何憲

[摘 要]軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置制度是與軍隊(duì)和國防建設(shè)直接相關(guān)的一項(xiàng)重要制度。新中國成立以來，中國曾經(jīng)實(shí)行過完全的計(jì)劃安置制度、以計(jì)劃安置為主以自主擇業(yè)為輔的雙軌安置制度。黨的十八屆三中全會(huì)明確了軍官職業(yè)化的改革方向，這對(duì)軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置制度改革提出了全新的要求。本文回顧了軍轉(zhuǎn)安置制度的發(fā)展和改革歷程，論述了下一步全面深化軍轉(zhuǎn)安置制度改革需要遵循的四個(gè)規(guī)律，從改革目標(biāo)、過渡方案、配套措施等三個(gè)方面提出了建立新型中國退役軍官安置制度的改革設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]中國軍官轉(zhuǎn)業(yè)；安置制度；改革

[中圖分類號(hào)]C962

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-0599（2018）03-0010-14

習(xí)近平總書記指出，要高度重視軍轉(zhuǎn)安置工作，關(guān)心關(guān)愛軍轉(zhuǎn)干部，創(chuàng)新安置工作機(jī)制，做好宣傳輿論工作，為促進(jìn)國防和軍隊(duì)改革順利進(jìn)行提供有力政策保證。軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置制度是與部隊(duì)和國防建設(shè)相關(guān)的一項(xiàng)重要制度。新中國成立以來，一共安置軍轉(zhuǎn)干部439.6萬，為部隊(duì)和國防建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸送了大量人才。軍轉(zhuǎn)安置制度是一個(gè)從屬制度，即軍轉(zhuǎn)安置制度的性質(zhì)和形式，取決于部隊(duì)的軍官制度和地方的干部制度。隨著部隊(duì)軍事變革和地方干部人事制度的改革，軍轉(zhuǎn)安置制度也開始改革，并根據(jù)軍官職業(yè)化的要求，進(jìn)一步深化改革。

一、中國軍官安置制度的形成及特點(diǎn)

（一）中國軍官安置制度的形成

在革命戰(zhàn)爭時(shí)期，我黨就有把軍隊(duì)干部派到地方工作的做法。毛澤東在七屆二中全會(huì)上就要求把210萬野戰(zhàn)軍化為地方工作隊(duì)，以解決新解放區(qū)的干部來源問題。中華人民共和國成立后，國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入恢復(fù)和發(fā)展時(shí)期，人民解放軍也從戰(zhàn)爭狀態(tài)也轉(zhuǎn)入正規(guī)化建設(shè)的新階段，軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)工作開始正式進(jìn)行。1951年，中央成立了中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)，主任由政務(wù)院總理周恩來兼任，副主任由李富春、聶榮臻、薄一波擔(dān)任，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國的轉(zhuǎn)業(yè)安置工作。各大行政區(qū)、省、行署、專署與各大軍區(qū)、省軍區(qū)、軍分區(qū)共同組織建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本級(jí)所屬地區(qū)和單位的復(fù)員、轉(zhuǎn)業(yè)安置工作；人民解放軍的兵團(tuán)、軍、師、團(tuán)四級(jí)的司令部、政治部、后勤部機(jī)關(guān)和衛(wèi)生部門共同組織各級(jí)相應(yīng)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)部隊(duì)本身的轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員工作。隨著軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)工作的正常開展，軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)安置的一套制度逐步形成。

一是關(guān)于軍轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)思想和原則。早在1950年，人民革命軍事委員會(huì)、政務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于人民解放軍1950年的復(fù)員工作的決定》就明確指出，復(fù)員工作的總原則，“是服從國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防軍建設(shè)的需要，之并使二者聯(lián)系起來”。就是說，后來軍轉(zhuǎn)工作堅(jiān)持的“兩服務(wù)”，即為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)、為部隊(duì)建設(shè)服務(wù)的基本原則，在軍轉(zhuǎn)工作開始之初就已經(jīng)確定下來了。在后來的各個(gè)軍轉(zhuǎn)文件中，又不斷強(qiáng)調(diào)和重申這一原則，并用這一原則來指導(dǎo)整個(gè)軍轉(zhuǎn)工作的開展。

二是關(guān)于軍轉(zhuǎn)工作的管理機(jī)構(gòu)。1951年底成立的中央轉(zhuǎn)業(yè)建設(shè)委員會(huì)，基本形成了軍轉(zhuǎn)工作的管理機(jī)構(gòu)及其基本運(yùn)作方式。即軍轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)管理模式是，把軍隊(duì)和地方的相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)用委員會(huì)的方式聯(lián)系在一起，研究處理轉(zhuǎn)業(yè)中的相關(guān)政策問題，協(xié)調(diào)涉及轉(zhuǎn)業(yè)干部安置的各項(xiàng)工作。中央是這個(gè)模式，地方也是這個(gè)模式，從解放初期一直延續(xù)下來。這個(gè)管理體制統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，軍地協(xié)作，相互溝通，共同努力，成為了軍轉(zhuǎn)工作的一大特色。

三是關(guān)于軍轉(zhuǎn)干部的職務(wù)安排。轉(zhuǎn)業(yè)干部到地方后職務(wù)怎么安排，這是軍官轉(zhuǎn)業(yè)制度中最重要的一個(gè)問題。1953年8月11日發(fā)布的《關(guān)于軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員待遇問題的補(bǔ)充通知》對(duì)這一問題進(jìn)行了明確。見下表。

當(dāng)時(shí)，政府機(jī)關(guān)實(shí)行的是職務(wù)級(jí)別工資制度，工作人員的實(shí)際待遇是根據(jù)級(jí)別來確定的。從表中軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員對(duì)應(yīng)的政府工作人員級(jí)別來看，團(tuán)級(jí)基本上就是對(duì)應(yīng)的是地方的縣處級(jí)，營級(jí)基本上對(duì)應(yīng)的就是地方的鄉(xiāng)科級(jí)。這一規(guī)定，形成了后來一直沿用軍轉(zhuǎn)干部的職務(wù)安排基本對(duì)應(yīng)關(guān)系。

四是關(guān)于到地方后的工資待遇。中共中央、中央革命軍事委員會(huì)還對(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部到地方后的待遇作出了明確規(guī)定：凡轉(zhuǎn)業(yè)后，其津貼等級(jí)低于部隊(duì)者，應(yīng)按原部隊(duì)的津貼等級(jí)發(fā)給，高于部隊(duì)者應(yīng)按新評(píng)的津貼等級(jí)照發(fā)；凡轉(zhuǎn)到企業(yè)部門，因子女過多，工資過低，生活特殊困難者，必須適當(dāng)?shù)赜枰越鉀Q。[1]P99后來，政務(wù)院又專門發(fā)文重申這一規(guī)定。此后，在處理軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)到地方后的待遇問題，一直延用和堅(jiān)持了這一原則規(guī)定。

（二）軍轉(zhuǎn)安置制度的基本特點(diǎn)

概括地說，這是一套按國家要求轉(zhuǎn)業(yè)離開部隊(duì)，由國家包安排工作的制度。除早期成建制地轉(zhuǎn)到地方的特殊情況之外，軍轉(zhuǎn)工作的運(yùn)作方式是這樣的。首先，由國家根據(jù)國防建設(shè)和部隊(duì)發(fā)展的需要，以及軍隊(duì)院校培養(yǎng)人才的情況，形成軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)的計(jì)劃；其次，由軍隊(duì)把這個(gè)計(jì)劃具體分配到各個(gè)部隊(duì)去，再由部隊(duì)落到人頭上。再次，國家把轉(zhuǎn)業(yè)干部的情況匯總起來，根據(jù)他們的去向形成安置計(jì)劃，并將安置計(jì)劃下達(dá)到地方黨委政府。最后，由地方黨委政府負(fù)責(zé)具體安排每個(gè)軍轉(zhuǎn)干部的工作單位和職務(wù)。

這一套按指令性計(jì)劃安置工作的制度，對(duì)如何安置軍轉(zhuǎn)干部的有一套具體的操作性政策，歸納起來有以下幾個(gè)要點(diǎn)。

第一，根據(jù)身份確定安置對(duì)象。只有列入安置計(jì)劃，并下達(dá)到地方的軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部，才能進(jìn)行統(tǒng)一的安置。每年的安置計(jì)劃是確定的、嚴(yán)格的，超過這個(gè)計(jì)劃的數(shù)量也不能安置，不在這個(gè)計(jì)劃內(nèi)的人員也不能安置。離開部隊(duì)的軍隊(duì)干部還有退休、復(fù)員等方式，但都不屬于安置范圍。

第二，根據(jù)生活基礎(chǔ)確定安置地點(diǎn)。轉(zhuǎn)業(yè)后安置到哪里，這是一個(gè)很重要的政策。安置地點(diǎn)主要根據(jù)軍轉(zhuǎn)干部的生活基礎(chǔ)來確定。所謂的生活基礎(chǔ)，就是指自己的原籍，配偶的居住地，父母的戶籍地、配偶父母的戶籍地等。對(duì)每一個(gè)軍轉(zhuǎn)干部來說，安置到哪個(gè)地方是一個(gè)非常重要和敏感的問題。所以國家對(duì)安置地的政策非常嚴(yán)格，有一套具體和完整的規(guī)定。

第三，根據(jù)地方需要確定軍轉(zhuǎn)干部的工作單位。軍轉(zhuǎn)干部的工作，是由地方根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，來進(jìn)行統(tǒng)一分配的。早期的工作分配主要是考慮地方的工作需要，分配什么工作就做什么工作。后來的安置工作中，逐步開始重視軍轉(zhuǎn)干部個(gè)人的意愿，重視發(fā)揮軍轉(zhuǎn)干部的特長。但工作仍然是由組織確定的，不是個(gè)人選擇的。

第四，根據(jù)軍隊(duì)職務(wù)確定到地方后的職務(wù)。軍隊(duì)干部到地方工作需要確定崗位和職務(wù)。盡管地方的工作性質(zhì)與部隊(duì)差別很大，剛到地方工作時(shí)，確定地方職務(wù)的主要依據(jù)是軍轉(zhuǎn)干部在部隊(duì)時(shí)所任的職務(wù)。按部隊(duì)的職務(wù)安排地方相應(yīng)職務(wù)，這是一般要求。由于各地的情況差別，在部隊(duì)相同的職務(wù)，到地方后安排的職務(wù)也可能有所不同。

（三）形成中國軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置制度的原因

中國軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置制度的形成，是一個(gè)自然的過程，不是事先設(shè)計(jì)好，然后再實(shí)施的一套制度。那么為什么在建國初期會(huì)形成這樣一個(gè)計(jì)劃安置的制度呢？

第一，這是戰(zhàn)爭時(shí)期軍政一體化的延續(xù)。革命戰(zhàn)爭時(shí)期，革命軍隊(duì)和革命政權(quán)是緊密相聯(lián)的，革命軍隊(duì)和革命政權(quán)的人員也是統(tǒng)一調(diào)配統(tǒng)籌使用的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命武裝每建立一塊新的根據(jù)地，每開辟一個(gè)新的解放區(qū)，就抽調(diào)一些軍隊(duì)干部擔(dān)負(fù)起宣傳群眾、組織群眾、幫助群眾建設(shè)紅色政權(quán)的任務(wù)。從井岡山第一個(gè)紅色政權(quán)到解放戰(zhàn)爭建立的一個(gè)個(gè)新政權(quán)，都是如此。因此，在解放初期，仍然保持了軍政一體化的做法，把軍隊(duì)干部和地方干部統(tǒng)一使用，既有歷史淵源，也在于解放初期的特殊需要。

第二，建國初期地方對(duì)干部的需要。新中國建立后，隨著解放軍的南下，各地的新政權(quán)也逐步建立。在新政權(quán)的政府機(jī)構(gòu)中，除了當(dāng)?shù)氐叵曼h的同志和少部分的舊政府留用工作人員外，主要就是部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方工作的人員。接管政權(quán)后百廢待興，各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展需要大量的工作人員，特別是政治素質(zhì)好的工作人員。在這種情況下，部隊(duì)也應(yīng)當(dāng)成為地方干部的重要來源。大量軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)地方，成為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的骨干，對(duì)緩解地方干部的短缺，保證地方政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了非常重要的作用。這個(gè)時(shí)期的軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)，既有部隊(duì)大規(guī)模的革命戰(zhàn)爭結(jié)束，需要減員的因素，也有地方政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)干部需要的因素。在一些地方、一些時(shí)期后者可能是更主要的因素。

第三，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)統(tǒng)包統(tǒng)配制度的影響。建國初期，我們學(xué)習(xí)蘇聯(lián)建立起了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，對(duì)各種資源進(jìn)行統(tǒng)一的計(jì)劃管理。對(duì)人力資源和人才資源也實(shí)行嚴(yán)格的統(tǒng)包統(tǒng)配，比如大學(xué)畢業(yè)生由國家統(tǒng)一安排工作，工廠的招工也由政府統(tǒng)一進(jìn)行。在這種情況下，軍轉(zhuǎn)干部作為重要的資源進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)劃安置，和整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制吻合的。在當(dāng)時(shí)的條件下，不存在其他安置方式的可能。這是整個(gè)大環(huán)境的要求，是整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)體制的要求。如果說前面兩個(gè)因素是建國后較短時(shí)間存在的，那么這個(gè)因素將在新中國建立后較長時(shí)間一直存在，并深刻地影響了我們國家管理體制的各個(gè)方面。

第四，國家對(duì)干部實(shí)行統(tǒng)一管理的要求。新中國建立后，國家把人員的身份分為干部、工人和農(nóng)民。國家干部是一種比較重要的身份，雖然也有機(jī)關(guān)干部、事業(yè)干部和企業(yè)干部之分，但這是沒有明確界限的，干部可以在不同單位之間調(diào)動(dòng)。因此，國家對(duì)干部實(shí)行了統(tǒng)一的嚴(yán)格的管理。相關(guān)的各項(xiàng)政策規(guī)定也是針對(duì)干部這個(gè)整體的。在這樣的制度下，把軍轉(zhuǎn)干部轉(zhuǎn)業(yè)到地方，視作單位的變化，統(tǒng)一安排工作，認(rèn)同在部隊(duì)的級(jí)別，也是順理成章、理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

應(yīng)當(dāng)肯定，建國初期形成的軍轉(zhuǎn)干部的計(jì)劃安置辦法，與整個(gè)體制是吻合的，對(duì)妥善安置軍轉(zhuǎn)干部、支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、確保部隊(duì)穩(wěn)定都做出積極貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)歷史地看待，給予充分的肯定。

二、中國軍官安置制度改革探索

改革開放后，軍轉(zhuǎn)安置的制度和辦法一直沒有變，繼續(xù)實(shí)行了很長一段時(shí)間。但是，隨著改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已出現(xiàn)很多矛盾和問題，不進(jìn)行改革，軍轉(zhuǎn)安置制度難以持續(xù)。

（一）中國軍官轉(zhuǎn)業(yè)制度面臨多方面的挑戰(zhàn)

一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，并在國民經(jīng)濟(jì)中占重要地位。特別是國家提出抓大放小的國有企業(yè)改革思路后，縣一級(jí)的小型國有企業(yè)幾乎全部改制，地市一級(jí)保留的國企也不多，省一級(jí)和中央一級(jí)的國企也進(jìn)行了大規(guī)模的兼并重組。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是軍轉(zhuǎn)干部安置的重要去向。安置到企業(yè)工作的軍轉(zhuǎn)干部要占整個(gè)安置總數(shù)的三分之一以上，在特殊年份這一比例更高。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國有企業(yè)的改革，企業(yè)接收軍轉(zhuǎn)干部的數(shù)量逐步減少，最后就僅占幾個(gè)百分點(diǎn)了。特別是縣以下及相當(dāng)多的地市已沒有什么國有企業(yè)可以接收軍轉(zhuǎn)干部，安置軍轉(zhuǎn)干部的渠道明顯變窄，接收工作面臨很大的困難。

二是地方政府法制化管理的挑戰(zhàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)黨政機(jī)關(guān)是沒有嚴(yán)格編制管理的。軍轉(zhuǎn)安置需要多少人進(jìn)黨政機(jī)關(guān)，就直接下達(dá)指令性計(jì)劃。但是隨著計(jì)劃管理體制的逐步解體，黨政機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)編制管理。上世紀(jì)90年代，各級(jí)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制膨脹，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。1991年末，全國“吃財(cái)政”的人員比1980年增長75%。龐大的隊(duì)伍，加重了國家財(cái)政的負(fù)擔(dān)。1980年全國行政管理費(fèi)開支占財(cái)政總支出的5.5%，到1991年，已占財(cái)政總支出的9.9%。如果加上事業(yè)費(fèi)，1991年支出則占國家財(cái)政總支出的37%。[2]P307各級(jí)財(cái)政不堪其負(fù)。所以國家進(jìn)行了多次行政管理制度改革，對(duì)各個(gè)單位編制進(jìn)行嚴(yán)格的管理，沒有編制就不能進(jìn)人。但由于軍轉(zhuǎn)安置這一重要的政治任務(wù)，直接關(guān)系到部隊(duì)的穩(wěn)定和國防建設(shè)，因此，很多地方已經(jīng)沒有行政編制，但又必須完成軍轉(zhuǎn)安置任務(wù)，只好超編進(jìn)人。編制是對(duì)黨政機(jī)關(guān)配置人員的科學(xué)依據(jù)，但如果嚴(yán)格按編制管理，計(jì)劃安置軍轉(zhuǎn)干部的工作將無法進(jìn)行。

三是地方用人制度改革的挑戰(zhàn)。改革開放后，大家對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的大鍋飯和鐵飯碗進(jìn)行全面反思和批判。在此基礎(chǔ)上，國家對(duì)用人制度進(jìn)行了大刀闊斧的全面改革。企業(yè)實(shí)行了勞動(dòng)合同制，無論干部還是工人，一律和企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同。事業(yè)單位實(shí)行聘用制，個(gè)人和單位簽訂聘用合同，一般三年一聘。機(jī)關(guān)也實(shí)行了凡進(jìn)必考和不同形式的競(jìng)爭上崗。這給軍轉(zhuǎn)安置帶來了巨大的沖擊。不僅新的軍轉(zhuǎn)干部不能去企業(yè)了，原來分配到企業(yè)去的軍轉(zhuǎn)干部也隨著企業(yè)的破產(chǎn)倒閉等原因被迫解除勞動(dòng)合同。分配到事業(yè)單位的軍轉(zhuǎn)干部也出現(xiàn)了可能聘不上、或者聘用的崗位與在部隊(duì)職務(wù)不吻合的問題，即使聘上了，三年后還需要再競(jìng)爭再聘用。分配到機(jī)關(guān)的軍轉(zhuǎn)干部，也因?yàn)楦?jìng)爭上崗感到了前所未有的壓力。

（二）軍轉(zhuǎn)安置制度改革探索的主要內(nèi)容

針對(duì)在改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中軍轉(zhuǎn)工作面臨的問題，軍地雙方及相關(guān)部門進(jìn)行了反復(fù)的研究，提出了多種方案進(jìn)行比較。在各方面共同努力下，改革方案終于在2001年出臺(tái)。2001年1月18日，中共中央、國務(wù)院、中央軍委發(fā)布《軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》，中國軍官轉(zhuǎn)業(yè)制度的改革邁出了重要一步。

這次改革最主要的內(nèi)容就是在保留計(jì)劃安置的前提下，推出了一種新的安置方式——自主擇業(yè)。自主擇業(yè)，顧名思義，就是國家不安排工作，由軍轉(zhuǎn)干部自己擇業(yè)。在名稱上，沒有提市場(chǎng)化，沒有提自謀職業(yè)，而是選擇一個(gè)比較中性的名稱“自主擇業(yè)”，其含義是把選擇權(quán)賦予個(gè)人，個(gè)人自主去選擇工作。在定性上，把自主擇業(yè)仍然作為一種“安置”方式，也就是國家還是包安置的，只是安置的方式不同。更為重要的是，這次改革保留了傳統(tǒng)的計(jì)劃安置，使得改革更顯得萬無一失。新的自主擇業(yè)安置方式有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，選擇自主擇業(yè)必須符合規(guī)定條件。新推出的自主擇業(yè)安置方式，不是每一個(gè)軍轉(zhuǎn)干部都可以選擇的。選擇自主擇業(yè)必須符合相關(guān)政策規(guī)定的條件，一是軍齡條件，二是職務(wù)條件。文件規(guī)定，擔(dān)任團(tuán)級(jí)職務(wù)和軍齡滿20年的營級(jí)職務(wù)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部方可選擇自主擇業(yè)方式。為什么要設(shè)置選擇條件呢？為什么不可以每個(gè)軍轉(zhuǎn)干部都可以選擇這種新的安置方式呢？當(dāng)時(shí)認(rèn)為，領(lǐng)取即使不再工作也能夠保證其生活的退役金，必須對(duì)軍隊(duì)和國防做出了較大的貢獻(xiàn)。同時(shí)，軍齡太短選擇自主擇業(yè)，根據(jù)軍齡計(jì)算的退役金會(huì)比較少，如果找不到工作，就難以保障其基本生活。

第二，必須由軍轉(zhuǎn)干部本人做出安置方式的選擇。新的自主擇業(yè)方式，對(duì)轉(zhuǎn)業(yè)軍官是一種全新的安置方式，自己是不是適合這種方式，需要每一個(gè)軍轉(zhuǎn)干部來確定。符合自主擇業(yè)條件的，要對(duì)計(jì)劃安置和自主擇業(yè)兩種安置方式進(jìn)行比較后，做出自己的選擇。這種選擇，需要對(duì)自己的能力，對(duì)市場(chǎng)擇業(yè)的承受力、兩種安置方式的收入水平及各項(xiàng)待遇、前面戰(zhàn)友選擇后的實(shí)際情況要進(jìn)行分析。由于對(duì)自己、對(duì)地方的實(shí)際情況都缺乏深入的了解，這個(gè)選擇對(duì)很多轉(zhuǎn)業(yè)干部是一個(gè)艱難的過程，也有很多反復(fù)。

第三，自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部每月領(lǐng)取退役金。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部離開部隊(duì)后，國家按月發(fā)放退役金。退役金水平與職務(wù)和軍齡掛勾，一般為在部隊(duì)時(shí)的工資的80%，加上立功、軍齡較長等因素，實(shí)際可以達(dá)到85%甚至更多。退役金水平隨著部隊(duì)退休干部的退休金的增長而增長。按月領(lǐng)取退役金與自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部是否就業(yè)無關(guān)。如果創(chuàng)業(yè)就業(yè)另外獲得一份工資收入，不影響退役金的正常領(lǐng)取。

第四，國家不再負(fù)責(zé)對(duì)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安排工作。這是自主擇業(yè)與計(jì)劃安置兩種方式的最大的區(qū)別。選擇自主擇業(yè)后，國家可以為有就業(yè)創(chuàng)業(yè)愿望的自主擇業(yè)干部提供培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)服務(wù)等，但不再負(fù)責(zé)安排工作。實(shí)際上能否就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，就取決于軍轉(zhuǎn)干部的意愿、能力以及對(duì)工資收入的期望值。

與此同時(shí)，這次改革也對(duì)計(jì)劃安置方式進(jìn)行了一定調(diào)整。主要是對(duì)安置地政策進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)放寬對(duì)進(jìn)入城市的限制；改進(jìn)了具體的安置工作，探索在安置過程中實(shí)行考試考核、雙向選擇、競(jìng)爭上崗等辦法；對(duì)軍轉(zhuǎn)干部的職務(wù)安排以及所需的編制等問題作出了進(jìn)一步的規(guī)定等等。

（三）改革的主要成效

第一，一定程度地減少了計(jì)劃安置的壓力。從2001年建立計(jì)劃安置和自主擇業(yè)雙軌安置制度到2015年，一共安置了轉(zhuǎn)業(yè)干部84.6萬人，其中，計(jì)劃分配66.4萬人，占78.5%，自主擇業(yè)18.2萬人，占21.5%。自主擇業(yè)這一新的安置方式，已經(jīng)占了整個(gè)安置總數(shù)的五分之一稍多一點(diǎn)，明顯減輕了計(jì)劃安置的壓力。這是建立自主擇業(yè)安置方式的主要目的，從這個(gè)意義上講，這次軍轉(zhuǎn)改革的成效是比較明顯的。

第二，輸送了一批人才到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的第一線。自從民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國有企業(yè)改革以來，軍轉(zhuǎn)干部到企業(yè)去逐步減少，從占整個(gè)安置總量的三分之一，逐步減少到不到2%。而實(shí)際上，很多企業(yè)是非常需要懂管理、善做思想工作、執(zhí)行力很強(qiáng)的軍轉(zhuǎn)干部，但因計(jì)劃安置制度要求的工作穩(wěn)定和企業(yè)經(jīng)營存在的風(fēng)險(xiǎn)有矛盾，故比例不斷減少。自主擇業(yè)安置方式創(chuàng)造了這一條件，打通了軍轉(zhuǎn)干部去企業(yè)的路子。很多軍轉(zhuǎn)干部去企業(yè)發(fā)揮了重要作用，為企業(yè)輸送了亟需的人才，有的還成為了成功的企業(yè)家。

第三，探索了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的安置辦法。從更高的層面上看，這次改革的意義更為重大。實(shí)行了幾十年的、大家都已經(jīng)習(xí)慣和適應(yīng)了的制度進(jìn)行改革是一件很不容易的事。因此，這次改革更為重要的收獲是，對(duì)軍轉(zhuǎn)安置制度如何與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相銜接進(jìn)行了一次大膽的嘗試，是向建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的安置制度邁出了重要的一步，是未來軍轉(zhuǎn)安置制度的深化改革的一次有益探索。

此外，對(duì)計(jì)劃安置的改革措施也取得了明顯成效，考試考核制度增加了計(jì)劃分配的公平性。2001年以來，各地在計(jì)劃安置工作中，逐步實(shí)行了考試考核的辦法。把軍轉(zhuǎn)干部在部隊(duì)的職務(wù)、軍齡、立功、艱苦地區(qū)和特殊崗位工作等因素進(jìn)行量化打分匯總，再把考試的分?jǐn)?shù)按一定的比例計(jì)入總分，最后根據(jù)分?jǐn)?shù)高低先后選擇工作。這種公開透明的辦法，很受軍轉(zhuǎn)干部的歡迎。，根據(jù)自己在部隊(duì)的表現(xiàn)和考試成績來選擇和確定工作，再也不用找關(guān)系托人情，實(shí)現(xiàn)了安置工作的公平、公正和公開透明。

三、現(xiàn)行安置制度存在的問題

2001年改革探索的措施出臺(tái)后，由于種種原因，各種不同的意見以及繼續(xù)深化改革的呼聲就一直沒有停止過，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行微調(diào)的措施也不斷進(jìn)行，對(duì)軍轉(zhuǎn)改革的頂層設(shè)計(jì)也進(jìn)行了幾次。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象？我們分別從兩種安置方式來進(jìn)行分析。

（一）計(jì)劃安置存在的問題

由于選擇自主擇業(yè)的比例較低，計(jì)劃安置還是軍轉(zhuǎn)安置的主要安置方式。盡管計(jì)劃安置也進(jìn)行了一些改進(jìn)和完善措施，但固有的矛盾并沒有得到根本的解決。

1.計(jì)劃安置壓力仍然很大

從2001年以來，平均每年的安置總量大約在5萬人左右，其中大約平均每年有1萬人左右選擇自主擇業(yè)，大約4萬人需要進(jìn)行計(jì)劃安置。我國現(xiàn)有公務(wù)員700多萬，就算接收的4萬軍轉(zhuǎn)干部全部進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，問題也應(yīng)該不是很大。近年來每年向全國公開招錄的公務(wù)員平均每年約有20萬。如果把這20萬的五分之一即4萬用于接收軍轉(zhuǎn)干部，就把軍轉(zhuǎn)干部所需要的編制和崗位全部解決了。從總量上分析，應(yīng)該沒有太大的壓力。問題在哪里呢？問題出在軍轉(zhuǎn)干部的安置地不是均勻分布。前面說過，軍轉(zhuǎn)干部的安置地，是由軍轉(zhuǎn)干部的生活基礎(chǔ)確定的。因此，一般說來，兵源大省的軍轉(zhuǎn)干部比較多，駐軍大省的軍轉(zhuǎn)干部工作多。下表是2016年各地區(qū)每萬機(jī)關(guān)職工人承擔(dān)的軍轉(zhuǎn)干部安置數(shù)量。

從表中可見，可以看出，各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市之間每萬機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)的軍轉(zhuǎn)干部安置量的差別是非常大的，高的每萬機(jī)關(guān)工作人員要安置40多個(gè)人，特別高的北京地區(qū)達(dá)到60多人。但低的地區(qū)則只有不到5個(gè)人，西藏只有1.43個(gè)人。不僅如此，軍轉(zhuǎn)干部在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)部的分布也不均衡。一方面，軍轉(zhuǎn)干部安置到縣鄉(xiāng)的越來越少，2001年分配到縣鄉(xiāng)工作的軍轉(zhuǎn)干部還占整個(gè)軍轉(zhuǎn)干部的21.9%，到2016年就只有9.6%了；另一方面，在省內(nèi)還逐步向大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)集中。比如沈陽和大連兩個(gè)市承擔(dān)了全省軍轉(zhuǎn)安置數(shù)量的55%，湖北50%以上的軍轉(zhuǎn)干部安置到了武漢市和省直單位，青海省90%以上的計(jì)劃分配的軍轉(zhuǎn)干部安置在西寧。這就導(dǎo)致這些中心城市安置壓力特別大，有的城市軍轉(zhuǎn)干部已經(jīng)在整個(gè)干部隊(duì)伍中占相當(dāng)大的比重，有的單位軍轉(zhuǎn)干部已經(jīng)成為單位干部的主體，很多年沒有接收過大學(xué)畢業(yè)生了。

2.按部隊(duì)職務(wù)對(duì)應(yīng)安置崗位矛盾突出

文件規(guī)定，要根據(jù)軍轉(zhuǎn)干部的德才條件和在軍隊(duì)的職務(wù)等級(jí)、貢獻(xiàn)、專長安排工作和職務(wù)。一般說來擔(dān)任師團(tuán)職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)并任職滿最低年限的，要安排相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有困難的安排領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。所謂“相應(yīng)”大家一般理解為，師對(duì)應(yīng)地方的地市級(jí)，團(tuán)對(duì)應(yīng)地方的縣處級(jí)，營對(duì)地方鄉(xiāng)科級(jí)。這個(gè)規(guī)定本身是合理的，但是由于上面我們說到的軍轉(zhuǎn)干部的分布不均衡，軍轉(zhuǎn)干部多的地方，一般里面的師團(tuán)職干部也就多，這就導(dǎo)致相當(dāng)多的軍轉(zhuǎn)干部難以按“相應(yīng)”職務(wù)來安排，造成了一些地區(qū)的軍轉(zhuǎn)干部的不滿。江蘇省江陰市軍轉(zhuǎn)安置工作是一個(gè)非常典型的例子。江陰是一個(gè)縣級(jí)市，在江陰境內(nèi)有一個(gè)部隊(duì)的軍級(jí)單位駐扎。由于這里的自然條件好，經(jīng)濟(jì)也比較發(fā)達(dá)，許多干部的配偶隨軍后，都以這里為家。這樣，轉(zhuǎn)業(yè)時(shí)按照以生活基礎(chǔ)為安置地的政策，就有相當(dāng)部分的干部轉(zhuǎn)業(yè)安置在這里。這是一個(gè)縣級(jí)市，正副縣級(jí)干部一共就30人左右?？砂瓷罨A(chǔ)作為安置地，下達(dá)軍轉(zhuǎn)安置計(jì)劃需要安置的團(tuán)職以上干部每年就有30多人。如果嚴(yán)格按照職務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系安排，把全部正副縣級(jí)干部的位置全部讓出來，還不夠軍轉(zhuǎn)干部安置。即使地方干部真的把正副縣級(jí)干部的位置讓出來，今年勉強(qiáng)安置了，明年又有30多個(gè)團(tuán)以上干部分配來了，怎么辦？因此，在一些地區(qū)按職務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系安排是很順暢的事，但在另一些地區(qū)則根本做不到，不僅有降一級(jí)安置的，還有降兩級(jí)安排的。這就造成了不同地區(qū)軍轉(zhuǎn)干部之間職務(wù)安排的不平衡。

3.地方嚴(yán)格進(jìn)行編制管理面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)

隨著對(duì)行政管理改革的逐步深化，對(duì)嚴(yán)格按編制對(duì)機(jī)關(guān)人員進(jìn)行管理的要求更加明確。但嚴(yán)格按現(xiàn)有編制管理，又無法完成接收軍轉(zhuǎn)干部的任務(wù)。為了不違反編制管理的要求，安置好軍轉(zhuǎn)干部。2001年軍轉(zhuǎn)改革時(shí)規(guī)定，黨和國家機(jī)關(guān)按照軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置計(jì)劃的15%增加行政編制。2004年又規(guī)定在2004～2006年軍隊(duì)體制編制調(diào)整改革期間按軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部計(jì)劃分配數(shù)的25%增加行政編制。2007年規(guī)定，按25%增加行政編制后仍有缺口的，可專項(xiàng)向中央機(jī)構(gòu)編制部門報(bào)告。2016年規(guī)定2016～2020在基數(shù)內(nèi)按25%比例增加行政編制，高于基數(shù)部分按照40%增加行政編制。長期這樣增加編制，肯定會(huì)對(duì)科學(xué)的編制管理帶來影響。且這樣的政策對(duì)一些軍轉(zhuǎn)安置量大的地市來說，編制仍然是不夠的，在這個(gè)基礎(chǔ)上，還需要實(shí)行所謂“先進(jìn)后出”，實(shí)際上就是安置計(jì)劃沖擊了科學(xué)的編制管理。

4.與公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的專業(yè)化要求存在矛盾

國家的現(xiàn)代化管理，要求對(duì)公務(wù)員實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。黨的十九大報(bào)告明確提出，要注重培養(yǎng)能力、專業(yè)精神，增強(qiáng)干部隊(duì)伍適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展要求的能力。這些年來，面向社會(huì)的公務(wù)員考試錄用，都有明確的專業(yè)要求。隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，考試進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的都是受過專業(yè)訓(xùn)練的本科生、碩士生和博士生。同時(shí)機(jī)關(guān)內(nèi)部的晉升，也要求公開平等競(jìng)爭，不少的單位還開展了競(jìng)爭上崗。而軍轉(zhuǎn)干部長期從事的是與國防相關(guān)的各個(gè)工作，只有極少的部分專業(yè)和從事的工作與地方完全相同。同時(shí)部隊(duì)軍事工作的要求和環(huán)境與地方有很大的差別，在這樣的情況下，轉(zhuǎn)業(yè)干部要和地方專業(yè)化的干部同樣競(jìng)爭，確實(shí)面臨很多困難。除少數(shù)人員外，大多數(shù)轉(zhuǎn)業(yè)干部進(jìn)入地方機(jī)關(guān)單位后，適應(yīng)起來有相當(dāng)?shù)碾y度，發(fā)展得并不是很好。

（二）自主擇業(yè)存在的問題

自主擇業(yè)方式是一種新的安置方式，雖然實(shí)施時(shí)間不是特別長，也發(fā)現(xiàn)了許多矛盾和問題。

1.自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部年齡偏大，已經(jīng)不是就業(yè)創(chuàng)業(yè)的最佳年齡

自主擇業(yè)實(shí)施以來，各地軍轉(zhuǎn)工作部門認(rèn)識(shí)到，自主擇業(yè)成功與否的關(guān)鍵，是軍轉(zhuǎn)干部到地方后創(chuàng)業(yè)就業(yè)開展得如何，個(gè)人作用發(fā)揮得如何。因此，這些年以來，在國務(wù)院軍轉(zhuǎn)辦的帶動(dòng)和示范下，各地紛紛對(duì)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部開展了不同形式的培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，各地的創(chuàng)業(yè)就業(yè)率平均達(dá)到了70～80%，但實(shí)際上，在對(duì)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部進(jìn)行訪談時(shí)，作用發(fā)揮得好的并不多，大多數(shù)處于勉強(qiáng)對(duì)付狀態(tài)。造成這一現(xiàn)象的主要原因是，自主擇業(yè)干部的年齡一般在40多歲，對(duì)到地方來面向市場(chǎng)重新開始尋找新職業(yè)、新的工作，年齡工作已經(jīng)偏大。

2.政策導(dǎo)致自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的分布與市場(chǎng)的需求錯(cuò)位

自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部是按照安置地的待遇來確定軍轉(zhuǎn)干部的待遇的，因此，越是艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)，越是待遇高。這樣的政策導(dǎo)向是越是艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)選擇自主擇業(yè)的軍轉(zhuǎn)干部越多，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)選擇自主擇業(yè)的軍轉(zhuǎn)干部越少。比如，2015年，浙江自主擇業(yè)比例僅為4.8%，江蘇6.2%，廣東11.1%。而西藏自主擇業(yè)比例高達(dá)97.9%，新疆86.4%，青海76.2%，黑龍江64.9%。實(shí)際上，由于環(huán)境和發(fā)展水平的限制，在西藏、新疆和青海軍轉(zhuǎn)干部的就業(yè)創(chuàng)業(yè)很難，而經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)和比較活躍、就業(yè)創(chuàng)業(yè)相對(duì)比較容易的浙江、江蘇和廣東，由于政策原因，只有極少的軍轉(zhuǎn)干部選擇自主擇業(yè)。

3.管理跟不上，自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部有失落感

根據(jù)有關(guān)文件精神，省一級(jí)依托軍轉(zhuǎn)部門建立自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政策解釋及退役金、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的宏觀管理，地市具體落實(shí)。管理服務(wù)工作以街道社區(qū)為主，通過社區(qū)對(duì)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部進(jìn)行具體的管理。但實(shí)際上，由于編制和人員、經(jīng)費(fèi)的限制，省一級(jí)的自主擇業(yè)管理部門人員很少，大多數(shù)的市一級(jí)還沒有專門的自主擇業(yè)管理部門，而街道社區(qū)各種任務(wù)繁重，除了極少數(shù)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部集中的地區(qū)外，很難有人力物力和精力來管理和服務(wù)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部。這樣一來，在部隊(duì)嚴(yán)格管理的軍轉(zhuǎn)干部，選擇自主擇業(yè)后一下成了無人管的社會(huì)人員，很多軍轉(zhuǎn)干部感到很不適應(yīng)，有強(qiáng)烈的失落感。這種情緒一度反饋到部隊(duì)，也影響了部隊(duì)對(duì)自主擇業(yè)的看法，被認(rèn)為選擇了自主擇業(yè)就成了散兵游勇，有一種消極的情緒。

4.待遇政策不盡合理，一些地區(qū)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部有意見

由于自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的待遇政策參照系比較多，基本工資項(xiàng)目是與部隊(duì)現(xiàn)職干部相聯(lián)系，按現(xiàn)職軍隊(duì)干部工資的一定比例折算；退役金的調(diào)整與退休軍隊(duì)干部相聯(lián)系，軍隊(duì)退休干部怎么調(diào)待遇，自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部也怎么調(diào)待遇；有的項(xiàng)目與安置地的公務(wù)員相聯(lián)系，比如住房、醫(yī)療、取暖、降溫等都執(zhí)行當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的相關(guān)政策。這種狀況導(dǎo)致同樣的軍轉(zhuǎn)干部在不同地區(qū)的待遇差別，不了解具體政策規(guī)定的軍轉(zhuǎn)干部產(chǎn)生攀比心理，導(dǎo)致了一些不滿的情緒，給思想工作帶來了相當(dāng)?shù)碾y度。

四、深化軍轉(zhuǎn)安置制度改革的幾點(diǎn)思考

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對(duì)各方面的改革提出的全新的要求，與軍轉(zhuǎn)安置制度相關(guān)的有：市場(chǎng)起決定性作用的要求、軍官職業(yè)化的要求，改革人才發(fā)展體制機(jī)制的要求以及行政管理體制改革的要求等等，在這樣的背景下，必須重新對(duì)軍隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)安置制度改革進(jìn)行全面的、深入的思考。

（一）軍轉(zhuǎn)改革必須適應(yīng)國防現(xiàn)代化建設(shè)的要求，尊重軍事人才資源開發(fā)的科學(xué)規(guī)律

軍事人才資源開發(fā)的規(guī)律，是軍事本身的特點(diǎn)確定的。不同時(shí)期，軍事人才開發(fā)的要求有差別。比如冷兵器時(shí)代更注重武藝，常規(guī)武器時(shí)代注重各種武器的操作使用，高科技時(shí)代注重的是科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，軍事裝備的日益更新，軍事變革的不斷推進(jìn)，軍隊(duì)專業(yè)分工的不斷細(xì)化，軍官職業(yè)化制度的建立成為歷史必然。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要以軍官職業(yè)化為導(dǎo)向，逐步形成科學(xué)規(guī)范的軍隊(duì)干部制度，完善退役軍人安置制度改革配套政策。黨的十九大進(jìn)一步要求深化軍官職業(yè)化制度改革。建立軍官職業(yè)化制度，是適應(yīng)新軍事變革的必然選擇，是實(shí)施依法治國的客觀要求，是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是提高信息化條件下作戰(zhàn)能力、有效履行我軍歷史使命的戰(zhàn)略舉措，體現(xiàn)了世界軍事現(xiàn)代化發(fā)展中人才建設(shè)普遍規(guī)律，反映了我軍軍事人力資源管理制度改革的趨勢(shì)。我們要深入領(lǐng)會(huì)中央精神，深入研究與軍官職業(yè)化相適應(yīng)的中國退役軍官安置制度改革。

軍官職業(yè)化是軍隊(duì)現(xiàn)代化的重要組成部分?，F(xiàn)代軍官職業(yè)化制度是關(guān)于軍官的職業(yè)分類、素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、員額規(guī)劃、軍官選拔、考核評(píng)價(jià)、晉升流動(dòng)、教育培訓(xùn)，福利待遇以及退役保障等一套系統(tǒng)的制度安排，旨在選拔和保留軍隊(duì)各類崗位所需的人才，提高軍官崗位的吸引力，保持軍官職業(yè)的相對(duì)穩(wěn)定性，為軍官長期安心服役提供制度保障。在職業(yè)化建設(shè)的過程中，各個(gè)國家需要解決的問題不一樣。有的國家解決的是軍官的產(chǎn)生方式問題。比如，早期歐洲的軍官是由身份確定的，即只有貴族才能成為軍官，歐洲國家的職業(yè)化的過程實(shí)際上是打破身份約束，通過軍事院校培養(yǎng)來形成軍官隊(duì)伍。有的國家解決的是軍官隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)化問題。改變那種大部分軍官只能在軍隊(duì)呆幾年，幾乎都需要在一定的時(shí)候轉(zhuǎn)換工作的制度，使軍官成為一種專業(yè)性很強(qiáng)的職業(yè)，通過職業(yè)化形成高質(zhì)量的軍官隊(duì)伍。

我國軍官轉(zhuǎn)業(yè)制度的形成之初，比較多地考慮地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、軍隊(duì)干部的年輕化、流動(dòng)性，以及軍地干部的統(tǒng)一使用等等，當(dāng)時(shí)的軍事發(fā)展和武器設(shè)備技術(shù)并沒有對(duì)軍官的穩(wěn)定性和專業(yè)化有很高的要求。因此，在這種背景下形成的軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置制度，軍官作為終身職業(yè)的比例很低，大部分人都只把在部隊(duì)工作作為職業(yè)生涯的一段，在部隊(duì)干上幾年、十幾年甚至更長時(shí)間，大部分都要轉(zhuǎn)業(yè)到地方工作。從近些年的情況看，在退休部隊(duì)的軍官和轉(zhuǎn)業(yè)地方安置的軍官，大概是1：3的關(guān)系，即大約25%的軍官是在部隊(duì)退休的，大約有75%的軍官轉(zhuǎn)業(yè)到地方工作，即把軍官作為終身職業(yè)的僅占軍官的25%。顯然，職業(yè)化程度是很低的。這樣的制度安排，優(yōu)點(diǎn)是人員的更新很快，不斷有新鮮血液。缺點(diǎn)是穩(wěn)定性差，有的崗位專業(yè)性技術(shù)性很強(qiáng)，很不容易培養(yǎng)出一個(gè)合理的人才，又被安排轉(zhuǎn)業(yè)了?，F(xiàn)代化戰(zhàn)爭越來越依賴技術(shù)，作為精通某種技術(shù)的專家，在技術(shù)水平最高，操作最熟練、經(jīng)驗(yàn)最豐富、部隊(duì)最需要的時(shí)候轉(zhuǎn)業(yè)，不利于形成專業(yè)化的軍官隊(duì)伍，從某種角度看，這也是一種人才資源的浪費(fèi)。

按照國防現(xiàn)代化的趨勢(shì)，軍官要走職業(yè)化的路子。而職業(yè)化的基本要求，就是軍官要保持職業(yè)的穩(wěn)定性。軍官職業(yè)化的一個(gè)重要指標(biāo)，就是職業(yè)軍人所占比重。由此得出結(jié)論：我國軍轉(zhuǎn)改革的一個(gè)重點(diǎn)是，提高職業(yè)軍人的比重，減少軍官中途轉(zhuǎn)業(yè)到地方工作的比重。

（二）軍轉(zhuǎn)改革必須適應(yīng)人力資源發(fā)展的要求，尊重人才成長的科學(xué)規(guī)律

人才的成長有很多規(guī)律，如果我們的政策符合這些規(guī)律，就有利于人才成長，如果我們的政策不符合這些規(guī)律，就會(huì)給人才的成長和使用造成障礙。在人才成長的規(guī)律中，有一條規(guī)律是非常值得我們重視，這就是轉(zhuǎn)換職業(yè)與成才的關(guān)系。在人才成長的過程中，有一個(gè)對(duì)自己能力、興趣、特長的認(rèn)知過程。很多年輕人在剛參加工作時(shí)，都不清楚自己到底想干什么和適合干什么。因此，要允許人才在發(fā)展的過程中，選擇工作，變換工作，找到適合自己的工作。如果沒有這一點(diǎn)，一有工作就不能、不允許變化，很多人才就荒廢了，我們知道的變換職業(yè)領(lǐng)域后成功的例子可以說比比皆是。但是，并不代表什么時(shí)候都可以變換職業(yè)，都適合變換職業(yè)。因?yàn)槿说膶W(xué)習(xí)能力、適應(yīng)能力和可塑性與人的年齡是成反比的。一般說來，年齡越大，學(xué)習(xí)能力、適應(yīng)能力和可塑性就越弱。因此，人才成長的規(guī)律告訴我們，人才發(fā)展的過程，既要允許變換工作，又要避免在年齡較大了還在變換工作。尤其要在制度設(shè)計(jì)中盡可能地避免人在年齡較大的時(shí)候，安排大跨度地變換工作。這個(gè)規(guī)律前人早就總結(jié)出來了。古人云，人過三十不學(xué)藝，就是指要學(xué)什么技術(shù)，要趁年輕，要是過了三十再學(xué)，可能就比較困難了?，F(xiàn)代的人力資源專業(yè)術(shù)語來講就是，人在一定的年齡就要實(shí)現(xiàn)職業(yè)沉錨——像船一樣可以沉錨定位了。多大的年齡職業(yè)沉錨比較好呢？人才學(xué)專家認(rèn)為在現(xiàn)代社會(huì)，一般人以不超過35歲為宜，這和古人說的人過三十不學(xué)藝是基本吻合的。

因此，不是當(dāng)過軍官就不可以轉(zhuǎn)業(yè)，而是在什么時(shí)候轉(zhuǎn)業(yè)。軍官轉(zhuǎn)業(yè)也是一種職業(yè)變換，甚至比一般的職業(yè)變換難度還要大，因?yàn)槌艘児ぷ魍?，還涉及從部隊(duì)到地方的變化、工作地點(diǎn)的變化、工作環(huán)境的變化、工作性質(zhì)的變化等等。如果轉(zhuǎn)業(yè)的時(shí)間在人才發(fā)展的職業(yè)沉錨期之前，那么轉(zhuǎn)業(yè)對(duì)人才的發(fā)展就不會(huì)有影響，如果是在職業(yè)沉錨期之后，對(duì)大多數(shù)的人來說，在新的職業(yè)發(fā)展上就會(huì)有困難了。不管是計(jì)劃安置還是自主擇業(yè)都面臨這個(gè)問題。所以，我們的制度設(shè)計(jì)，不僅要讓留下的軍官能在部隊(duì)得到很好的發(fā)展，還要讓離開部隊(duì)的退役軍官到地方也能得到很好的發(fā)展，這才是一個(gè)好的制度。

很多國家也不是一旦成為軍官就是職業(yè)軍官，大都設(shè)置了一個(gè)選擇期或磨合期，在這么一個(gè)時(shí)期，軍官要思考是否愿意成為一名職業(yè)軍官，軍隊(duì)也在考察，這個(gè)人是否適合作為一名職業(yè)軍官。在這一時(shí)期內(nèi)，只要服滿了基本的服役期，是可以自愿退役的。但過了這個(gè)時(shí)期，成為了職業(yè)軍人，除特殊情況外，就一直服役到退休。英國軍官分為“短期服役軍官”和“正規(guī)服役軍官”兩種?！岸唐诜圮姽佟敝饕槍?duì)剛從學(xué)校畢業(yè)，而未決定是否將軍官作為其終身職業(yè)的人。這類人員服役3～8年可退役或根據(jù)本意愿轉(zhuǎn)入“正規(guī)服役軍官”?！罢?guī)服役軍官”即為職業(yè)軍官。德國對(duì)服役13年以上的軍官實(shí)行職業(yè)軍人制度。職業(yè)軍官可以在軍隊(duì)一直服役到法定退休年齡再退役，除傷殘外，職業(yè)軍官一般不到法定退休年齡不強(qiáng)制退役。如果是18歲開始服役的話，13年即31歲是確定是否成為職業(yè)軍官的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。此后的軍官一般就是職業(yè)軍官了。美軍的情況也差不多，但確定成為職業(yè)軍官時(shí)間更早一點(diǎn)。下圖美國官軍服役年限圖。從下圖中可以看出，四種來源的軍官，無論哪一種，服役的前5～6年都是轉(zhuǎn)業(yè)高峰，到第五年就已經(jīng)減少了30%左右，但在服役8～9年之后，曲線就變得很平緩了，說明轉(zhuǎn)業(yè)率很低了。

目前我們的部隊(duì)干部轉(zhuǎn)業(yè)到地方的時(shí)候過晚，年齡偏大。據(jù)對(duì)1975年至2009年地方接收安置的軍轉(zhuǎn)干部情況的統(tǒng)計(jì)分析，服役10～15年的占接收安置總數(shù)的9.50%；服役16～20年的占39.1%；服役21～25年的占40.6%，服役25年以上占10.71%。服役21年以上即年齡一般在40歲以上的，達(dá)到轉(zhuǎn)業(yè)干部總量的一半以上。這樣的年齡轉(zhuǎn)業(yè)到地方，單位、職業(yè)、工作性質(zhì)、環(huán)境都發(fā)生了巨大的變化，無論是計(jì)劃安置還是自主擇業(yè)，要適應(yīng)起來確實(shí)非常不容易，不少軍轉(zhuǎn)干部感到很難適應(yīng)，到地方后的發(fā)展面臨諸多的困難。

為了保持軍隊(duì)的活力和軍官的新老更替，一定量軍官轉(zhuǎn)業(yè)是需要的。人才成長的規(guī)律要求，轉(zhuǎn)業(yè)軍官的年齡不宜太大。如果30歲左右轉(zhuǎn)業(yè)地方，不會(huì)影響他們未來的發(fā)展。由此得出結(jié)論：我國軍轉(zhuǎn)改革的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是，要改變年齡過大才轉(zhuǎn)業(yè)的做法，把軍官轉(zhuǎn)業(yè)時(shí)間前移。

（三）軍轉(zhuǎn)改革必須適應(yīng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，尊重地方行政管理科學(xué)規(guī)律

科學(xué)、規(guī)范的行政管理，是地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求。第一，一個(gè)單位的編制數(shù)，是根據(jù)這個(gè)單位的職責(zé)范圍，工作量大小等因素科學(xué)確定的。要對(duì)地方行政工作進(jìn)行科學(xué)管理，就必須嚴(yán)格地按相關(guān)要求，在規(guī)定的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)內(nèi)配備人員。無視科學(xué)的編制管理要求，隨意增編超編，就會(huì)造成人多活少，人浮于事和人力資源的浪費(fèi)等一系列矛盾。第二，一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，是根據(jù)這個(gè)單位職能、人數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的合理關(guān)系，科學(xué)地設(shè)置出來的。一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)是經(jīng)過嚴(yán)格核定的。如果隨意拉長板凳，增加職數(shù)，就會(huì)造成管理與被管理關(guān)系的混亂，又給單位管理工作帶來很多問題。第三，一個(gè)單位的人員專業(yè)結(jié)構(gòu)有其客觀的要求，是這個(gè)單位的工作職責(zé)和管理領(lǐng)域所確定的。無視單位的人員結(jié)構(gòu)要求，長期和大量接收與本單位業(yè)務(wù)無關(guān)的人員，會(huì)影響了地方政府部門的專業(yè)化管理水平。

現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)日趨復(fù)雜化、多樣化、多元化，對(duì)政府的行政管理提出了越來越高的要求，這就需要政府提高行政效率、提高管理能力、提高專業(yè)化水平。黨的十九大明確提出要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。要求統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法。轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。這些都對(duì)我們尊重和運(yùn)用好行政管理規(guī)律，提出了更高的要求。

新中國成立以來，從表面上看計(jì)劃安置制度并沒有什么實(shí)質(zhì)性變化。但從地方對(duì)軍轉(zhuǎn)干部的實(shí)際需求上看，不經(jīng)意地經(jīng)過了三個(gè)不同的時(shí)期。一是地方政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)確實(shí)需要大量部隊(duì)干部的時(shí)期，部隊(duì)干部的大量轉(zhuǎn)業(yè)，是地方干部的重要來源，對(duì)地方給予了有力支持。二是地方建設(shè)逐步正?；?，但國家仍然是人員統(tǒng)包統(tǒng)配時(shí)期，雖然地方已經(jīng)不是很需要，但統(tǒng)包統(tǒng)配制度掩蓋了這矛盾。三是隨著國家對(duì)干部進(jìn)行分類管理和嚴(yán)格的編制管理，以及軍轉(zhuǎn)干部安置向機(jī)關(guān)集中，矛盾逐步凸現(xiàn)，只好增加編制甚至超編進(jìn)人的辦法完成安置任務(wù)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展變化，軍轉(zhuǎn)工作與解放初期已經(jīng)有了很大的差別，地方接收軍轉(zhuǎn)干部，從主動(dòng)爭取轉(zhuǎn)到了被動(dòng)接收，從爭取人才變?yōu)橥瓿扇蝿?wù)，從填補(bǔ)空白逐步變?yōu)槌庍M(jìn)人。軍轉(zhuǎn)工作從表面上大家繼續(xù)維持了過去的一些提法，但實(shí)際上已經(jīng)變成地方政府非常困難的一項(xiàng)工作。

在一定的歷史時(shí)期，軍轉(zhuǎn)安置作為特殊的政治任務(wù)，打破編制的限制，超編進(jìn)人；打破職數(shù)的限制，超職數(shù)配備干部；打破人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)要求，承擔(dān)非需要專業(yè)的人員接收，是特殊的歷史條件和環(huán)境形成的，是不得已而為之。應(yīng)當(dāng)看到，雖然這種制度保證了軍轉(zhuǎn)安置任務(wù)的完成，但以犧牲地方行政管理的科學(xué)性為代價(jià)，切不能作為一種長遠(yuǎn)的制度設(shè)計(jì)，在下一步改革中固化下來。一種以犧牲地方行政管理科學(xué)性為代價(jià)的安置制度，肯定不是一個(gè)科學(xué)的制度，因而也不是一個(gè)長久的制度。隨著部隊(duì)的現(xiàn)代化、科學(xué)化和規(guī)范化，我們需要建立科學(xué)的退役和轉(zhuǎn)業(yè)制度，這就不能不把尊重地方行政管理科學(xué)規(guī)律的問題放到重要位置來考慮了。這包括不能再進(jìn)行超編安置和超職數(shù)安置，也包括不再通過安置政策規(guī)定接收軍轉(zhuǎn)干部按一定的比例增加編制——這雖然是符合規(guī)定的，但也是與科學(xué)管理的編制要求不符。地方接收軍轉(zhuǎn)干部應(yīng)當(dāng)在地方編制、職數(shù)規(guī)定和專業(yè)要求的范圍內(nèi)進(jìn)行。只有這樣的制度才能真正支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，只有這樣的制度才是長久的、科學(xué)的制度。

為了發(fā)揮我們國家統(tǒng)一管理干部的優(yōu)勢(shì)，保留部隊(duì)與地方干部交流的通道是需要的。但要使這項(xiàng)工作具有科學(xué)性長遠(yuǎn)性，就需要尊重行政科學(xué)管理規(guī)律的要求。由此得出結(jié)論：軍轉(zhuǎn)改革需要解決的一個(gè)很重要的問題是，接收軍轉(zhuǎn)干部不再增加編制和超編進(jìn)人，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的編制和職數(shù)的范圍內(nèi)進(jìn)行，按照專業(yè)要求進(jìn)行配置。

（四）軍轉(zhuǎn)改革必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，尊重市場(chǎng)機(jī)制配置人才的規(guī)律

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，人才資源長期實(shí)行計(jì)劃配置，出現(xiàn)了嚴(yán)重的配置和使用不合理。改革開放后，我們逐步地改革了統(tǒng)包統(tǒng)配的體制，先實(shí)行了人才流動(dòng)政策，放開了再次就業(yè)市場(chǎng)，然后通過雙向選擇，最后走向不包分配，放開了初次就業(yè)市場(chǎng)。經(jīng)過一二十年的努力，基本實(shí)現(xiàn)人才資源的市場(chǎng)化配置。人才資源配置方式的改革，大大改善了我國人才資源的配置使用狀況，與其他資源的市場(chǎng)化相互配合，大幅度地提高了我國資源的作用效率，促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。實(shí)踐證明，市場(chǎng)是一種比計(jì)劃更有效的資源配置方式。

市場(chǎng)機(jī)制之所以能有效配置人才資源，是以用人單位的用人自主權(quán)和個(gè)人擇業(yè)自主權(quán)以及單位和個(gè)人之間的相互選擇為前提的。單位招人是因?yàn)橛行枰蛘哂芯幹坡殧?shù)，單位打算用某一個(gè)人，是因?yàn)樗蠁挝坏男枰?；個(gè)人去某個(gè)單位是因?yàn)樗矚g這個(gè)職業(yè)、這個(gè)崗位，符合這個(gè)單位用人的條件。在這個(gè)基礎(chǔ)上的雙向選擇，再加上價(jià)格與供求關(guān)系的相互作用，就是市場(chǎng)機(jī)制有效配置人才資源的奧秘所在。理解了市場(chǎng)體制配置人才的機(jī)理后，我們?cè)賮砜从?jì)劃安置方法或者半計(jì)劃安置的方法，就知道問題在哪里了。為什么計(jì)劃安置不能很好地配置人才資源？因?yàn)樵谟?jì)劃安置制度下，單位和個(gè)人都沒有充分的選擇權(quán)。單位用這個(gè)人只是因?yàn)橐瓿砂仓萌蝿?wù)，單位不需要甚至根本不需要，也必須接收計(jì)劃要求的安置數(shù)量。個(gè)人去這個(gè)單位是因?yàn)榻M織分配，或者考試考核成績排名，并不是自己最喜歡的工作和最適合的崗位。這種機(jī)制下，可以說是單位被迫接受了這個(gè)人員，人員勉強(qiáng)接受了這個(gè)工作。從微觀上來看，一個(gè)單位接收了一個(gè)不需要的人，但只需要給一個(gè)崗位給一張辦公桌就安置下來了；對(duì)個(gè)人來說，雖然不是自己喜歡和擅長的工作，但有一個(gè)聽起來不錯(cuò)的單位和待遇還過得去的工作也算可以了。但從宏觀上來看問題就不是這樣了：一個(gè)制度不能把合適的人放在最合適的崗位上，就是人力資源配置的不合理，就會(huì)造成大量的人才浪費(fèi)。

達(dá)到市場(chǎng)最佳配置人才資源的目標(biāo)，不僅要允許個(gè)人有對(duì)單位的選擇權(quán)，還需要有對(duì)工作地區(qū)的選擇權(quán)。試想，如果高校畢業(yè)生只能在學(xué)校所在地就業(yè)，或者只能回原籍就業(yè)，高校畢業(yè)生人才資源會(huì)配置好嗎？現(xiàn)在高校畢業(yè)生的就業(yè)基本沒有地域方面的限制，你在哪里找到工作都可以。隨著市場(chǎng)服務(wù)的發(fā)展，信息更加通暢，畢業(yè)生的就業(yè)半徑越來越大，高校畢業(yè)生的配置越來越合理。2001年開始實(shí)行的自主擇業(yè)，雖然探索了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下軍轉(zhuǎn)改革的路子，但其具體辦法也不完全符合市場(chǎng)配置人才資源的要求。最主要的問題是，由于只是作為一種安置方式的改革，在安置地方面制定了一整套嚴(yán)格的政策，每個(gè)軍轉(zhuǎn)干部必須按照這一政策到一個(gè)固定的地方落戶，并在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)取退役金，接受當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的管理。我們知道，人才資源合理配置的一個(gè)重要條件就是人才的合理流動(dòng)。而自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部，由于嚴(yán)格的政策，基本沒有或者只有很少的地域選擇權(quán)，這就導(dǎo)致自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的分布與市場(chǎng)需要完全脫節(jié)，一些艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)由于政策原因安置了大量軍轉(zhuǎn)干部，而這些地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，經(jīng)濟(jì)不活躍，對(duì)軍轉(zhuǎn)干部的需求是很少的。因此，自主擇業(yè)是邁向市場(chǎng)化安置的重要一步，但目前的政策也還沒能達(dá)到市場(chǎng)化要求的人才最佳配置和使用。

市場(chǎng)機(jī)制比計(jì)劃統(tǒng)包統(tǒng)配更能達(dá)到人才資源的合理配置，這是大家都承認(rèn)的。但長期以來，軍轉(zhuǎn)干部能否市場(chǎng)化就業(yè)一直還是存在爭議。其中很重要的一點(diǎn)就是我們對(duì)為軍轉(zhuǎn)干部能否通過市場(chǎng)化就業(yè)存在擔(dān)心。鑒于我們?cè)?jīng)面臨國企改革的40、50年齡段的人員下崗失業(yè)，應(yīng)當(dāng)說這個(gè)擔(dān)心不是沒有道理。但是，我們說的軍轉(zhuǎn)改革的安置市場(chǎng)化不是簡單地不負(fù)責(zé)安排工作了，不管了。市場(chǎng)化就業(yè)是一系列相互配套改革。首先是前面說到的轉(zhuǎn)業(yè)時(shí)間前移的改革，大部分在就業(yè)的最佳年齡之前退役，讓他們?cè)诰蜆I(yè)市場(chǎng)上具有競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)；其次是對(duì)退役軍官提供必要的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)；第三是國家在就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面給予政策的支持。這些改革措施必須和市場(chǎng)化安置同步進(jìn)行，確保在國家不安排工作的同時(shí)，退役軍官能夠順利創(chuàng)業(yè)就業(yè)，找到適合自己興趣能力的工作。筆者在德國等國家訪問時(shí)專門問過這個(gè)問題。他們認(rèn)為退役軍官在他們國家就業(yè)是很有競(jìng)爭力的。主要有三個(gè)原因：一是他們本身就是從品學(xué)皆優(yōu)的人當(dāng)中選拔出來的；二是他們?cè)诓筷?duì)受到了很好的鍛煉——企業(yè)相當(dāng)看重這一點(diǎn)，又處于就業(yè)的最佳年齡；三是政府給他們提供了良好的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)及相關(guān)的優(yōu)惠政策。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，都是采用市場(chǎng)方式來安置退役軍人的。這既是因?yàn)槭袌?chǎng)的方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)比指令性計(jì)劃的方式更有利于人才的合理配置和合理使用，也是整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制各個(gè)方面相互制約的必然結(jié)果和必然要求。

市場(chǎng)機(jī)制是最有效的人才合理配置機(jī)制，軍轉(zhuǎn)干部要實(shí)現(xiàn)人才的最佳配置和很好的發(fā)揮才能、發(fā)揮作用，也應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)律，通過市場(chǎng)機(jī)制的作用，去找到符合自己的興趣和條件、最能發(fā)揮自己作用的職業(yè)和工作。由此得出結(jié)論：退役軍官安置制度的方向，是采用市場(chǎng)化方式來進(jìn)行就業(yè)創(chuàng)業(yè)，國家可以在政策、培訓(xùn)、服務(wù)等方面予以扶持，但不再采取計(jì)劃的方式安排工作。

五、建立新型中國退役軍官安置制度的改革設(shè)想

（一）改革的目標(biāo)

改革的目標(biāo)是建立與軍官職業(yè)化相協(xié)調(diào)、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、有中國特色的軍轉(zhuǎn)安置制度。有以下幾個(gè)要點(diǎn)：

第一，職業(yè)化軍官之前設(shè)置10年的合同軍官時(shí)期。合同軍官還不是職業(yè)軍官。在合同軍官時(shí)期，個(gè)人考慮自己能否適應(yīng)在部隊(duì)工作，部隊(duì)觀察個(gè)人是不適合在部隊(duì)工作。合同期分為兩個(gè)階段。一個(gè)是基本合同期，一般為大學(xué)畢業(yè)后工作五年，即22歲至27歲。第二個(gè)是選擇合同期，即27～32歲。在選擇合同期內(nèi)，允許個(gè)人按照合同規(guī)定離開部隊(duì)。10年合同期滿后，如果部隊(duì)認(rèn)可，個(gè)人也愿意，即成為職業(yè)軍官。如果個(gè)人愿意，部隊(duì)不認(rèn)可，或部隊(duì)認(rèn)可個(gè)人不愿意，均離開部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)。在這樣的制度下，由原來的各個(gè)年齡段都轉(zhuǎn)業(yè)，改為轉(zhuǎn)業(yè)前移，轉(zhuǎn)業(yè)高峰年齡一般在27～32歲之間。

第二，轉(zhuǎn)業(yè)的軍官采取市場(chǎng)方式就業(yè)。轉(zhuǎn)業(yè)后國家根據(jù)其服役年限發(fā)放退役金，不安排工作。即將轉(zhuǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)業(yè)初期，國家提供免費(fèi)培訓(xùn)，個(gè)人可選擇培訓(xùn)的學(xué)校、專業(yè)及培訓(xùn)的方式。同時(shí)，國家提供轉(zhuǎn)業(yè)軍官的創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)，指導(dǎo)其創(chuàng)業(yè)就業(yè)。國家建立退役軍人培訓(xùn)學(xué)校和基地，專門為退役軍人提供有針對(duì)性的培訓(xùn)項(xiàng)目和課程。國家在稅收等方面優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)接受退役軍人就業(yè)，鼓勵(lì)退役軍人創(chuàng)業(yè)。確保這些基本素質(zhì)良好、經(jīng)受過部隊(duì)鍛煉、大致在27歲或32歲的年輕人，通過市場(chǎng)找到能發(fā)揮自己作用的職業(yè)和崗位。

第三，確保職業(yè)軍官的職業(yè)發(fā)展和職業(yè)保障。成為職業(yè)軍官后，除特殊情況外，基本不轉(zhuǎn)業(yè)。職業(yè)軍官按部隊(duì)的人力資源發(fā)展規(guī)劃，一般達(dá)到團(tuán)級(jí)以上職務(wù)、職級(jí)或相應(yīng)軍銜。軍人就是職業(yè)軍官的終身職業(yè)。每個(gè)軍官的最后職務(wù)不一樣，退休時(shí)間也可能略有差別，但都能在部隊(duì)工作到退休。職業(yè)軍官也有個(gè)別情況需要退役，這主要是生病不能在部隊(duì)工作、犯錯(cuò)誤不適合繼續(xù)在部隊(duì)工作以及其他不宜在部隊(duì)工作的特殊情況。國家為職業(yè)軍官提供良好的職業(yè)保障。

第四，建立選調(diào)制度，根據(jù)地方干部隊(duì)伍建設(shè)的需要，從部隊(duì)選調(diào)一定層級(jí)的干部到地方工作。從軍官中選調(diào)干部到地方工作，是黨管干部的具體體現(xiàn)，是有中國特色的軍官轉(zhuǎn)業(yè)制度的重要內(nèi)容，也是軍隊(duì)干部和地方干部互通有無的重要渠道。具體辦法是，根據(jù)地方干部隊(duì)伍建設(shè)和人員結(jié)構(gòu)的情況，提出需要軍轉(zhuǎn)干部的崗位和計(jì)劃，經(jīng)部隊(duì)和地方協(xié)商形成選調(diào)計(jì)劃，交部隊(duì)確定人選并辦理相關(guān)退役手續(xù)，經(jīng)地方輸送到所需的崗位。選調(diào)必須符合公務(wù)員法規(guī)定的各項(xiàng)條件，根據(jù)選調(diào)的程序進(jìn)行。當(dāng)然反過來，部隊(duì)也可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定從地方選調(diào)所需干部，但這與本文無關(guān)，就不做具體的研究了。

（二）設(shè)置改革的過渡期

退役軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置制度的改革是一項(xiàng)重大改革，必須積極穩(wěn)妥、謹(jǐn)慎周全?？紤]到改革的力度較大，涉及面廣，需要設(shè)置一個(gè)改革的過渡期。過渡期的設(shè)置主要解決以下問題：一是對(duì)現(xiàn)有的部隊(duì)干部實(shí)行老人老辦法，新人新辦法的政策。即涉及現(xiàn)有軍隊(duì)干部的相關(guān)轉(zhuǎn)業(yè)政策最好不要發(fā)生太大的變化，而新進(jìn)入的軍官可以直接考慮實(shí)用新的制度。因此，過渡期就是新老制度并存的時(shí)期。待老制度下的軍官基本退休和轉(zhuǎn)業(yè)，過渡時(shí)期就結(jié)束，完全進(jìn)入單一的新制度時(shí)期。二是讓地方的現(xiàn)有安置制度到新的制度轉(zhuǎn)換有一個(gè)緩沖地帶，逐步調(diào)整，慢慢到位。即改革之初可能還是原有的計(jì)劃安置為主，逐步把地方的選調(diào)因素增加進(jìn)去，最后達(dá)到新制度要求的選調(diào)制度；逐步建立與市場(chǎng)化安置配套的政策體系、培訓(xùn)體系、服務(wù)體系；把現(xiàn)有的自主擇業(yè)政策與未來的職業(yè)軍官退休政策相銜接，保證現(xiàn)有自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的平穩(wěn)過渡。三是部隊(duì)職業(yè)化軍官的安排也需要一個(gè)逐步到位的過程。原來團(tuán)以上干部可以轉(zhuǎn)業(yè)地方，職業(yè)化過后，基本不再轉(zhuǎn)業(yè)，崗位怎么調(diào)整，怎么合理使用，怎么保證合理的新老更替和新陳代謝，這也需要一個(gè)過程。因此改革初期團(tuán)職以上干部的轉(zhuǎn)業(yè)可能不僅不會(huì)減少，還會(huì)有一定程度的增加，以實(shí)現(xiàn)合理的干部結(jié)構(gòu)，然后，轉(zhuǎn)業(yè)才能逐步減少，最后達(dá)到職業(yè)化的要求。

（三）進(jìn)行配套制度改革

軍轉(zhuǎn)改革是一個(gè)系統(tǒng)工程。改革是否成功，相當(dāng)程度上取決于各項(xiàng)配套制度是否能跟上。在改革軍轉(zhuǎn)安置制度的同時(shí)，一是要建立退役軍官社會(huì)保障體系。主要是建立一次性退役補(bǔ)償金和月退役金保障制度、實(shí)行軍地結(jié)合的退役軍官醫(yī)療保障制度、實(shí)行退役軍官住房貨幣化保障制度。二是建立高效的退役軍官就業(yè)扶持制度。主要是建立全國和區(qū)域性的培訓(xùn)與就業(yè)促進(jìn)機(jī)構(gòu)、整合實(shí)施完備高效的培訓(xùn)與就業(yè)扶持政策、完善鼓勵(lì)各類用人單位吸納退役軍官的政策。三是建立統(tǒng)一的退役軍官管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。主要是成立國家退役軍人部，形成條條和塊塊相結(jié)合的退役軍人管理體系。四是建立與扶持服務(wù)退役軍人的社會(huì)組織。主要是建立和政府機(jī)構(gòu)互為補(bǔ)充的退役軍官就業(yè)扶持組織、建立退役軍官社會(huì)救助組織。五是建立退役軍官保障法律體系等等。值得引起重視的是，改革后，軍官將從轉(zhuǎn)業(yè)方式為主改為以退休方式為主，因此對(duì)軍隊(duì)退休人員的管理必須加大改革力度。如果繼續(xù)讓部隊(duì)管理退休人員，部隊(duì)將不堪重負(fù)。必須理順軍隊(duì)退休人員的管理體制，退休后就退役離開部隊(duì)，地方進(jìn)行管理，確保軍隊(duì)退休人員得到很好的照顧。

[參考文獻(xiàn)]

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