張韌

[摘要] 長(zhǎng)期以來(lái)，食品藥品安全問(wèn)題都是一個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)敏感問(wèn)題，它關(guān)系到廣大人們?nèi)罕娮铌P(guān)心的健康和安全，對(duì)人類生存和可持續(xù)發(fā)展具有重要性。近年來(lái)，食品藥品安全問(wèn)題頻出，其嚴(yán)峻狀況令人堪憂，究其原因，與我國(guó)目前監(jiān)管體制的存在弊端有很大關(guān)系，尤其在執(zhí)法過(guò)程中涉嫌違法犯罪行為移送司法機(jī)關(guān)的銜接不順暢，缺乏強(qiáng)制力。該文從食品藥品監(jiān)督行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下稱“兩法銜接”）的工作機(jī)制出發(fā)，結(jié)合其發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，分析逐步完善和推進(jìn)兩法銜接機(jī)制對(duì)食品藥品安全實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的必要性，旨在規(guī)范完善食品藥品監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步嚴(yán)懲、打擊危害食品藥品安全的犯罪違法行為，切實(shí)保障人民群眾的身體健康和生命安全。

[關(guān)鍵詞] 兩法銜接；食品藥品安全監(jiān)管；必要性分析

[中圖分類號(hào)] R15 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-5654（2018）04（c）-0138-03

古語(yǔ)有云：民以食為天、食以安為先。食品藥品質(zhì)量涉及到千家萬(wàn)戶，關(guān)系著廣大人民群眾的身體健康和生命安全，是人類得以生存和可持續(xù)發(fā)展的最基本物質(zhì)。然而近十年來(lái)，一系列重大食品藥品安全事件接連曝光，從違禁使用激素提高產(chǎn)量、摻和瘦肉精增加豬肉瘦肉率到染色饅頭。種種食品藥品安全事件嚴(yán)重威脅著廣大人民群眾的生命健康和安全，人們開(kāi)始為“吃”擔(dān)憂，執(zhí)政政府的公信力受到公眾的嚴(yán)重質(zhì)疑，面臨巨大挑戰(zhàn)。食品藥品作為人類生存發(fā)展最重要的必需品，體現(xiàn)人民群眾最關(guān)心的利益，其重要性不容置疑，食物的可得性是保障社會(huì)福利不下降的最基本的要求[1]。為此，食品藥品關(guān)乎生命、關(guān)乎人類生存，我國(guó)政府肩負(fù)著依法嚴(yán)懲嚴(yán)治各種危害食品藥品安全的違法犯罪行為，切實(shí)捍衛(wèi)人民群眾切身利益，構(gòu)建穩(wěn)定和諧的社會(huì)秩序的重要職責(zé)。

近年來(lái)，各類食品藥品安全事故相繼被群眾舉報(bào)或被媒體曝光，沈陽(yáng)發(fā)生“四個(gè)‘大蓋帽管不住一根豆芽菜的怪事、重慶被揭“化妝豬”抹粉裝嫩之謎、各地流出“健美豬”真相，“八個(gè)部門管不住一頭豬”登上熱搜，成為人們笑談，再回顧過(guò)去的“三聚氰胺”毒奶粉、到今天的“吊白塊”豆腐、“染色饅頭”，其中的原因，不僅來(lái)自于不法商人為追求利潤(rùn)而不惜道德滄喪，而且也是我國(guó)現(xiàn)時(shí)不完善的食品藥品監(jiān)管體制機(jī)制造成的，一方面，食、藥品從生產(chǎn)、加工到出品，存在多頭管理、職能交叉，致使職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力，互相推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，留下監(jiān)管盲區(qū)，使得不法分子有機(jī)可乘；另一方面，食品藥品管理“兩法銜接機(jī)制”尚不完善，執(zhí)法過(guò)程中對(duì)涉及刑事犯罪的案件的行政執(zhí)法未能與刑事司法建立有效聯(lián)動(dòng)，對(duì)接不暢，案件的移送問(wèn)題未能得到有效監(jiān)督和強(qiáng)制約束。食品藥品的兩法銜接是最近3年來(lái)我國(guó)行政執(zhí)法中研究的熱點(diǎn)，同時(shí)也是執(zhí)法過(guò)程中必須抓好的重點(diǎn)之一，國(guó)內(nèi)外過(guò)往關(guān)于此類題材的文獻(xiàn)并不多，研究也不夠充分全面。因此，文中筆者以自身基本法制知識(shí)和工作實(shí)踐為基礎(chǔ)，從兩法銜接機(jī)制概念及食品藥品監(jiān)管兩法銜接機(jī)制的演變歷程出發(fā)，結(jié)合目前機(jī)制存在的自身缺陷和主要問(wèn)題，分析逐步完善和推進(jìn)兩法銜接機(jī)制對(duì)食品藥品安全實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的必要性，旨在規(guī)范完善食品藥品監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步嚴(yán)懲、打擊危害食品藥品安全的犯罪違法行為，以達(dá)到確保廣大民眾食品藥品質(zhì)量安全的目的。

1 兩法銜接機(jī)制的基本內(nèi)涵與特征

食品藥品監(jiān)督中的行政執(zhí)法，是有關(guān)職能系統(tǒng)、職能部門依照食品藥品監(jiān)督管理的行政執(zhí)法程序和有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理和行政處罰。食品藥品監(jiān)督過(guò)程的刑事司法亦為國(guó)家司法系統(tǒng)對(duì)食品以及藥品上的犯罪行為所予以的處罰措施。在執(zhí)法過(guò)程里，行政執(zhí)法和刑事司法相互制衡，當(dāng)行政執(zhí)法無(wú)法制止、打擊違法行為，或者違法行為達(dá)到刑法相應(yīng)起刑指標(biāo)而構(gòu)成犯罪時(shí)，行政執(zhí)法就要轉(zhuǎn)向司法系統(tǒng)進(jìn)行刑事司法，并為刑事執(zhí)法提供專業(yè)性的技術(shù)支持，這就是所提到的行政執(zhí)法和刑事司法有機(jī)結(jié)合，即兩法銜接。所謂兩法銜接機(jī)制，即工商、稅務(wù)、衛(wèi)生以及質(zhì)監(jiān)等行政執(zhí)行系統(tǒng)的執(zhí)法人員，在執(zhí)法檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為的，依法將案件向公安系統(tǒng)、檢察部門等司法系統(tǒng)轉(zhuǎn)交的工作銜接機(jī)制。

按照相關(guān)的規(guī)范性文件，食品以及藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)在出現(xiàn)犯罪違法行為時(shí)，要第一時(shí)間上報(bào)當(dāng)?shù)毓膊块T；公安則要第一時(shí)間予以調(diào)查立案，無(wú)法立案及非公安系統(tǒng)管轄的行為，該公安系統(tǒng)就要第一時(shí)間轉(zhuǎn)交給相應(yīng)管轄權(quán)的部門。在上報(bào)案件的同時(shí)，食品以及藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)需要把掌握的犯罪線索、相關(guān)涉案材料等轉(zhuǎn)交，提供專業(yè)技術(shù)支持，而且要把案件上報(bào)書(shū)與相關(guān)材料進(jìn)行抄送，上報(bào)給當(dāng)?shù)貦z察系統(tǒng)。公安系統(tǒng)受理食品以及藥品案件時(shí)，不管有沒(méi)有立案，都要進(jìn)行書(shū)面告，同時(shí)把此決定轉(zhuǎn)交當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院。針對(duì)在移交環(huán)節(jié)出現(xiàn)的行政系統(tǒng)工作人員賄賂與侵權(quán)等違法情況，那么相關(guān)的食品以及藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)就要第一時(shí)間向當(dāng)?shù)丶o(jì)檢檢察等部門上報(bào)情況，當(dāng)?shù)貦z察部門也要把處理內(nèi)容第一時(shí)間上報(bào)給報(bào)送的食品以及藥品監(jiān)督管理部門，兩者互動(dòng)，進(jìn)而構(gòu)建監(jiān)管協(xié)同合作機(jī)制。

2 兩法銜接機(jī)制的演變歷程

通過(guò)梳理，系統(tǒng)總結(jié)2000年以來(lái)兩法銜接工作機(jī)制的發(fā)展和演變歷程。2000年10月，國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍開(kāi)展了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的專項(xiàng)打假聯(lián)合活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊制售假冒偽劣商品的違法犯罪行為[2]，活動(dòng)中可以觀察到，國(guó)內(nèi)對(duì)行政執(zhí)法系統(tǒng)查處犯罪案件上報(bào)司法機(jī)關(guān)的細(xì)節(jié)程序問(wèn)題，缺乏具體的法律規(guī)定。針對(duì)該存在問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在2001年4月頒布實(shí)施《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，首次正式明確要求兩法銜接，規(guī)定行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)有對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)成影響的犯罪行為或犯罪線索，必須第一時(shí)間上報(bào)司法系統(tǒng)，通過(guò)行政執(zhí)法與刑事司法的順利銜接，構(gòu)建信息共享、及時(shí)查處的互補(bǔ)協(xié)作機(jī)制，有效打擊破環(huán)經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪行為。2001年7月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，明確了行政執(zhí)法和刑事司法的銜接工作機(jī)制的基本框架，并以法規(guī)形式將該工作機(jī)制正式確立。此后，先后在2006年和2011年出臺(tái)了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》，對(duì)兩法銜接機(jī)制作了進(jìn)一步的明確和完善[3]。2011年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳以“兩辦”8號(hào)文件形式轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制[4]，文件明確界定各執(zhí)法機(jī)關(guān)在兩法銜接中的職能劃分和工作程序，加強(qiáng)配合，提出完善兩法銜接工作機(jī)制及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的具體要求，推進(jìn)建設(shè)行政執(zhí)法和刑事司法信息資源共享機(jī)制，加強(qiáng)溝通交流，確保無(wú)縫銜接，形成對(duì)違法犯罪活動(dòng)的打擊合力。

3 兩法銜接的必要性分析

3.1 相互補(bǔ)充，強(qiáng)化執(zhí)法的效果

構(gòu)建食品藥品監(jiān)管的兩法銜接工作的長(zhǎng)效機(jī)制，建立互相監(jiān)督和配合的工作機(jī)制，構(gòu)建行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法工作“無(wú)縫對(duì)接”體系，互相補(bǔ)充、相互制衡，整合資源、形成合力，加大對(duì)食品藥品領(lǐng)域違法犯罪行為的打擊力度，實(shí)現(xiàn)依法行政、公正執(zhí)法[5]。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

3.1.1 兩法銜接在食品藥品安全案件查處的行為方式上相互補(bǔ)充 在處理食品藥品案件時(shí)，刑事司法的功能主要在于打擊食品藥品犯罪，保障國(guó)家對(duì)食品藥品安全監(jiān)督制度以及廣大人民群眾飲食用藥安全和身體生命健康安全。行政執(zhí)法的目的主要在于保證食品藥品安全有效，保障廣大人民群眾飲食用藥安全和身體生命健康安全。在食品藥品案件中行政執(zhí)法與刑事司法的分工協(xié)作，行政執(zhí)法通過(guò)行政制裁手段對(duì)一般違法行為予以矯正，刑事司法則通過(guò)刑罰制裁手段對(duì)犯罪行為予以矯正。如同公安機(jī)關(guān)的介入能夠增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)收集、固定證據(jù)的手段，還可以及時(shí)對(duì)涉案人員使用強(qiáng)制措施；同時(shí)可以彌補(bǔ)行政執(zhí)法人員對(duì)刑事法律規(guī)范、刑事政策不夠熟悉和了解的弊端。而食品藥品監(jiān)管行政執(zhí)法部門又可以在食品藥品的專業(yè)知識(shí)方面配合司法機(jī)關(guān)開(kāi)展案件查處。

3.1.2 兩法銜接強(qiáng)化食品藥品安全執(zhí)法效果 “兩法銜接”有利于行政執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合行動(dòng)，強(qiáng)化執(zhí)法效果。以廣東省為例，近年來(lái)，食品藥品監(jiān)管行政執(zhí)法部門與司法機(jī)關(guān)密切合作，強(qiáng)化執(zhí)法效果，相關(guān)部門始終保持對(duì)制售假劣食品藥品違法犯罪行為的高壓打擊態(tài)勢(shì)，查處了一批制假售假案件，搗毀了一批制假售假窩點(diǎn)，懲處了一批違法犯罪人員，有效遏止了食品藥品制假售假違法行為的發(fā)展勢(shì)頭，為保障公眾食品藥品安全做出了積極貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)[6]，2012年“三打”行動(dòng)期間，全省公安、食品藥品監(jiān)管部門聯(lián)合搗毀制售假劣藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品窩點(diǎn)8 360個(gè)，移送公安機(jī)關(guān)案件920宗，抓獲犯罪嫌疑人2 017人。2013年，全省食品藥品監(jiān)管部門聯(lián)合公安機(jī)關(guān)查辦制售假劣食品藥品案件達(dá)711宗，抓獲犯罪嫌疑人309人。查處了一批大案要案，如震驚中外的“齊二藥假藥案件”，事發(fā)廣東、涉及全國(guó)的“佰易公司假劣血液制品案件”，中央、省領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注的“安徽阜陽(yáng)、廣東普寧制售假藥案件”，以及案值超億元的“齊寶江制售假藥案件”、案值超4 000萬(wàn)元的“假冒美瞳隱形眼鏡案件”等。自2012年起多次聯(lián)合公安機(jī)關(guān)組織發(fā)起打假集群戰(zhàn)役，繳獲假劣食品藥品貨值超過(guò)5億元。

3.2 相互制衡，防止權(quán)力的濫用

食品藥品行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制有利于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)權(quán)力的相互制衡，同時(shí)可以有效的防止絕對(duì)權(quán)力。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

3.2.1 兩法銜接有利于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間的相互制約 加強(qiáng)”兩法銜接”，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)之間互相協(xié)作配合，分工負(fù)責(zé)、各司其職，建立、規(guī)范和完善經(jīng)常性的工作聯(lián)系機(jī)制，包括案情通報(bào)、案件溝通、聯(lián)合行動(dòng)等，主動(dòng)出擊，改變目前等案上門的被動(dòng)和滯后局面。同時(shí)實(shí)現(xiàn)過(guò)往單純的事后控制向全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，尤其加強(qiáng)事前預(yù)警和事中監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，建立科學(xué)監(jiān)管模式和犯罪信息預(yù)警防范體系[7-8]。2013年4—12月，由最高人民檢察院部署，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展了專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)，對(duì)食品藥品產(chǎn)品安全等領(lǐng)域存在嚴(yán)重危害民生的刑事犯罪進(jìn)行立案監(jiān)督，深挖犯罪線索。該次專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，食品藥品、環(huán)境資源這兩個(gè)領(lǐng)域在監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送和公安機(jī)關(guān)立案的件數(shù)、人數(shù)位居前列，其中全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在食品藥品安全領(lǐng)域共監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送1 633件2 158人，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案1 061件1 423人；環(huán)境資源領(lǐng)域共監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送689件893人，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案590件751人。從綜上所述數(shù)據(jù)不難看出，通過(guò)相互制衡與監(jiān)督，重大案件的移送得到了很大提升。

3.2.2 兩法銜接有利于防止絕對(duì)權(quán)力 行政權(quán)力作為一種管理權(quán)力，擔(dān)負(fù)著廣泛的社會(huì)職責(zé)，行政權(quán)力如果得不到監(jiān)督和限制，就會(huì)造成絕對(duì)權(quán)力，從而滋生腐敗。在日常的食品藥品安全案件中，由于全國(guó)食品藥品監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)水平不一，或是在案件處理中存在瀆職腐敗現(xiàn)象，出現(xiàn)了一些案件以罰代刑的情況。而這種情況的出現(xiàn)，使食品藥品領(lǐng)域涉嫌犯罪的違法分子沒(méi)有被繩之以法，進(jìn)而危害了人民群眾飲食用藥安全和身體生命健康安全。司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制衡作用是存在司法的價(jià)值所在，司法權(quán)力與行政權(quán)力之間的制衡是為了整個(gè)社會(huì)的公正和平衡。行政執(zhí)法案件涉嫌犯罪的移送權(quán)如果完全在行政執(zhí)法部門手中，就會(huì)造成移與不移、移多移少等多種情況，都由行政執(zhí)法部門說(shuō)了算的局面，這樣就會(huì)容易形成絕對(duì)權(quán)力。而兩法銜接的監(jiān)督制約機(jī)制則對(duì)絕對(duì)權(quán)力的產(chǎn)生起到了很好的預(yù)防與監(jiān)督作用。

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（收稿日期：2018-01-25）