問題，在撤并伊始就已完全顯露并日趨嚴(yán)重。然而，這些問題歷時10余年之久，在大量的媒體報道和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注下才引起國家層面的高度重視，充分暴露出我國地方政府在驅(qū)動反饋機制方面存在嚴(yán)重的缺陷。這種驅(qū)動反饋的缺陷，不僅導(dǎo)致群體上訪成為利益相關(guān)者表達合理訴求的唯一方式和途徑，而且導(dǎo)致驅(qū)動主體調(diào)整矯正緩慢，驅(qū)動機制難以正常運轉(zhuǎn)，最終導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整盲目和無序發(fā)展。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育布局的調(diào)整與發(fā)展

教育布局與人口的空間分布緊密相關(guān)，兩者互為依存、相互制約。教育布局調(diào)整既要重視一定區(qū)域人口發(fā)展變化的歷史，也要對區(qū)域未來人口數(shù)量和空間分布的變化趨勢進行分析預(yù)測[21]。新型城鎮(zhèn)化背景下西部偏遠山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育布局的調(diào)整和發(fā)展，必須堅持與新型城鎮(zhèn)化進程及空間格局相協(xié)調(diào)，與西部偏遠山區(qū)的具體實際相結(jié)合，以教育公平為前提，以教育均衡發(fā)展為目標(biāo)的基本原則，以戰(zhàn)略眼光去規(guī)劃農(nóng)村教育，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的思路去發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。其基本對策主要包括以下幾個方面。

（一）科學(xué)制定農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展與布局規(guī)劃

新型城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方針的重大調(diào)整，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化[22]，必將對我國人口空間分布產(chǎn)生廣泛和深刻的影響。在新型城鎮(zhèn)化背景下，我國人口流動與空間分布將表現(xiàn)出以下新的特征和趨勢：一是我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化路徑和模式將被打破，人口的流量和流向?qū)l(fā)生顯著變化，人口向大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)多元流動的格局將逐步顯現(xiàn)；二是小城鎮(zhèn)人口集聚功能逐漸增強?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出：要將“推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合”“根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長趨勢和空間分布，統(tǒng)籌布局建設(shè)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等公共服務(wù)設(shè)施”。我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平低，城市首位度高，城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)極不合理。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制定和實施，必將引導(dǎo)和推動西部地區(qū)鄉(xiāng)村人口向小城鎮(zhèn)合理流動，小城鎮(zhèn)人口集聚功能將逐漸增強；三是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將進一步優(yōu)化人口空間分布。我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及規(guī)劃明確提出：“要適應(yīng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和村莊變化的新形勢，科學(xué)編制縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃”“以中心村為核心，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為抓手，積極穩(wěn)妥推進遷村并點，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平”。在此背景和條件下，西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育布局的調(diào)整，必須依據(jù)未來人口多元流動的趨勢與特征，在廣泛深入調(diào)研和科學(xué)分析論證的基礎(chǔ)上，制定出科學(xué)合理和切實可行的農(nóng)村義務(wù)教育布局規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展和布局。特別是在縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃中，應(yīng)將義務(wù)教育發(fā)展和布局作為重要內(nèi)容納入規(guī)劃體系中，使其與農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)等建設(shè)配套銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而提高規(guī)劃的綜合性、科學(xué)性和可操作性。

（二）加大農(nóng)村義務(wù)教育投入

農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展必須以可靠的財政投入為基本保障。我國西部地區(qū)特別是西部偏遠農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入嚴(yán)重不足。因此，必須加大農(nóng)村義務(wù)教育財政支出，保障農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展。一是應(yīng)進一步改革和完善教育管理體制，明確各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中所承擔(dān)的財政責(zé)任；二是應(yīng)充分考慮西部偏遠山區(qū)自然環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展的特殊性，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域差異，加大中央政府對西部偏遠山區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的財政轉(zhuǎn)移支付力度；三是應(yīng)摒棄經(jīng)濟視域下“效率優(yōu)先”的教育發(fā)展理念，樹立教育視野下“公平優(yōu)先，兼顧效率”的教育執(zhí)政理念，適度保留西部偏遠山區(qū)鄉(xiāng)村小學(xué)和教學(xué)點，以堅實可靠的財政投入保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

（三）加強農(nóng)村學(xué)校教師隊伍建設(shè)

師資力量對教育發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，尤其在農(nóng)村義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)方面，應(yīng)充分認(rèn)識我國西部偏遠山區(qū)教師工資待遇低、師資力量薄弱的現(xiàn)實，通過相關(guān)政策的制定和落實，切實加強農(nóng)村義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)。一方面，應(yīng)通過設(shè)立專項津貼，提高偏遠山區(qū)小學(xué)和教學(xué)點的教師待遇，并在工資晉升、職稱評定等方面給予傾斜和激勵；另一方面，應(yīng)建立和完善縣域教師交流輪崗和考評制度，推動城鄉(xiāng)師資力量合理流動，促進城鄉(xiāng)師資流動常態(tài)化。

（四）完善義務(wù)教育布局調(diào)整決策機制

義務(wù)教育改革和布局調(diào)整事關(guān)學(xué)生的健康成長和廣大人民群眾的切身利益，事關(guān)我國教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。近10余年來我國農(nóng)村盲目的“撤點并?！边\動及其由此帶來的許多突出問題，充分反映出我國義務(wù)教育布局調(diào)整決策機制仍存在重大缺陷和不足。因此，應(yīng)從合理性與合法性的高度，嚴(yán)格規(guī)范義務(wù)教育改革決策行為，完善義務(wù)教育布局調(diào)整決策機制。首先，應(yīng)通過建立健全相關(guān)法律制度，充分保障社會公眾在農(nóng)村義務(wù)教育改革和布局調(diào)整中的參與權(quán)與話語權(quán)，廣泛聽取社會公眾對農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整的意見和建議；其次，義務(wù)教育布局調(diào)整決策必須符合國家法定程序，體現(xiàn)程序公正。2010 年10 月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》明確指出：“要把公眾參與、專家咨詢論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序?！币虼?，應(yīng)依據(jù)國家相關(guān)法律制度和法定程序進行義務(wù)教育布局調(diào)整，合理規(guī)制義務(wù)教育布局調(diào)整權(quán)力，堅決杜絕義務(wù)教育布局調(diào)整決策行為失范和科學(xué)決策機制失靈，推動教育行政決策過程理性化和權(quán)力運行公開化；最后，應(yīng)高度重視并積極發(fā)展教育類社會組織。社會組織是公共服務(wù)的基本提供者，它聯(lián)系著各種組織和社會群體，在科技教育、文化衛(wèi)生、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護、行業(yè)管理和社區(qū)建設(shè)等諸多領(lǐng)域具有獨特的優(yōu)勢和功能。多年來，我國“全能政府”的實踐所導(dǎo)致的管理危機、服務(wù)危機、財政危機和公信力危機，充分表明政府的職能和能力都是有限的。社會組織參與社會管理和公共服務(wù)，可以在政府和社會之間搭建起溝通的橋梁，實現(xiàn)政府與社會的良性互動。因此，應(yīng)積極鼓勵教育類社會組織的發(fā)展，充分發(fā)揮其在教育政策制定、教育布局調(diào)整以及聯(lián)結(jié)教育行政部門與社會群體等方面的作用，從而提高政府的教育戰(zhàn)略管理和教育制度供給水平。

注釋：

①課題組對貴州、甘肅等4個學(xué)區(qū)“撤點并?！钡臓顩r進行了實地調(diào)研。

②2003年3月，秦安縣全縣實施“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”政策，好地鄉(xiāng)作為被撤銷的5個鄉(xiāng)之一，其鄉(xiāng)教委所轄的15所小學(xué)，11個教學(xué)點，2所初中，在5個教學(xué)點被撤銷后，其余分別并入安伏鄉(xiāng)及其岉兩個鄉(xiāng)（蓮花鄉(xiāng)和葉堡鄉(xiāng)），其中并入安伏鄉(xiāng)的學(xué)校數(shù)量為小學(xué)3所，教學(xué)點2個，初中1所。

③即“農(nóng)村義務(wù)教育管理體制調(diào)整”和“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整”。

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（責(zé)任編輯：郭彥松）