[摘要]政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)用，既要發(fā)揮政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)的正效應(yīng)，又要防止其權(quán)力過(guò)大限制市場(chǎng)機(jī)制，這本身是難點(diǎn)問(wèn)題。2013年負(fù)面清單制度在中國(guó)自貿(mào)區(qū)的嘗試、復(fù)制、推廣，并很快運(yùn)用到各地方政府行政權(quán)力法治化方面，這給政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力法治化提供了一個(gè)新思路，即負(fù)面清單制度是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的重構(gòu)的基礎(chǔ)。尤其在中央提出國(guó)家治理能力現(xiàn)代化背景下，負(fù)面清單制度更是重構(gòu)中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐。

[關(guān)鍵詞]政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力；負(fù)面清單；國(guó)家治理能力現(xiàn)代化

[中圖分類號(hào)]D912.29 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009—0274（2018）05—0094—05

[作者簡(jiǎn)介]賓雪花，女，中南大學(xué)經(jīng)濟(jì)法博士，溫州大學(xué)法學(xué)副教授，2006年新西蘭奧塔哥大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者。

一、政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的起源和演變

政府權(quán)力伴隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，伴隨著國(guó)家職能的擴(kuò)大而擴(kuò)大。最初的國(guó)家職權(quán)是對(duì)外保家衛(wèi)國(guó)的國(guó)家防御職能；對(duì)內(nèi)懲罰敵人，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)政治權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、民事權(quán)等統(tǒng)治職能。不同于對(duì)內(nèi)、對(duì)外的統(tǒng)治職能，大多數(shù)國(guó)家一開(kāi)始對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取了避而遠(yuǎn)之的不干預(yù)方式，更多的是市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮其應(yīng)有作用。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)或簡(jiǎn)單的商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代，除了極個(gè)別的產(chǎn)業(yè)，如鹽業(yè)、鐵等，為了賦稅目的，實(shí)行?？匾酝?，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行自由放任的不干預(yù)主義。即自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派。就經(jīng)濟(jì)方面來(lái)說(shuō)，國(guó)家基本上是作為“守夜人”的角色，運(yùn)用“無(wú)形之手”即市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作經(jīng)濟(jì)關(guān)系。國(guó)家不干預(yù)經(jīng)濟(jì)的自由主義理論無(wú)法解釋和解決市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。例如，壟斷組織擠占資源，抬高物價(jià)、遏制中小企業(yè)發(fā)展；公共事業(yè)因耗費(fèi)資金大、回報(bào)率低、以致無(wú)人愿意投資；企業(yè)主為了利潤(rùn)、隨意排放污水、污物，破壞環(huán)境現(xiàn)象比比皆是。尤其是自由資本主義進(jìn)入壟斷資本主義階段，壟斷組織有能力干預(yù)企業(yè)進(jìn)入某類產(chǎn)業(yè)，阻礙市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有作用。質(zhì)疑自由主義經(jīng)濟(jì)理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始出現(xiàn)，迫使經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始尋找另一種出路。早于凱恩斯，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古于1920年出版《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)，指出政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性，論述了政府參與配置資源的經(jīng)濟(jì)職能，主要是采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策來(lái)消除客觀上存在的邊際私人純產(chǎn)值和邊際社會(huì)純產(chǎn)值的背離。當(dāng)然，庇古仍然認(rèn)為生產(chǎn)資源最優(yōu)配置的基本機(jī)制仍然是私人經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)。凱恩斯在1936年的《就業(yè)、利息與貨幣通論》中指出，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)，尤其是對(duì)收入、消費(fèi)、投資的影響，可以擴(kuò)大有效需求。它的出版正式宣告了國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義理論的確立。羅斯福新政本就是“凱恩斯主義”理論在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐。正如薩繆爾森在一篇論述凱恩斯主義的文章中寫(xiě)道：“1929年10月，這個(gè)昏暗的日子突兀地改變了整個(gè)世界的性質(zhì)。但并不是這一天才使新的理論變得迫切。早在繁榮時(shí)期，舊理論已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要并表現(xiàn)出其缺陷。30年代的大危機(jī)，使古典學(xué)派的理論體系直接面臨瓦解重建的危機(jī)?！盵1]羅斯?？偨y(tǒng)將凱恩斯主義理論運(yùn)用到其任期來(lái)解決經(jīng)濟(jì)大蕭條，在其任期頒布了《工業(yè)復(fù)興法》《緊急銀行法》《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》《聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)救濟(jì)法》，來(lái)調(diào)整銀行業(yè)的倒閉破產(chǎn)、農(nóng)業(yè)的崩潰、工業(yè)的蕭條，且通過(guò)大興水利、土木工程等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，挽救和刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展。二戰(zhàn)后，為了快速恢復(fù)生產(chǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，凱恩斯主義在各國(guó)大行其道。其中以產(chǎn)業(yè)政策為代表激勵(lì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式較為流行。尤其日韓兩國(guó)憑借著產(chǎn)業(yè)政策振興、繁榮產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高社會(huì)總福利，縮短工業(yè)化進(jìn)程，進(jìn)入了世界發(fā)達(dá)國(guó)家。自此，以產(chǎn)業(yè)政策作為東亞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)模式，為世界銀行在《東亞奇跡》一書(shū)中所推崇，而為世界所知。2008年金融危機(jī)發(fā)生后，新一輪呼吁政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的聲音再次出現(xiàn)，美國(guó)采取投入4000萬(wàn)美元救市，中國(guó)采取投入4萬(wàn)億元來(lái)救市、頒布《十大產(chǎn)業(yè)振興政策》等等措施。

二、政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的反思

在當(dāng)今時(shí)代，盡管世界各國(guó)或多或少需要政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其宗旨都是為了產(chǎn)業(yè)振興，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升社會(huì)總福利。但是，不得不承認(rèn)，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力不是肆無(wú)忌憚、不受限制地運(yùn)用。當(dāng)然全面否定政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力和其效果是不合適，因?yàn)橐匀毡緸槟０宓摹霸诙潭潭陼r(shí)間里走完了老工業(yè)國(guó)用了一二百年才走完的歷程?！盵2]的這種成功干預(yù)的例子還存在著，而且以中國(guó)這種效仿日本經(jīng)濟(jì)干預(yù)模式，造就“中國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)20年以接近10%的速度超高速增長(zhǎng)，也可為一枝獨(dú)秀”[3]的例子顯示存在著。同時(shí)，以“華盛頓共識(shí)”新自由主義理論在拉美國(guó)家的失敗，表明了市場(chǎng)并沒(méi)有在拉美國(guó)家發(fā)揮著最好的效應(yīng)。

當(dāng)然，這些并不能證明市場(chǎng)配置資源差，政府強(qiáng)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)就總是朝著健康道路行進(jìn)。日本和中國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過(guò)程后期相繼出現(xiàn)房產(chǎn)泡沫、股市泡沫的虛假繁榮。這種干預(yù)可能會(huì)形成其他后果，只有到后來(lái)才能發(fā)現(xiàn)。以早期的美國(guó)30年代的世界性大蕭條時(shí)期的《工業(yè)復(fù)興法》為例，為了遏制經(jīng)濟(jì)下滑、復(fù)興產(chǎn)業(yè)，美國(guó)政府采取了協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總量，實(shí)行計(jì)劃供應(yīng)，建立卡特爾聯(lián)盟，限制產(chǎn)品價(jià)格，大力發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)這些做法，從而在短短幾年時(shí)間，美國(guó)經(jīng)濟(jì)有了復(fù)興氣象，度過(guò)了最艱難的經(jīng)濟(jì)蕭條。但是，1935年，美國(guó)法院認(rèn)為《工業(yè)復(fù)興法》違反了憲法的基本精神，將其廢除。隨著后世研究美國(guó)經(jīng)濟(jì)的有關(guān)專家研究認(rèn)為，在一定程度上，羅斯福新政，尤其《工業(yè)復(fù)興法》促使了壟斷組織的建立和壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的形成，成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的障礙，以致后來(lái)的美國(guó)政府和司法部門為改變美國(guó)壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，建立自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)付出了巨大的代價(jià)。中國(guó)自金融危機(jī)后，國(guó)家拿出4萬(wàn)億元救市，出臺(tái)《十大產(chǎn)業(yè)振興政策》和幾百條具體產(chǎn)業(yè)政策來(lái)振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是，經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。李克強(qiáng)總理在2013年夏季達(dá)沃斯論壇中一直呼吁“必須堅(jiān)定不移推進(jìn)改革開(kāi)放，著力激發(fā)市場(chǎng)活力，強(qiáng)調(diào)約束政府權(quán)力之手，把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手。這是削權(quán)，是自我革命，會(huì)很痛，甚至有割腕的感覺(jué)，但這是發(fā)展的需要，是人民的愿望?！盵4]歐盟國(guó)家的救市，“隨后2010年的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，不但顯示了過(guò)度財(cái)政刺激的后果，也暴露了歐洲一些“福利國(guó)家”面臨的政府債務(wù)困境。認(rèn)真反思作為政府干預(yù)基石的市場(chǎng)失靈理論、逆周期理論和社會(huì)公平理論等，深刻闡明了20世紀(jì)以來(lái)政府支出大幅增長(zhǎng)的原因及其后果，并對(duì)未來(lái)政府的經(jīng)濟(jì)職能等問(wèn)題進(jìn)行富有建設(shè)性的探索。在歷史長(zhǎng)河里，政府和市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)職能都是不可或缺的，但在不斷變動(dòng)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)金融、政治環(huán)境下，尤其在經(jīng)濟(jì)、金融全球化的沖擊下，政府與市場(chǎng)的邊界各自在什么地方？[5]經(jīng)濟(jì)法學(xué)家邱本教授認(rèn)為，“國(guó)家干預(yù)與私人自治是一對(duì)宿敵，正確的方法是在國(guó)家干預(yù)與私人自治之間保持必要的張力和尋求微妙的平衡，而不是不共戴天的兩極思維、敵對(duì)思維?！盵6]

政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力應(yīng)該有一個(gè)邊界，在這個(gè)邊界內(nèi)，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的張力能夠使得政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的正效應(yīng)溢出，其負(fù)效應(yīng)則終結(jié)。但是，這個(gè)邊界卻不是容易尋找到。

三、政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的重構(gòu)：負(fù)面清單制度就是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界

負(fù)面清單制度最早起源于美國(guó)的1953年《美日通商航海友好條約》中，以例外方式列出造船、公用事業(yè)等行業(yè)不享有國(guó)民待遇。后來(lái)于20世紀(jì)80—90年代美國(guó)與他國(guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定中采用負(fù)面列表形式，指明不允進(jìn)入或限制進(jìn)入的行業(yè)。美國(guó)與加拿大、墨西哥簽署且生效的1994年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）最具負(fù)面清單的典型，其以不符措施列出禁止或限制投資領(lǐng)域，對(duì)后來(lái)的雙邊投資協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定具有深遠(yuǎn)的意義。美國(guó)于2004年公布《雙邊投資協(xié)定范本》和2012年修訂的《雙邊投資協(xié)定范本》，以及美國(guó)與韓國(guó)、新加坡、孟加拉國(guó)等簽署的大約20多個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中都是以負(fù)面清單方式列出外國(guó)投資不可進(jìn)入或受到限制領(lǐng)域。中國(guó)的負(fù)面清單制度最早是在中國(guó)上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行，作為一種管理模式已實(shí)行三年多。

負(fù)面清單制度是私法領(lǐng)域“法無(wú)禁止即可為”理念的體現(xiàn)。與公法的“法無(wú)授權(quán)不可為”基本理念不同，負(fù)面清單的“法無(wú)禁止即可為”即以否定之否定的方式肯定和保障了市場(chǎng)主體在市場(chǎng)過(guò)程中的最大的自由權(quán)、是私法領(lǐng)域里存在的制度實(shí)踐；“法無(wú)授權(quán)不可為”作為公法領(lǐng)域的理念，它以否定之否定方式的否定方式，明確了政府權(quán)力和政府行為的受制性。即政府的權(quán)力和行為要有明確的授權(quán)才可為之。負(fù)面清單制度通過(guò)列在清單上事項(xiàng)的公布，讓市場(chǎng)和政府各就各位。通過(guò)負(fù)面清單，市場(chǎng)主體和投資者一目了然、預(yù)先知曉哪些領(lǐng)域和行業(yè)是對(duì)內(nèi)和對(duì)外開(kāi)放的，哪些領(lǐng)域和行業(yè)是排除在外，哪些要采取限制措施的。更進(jìn)一步地說(shuō)，沒(méi)有“法無(wú)授權(quán)”的公權(quán)行為的禁止，也就沒(méi)有“法無(wú)禁止即可為”私權(quán)行為的存在。負(fù)面清單以禁止、限制的文字方式，表述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體哪些不能為之事項(xiàng)，與此同時(shí)，也指出了政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力可為之事項(xiàng)。從負(fù)面清單的文字表述方式來(lái)看，負(fù)面清單比傳統(tǒng)的正面表述方式更加明確，減少了模棱兩可的文字陳述。李克強(qiáng)總理肯定其存在意義，進(jìn)一步指出負(fù)面清單支撐著政府權(quán)力清單和責(zé)任清單。即與負(fù)面清單休戚相關(guān)的還有另外兩個(gè)清單：“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”。權(quán)力清單是“法無(wú)授權(quán)不可為”的公法理念體現(xiàn)，是針對(duì)政府而言，政府應(yīng)在列出的清單范圍作為，除此之外，政府不得作為。責(zé)任清單則針對(duì)市場(chǎng)主體和政府，政府應(yīng)為之而不為之，即不作為，則應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；市場(chǎng)主體應(yīng)禁止為之而為之，則應(yīng)承擔(dān)亂為之的責(zé)任。權(quán)力清單有利于縮小或限定政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力，保證了政府為有限政府、法治政府。負(fù)面清單制度倒逼著政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力變革。所以，負(fù)面清單制度能夠成為制約政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的籠子，能夠恰當(dāng)?shù)貙⒄?jīng)濟(jì)權(quán)力的危害降低到最小。在這個(gè)籠子內(nèi)，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力可為之，籠子之外，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力不得為之。負(fù)面清單制度應(yīng)該包含著負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單三個(gè)清單內(nèi)容，三者不可或缺。否則，不能形成負(fù)面清單制度的完整體系。

四、中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的重構(gòu)：負(fù)面清單制度的嘗試

中國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)力重構(gòu)是經(jīng)濟(jì)治理能力現(xiàn)代化的要求，經(jīng)濟(jì)治理能力現(xiàn)代化表現(xiàn)之一仍是負(fù)面清單制度。但是中國(guó)治理經(jīng)濟(jì)能力現(xiàn)代化的提出不是一蹴而成，而是有著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的歷史痕跡。起初，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革在長(zhǎng)期的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)政策激勵(lì)下，釋放出前所未有的生機(jī)，尤其中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府確立了“趕超戰(zhàn)略”，通過(guò)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化配置資源，縮短發(fā)展時(shí)間，“創(chuàng)造了連續(xù)35年國(guó)民生產(chǎn)總值GDP以年均增速9.8%的增長(zhǎng)奇跡，6.8億人脫貧，”[7]解決了13多億人口基本生存需求，制造了經(jīng)濟(jì)奇跡，并逐漸推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生、發(fā)展，成就了一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)，培養(yǎng)了一批具有創(chuàng)業(yè)精神的企業(yè)家和富翁。但是不得不否認(rèn)，在高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生一些外部不經(jīng)濟(jì)。如以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致臭氣熏天的河道替代了清澈的、可洗衣、用水的河水；嚴(yán)重霧霾的天空替代了藍(lán)色的天空等等。簡(jiǎn)言之，過(guò)去是以犧牲環(huán)境的代價(jià)、犧牲實(shí)質(zhì)公平的代價(jià)來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。

2013年11月，中共中央召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，要求“全面深化改革的總目標(biāo)”，提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其目的是再次激發(fā)市場(chǎng)活力和可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新中國(guó)建立后提出的第五個(gè)現(xiàn)代化。前四個(gè)的現(xiàn)代化是“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”，作為第五個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化是制度創(chuàng)新。“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”作為在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，就是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)用的現(xiàn)代化。它意味著國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理能力在國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系中是通過(guò)制度創(chuàng)新，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和再次振興，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)代中國(guó)治理經(jīng)濟(jì)能力模式來(lái)源于三個(gè)因素，古代的中央集權(quán)制度、蘇聯(lián)制度因素和日韓模式——政府主導(dǎo)型國(guó)家。新中國(guó)成立后，國(guó)家治理能力除了傳統(tǒng)文化和制度因素，在許多方面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)制度，制度上實(shí)行高度集權(quán)，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行統(tǒng)制形成高度統(tǒng)制的計(jì)劃體制。中國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使得整個(gè)社會(huì)形成政府無(wú)所不能、無(wú)所不在的局面。沒(méi)有政府干預(yù)，企業(yè)和社會(huì)無(wú)所適從。政府通過(guò)發(fā)布各種各樣的行政法規(guī)、行政措施、行政規(guī)范引導(dǎo)、指導(dǎo)、命令市場(chǎng)主體在其劃定的范圍內(nèi)行事。在這種氛圍下，企業(yè)和公民存著等著、靠著政府，萬(wàn)事有政府幫企業(yè)解決的想法，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮企業(yè)和勞動(dòng)者的創(chuàng)造性和積極性，基本生活品的需求都無(wú)法充分滿足，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率低下，社會(huì)總福利是低下的。這種體制是典型的平均主義，是以國(guó)家為中心的傳統(tǒng)國(guó)家治理。

改革開(kāi)放后，有限市場(chǎng)的開(kāi)放激發(fā)了企業(yè)家和投資者的積極性和主動(dòng)性。在經(jīng)濟(jì)方面，更多的是效仿“日韓兩國(guó)政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)治理模式”，集中一切資源、扶持國(guó)家選定的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，促使中國(guó)經(jīng)濟(jì)超高速增長(zhǎng)，但是，由于長(zhǎng)期的計(jì)劃體制影響、政府和官員的思維定式，過(guò)強(qiáng)的政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力，在一定程度沒(méi)有真正發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的基礎(chǔ)作用，更不要說(shuō)，發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用。盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)有較大發(fā)展和繁榮，但是強(qiáng)大的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力仍然束縛了市場(chǎng)活力和創(chuàng)新能力。自2008年金融危機(jī)以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩。當(dāng)“蘇聯(lián)模式和日韓模式”無(wú)法解決目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化就是解決當(dāng)前新常態(tài)背景下的一個(gè)創(chuàng)新制度，是解決政府與市場(chǎng)關(guān)系的創(chuàng)新機(jī)制。如今，中國(guó)提出國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理能力現(xiàn)代化意味著國(guó)家治理能力應(yīng)當(dāng)如十八屆三中全會(huì)所提“市場(chǎng)起決定作用，改革創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)治理能力”。負(fù)面清單制度正是國(guó)家治理經(jīng)濟(jì)能力現(xiàn)代化的一個(gè)制度選擇。從當(dāng)前中國(guó)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單制度的實(shí)踐來(lái)看，“負(fù)面清單最大的理論意義是結(jié)束了從1998年以來(lái)，一直是由政府積極的財(cái)政政策、適度寬松的貨幣政策以及產(chǎn)業(yè)政策的‘政府在前，市場(chǎng)緊隨”[8]的制度供給模式。在實(shí)踐方面，負(fù)面清單擴(kuò)大了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，有利于發(fā)揮市場(chǎng)主體的創(chuàng)造性、激活市場(chǎng)動(dòng)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。

負(fù)面清單制度作為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)表現(xiàn)方式，是經(jīng)濟(jì)法的適度、有限原則的實(shí)踐。國(guó)家治理經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的法理是經(jīng)濟(jì)法上的適度干預(yù)經(jīng)濟(jì)原則。適度、有限干預(yù)經(jīng)濟(jì)原則是指國(guó)家干預(yù)應(yīng)有“度”，而不是為所欲為，嚴(yán)格受到法治制約。適度、有限干預(yù)原則是國(guó)家或政府在充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的一種有效、合理而謹(jǐn)慎的政府公權(quán)力干預(yù)。政府經(jīng)濟(jì)公權(quán)力的運(yùn)用是在充分尊重私權(quán)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和決定權(quán)之上形成的，其對(duì)資源配置不應(yīng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，它從屬于市場(chǎng)機(jī)制。其內(nèi)涵有兩個(gè)：一是正當(dāng)性。正當(dāng)性是指必須法律規(guī)定或授權(quán)才可為之。即法無(wú)授權(quán)不可為。治理經(jīng)濟(jì)的政府公權(quán)力的運(yùn)用是正當(dāng)?shù)?。正?dāng)性要求權(quán)力的“法”，包括政府行使經(jīng)濟(jì)公權(quán)力的來(lái)源合法、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的程序合法。二是合理性。合理性意味著治理經(jīng)濟(jì)的程度、范圍、效力應(yīng)當(dāng)有合理區(qū)間，而不是無(wú)限制可擴(kuò)大的適用國(guó)家治理經(jīng)濟(jì)這種公權(quán)力。負(fù)面清單剛好符合經(jīng)濟(jì)法適度、有限原則。在負(fù)面清單之內(nèi)，是法律禁止范圍，市場(chǎng)主體不得為之，而是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力作為范圍；在負(fù)面清單之外，市場(chǎng)主體可為之，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力不得為之。本質(zhì)上，負(fù)面清單是經(jīng)濟(jì)方面的國(guó)家公權(quán)力逐漸讓渡于市場(chǎng)的過(guò)程，表明著中國(guó)政府在努力實(shí)現(xiàn)治理經(jīng)濟(jì)有效性的探索，是國(guó)家努力實(shí)踐國(guó)家公權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)效益最大化的次優(yōu)選擇。所以，負(fù)面清單制度是國(guó)家（政府）的簡(jiǎn)政放權(quán)，更是將國(guó)家公權(quán)力讓渡給市場(chǎng)的必然結(jié)果；是新常態(tài)背景下，響應(yīng)依法治國(guó)，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家適度干預(yù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總福利的一種新型管理模式。

負(fù)面清單制度在全國(guó)推廣、復(fù)制和其他領(lǐng)域的運(yùn)用，進(jìn)一步縮小了政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力。始于上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施的負(fù)面清單管理模式，被復(fù)制到福建、廣東、天津自貿(mào)區(qū)。此外，除了在自貿(mào)區(qū)推廣、復(fù)制以外，在其他各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、甚至行政領(lǐng)域也在延伸發(fā)展，如2014年上海政府制定的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的負(fù)面清單》，甚至已經(jīng)拓展到全國(guó)的各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤?015年3月13日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》，提出改進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品新商業(yè)模式的準(zhǔn)入管理。具體包含以下負(fù)面清單的內(nèi)容。第一，改革產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，對(duì)未納入負(fù)面清單管理的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。第二，破除限制新技術(shù)新產(chǎn)品新商業(yè)模式的不合理準(zhǔn)入障礙。對(duì)藥品、醫(yī)療器械等創(chuàng)新產(chǎn)品建立便捷高效的監(jiān)管模式，深化審評(píng)審批制度改革，多種渠道增加審評(píng)資源，優(yōu)化流程，縮短周期，支持委托生產(chǎn)等新的組織模式發(fā)展。第三，對(duì)新能源汽車、風(fēng)電、光伏等領(lǐng)域?qū)嵭杏嗅槍?duì)性的準(zhǔn)入政策等領(lǐng)域。這些規(guī)定將負(fù)面清單制度的適用擴(kuò)大化，變相地縮小、制約了政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力，有效地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。負(fù)面清單制度是政府與市場(chǎng)利益博弈規(guī)則化的基本保障，其推廣和復(fù)制是國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。

小結(jié)：政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的探討，實(shí)質(zhì)上是對(duì)“政府與市場(chǎng)”這對(duì)關(guān)系的探討。政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著國(guó)家職能的擴(kuò)張而擴(kuò)張。凱恩斯主義理論是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力干預(yù)的理論基礎(chǔ)，但是，從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力有必要且應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期存在。特別以日韓的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)給出了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)用的成功典范。不過(guò)，當(dāng)今世界發(fā)生了巨大變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)的不同，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力也應(yīng)當(dāng)重構(gòu)，這是中國(guó)在新常態(tài)下，提出的國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。負(fù)面清單作為負(fù)面清單制度是私法領(lǐng)域里的“法無(wú)禁止即可為”理念的實(shí)踐，與公法的“法無(wú)授權(quán)不可為”基本理念不同，負(fù)面清單以否定之否定方式保障了市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的最大的自由權(quán)，所以，是在私法領(lǐng)域才擁有的制度實(shí)踐，而公法理念“法無(wú)授權(quán)不可為”則以否定方式，肯定了政府權(quán)力和政府行為的受制性，即政府的權(quán)力和行為要有明確的授權(quán)才可為之。兩者是相輔相成、休戚相關(guān)。更進(jìn)一步地說(shuō)，沒(méi)有“法無(wú)授權(quán)”的公權(quán)行為的禁止，也就沒(méi)有“法無(wú)禁止即可為”私權(quán)行為的存在。負(fù)面清單與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化休戚相關(guān)，與政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力相關(guān)。當(dāng)提到實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，必然要提到政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的創(chuàng)新實(shí)踐：負(fù)面清單制度?？梢?jiàn)，負(fù)面清單制度順應(yīng)時(shí)代和時(shí)勢(shì)而產(chǎn)生，有其合理根據(jù)。

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