李芬芳

[摘 要]建國以來，我國重點建設(shè)大學的制度經(jīng)歷了由中央高度集權(quán)統(tǒng)治到分權(quán)治理的競爭階段。借鑒歷史制度主義的分析框架，發(fā)現(xiàn)重點建設(shè)大學的制度具有強勁的路徑依賴色彩，但多元主體的博弈和改革張力推進了制度的變遷。我國重點建設(shè)大學需要政府、高校、社會三者齊心協(xié)力、通力合作、權(quán)責分明，方能有所建樹。

[關(guān)鍵詞]重點大學；制度演變；歷史制度主義

[中圖分類號] G640 [文獻標識碼] A [文章編號]1005-5843（2018）07-0008-07

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201807002

一、提出問題：現(xiàn)階段重點大學所面臨的考驗

建設(shè)重點大學的舉措是以哲學方法論中的“重點論”為理論基礎(chǔ)的。哲學認為世界是由各種矛盾構(gòu)成的綜合體，且每個獨立矛盾又是由矛盾的主要方面和次要方面構(gòu)成的，由于精力條件有限，我們不能面面俱到所有矛盾，只能集中力量解決處于支配地位的主要矛盾，抓住一個矛盾的主要方面來解決問題。在面對高等教育的各類矛盾時，用全局的戰(zhàn)略性眼光看待問題，由國家牽引著一批學校辦重點大學，以此來帶動整個高等教育領(lǐng)域的發(fā)展，具有一定的合理性。但在60余年的發(fā)展中，重點大學建設(shè)的弊端日益顯露，如身份固化造成的公平競爭機制缺失和觀念固化等。建設(shè)重點大學是毋庸置疑的，而爭議就在于如何建設(shè)。歷史制度主義通過對歷史過程的深度解讀來分析制度變遷的邏輯，以探尋制度背后的動力機制以及為適應(yīng)該制度要素的建構(gòu)邏輯。運用歷史制度主義的框架，可以系統(tǒng)梳理建國以來我國重點建設(shè)大學制度的深層結(jié)構(gòu)以及動力機制，并解釋這種制度產(chǎn)生路徑依賴的成因，以期為重點大學建設(shè)的創(chuàng)新做出探索性分析。

二、分析框架：歷史制度主義

20世紀80年代，晚于新制度主義中其他兩大流派—理性選擇制度主義和社會學制度主義—興起的歷史制度主義開始盛行。理性選擇制度主義是從微觀的個人角度，將個體的利益算計為基石，再以演繹為方法來探索制度生成與變遷的規(guī)律；社會學制度主義在更為廣泛的意義（宏觀）上來界定制度；而歷史制度主義取二者之精華，去二者之糟粕，從歷史維度的分析視角，采用過程取向法，強調(diào)以時間序列為邏輯來剖析制度變遷的深層結(jié)構(gòu)，通過對歷史事實的詳細解讀來分析制度演變的動力機制，并將行動者納入了到靜態(tài)的制度中，開創(chuàng)了由關(guān)注宏大制度和具體行為到關(guān)注中觀層面制度分析的先河。歷史制度主義的強解釋力與其三個核心特征相關(guān)：一是十分強調(diào)權(quán)力在制度運作中的非對稱性，這種不對等的權(quán)力分配方式深刻影響著制度的變遷；二是在制度演進分析時突出強調(diào)路徑依賴以及關(guān)鍵節(jié)點可能導(dǎo)致的非意圖性后果；三是不認為制度是產(chǎn)生政治結(jié)果的唯一因素，將其余潛在因素如宏觀結(jié)構(gòu)、行動者等歸入到因果鏈中。歷史制度主義的基本邏輯可歸納為以下4個層面：一是變遷歷程分析。在歷史制度主義看來，歷史的發(fā)展并不是一個連續(xù)流暢的過程，而是由制度的持續(xù)時期和被關(guān)鍵節(jié)點打斷的斷裂時期共同構(gòu)成的，歷史制度主義的核心就是對制度的歷史變遷進行分期與解析；二是制度的深層結(jié)構(gòu)分析。制度的深層結(jié)構(gòu)決定著制度系統(tǒng)的形成機制和演進方向，而這一深層結(jié)構(gòu)與社會宏觀制度存在緊密的耦合關(guān)系。如政治制度、經(jīng)濟制度、文化信念或文化心理；三是路徑依賴分析。諾思強調(diào)“一旦一種獨特的發(fā)展軌跡建立之后，一系列的外在性、組織學習過程、主觀模型都會加強這一軌跡”。這種現(xiàn)象與物理學中的慣性有些許相似，即一旦形成某種路徑，不論好壞，極有可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。其特征是由于自我強化機制在起作用，自我強化機制包括高昂的初始建構(gòu)成本、學習效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期4個方面；四是動力機制分析。制度的變遷是一個漸進演變的過程，其發(fā)展不僅受到外在宏觀結(jié)構(gòu)的影響，內(nèi)生的動力機制（有效組織與偏好改變）更是催促其運作的主要因素。

三、變遷歷程：重點建設(shè)大學的制度演進

“制度實際上也就是某一歷史進程的具體遺產(chǎn)，所以我們在研究某一事件的因果模式時就必須通過追尋其發(fā)生過程的方式找出具體的因果關(guān)系?！备鶕?jù)歷史制度主義關(guān)鍵節(jié)點的概念，將重點大學的建設(shè)分為以下4個階段：

（一）1954—1965年：高度集權(quán)階段

1949年，中國共產(chǎn)黨作為新興的政治力量，帶領(lǐng)無產(chǎn)階級推翻了舊體制，建立了人民民主專政的社會主義國家，政權(quán)更迭、百廢待興，但是此種政體在世界范圍內(nèi)只有蘇聯(lián)這本教科書，為了避免少走彎路，當時中國領(lǐng)導(dǎo)人毅然決定效仿蘇聯(lián)高度集權(quán)的統(tǒng)治開始了建設(shè)社會主義大國之道，高等教育領(lǐng)域也不例外，強制關(guān)閉了私立大學和教會學校，高校致力于培養(yǎng)人才，忽視科學研究，并直接決定重點大學的名額。

1950年和1953年政務(wù)院先后頒布《關(guān)于高等學校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》和《關(guān)于修訂高等學校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，規(guī)定了全國高等學校（除了軍事院校）均接受教育部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從高校的設(shè)置、校長的任免、合并與停辦、專業(yè)設(shè)置到經(jīng)費開支等都要無條件執(zhí)行國家的政策。1954年10月，高等教育部發(fā)布了《關(guān)于重點高等學校和專家工作范圍的決議》，直接指定中國人民大學、北京大學、清華大學在內(nèi)的6所高校為重點大學，集中人力、財力、物力辦為社會主義做貢獻的重點高校。其間高等教育部于1959年頒布了《關(guān)于在高等學校中指定一批重點學校的決定》，增加上海交通大學、復(fù)旦大學等10所高校為重點大學，同年8月又增加中國人民解放軍第四軍醫(yī)大學等4所重點大學。1960年出臺《關(guān)于增加全國重點高校的決定》和《關(guān)于全國重點高等學校暫行管理辦法》，決定在原來20所重點大學的基礎(chǔ)上，再增加四川大學等44所重點大學。1961年又提出《關(guān)于審定全國重點高等學校發(fā)展規(guī)模和專業(yè)設(shè)置的報告》，并于1963年將浙江大學、廈門大學、上海外國語學院（現(xiàn)上海外國語大學）、南京農(nóng)學院4所高校列為重點大學。前后共四次增補名額，自此全國重點高校達68所。

這一時期重點高校建設(shè)的制度完全是由國家直接任命，政府以行政主導(dǎo)直接干預(yù)高校的運作，高校自身、社會、個人毫無權(quán)力參與到?jīng)Q策過程中，權(quán)力的分配高度集中，制度嚴重傾斜，這是計劃經(jīng)濟的顯著特征，“制度本身就是一種稀缺資源”。新中國伊始，由于經(jīng)濟資源有限，高等教育的秩序只能通過國家行政命令來集中規(guī)范管理，但計劃體制違背了高等教育發(fā)展的自然規(guī)律，疲于應(yīng)付千變?nèi)f化的市場需求并滋生出多種弊端，遺憾的是當時國家決策機構(gòu)并未認識到這是上層建筑的錯誤，致使問題愈演愈烈。在1966—1976年的“文革”期間，高校亦成為政治的犧牲品，發(fā)展一度萎靡不振、混亂不堪。

（二）1978—1991年：兩級管理的恢復(fù)與權(quán)力過渡階段

黨的十一屆三中全會是我國歷史性的轉(zhuǎn)折點，國家由20世紀50年代以重工業(yè)為中心的建設(shè)道路轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫崿F(xiàn)“四個現(xiàn)代化”（工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化和科學技術(shù)現(xiàn)代化）為目標的發(fā)展戰(zhàn)略，重點大學也要服務(wù)于這項經(jīng)濟方針，但“文革”期間高等教育事業(yè)嚴重受損，改革開放后的首要任務(wù)就是恢復(fù)重點大學制度。

1977年鄧小平提出要集中優(yōu)秀人才辦“兩個中心”（教學中心和科學研究中心）重點大學。1978年2月17日，《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點高等學校的報告》恢復(fù)“文革”前北京大學、清華大學等60所全國重點高等學校，并增加中國人民大學等28所高校為重點大學。同年10月教育部在修訂《高教六十條》的基礎(chǔ)上制定了《全國重點高等學校暫行工作條例（草案）》，決定高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責制。1979年中共中央修訂并頒布了《關(guān)于加強高等教育統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定（ 試行草案） 》，重新確立了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央與地方兩級管理”的體制。各省、市、自治區(qū)及各部委在中央確定的全國重點高校外，也相繼確定了本地區(qū)、本行業(yè)的“省重點”“市重點”和“部重點”高校，基本形成了中央和地方級重點高等學校的多層結(jié)構(gòu)。1983年5月15日，4位教育家（南京大學名譽校長匡亞明、浙江大學名譽校長劉丹、天津大學名譽校長李曙森、大連工學院名譽院長屈伯川）急切關(guān)心重點大學的發(fā)展，聯(lián)名上書了《關(guān)于將50所左右高等學校列為國家重大建設(shè)項目的建議》，史稱“835建言”。令人欣慰的是，國務(wù)院肯定并采納了此項寶貴建議，并于1984年4月2日通過教育部、國家計委《關(guān)于將10所高等學校列入國家重點建設(shè)項目的請示報告》，決定“七五”期間國家安排專項補助投資5億元支持北京大學等10所大學的建設(shè)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》主要規(guī)定了高等教育體制改革以權(quán)力下放、理順中央與地方職權(quán)關(guān)系、實行黨政分開和擴大高校辦學自主權(quán)等重要內(nèi)容，這為重點大學的自身建設(shè)營造了良好的政策環(huán)境。1985—1992年間高等教育管理職責、教育發(fā)展規(guī)劃、學位與專業(yè)審批、保送生制度、畢業(yè)生分配、高校領(lǐng)導(dǎo)干部任免、機構(gòu)設(shè)置和社會力量辦學等一系列具體政策也相繼出臺。

顯然，通過對“文革”后高等教育的恢復(fù)，這一時期地方政府和高校已有小部分的辦學權(quán)力，社會和個人也做出參與高校辦學與管理事務(wù)躍躍欲試的努力。這是重點大學建設(shè)從高度集權(quán)統(tǒng)治到分權(quán)管理的關(guān)鍵過渡時期。

（三）1992—2010年：分權(quán)治理的深化階段

1992年，以鄧小平“南方談話”和黨的十四大召開為主要標志，我國現(xiàn)代化建設(shè)進入新的歷史時期，確立了“社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標，這使得高等教育管理體制取得突破性進展。1993年頒布的《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》明確提出，要實現(xiàn)中央與地方兩級管理且以地方（省）為主的管理體制，并逐步建立國家規(guī)劃與宏觀管理、學校面向社會自主辦學的新體制，同年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確了教授的學術(shù)權(quán)力等內(nèi)容，這不僅對重點大學，對整個高等學校都產(chǎn)生了很大影響。1993年7月，國家教委發(fā)出《關(guān)于重點建設(shè)一批高等學校和重點學科點的若干意見》。1995年10月17日，國家計委、國家教委、財政部聯(lián)合頒布《“211工程”總體建設(shè)規(guī)劃》，“面向21世紀重點建設(shè)100所大學”的“211工程”正式啟動。國務(wù)院響應(yīng)江澤民同志1998年5月在北京大學建校一百周年會議講話精神，于1999年1月和6月正式批轉(zhuǎn)教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于〈深化教育改革全面推進素質(zhì)教育〉的決定》，開始了“985工程”的建設(shè)，除北京大學、清華大學外，國家與地方實行1∶1配套資金。20世紀建立的重點大學明顯存在分布不均的問題，且東部教育資源大大優(yōu)于西部。為縮小高等教育的差距，輻射帶動地方高等教育的改革發(fā)展，教育部于2004年提出省部共建的戰(zhàn)略決策，頒布了《2003—2007年教育振興行動計劃》。此階段前后頒布的《中華人民共和國高等教育法（1999）》《關(guān)于進一步深化本科教學改革全面提高教學質(zhì)量的若干意見（2007）》《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見（2008）》中，進一步規(guī)定了中央和地方、政府與高校的權(quán)責關(guān)系，同時鼓勵社會和公民依法辦學，并且首次提出事業(yè)單位的改革原則是“政事分開、管辦分離”，這些決策皆促進了高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展。

此階段我國在法律和政策文本上進入了構(gòu)建重點大學建設(shè)的實質(zhì)性階段，高等教育權(quán)力的下放速度與力度也超過了以往，權(quán)力的分布更趨于平衡化。然而，自此為止建設(shè)的所有重點大學，依舊是沿襲計劃經(jīng)濟時代的資源配置體制，即使其中有少數(shù)利益團體奮力改變，最終也還是囿于“看得見的手”的職權(quán)之中。

（四）2010年迄今：力爭上游的博弈階段

重點大學取得長足發(fā)展需要肯定，但也不能盲目自信，改革開放讓我們與世界接軌，平等公正的觀念深得人心。重點大學的身份固化于“211工程”“985工程”，既不添加后勁十足的高校，也不驅(qū)除辦學懈怠的大學。這使得其他大學的自主辦學舉步維艱，鎖定在建設(shè)重點大學的路徑依賴里，用人單位提出“3個985”（學士，碩士，博士都要求畢業(yè)于985院校）的招聘標準，存在學歷歧視的現(xiàn)象，薪資待遇也大相徑庭，這種差別待遇直接造成了考生的巨大壓力，由以前千軍萬馬擠大學的獨木橋演變成現(xiàn)在擠重點大學的獨木橋。且重點大學自身發(fā)展也面臨諸多問題，2015年我國高等教育已進入大眾化階段，重點大學在辦學過程中盲目擴張，難于處理精英教育與大眾教育的矛盾，造成了千校一面現(xiàn)象，大學中日益行政化與官僚化等問題突出。另外，社會也對國家指定的重點大學產(chǎn)生了質(zhì)疑之聲。如2002年北京大學教授王銘銘的抄襲剽竊行為，2013年復(fù)旦大學室友投毒案等事件，不得不讓社會公眾重新審視重點大學。

由于上述諸多原因，國家開始反思建設(shè)重點大學的機制與效益問題。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （ 2010—2020年） 》深入調(diào)研10個重大專題、36個子課題，提出要滿足人民群眾對教育的需求，促進教育公平協(xié)調(diào)發(fā)展，要發(fā)揮高等學校在建設(shè)創(chuàng)新型國家中的地位和作用，重視高水平大學建設(shè)和各類型“強校”建設(shè)，以期履行社會服務(wù)的職能。2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《統(tǒng)籌推進世界一流大學和世界一流學科建設(shè)總體方案》，用“雙一流”建設(shè)方案替代原來的“985”“211”工程，由此，我國高等教育開啟建設(shè)世界一流大學的新征程。2017年1月，教育部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)了《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)實施辦法（暫行）》，對“雙一流”建設(shè)高校的遴選條件、遴選程序、支持方式、動態(tài)管理和組織實施做出了明確規(guī)定。

過去，“211”“985”實行選定制，大學只要進入到“211”“985”的行列，就可以取得一勞永逸的效益，所以容易產(chǎn)生競爭缺失、身份固化等弊端?，F(xiàn)如今，世界一流大學的遴選實行動態(tài)管理，每5年一評，缺失競爭力就會被剔除，任何高校無論重點與否，只要辦學實力強、社會認可度高，皆可以進入“雙一流”的行列。因此各方高校摩拳擦掌，蓄勢待發(fā)，如廣東省投入150億實施“7+7高水平大學打造計劃”和“高水平理工大學建設(shè)計劃”的新聞屢見不鮮。實現(xiàn)了由競爭產(chǎn)生重點大學的機制，使教育的公平性得到了更好地貫徹。

四、深層結(jié)構(gòu)：宏觀制度環(huán)境下重點建設(shè)大學的變遷特征

歷史制度主義將制度看作是因變量，分析其在客觀因素影響下的產(chǎn)生、替換、斷裂、終止的變遷歷程，并認為制度變遷軌跡首要是受國家宏觀政治經(jīng)濟環(huán)境的深刻影響；其次是利益集團相互博弈的結(jié)果。

（一）從集權(quán)統(tǒng)治轉(zhuǎn)向自主競爭

20世紀50年代，我國經(jīng)歷了政權(quán)更替的激烈政治斗爭，因此新政權(quán)的上臺，勢必要牢牢把控國家的各個領(lǐng)域，以防止復(fù)辟事件的發(fā)生。而教育作為國民思想的重要先導(dǎo)，以中央高度集權(quán)的方式統(tǒng)治最為穩(wěn)妥，在資源稀缺的境遇下，直接集中人力、物力、財力建設(shè)任命的重點大學。隨著政治形勢的漸趨穩(wěn)定，社會的變化矛盾也紛至沓來，政府的一手包辦顯得力不從心，再加上市場經(jīng)濟體制的引入，為各行各業(yè)破除枷鎖提供了制度保障。因此這一時期，政府開始下放權(quán)力，高等教育貫徹“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央與地方兩級管理”的方針，并開始了省部共建重點大學的建設(shè)。實際上，雖然地方有了部分權(quán)力可參與到建設(shè)重點大學的決策過程，但實際上還是依賴在計劃經(jīng)濟體制的路徑中，一所高校是否為重點大學，還得由政府決定，只不過分權(quán)治理階段的決定程序較之過去更為民主和公平。國家用行政手段直接任命重點大學的這一機制，鉗制了一般高校的發(fā)展路徑，固化了重點高校的內(nèi)在動機，用人單位的重點高校偏好也產(chǎn)生了嚴重的學歷歧視和人才浪費現(xiàn)象，造成了高等教育的畸形發(fā)展。在普通高校師生、家長的利益博弈中，政府也意識到以往政策制度帶來的負面影響，逐步著手推進“雙一流”建設(shè)，以此激發(fā)各個高校的內(nèi)在動機，由公平的競爭制度產(chǎn)生一流重點大學和一流重點學科。

（二）從強制性變遷轉(zhuǎn)向誘致性變遷

強制性制度變遷是指通過外在強制力（如政權(quán)力和立法手段等）推行、變革制度的方式，是自上而下的變遷。從1954《關(guān)于重點高等學校和專家工作范圍的決議》到1999年“985”工程的建設(shè)，此間的政策無一不呈現(xiàn)強制性變遷的特征。而誘致性制度變遷是指個體為爭取利益自發(fā)倡導(dǎo)和組織實施的對現(xiàn)行制度安排的變更或替代，是自下而上的制度變遷。《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)實施辦法（暫行）》（2017）就是在政府與重點高校之外的利益集團的強烈變革聲中出臺的，并且高等教育的話語權(quán)以后都會牢牢掌控在高校自身手中，管辦評分離、放管服職能的轉(zhuǎn)變，使政府退出了“運動員”的角色。在這個背景下，注重內(nèi)生性變量的誘致性變遷將成為重點大學建設(shè)的變革方向。

五、路徑依賴：重點高校建設(shè)制度的自我強化機制

阿瑟拓展了大衛(wèi)的QWER型鍵盤的鎖定效應(yīng)，提出了由回報遞增帶來的技術(shù)依賴理論，而道格拉斯·諾思將這一理論借鑒到經(jīng)濟領(lǐng)域，成功地闡釋了經(jīng)濟制度的演進規(guī)律，從而獲得了1993年的諾貝爾經(jīng)濟學獎。路徑依賴表明制度不是一蹴而就的，而是從過去的績效中生成的，且從始至終，諸多交織復(fù)雜的因素參與了演進歷程，使其要改變原來的軌跡存在強大的阻力，從而產(chǎn)生制度鎖定效應(yīng)，鎖定在同一個軌跡里。

我國重點大學的建設(shè)之路如此舉步維艱，顯然是政府主導(dǎo)的任命機制起了負反饋的作用，致使高等教育被鎖定在無效率的狀態(tài)之中，要突破這個強大的路徑依賴，首先應(yīng)對重點大學建設(shè)制度的自我強化機制進行分析。

（一）高昂的沉沒成本

沉沒成本是指已發(fā)生或承諾、無法回收的成本支出。沉沒成本是一種歷史成本，明智的決策者不應(yīng)受其干擾。但又存在“協(xié)和謬誤”效應(yīng)，指的是某件事情或制度在投入了一定成本、進行到一定程度而后發(fā)現(xiàn)不宜繼續(xù)下去，卻苦于各種原因而將錯就錯，欲罷不能。我國自1954年開始建設(shè)重點大學以來，頒布了40余項政策法規(guī)，這種權(quán)威的正式制度起著強制性作用，正式制度的實施耗費了大量成本，另外還配套建立了諸多領(lǐng)導(dǎo)小組。如部際引導(dǎo)小組、有關(guān)部委、工作小組以輔助重點大學的運轉(zhuǎn)，有特定的人員編制和財政計劃。因此，呼吁政府放棄對重點大學建設(shè)的行政干預(yù)，就會出現(xiàn)對之前投入的沉沒成本造成資源浪費，且設(shè)計一項制度需要大量的初始設(shè)置成本，沉重的經(jīng)濟負擔讓利益相關(guān)者望而卻步。

（二）學習效應(yīng)

在一項制度的執(zhí)行中，個體和組織為了適應(yīng)此項制度，會恪守契約關(guān)系并學習如何在該制度下創(chuàng)新地開展更為恰當有效的活動，制度變遷的速度是學習速度的函數(shù)，習得性行為不容易輕易改變，更加鞏固了舊制度存在的根基。國家對重點大學的建設(shè)有60多年的管理經(jīng)驗，已經(jīng)形成固定的體系，教育部的專家及行政工作人員，已經(jīng)適應(yīng)了這種制度的運作方式，具備完整的工作條例和忠誠的契約心理，難以改變其觀念，不愿放棄現(xiàn)行的國家主導(dǎo)建設(shè)重點大學的制度，抵觸計劃經(jīng)濟下由競爭產(chǎn)生重點大學的建設(shè)機制。

（三）協(xié)調(diào)效應(yīng)

制度的協(xié)調(diào)效應(yīng)是由兩方面產(chǎn)生的：一是適應(yīng)制度而產(chǎn)生的組織和其他互利性組織對制度的進一步投資；二是一項正式制度的產(chǎn)生會配套產(chǎn)生其余正式制度及非正式制度，以補充和協(xié)調(diào)這項正式制度發(fā)揮作用。我國的大學在建設(shè)中，其他組織參與性不大，協(xié)調(diào)效應(yīng)里的組織主要只有大學與政府，但是由于多年來大學對政府實行計劃體制的管控，這種“主仆”關(guān)系想要扭轉(zhuǎn)可謂難上加難，需分多個小步進行，不可急功近利。

（四）適應(yīng)性預(yù)期

“隨著以特定制度為基礎(chǔ)的契約盛行，將減少這項制度持久下去的不確定性”。國家利用行政手段直接干預(yù)重點大學建設(shè)的制度，經(jīng)歷了制度的起始、恢復(fù)與過渡、深化、博弈階段，業(yè)已形成比較成熟的體系，根基已嵌入到深度的經(jīng)濟體制、政治體制、人事體制中，牽一發(fā)而動全身，舊制度的鞏固因素太多，新制度難以獲得生存空間。

六、動力機制：多元主體的博弈與重點大學建設(shè)制度改革的張力

（一）有效組織

依左尼認為組織是一個社會單元，它經(jīng)過細致建構(gòu)，以獲得收入和其他目標的最大化。制度和組織連續(xù)的交互作用是制度變遷的關(guān)鍵點。我國雖然地大物博，可是教育資源分布極度不均，在資源稀缺和競爭激烈的環(huán)境下，迫使高校不斷優(yōu)化自身、揚長避短以求生存。在此過程中，習得的措施與要領(lǐng)，包括習得的過程，將一步步?jīng)_擊并改變著先行制度。但并不是所有的組織都可以主導(dǎo)制度變遷的方向，只有有效組織才是制度變遷的關(guān)鍵組織，有效組織即是具有實現(xiàn)組織最大化目標所需的能力、資源，應(yīng)比同質(zhì)類組織更有實力與地位，有更多的話語權(quán)。如“985”工程一期投資重點建設(shè)的大學，相比于其他高校，就擁有更多的招生設(shè)置、學校管理方面的自主權(quán)，這些掌握著話語權(quán)的組織是重構(gòu)制度的生力軍和排頭兵。

（二）偏好改變

影響行為者偏好的因素有很多，如人均國民收入、歷史文化傳統(tǒng)、風尚信念的變化等都可以引起偏好，而偏好會逐漸影響行為者的行動模式，并使之合理化。建國初期“以蘇為師”走以重工業(yè)化為主的道路，我國重點大學的人才培養(yǎng)方向以鋼鐵、地質(zhì)、礦冶、水利等工業(yè)建設(shè)者為主，但到后期為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和科技發(fā)展需要，開設(shè)了航天與人工智能等新興專業(yè)。普通高校的師生與家長也屬于重點大學建設(shè)制度的行為者，在經(jīng)歷了民主平等觀念的洗禮后，其他高校也想搭便車，效仿重點大學以優(yōu)質(zhì)資源和豐碩經(jīng)費為支點，支撐起一勞永逸的勞作效應(yīng)。

（三）權(quán)力博弈

雖然有效組織和偏好改變是制度變遷的源泉，但并不意味著這二者滿足條件就會產(chǎn)生制度變遷。從深層次來說，制度變遷是社會利益格局的重新調(diào)整。制度（包括政策）的形成過程就是利益相關(guān)者多次反復(fù)博弈以求達到制度均衡的結(jié)果。我國早期的重點大學建設(shè)制度中，國家單向掌控著制度的權(quán)力，其他行為者毫無博弈可言，但隨著政府行政能力的疲軟以及重點大學制度弊端的出現(xiàn)，加上市場因素的介入，權(quán)力開始下放到地方與社會、個人與高校，這些多元主體基于自身利益的考量，對重點大學建設(shè)的制度提出了完善和變革的強烈訴求，重點大學的建設(shè)制度實質(zhì)就是高等教育內(nèi)外部各種權(quán)力間不斷進行博弈、重新組合和尋求平衡的過程。

七、路徑選擇：重點高校建設(shè)制度的邏輯重構(gòu)

“雙一流”建設(shè)在科學性、民主性、公平性上都大大超越了之前的政策制度，但任何一項制度都不可能盡善盡美，需要管理體制、問責制度、法律法規(guī)等多因素的協(xié)調(diào)運作。

（一）競爭中要談合作

建設(shè)重點大學需要有良好健康的教育生態(tài)環(huán)境，競爭機制是為了讓內(nèi)生性變量產(chǎn)生最大化的效能，但不能只談競爭不談合作，不可盲目的評選出第一，造成高校之間壁壘分明的局面。一流大學和一流學科不應(yīng)該靠孤軍奮戰(zhàn)來產(chǎn)生，否則這種競爭產(chǎn)生出的重點大學模式將毫無可取之處。古有云“三個臭皮匠，頂過一個諸葛亮”，因此各高校在角逐“雙一流”的過程中，要明白競爭在這一層面上的含義。同時，政府也要有意識地引導(dǎo)合作中的競爭，促進高等教育的優(yōu)質(zhì)進化。

（二）豐厚的資金保障

物質(zhì)條件是“雙一流”大學建設(shè)的必要條件，“雙一流”是面向世界科技前沿的，需要大量的成本投入。著名國際高等教育專家阿特巴赫（Philip G Altbach）說過：“研究型大學是十分奢侈的機構(gòu)，比起其他大學，他們需要更多的資金以吸引優(yōu)秀的教師和學生為教學和科研提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施。”縱觀世界上其余國家的大學計劃，無不是資金保障為先。如德國預(yù)算投入近400億人民幣實施“卓越計劃”，日本對入選2007“COE計劃”的高校平均經(jīng)費分配額也近1500萬元。

需要特別注意的是，資金投入不僅僅是政府單方面加大撥款力度，源源不斷的巨資投入，不能單方面依靠著一個源頭，要積極爭取到社會組織以及個人多方面的投資資金，以滿足“雙一流”龐大的經(jīng)費支出。

（三）組織編制管理

與計劃經(jīng)濟體制相匹配，人員管理方面實施國家編制制度。核定事業(yè)單位編制是中國政府管控公辦高校的一個重要方面，事業(yè)單位編制是國家編制制度的其中之一。事業(yè)編制是指一些國家機構(gòu)的分支以及國家設(shè)置的帶有一定的公益性質(zhì)的機構(gòu)（但不屬于政府機構(gòu)）內(nèi)對人員的職位數(shù)量以及薪資的分配制度。這種制度將教師作為單位人固化在單位組織之中，不利于人才流動，強化了人才對組織的依賴。教師的資源流動性是一流大學與學科建設(shè)的必備條件，人才流動可以加大學術(shù)交流、降低師生比，利于學術(shù)職業(yè)管理和提高大學辦學績效。實施由大學自主控編的管理體制，是我國重點大學建設(shè)中重要的一環(huán)。

（四）科學的遴選機制、評估機制與問責機制

我國大學的建設(shè)制度屬于強烈的政府主導(dǎo)型，政府擁有最高的決定權(quán)與管理權(quán)，既是所有者，又是管理者，還是評估者。大學在一流大學建設(shè)的政策推行中十分缺乏自主權(quán)?！半p一流”的建設(shè)是一項長久性、持續(xù)性的浩大工程，需要全社會的共同參與，政府的集權(quán)管理擠占了社會參與的空間?！半p一流”的建設(shè)在遴選、評估、問責環(huán)節(jié)要積極引入第三方機構(gòu)，通過信息公開制度、聽證制度、民意調(diào)查等途徑建立起價值協(xié)商機制，實施動態(tài)管理機制，保證決策的科學性、民主性、競爭性與客觀性，使各重點建設(shè)的大學和學科時刻處于危機狀態(tài)，增強其危機感和責任感。同時能夠為那些未能獲取“雙一流”建設(shè)資格的大學以希望和發(fā)展動力。另外，第三方獨立機構(gòu)參與“雙一流”建設(shè)時，應(yīng)注意對該機構(gòu)資質(zhì)能力的審核與考察，確保其可以承擔“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略的咨詢、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與建議功能。

（五）加強法制建設(shè)

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014）提出我國要實行依法治國的基本方略，大學同樣也要依法辦校，同時淡化建設(shè)中的行政力量，加強法制建設(shè)，建立權(quán)力清單和責任清單制度，學習美、英、德等國家通過法令或合同的形式明文規(guī)定權(quán)責界限，既保證政府的有效干預(yù)，又限制政府的過分干預(yù)，為有計劃、有順序開展各項工作提供法律依據(jù)。

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（責任編輯：郭彥松）