[摘 要]城市產(chǎn)業(yè)演替與城市功能變遷密切相關(guān)。中國特大城市功能轉(zhuǎn)型伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“騰籠換鳥”的深度調(diào)整，亟需對產(chǎn)生的一系列結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行審視和反思，加強(qiáng)對城市轉(zhuǎn)型期產(chǎn)業(yè)退出的規(guī)律性和政策性研究。本文以非首都功能疏解背景下北京市城六區(qū)68家調(diào)整退出企業(yè)為案例進(jìn)行實地調(diào)研，對當(dāng)前產(chǎn)業(yè)疏解所面臨的企業(yè)退出執(zhí)法之“困”、疏解承接落地之“困”、“高精尖”再造之“困”、企業(yè)就地轉(zhuǎn)型之“困”、騰退空間再利用之“困”進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，以上述研究為基礎(chǔ)，從宏觀視角提出了破解困境須以規(guī)避和防范產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的規(guī)律認(rèn)知風(fēng)險和實踐操作風(fēng)險為基本原則，在妥善處理調(diào)整退出與“穩(wěn)增長”的關(guān)系、完善法規(guī)政策體系、破解土地瓶頸、構(gòu)建保障機(jī)制上尋求對策路徑。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)疏解；功能定位；非首都功能；產(chǎn)業(yè)遷移

[中圖分類號]F299.2[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號] 1672-4917（2018）02-0024-12

產(chǎn)業(yè)更替對于特大城市功能變遷起著特殊而重要的作用。學(xué)界認(rèn)為，城市功能的本質(zhì)體現(xiàn)為“城市通過自身產(chǎn)業(yè)體系為區(qū)內(nèi)、區(qū)外提供產(chǎn)品和服務(wù)”[1]，其強(qiáng)弱、規(guī)模、層級決定于一定結(jié)構(gòu)、層次、分工程度下的城市產(chǎn)業(yè)形態(tài)，正因如此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整是城市發(fā)展的核心動力，也是城市功能能級提升的迫切要求。研究表明，城市發(fā)展周期與產(chǎn)業(yè)周期之間具有極為接近的發(fā)展同步性，這一同步性表現(xiàn)為：產(chǎn)業(yè)繁榮與衰退的周期性波動帶來城市發(fā)展的震蕩并推動城市轉(zhuǎn)型[2][3]。北京的非首都功能疏解工作始于2014年，恰逢中國超大城市深刻轉(zhuǎn)型的歷史節(jié)點，既是對以往傳統(tǒng)城市化模式積累的各類問題的反思，更代表了國家最高決策層對未來首都城市發(fā)展定位的基本判斷，其中，產(chǎn)業(yè)疏解是實體內(nèi)容和關(guān)鍵支撐，也是推動北京城市功能轉(zhuǎn)型的“抓手”。但政府主導(dǎo)模式下大量“小散亂污”、一般性制造業(yè)企業(yè)集中式、非常態(tài)化退出，也使城市發(fā)展在新舊動能接續(xù)、騰退空間使用等層面產(chǎn)生了一系列問題。目前實踐中無經(jīng)驗可循、理論上相關(guān)研究甚少，特別是對城市轉(zhuǎn)型期產(chǎn)業(yè)退出的規(guī)律和特征研究不足，政策研究滯后。針對這種情況，本文選擇北京城六區(qū)68家企業(yè)（包括23家涉疏國有企業(yè)和45家一般性制造企業(yè)）為案例進(jìn)行實地調(diào)研，深入剖析城市功能轉(zhuǎn)型中存量企業(yè)調(diào)整退出的困境與風(fēng)險，為破解困境提供應(yīng)對之策，將有助于系統(tǒng)把握轉(zhuǎn)型期城市產(chǎn)業(yè)遷移的規(guī)律性與特殊性，為后期政策選擇與完善提供鏡鑒。

一、城市產(chǎn)業(yè)疏解與功能變遷的相關(guān)性：理論依據(jù)、歷史及現(xiàn)實情境

城市功能演進(jìn)①理論將城市功能界定為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)功能的表征形式之一，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)變革是城市功能轉(zhuǎn)型和演替的基本動力[4]，伴隨產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)地位的順次更迭，城市自身的形態(tài)演化和樞紐功能漸趨成熟和完善，功能的樞紐化和多元化又為多層級區(qū)域城市體系的形成締造了條件，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈為載體并體現(xiàn)為在產(chǎn)業(yè)鏈上所占據(jù)的位置的不同，形成規(guī)模不等、內(nèi)部職能各異的城市群、城市帶[5]。傳統(tǒng)城市發(fā)展理論和新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)分別為城市功能與產(chǎn)業(yè)這種互恰關(guān)系提供了重要解釋。其一，在關(guān)于城市的一般理論認(rèn)識中，比較優(yōu)勢、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、聚集性被認(rèn)為是城市產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)特性[6]，城市經(jīng)濟(jì)是空間集聚經(jīng)濟(jì)，城市功能演替皆呈現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性與空間性之間“平衡—抵牾—再平衡”的回復(fù)與周期性統(tǒng)一，這一過程直接影響城市運行效率和區(qū)域發(fā)展公平，產(chǎn)業(yè)調(diào)整遷移亦被作為政府實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的常用政策工具①；其二，新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)指出，產(chǎn)業(yè)集聚是城市形成的根源，而規(guī)模經(jīng)濟(jì)、不完全競爭、歷史積累（路徑依賴）等相互作用過程決定了產(chǎn)業(yè)集聚過程[7]，當(dāng)城市擁擠成本（交通混亂、環(huán)境污染、居住條件惡劣等）足以抵消規(guī)模經(jīng)濟(jì)和不完全競爭帶來的效益時，從城市治理出發(fā)的功能紓解便不可避免[8]?？v觀倫敦、巴黎、東京等發(fā)達(dá)首都城市的發(fā)展史，無一不是政府借力產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或利益導(dǎo)向機(jī)制引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)遷移，通過設(shè)立承載地或新區(qū)新城引導(dǎo)就業(yè)布局重構(gòu)[9][10]，將功能、產(chǎn)業(yè)、人口（包括總量、結(jié)構(gòu)、集聚形態(tài)）三者統(tǒng)籌考慮，來應(yīng)對中心城區(qū)人口和功能高度集聚的問題，并從根本上消解人口向特大城市遷移的動力（圖1）。比如，二戰(zhàn)后以計劃色彩濃厚的衛(wèi)星城建設(shè)、疏散發(fā)展、限制增長為代表的倫敦“新城計劃”，至今仍被奉為世界城市規(guī)劃界的經(jīng)典案例，其提供的諸多可供借鑒和效仿的經(jīng)驗和做法，在一定程度上成為解答中國超大城市問題的線索，亦能彌補中國城市政府管理現(xiàn)代化大都市經(jīng)驗不足的缺憾。

從歷史情境分析，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城市功能定位相輔相成，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展亦與城市功能變遷密切相關(guān)。北京作為中國首都的重要地位和特殊作用決定了這個城市的發(fā)展邏輯，新中國成立以來，首都功能定位至少歷經(jīng)了五次重要調(diào)整，政府文件和歷版規(guī)劃中亦有過多次表述：從建國之初提及“由消費城市向生產(chǎn)城市轉(zhuǎn)變”、計劃建成“全國的工業(yè)中心和經(jīng)濟(jì)中心”，到1983年明確提出“不再做經(jīng)濟(jì)中心和現(xiàn)代化工業(yè)基地”、實現(xiàn)“由生產(chǎn)性城市向服務(wù)性城市轉(zhuǎn)變”，再到2005年以“首鋼”搬遷為標(biāo)志率先實施城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，城市功能變遷在時間軸上呈現(xiàn)出縱向的歷史延展性，每個階段都被賦予了鮮明的時代印記，無疑也都是特定歷史的政治傳統(tǒng)和不同時期的戰(zhàn)略部署的生動表征。循跡北京城市功能與產(chǎn)業(yè)的歷史沿革，是在城市研究中注重歷史觀表達(dá)的重要體現(xiàn)，亦能夠為當(dāng)前產(chǎn)業(yè)疏解提供經(jīng)驗價值和演進(jìn)邏輯，我們大致可從秦漢時期建薊城以來的簡要梳理中總覽其概貌（表1）。

從現(xiàn)實情境分析，改革開放后，北京等超大型城市產(chǎn)業(yè)布局演變歷經(jīng)兩個重要階段：第一個階段是城市外圍產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)模迅速擴(kuò)大，以1992年起數(shù)量驚人的各類開發(fā)區(qū)為代表；第二個階段是2004年之后，城市中心區(qū)產(chǎn)業(yè)空間的大規(guī)模開發(fā)時期基本結(jié)束，代之以“退二進(jìn)三”、“選擇性”更新優(yōu)化功能布局，這一時期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整促動了城市整體功能轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)空間分異也急劇推升了城市發(fā)展成本。疏解非首都功能是在第二階段轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入“瓶頸期”、傳統(tǒng)治理模式已難以應(yīng)對各種復(fù)雜交錯的城市問題的關(guān)口提出的，事關(guān)“減量”背景下如何“再發(fā)展”這一重大理論和實踐命題，需要對可能的政策結(jié)果保持清醒認(rèn)識并作出科學(xué)預(yù)判。其一，當(dāng)前城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)向新常態(tài)過渡形成了時間上的交疊，面對傳統(tǒng)要素邊際效率衰退和“L型”增長軌跡底部鎖定，北京經(jīng)濟(jì)增長規(guī)律性放緩、下行壓力大，加快不符合首都功能定位產(chǎn)業(yè)的調(diào)整退出，必然會減少產(chǎn)業(yè)存量、財政收入、就業(yè)崗位，企業(yè)搬遷、停產(chǎn)補貼等鼓勵引導(dǎo)政策的出臺，亦會進(jìn)一步增加財政支出負(fù)擔(dān)，這都是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)“下滑”的不穩(wěn)定因素[11]，須保持戰(zhàn)略定力；其二，創(chuàng)新源轉(zhuǎn)化為增長源、新興產(chǎn)業(yè)和“高精尖”項目的引育既需要時間也需要空間，若短期內(nèi)企業(yè)退出留下的真空地帶無法填補，必然會對經(jīng)濟(jì)增長的速度和質(zhì)量產(chǎn)生影響，須給予改革耐心；其三，在政策執(zhí)行層面，非首都功能疏解是由政府宏觀決策發(fā)起、需要市場力量配合的城市發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型，這種急轉(zhuǎn)彎、高強(qiáng)度、大范圍的整體轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”同時發(fā)軔，內(nèi)在地決定了對經(jīng)濟(jì)增長降速的短期憂慮必然會妨礙產(chǎn)業(yè)疏解長期任務(wù)的實施，極易顧此失彼、動搖政策決心，須對疏功能可能帶來的影響做好總體研判。可以說，上述三個結(jié)構(gòu)性問題自始至終內(nèi)嵌于已有的疏解模式中，并作為構(gòu)成當(dāng)前時期經(jīng)濟(jì)基本面的規(guī)律性因素而內(nèi)在地影響甚至主導(dǎo)著城市轉(zhuǎn)型的方向，而產(chǎn)業(yè)疏解中所呈現(xiàn)的問題無疑都是某一結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)系雙方力量博弈的表現(xiàn)形式。

二、北京市存量產(chǎn)業(yè)調(diào)整疏解的困境與因素解析

（一）調(diào)研企業(yè)選取

產(chǎn)業(yè)疏解的具體路徑包含關(guān)停退出、區(qū)域轉(zhuǎn)移、改造提升三種?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，綜合考慮與首都功能定位和核心功能緊密關(guān)系及疏解難易程度，優(yōu)先重點疏解四類非首都功能：一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)，區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)，部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會公共服務(wù)功能，部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部。按照這一范圍要求并遵循“先易后難、謀定后動”原則，《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》框定中心城區(qū)（城六區(qū)，包括東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)）是疏解非首都功能的主要地區(qū)，要求疏解提升、降低人口密度。2013年起，產(chǎn)業(yè)調(diào)整退出對象主要為“小散亂污”企業(yè)、城鄉(xiāng)結(jié)合部“工業(yè)大院”、區(qū)域性專業(yè)市場等；隨著疏解工作的深入推進(jìn)，2016年以后調(diào)整退出企業(yè)逐步轉(zhuǎn)向不符合首都功能定位的一般性制造業(yè)和部分“高端制造業(yè)中比較優(yōu)勢不突出的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)”；2017年以來疏解涉及的規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量不斷增多，以大中型市屬國有企業(yè)和央企為代表《2018年北京市人民政府工作報告》明確提出“疏解退出城六區(qū)二級及以下市屬國有企業(yè)40家以上”。，部分國有工業(yè)企業(yè)的制造環(huán)節(jié)、“老字號”企業(yè)的傳統(tǒng)工藝環(huán)節(jié)、下屬公司倉儲物流、批發(fā)市場、物業(yè)出租等低端業(yè)態(tài)均被明確列入疏解（提升）名單，這些企業(yè)由于在歷史沿革中經(jīng)歷了改制、分立、合并等多種改革過程，成立較早且占據(jù)市中心優(yōu)越位置，成為中心城區(qū)“騰籠換鳥”的主要對象。按照三種疏解途徑和企業(yè)類型進(jìn)行區(qū)分，我們選擇城六區(qū)23家“涉疏”央屬、市屬國有重點企業(yè)、45家一般性制造企業(yè)為樣本進(jìn)行訪談?wù){(diào)研由于篇幅所限，調(diào)查問卷和訪談相關(guān)內(nèi)容另文討論。（表2），這些企業(yè)部分已完成疏解，部分疏解工作正在推進(jìn)中，基本上能夠涵蓋當(dāng)前疏解退出企業(yè)（行業(yè)）的全部類型。

（二）退出困境及原因分析

調(diào)研結(jié)果顯示：2014年以來北京市產(chǎn)業(yè)疏解雖成效顯著三年來，累計清理整治“小散亂污”企業(yè)1.1萬余家，累計關(guān)停退出一般制造業(yè)企業(yè)1992家，調(diào)整疏解各類區(qū)域性專業(yè)市場594家；2016年底，提前一年實現(xiàn)“2013—2017年清潔空氣行動計劃”提出的累計關(guān)停退出1200家污染企業(yè)的任務(wù)目標(biāo)；2017年底，首都功能核心區(qū)實現(xiàn)一般性制造業(yè)企業(yè)全部退出。（數(shù)據(jù)來源：《2018年北京市人民政府工作報告》。），但隨著疏解步入“深水區(qū)”，城六區(qū)企業(yè)調(diào)整退出工作的壓力持續(xù)加大，普遍面臨政策支撐不足、制度調(diào)整滯后、土地束縛明顯、資金平衡受阻等具體困難，這些問題將進(jìn)一步成為延緩疏解進(jìn)程的掣肘因素，須及時予以厘清和研判。

1.產(chǎn)業(yè)退出執(zhí)法之“困”：企業(yè)強(qiáng)制性退出缺少上位法支撐，地方規(guī)范性文件難以替代法律法規(guī)成為執(zhí)法依據(jù)

目前，北京市共有18部與產(chǎn)業(yè)疏解退出密切相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范性文件（包括13部法律法規(guī)13部法律及地方性法規(guī)主要包括：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中國人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中華人民共和國消防法》《北京市大氣污染防治條例》《北京市水污染防治條例》《北京市安全生產(chǎn)條例》《北京市實施〈中華人民共和國節(jié)約能源法〉辦法》，企業(yè)調(diào)整退出的流程規(guī)定則主要出現(xiàn)于《中華人民共和國行政處罰法》中。和5部部門、地方規(guī)范性文件5部部門及地方規(guī)范性文件主要包括：《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（國發(fā)〔2010〕7號）、《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號）、《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2015年版）》（京政發(fā)〔2015〕42號）、《北京市工業(yè)污染行業(yè)、生產(chǎn)工藝調(diào)整退出及設(shè)備淘汰目錄（2017年版）》（京政辦發(fā)〔2017〕33號）、《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的實施意見》（京發(fā)〔2010〕43號）。），但并未有任何非首都功能疏解的專項法律法規(guī)指引出臺。執(zhí)法之“困”源于三方面：一是5部已出臺的國務(wù)院和北京市規(guī)范性文件難以替代法律法規(guī)成為行政執(zhí)法依據(jù)（即使能夠作為執(zhí)法依據(jù)，也是有限制、有條件地認(rèn)可其效力），法律效力不充分往往使行政主體在行政實踐中陷入被動局面；二是《北京市工業(yè)污染行業(yè)、生產(chǎn)工藝調(diào)整退出及設(shè)備淘汰目錄（2017年版）》（以下簡稱《淘汰目錄》）的政策指向模糊，是淘汰某類行業(yè)還是某個產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，是某個設(shè)備還是某種工藝，或是關(guān)停一個企業(yè)，缺少明晰具體的名錄規(guī)定或細(xì)則；三是部分不符合首都核心功能定位的一般制造業(yè)、高端制造業(yè)中不具有比較優(yōu)勢的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)尚不在《淘汰目錄》及《北京市大氣污染防治條例》（第53、105條）之列，致使調(diào)整退出缺乏政策支撐和法定執(zhí)行程序。

在目標(biāo)企業(yè)不予配合、退出工作缺少政策“抓手”的情況下，地方經(jīng)信、環(huán)保、國土、安監(jiān)、消防等部門通常采取“騷擾式”處理方式，輪流登門查找企業(yè)落后產(chǎn)能、污染物超排、違規(guī)開工等問題，導(dǎo)致疏解騰退中“九龍治水”、部門割據(jù)、自成體系的混亂局面，企業(yè)因正常生產(chǎn)秩序受到干擾而難以獲得持續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營周期。對于租賃集體土地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的目標(biāo)企業(yè)，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門責(zé)成土地出租方以提前解約或主動違約的方式實現(xiàn)退出。這些方式均在一定程度上脫離法治范疇，面對歷史積弊往往難以介入，且倘若處理不當(dāng)，極易造成社會矛盾激化、引發(fā)目標(biāo)企業(yè)不滿情緒，同時，由于執(zhí)法方式的主觀隨意性和執(zhí)法依據(jù)的缺失，行政相對人即可以“行政處罰做出的決定不符合法定程序”為由，對相關(guān)部門提起訴訟，這將進(jìn)一步推高實踐操作中行政執(zhí)法的風(fēng)險和成本。

2.疏解承接落地之“困”：承接地政府統(tǒng)籌引導(dǎo)缺位，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移遭遇“轉(zhuǎn)不出，接不住，留不下”的困局

“轉(zhuǎn)不出，接不住，留不下，缺統(tǒng)籌”是北京市產(chǎn)業(yè)疏解工作深入推進(jìn)過程中出現(xiàn)的新問題和新特征。企業(yè)“轉(zhuǎn)不出”一方面源于政策性退出機(jī)制本身的缺陷，盡管發(fā)達(dá)國家城市實踐為企業(yè)騰退轉(zhuǎn)型提供了諸多路徑借鑒，但因中西方制度基因和國情不同，特別是土地所有制等基本制度存在較大差異，北京企業(yè)調(diào)整退出所需應(yīng)對的問題遠(yuǎn)較西方國家復(fù)雜，目前以行政手段強(qiáng)制推動企業(yè)退出的方式單一、有效選項不多，長期也難以為繼；另一方面，異地搬遷建廠成本高、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、京籍人員接轉(zhuǎn)安置缺乏政策指引等因素也增加了企業(yè)調(diào)整退出風(fēng)險，降低了轉(zhuǎn)出意愿。

“接不住”與“留不下”源于承接地在資質(zhì)認(rèn)定和證照轉(zhuǎn)移方面的政策限制（生產(chǎn)許可證照轉(zhuǎn)移審批周期長、資質(zhì)變更認(rèn)定存在省際差異）、上下游產(chǎn)業(yè)鏈對接與聯(lián)動不足的現(xiàn)實障礙、軟硬件滯后的環(huán)境制約（市場成熟度差、政府對市場規(guī)律的認(rèn)知不足、公共服務(wù)“短板”明顯），這些因素均延長了企業(yè)疏解后的過渡期。據(jù)了解，由于長期兩地奔波造成諸多不便，部分搬遷至河北白溝、永清等地的原大紅門、“動批”商戶已陸續(xù)退鋪回流到北京，散入其他市場繼續(xù)經(jīng)營，一些較早轉(zhuǎn)至津冀的制造業(yè)企業(yè)在項目籌建期由京委派的管理技術(shù)人員也開始逐步回撤。

“缺統(tǒng)籌”是造成“轉(zhuǎn)不出，接不住，留不下”困局的體制機(jī)制根源。目前京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形式雖已從最初的企業(yè)、項目“零散”對接發(fā)展為各市、區(qū)間“打包”輸出、“精準(zhǔn)”承接，三地互投活躍，但產(chǎn)業(yè)疏解承接政策的配套性、協(xié)同性、互補性仍顯不足，尚未形成統(tǒng)一、具體的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實施規(guī)劃和布局推進(jìn)計劃，突出表現(xiàn)為：津冀作為承接地缺少整體思考和通盤謀劃，產(chǎn)業(yè)平臺“遍地開花”、集聚效應(yīng)弱化，河北省《關(guān)于促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》（冀政辦發(fā)〔2015〕4號）中確定的60個承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位重合項多、尚未實現(xiàn)錯位發(fā)展，園區(qū)招商亦“各自為政”，即使是同一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)間招商競爭也異常激烈，政府仍依靠廉價土地、稅收減免等爭相“拼政策”的方式吸引企業(yè)入駐。

3.“高精尖”產(chǎn)業(yè)再造之“困”：市域產(chǎn)業(yè)對接機(jī)制松散、升級緩慢，結(jié)構(gòu)調(diào)整的“陣痛”將階段性持續(xù)存在

我們對“十一五”以來北京市產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析表明：與2008年相比，2016年代表北京未來高端制造業(yè)發(fā)展趨勢的信息產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)（制造業(yè)）雖實現(xiàn)了總量、增量“雙升”，但行業(yè)增加值占GDP比重和占工業(yè)比重均出現(xiàn)不同程度的回落，其中，信息產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重和占工業(yè)比重分別下降了1.3%和4.6%，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)（制造業(yè)）增加值占GDP比重和占工業(yè)比重分別下降了0.7%和2.2%，根據(jù)北京市統(tǒng)計年鑒計算而得。 “量”變并未引發(fā)“質(zhì)”變。其原因有四：一是“十一五”以來北京制造業(yè)發(fā)展定位搖擺，增加了未來預(yù)期的不確定性，進(jìn)一步延緩了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的速度；二是產(chǎn)業(yè)升級的區(qū)域支撐不足，京津冀存在較為嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)斷鏈現(xiàn)象，“虛弱”的區(qū)域合作推升了北京制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的成本；三是“高精尖”產(chǎn)業(yè)仍屬于“大而化之”的概念，長期以來囿于傳統(tǒng)理念習(xí)慣于按總量、規(guī)模評價行業(yè)和企業(yè)，對于“質(zhì)”缺少數(shù)據(jù)研判，且部分高端產(chǎn)業(yè)自身包含了諸多低端業(yè)態(tài)和低端環(huán)節(jié)，面臨著繁重的轉(zhuǎn)型任務(wù)；四是北京市域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接機(jī)制松散、政策設(shè)計缺位。主要表現(xiàn)為：一方面，“高精尖”的著力點還沒有完全找到，目前城六區(qū)仍將主要精力集中于疏解“散亂污”企業(yè)、一般制造業(yè)企業(yè)等低端產(chǎn)業(yè)上，而低端業(yè)態(tài)退出后因為缺乏明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄指引，存在競相發(fā)展所謂“高精尖”產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象；另一方面，目前北京市產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局存在突出的南北差異、中心和外圍差異，部分城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚未明晰，近遠(yuǎn)郊區(qū)仍存在自身“吃不飽”的問題，城六區(qū)轉(zhuǎn)出企業(yè)卻普遍“繞道而行”而非“逐層外溢”，各區(qū)之間尚未真正解決好“協(xié)同什么、承接什么、疏解什么、發(fā)展什么”的問題。

4.企業(yè)就地轉(zhuǎn)型之“困”：資金與土地“雙捆綁”，阻礙企業(yè)就地轉(zhuǎn)型升級的實現(xiàn)

資金和土地是當(dāng)前制約疏解企業(yè)實現(xiàn)就地轉(zhuǎn)型的兩大瓶頸要素，由于多數(shù)企業(yè)希望通過對騰退土地原址自行開發(fā)利用的收益來彌補“一拆一建”的資金損耗，解決搬遷和人員安置所需成本和資金問題，因此，兩者之間又相互牽制。資金瓶頸主要表現(xiàn)為企業(yè)補償資金落實難、技術(shù)改造升級成本高。一方面，目前執(zhí)行的北京市《工業(yè)污染企業(yè)調(diào)整退出獎勵資金管理辦法》（京財經(jīng)〔2014〕1068號）對獎勵資金申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定十分嚴(yán)格，要求企業(yè)提供環(huán)評批復(fù)、環(huán)評驗收、排污申報登記等材料作為申報標(biāo)準(zhǔn)，許多企業(yè)難以提供相關(guān)手續(xù)而無法獲得資金支持；另一方面，制造工藝升級改造的巨大成本也迫使企業(yè)放棄就地轉(zhuǎn)型，選擇退出。

土地瓶頸主要表現(xiàn)為退出企業(yè)開發(fā)利用原址土地的政策阻力大。《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法》（京政發(fā)〔2005〕6號）規(guī)定“劃撥土地使用權(quán)人不得自行對劃撥土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)”，這意味著劃撥工業(yè)用地騰退后須“先由政府收回，再依據(jù)規(guī)劃安排使用”，原企業(yè)無法借助土地二次開發(fā)實現(xiàn)資金平衡。對于非劃撥工業(yè)用地，即便企業(yè)有權(quán)對原址用地進(jìn)行自我改造升級，但變更土地性質(zhì)產(chǎn)生的高額土地出讓金往往讓企業(yè)難堪重負(fù)，若不辦理變更，在后續(xù)改造中立項規(guī)劃、建設(shè)施工等手續(xù)辦理將面臨“審批困境”。此外，現(xiàn)行法規(guī)政策對工業(yè)用地是否允許“分割轉(zhuǎn)讓”，在原則上嚴(yán)格限制、事實上變通處理，導(dǎo)致退出企業(yè)“無所適從”。2004年《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》（國土資發(fā)〔2004〕232號）和2010年北京市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)研發(fā)、工業(yè)項目監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（京國土〔2010〕480號）中均明確規(guī)定“嚴(yán)禁在工業(yè)項目用地范圍內(nèi)建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性配套設(shè)施”，“研發(fā)用地、工業(yè)項目不得擅自改變用途，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)讓或銷售”，但在具體實踐操作中，國家層面對工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)“分割”事宜態(tài)度模糊。由于粗放含混的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地政策與轉(zhuǎn)型期市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實發(fā)展要求早已相脫節(jié)，近年來上海、南京、深圳等城市已陸續(xù)頒布工業(yè)用地“新政”，對高科技創(chuàng)新型、開放型產(chǎn)業(yè)項目用地“分割”給予政策支持，北京亟需出臺適用于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的用地政策指引，及時為企業(yè)疏解騰退、改造升級“松綁”。

5.騰退空間再利用之“困”：“工業(yè)大院”土地關(guān)系難以理順，二次開發(fā)配套政策滯后、審批流程復(fù)雜

由于歷史原因和當(dāng)時的從權(quán)處理，北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（四環(huán)至六環(huán)之間）的集體土地上聚集了大量以小作坊加工、建材批發(fā)倉儲、小商品市場、住宿餐飲等“工業(yè)大院”形式存續(xù)的低端業(yè)態(tài)，其中多數(shù)為村集體在未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的情況下租賃給企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營的違法違規(guī)建筑“工業(yè)大院”設(shè)立時的產(chǎn)權(quán)關(guān)系非常復(fù)雜，有的是一次性賣斷給企業(yè)，有的是企業(yè)建好后享有幾十年的使用權(quán)，還有的是村集體建好后出租給企業(yè)。。緣于當(dāng)時特殊政策環(huán)境下優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層主管部門并未對此類占地或租地企業(yè)予以嚴(yán)格限制或強(qiáng)制性退出，一定程度上對此類“工業(yè)大院”調(diào)整退出困局的形成負(fù)有責(zé)任，此類企業(yè)如何彌補歷史欠賬，補償標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)定，企業(yè)與村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間如何分配補償資金等問題非常棘手。加之近年出臺的各區(qū)縣級土地利用規(guī)劃已明確將這部分建設(shè)用地指標(biāo)全部調(diào)整進(jìn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)，指標(biāo)約束下拆騰清退后的土地只能按規(guī)劃“還綠”，無法引進(jìn)任何形式的工商業(yè)項目進(jìn)行業(yè)態(tài)升級，致使多數(shù)企業(yè)對退出采取觀望態(tài)度，有的甚至“集體抗命”，村集體經(jīng)濟(jì)組織則因多年依靠土地租金維系的收入來源極可能“斷供”而敷衍應(yīng)對。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在實踐中創(chuàng)新了自征自用、占地、鎮(zhèn)域統(tǒng)籌等集體土地再開發(fā)模式，但由于上位法限制均需爭取“政策特批”，且土地變性、調(diào)規(guī)亦涉及土地規(guī)劃、城市規(guī)劃等部門的“多頭聯(lián)動”，審批環(huán)節(jié)多、周期長、流程復(fù)雜等因素導(dǎo)致實際操作成本高、政策落地難。

三、功能變遷下北京市產(chǎn)業(yè)疏解的風(fēng)險識別

城市功能有核心與非核心之分，在不同發(fā)展階段兩者之間并無絕對界限，核心功能并非完全機(jī)械的予以保留，非核心功能也不是要完全予以疏解。就宏觀層面而言，上述困境的出現(xiàn)多是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、實施功能調(diào)整的大背景下，對宏觀趨勢有失判斷、對核心功能把握不定或因盲目追求疏解效果致使結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能升級不同步所致。此外，作為北京最重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，當(dāng)前階段產(chǎn)業(yè)疏解多以行政推動為主，政府介入資源配置活動極易因錯位、越位引發(fā)新的效率損失問題，或者出現(xiàn)政府行政命令代替市場“調(diào)結(jié)構(gòu)”的消極后果。因此，及時澄清一些理念性誤區(qū)并對疏解風(fēng)險做出前瞻性預(yù)判十分必要。

（一）規(guī)律認(rèn)知風(fēng)險：要避免陷入產(chǎn)業(yè)調(diào)整“唯結(jié)構(gòu)論”的誤區(qū)

1.正確認(rèn)識北京后工業(yè)化階段的特殊性

世界性城市是后工業(yè)化的產(chǎn)物，表現(xiàn)為制造業(yè)中心地位的下降、服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重逐漸攀升至80%以上，以金融、保險、財務(wù)、法律、咨詢等為代表的高端服務(wù)業(yè)成為占支配地位的主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)，并使其在資本高度流動的經(jīng)濟(jì)體系中成為全球資本配置的中心。2016年北京市服務(wù)業(yè)實現(xiàn)增加值GDP占比、經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率占比、稅收占比、引進(jìn)外資占比“四個80%”①，已基本達(dá)到世界城市水平，服務(wù)業(yè)主導(dǎo)推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的后工業(yè)化特征明顯。但比照倫敦、東京、巴黎等“超級首都”，北京仍然處于體量較小的后工業(yè)化階段，不僅整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模尚與世界城市有較大差距，人均經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也不能同日而語：2015年北京人均GDP為1.7萬美元，分別只占紐約的17%、倫敦的1/4、東京和巴黎的1/3（表3）。作為未來實現(xiàn)大國崛起、擔(dān)當(dāng)國際責(zé)任的核心區(qū)域，首都經(jīng)濟(jì)的規(guī)模、量級和整體競爭力均有待提升，要對標(biāo)國際一流城市，在全球產(chǎn)業(yè)調(diào)整中找差距、找定位。

2.正視制造業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)中的主體地位

不可否認(rèn)，服務(wù)業(yè)比重提升是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入后工業(yè)化階段的普遍特征：在理論層面，有錢納里、庫茲涅茲等人關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換“一般規(guī)律”的經(jīng)驗研究，作為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的支持；在實踐層面，有倫敦、紐約、東京等世界城市樹立的“高服務(wù)業(yè)占比”標(biāo)桿，作為參考仿效的標(biāo)準(zhǔn)。近年來，北京生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)穩(wěn)步提升的實績②，符合上述經(jīng)濟(jì)理論預(yù)期和后工業(yè)化階段的發(fā)展實踐。應(yīng)該看到，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時代增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整、動力轉(zhuǎn)換等一系列深刻變化，推動了“唯速度論”向“唯結(jié)構(gòu)論”的時代轉(zhuǎn)向，“不看增速看結(jié)構(gòu)”“不看總量看結(jié)構(gòu)”正成為我國地方政府競相追求的目標(biāo)。但反觀金融危機(jī)后的歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，推行“再工業(yè)化”戰(zhàn)略已經(jīng)成為各國應(yīng)對世界經(jīng)濟(jì)總體性衰退的通則，倫敦、巴黎、紐約等城市的高端制造業(yè)部分都在加速回歸，試圖通過新一輪“城市復(fù)興”計劃對沖因制造業(yè)的流失和衰敗所造成的困境。發(fā)達(dá)國家以制造業(yè)創(chuàng)新重塑城市競爭優(yōu)勢的“再工業(yè)化”之路，再次印證了強(qiáng)關(guān)聯(lián)度、強(qiáng)集群效應(yīng)、高就業(yè)帶動力、高創(chuàng)新潛力等特性，使制造業(yè)在由爭奪經(jīng)濟(jì)流量向爭奪創(chuàng)新資源的全球城市戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向中，仍然承擔(dān)著重要功能，亦成為構(gòu)建現(xiàn)代化城市經(jīng)濟(jì)體系的著力點。此外，由于知識密集型服務(wù)業(yè)的利潤遞增能夠在很大程度上彌補制造業(yè)利潤遞減的態(tài)勢，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，二三產(chǎn)融合日漸鎖定了制造業(yè)“服務(wù)化”趨向，學(xué)界曾嘗試用不同方法和視角對制造業(yè)與服務(wù)業(yè)效率提升之間的關(guān)系展開研究[12][13][14]，各類觀點均確證了服務(wù)業(yè)與制造業(yè)之間關(guān)聯(lián)效應(yīng)顯著根據(jù)《北京統(tǒng)計年鑒2017》相關(guān)數(shù)據(jù)計算，2016年北京市制造業(yè)增加值每提高1元將帶動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增加值提高0.54元。。因此，盲目“脫實向虛”、忽視制造業(yè)的主體地位，無疑將撼動服務(wù)業(yè)發(fā)展的基石，也將助推城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險和成本。

（二）實踐操作風(fēng)險：要力戒因企業(yè)調(diào)整退出失去未來構(gòu)建產(chǎn)業(yè)核心競爭力的基礎(chǔ)

1.認(rèn)真研究與辯證看待產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，以構(gòu)建產(chǎn)業(yè)核心競爭力作為提升首都功能的“抓手”

加快構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是習(xí)近平總書記于2014年2月6日視察北京時對北京提出的明確要求，“高精尖”既是產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，也是城市功能，優(yōu)化首都核心功能需要借助建構(gòu)“高精尖”產(chǎn)業(yè)體系來實現(xiàn)。目前，有部分觀點認(rèn)為，北京的制造業(yè)只能發(fā)展“微笑曲線”的兩端，即研發(fā)設(shè)計和銷售服務(wù)環(huán)節(jié)，應(yīng)將生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)布局到京外周邊地區(qū)。這種觀點不能一概而論，當(dāng)前以互聯(lián)網(wǎng)與制造業(yè)融合為特征的新工業(yè)革命正在挑戰(zhàn)部分傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)理論，“武藏曲線”與“微笑曲線”全然相反的特性，傳遞的是新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所遵循的基本規(guī)律的不同（創(chuàng)新改變了原有產(chǎn)業(yè)鏈的價值配比方式），也為我們反思固有偏見和制造業(yè)認(rèn)識誤區(qū)提供了更多視角。組裝、制造環(huán)節(jié)并非“低利潤”的代名詞，恰恰相反，零件、材料以及銷售、服務(wù)的利潤反而較低（圖2）。因此，還應(yīng)科學(xué)理解《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中提出的“有序疏解高端制造業(yè)比較優(yōu)勢不突出的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)”，重新審視高端制造業(yè)在零部件生產(chǎn)和組裝環(huán)節(jié)的價值創(chuàng)造。新形勢下北京制造業(yè)需要深入研究的問題，不是“要不要發(fā)展”而是“怎樣發(fā)展”、不是“去制造業(yè)”而是“去制造化”的問題，如果僅將討論重點框限于“絕對肯定或否定制造業(yè)”，這將變成一個無法證偽、對實際工作毫無指導(dǎo)意義的信念之爭，也在一定程度上限制和困擾了我們自身的判斷和問題意識。

2.“高精尖”不是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的標(biāo)簽，技術(shù)創(chuàng)新為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“高精尖”轉(zhuǎn)型提供了可能

多數(shù)觀點認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)升級就是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或以新產(chǎn)業(yè)代替舊工業(yè)的過程，甚至籠統(tǒng)地按產(chǎn)業(yè)部門劃分經(jīng)濟(jì)增長的“新動能”和“舊動能”。這種觀點在某種程度上忽略了一個重要事實：“傳統(tǒng)”產(chǎn)業(yè)并不等同于“夕陽”產(chǎn)業(yè)，即便在一些發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)體，“傳統(tǒng)”產(chǎn)業(yè)活動都是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動的主要部分[15]。魏后凱（2004年）、鄒昭晞（2009年）等人通過對意大利等國家制造業(yè)結(jié)構(gòu)的研究發(fā)現(xiàn)，從國家角度觀察，近年來以服裝紡織、食品飲料、家具制造、印刷出版等為代表的勞動密集型都市工業(yè)的再興起，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在一些資源匱乏的發(fā)達(dá)國家中又重新占據(jù)較高比重，并維持了其經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的發(fā)展?fàn)顩r[16]。以中小企業(yè)為主體的意大利傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以人均附加值高、國際競爭力強(qiáng)著稱世界，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；纬傻母呒卸葹榧夹g(shù)擴(kuò)散提供了條件，依托發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)集群意大利傳統(tǒng)的工藝性工業(yè)中，技藝精湛的企業(yè)數(shù)量眾多，近99%的工業(yè)企業(yè)為雇傭人數(shù)在100人以下的小微企業(yè)，在歷史和傳統(tǒng)因素的影響下，這些企業(yè)間親緣、地緣關(guān)系濃厚，產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)上下游企業(yè)甚至同業(yè)企業(yè)聯(lián)系緊密而又分工明確，互補互益、合作共生。和集群內(nèi)的高技術(shù)擴(kuò)散推動產(chǎn)業(yè)集約聯(lián)合發(fā)展，意大利成功遏制了這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的衰退。在經(jīng)濟(jì)增長的換擋期，很多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的效果還沒有及時顯現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的滲透、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的深度融合、新技術(shù)嫁接傳統(tǒng)技術(shù)等都能夠彌補傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈條的斷裂環(huán)節(jié)，通過嵌入價值鏈獲取技術(shù)進(jìn)步或?qū)Ξa(chǎn)業(yè)鏈環(huán)進(jìn)行附加值提升使其重?zé)ㄉ鷻C(jī)和活力。

四、結(jié)合城市功能轉(zhuǎn)型，破解北京存量產(chǎn)業(yè)調(diào)整退出困境的對策路徑

（一）堅守“底線”，確保企業(yè)調(diào)整退出后首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)競爭力

堅守“底線”意味著要在保持經(jīng)濟(jì)“適度增速”的目標(biāo)下談“疏解”。

1.要妥善處理“調(diào)整退出”與“穩(wěn)增長”的關(guān)系，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展“換擋而不失速”

應(yīng)審慎把握產(chǎn)業(yè)疏解的力度和速度，既要堅持底線思維、尊重市場規(guī)律、不搞冒進(jìn)運動，防止“換擋期”傳統(tǒng)增長動力過快衰減導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)“失速”，又要把疏解任務(wù)規(guī)劃好、落實好、完成好，在治理“城市病”問題上能夠有重要突破。

2.要搭建首都“三位一體”產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，加強(qiáng)對“高精尖”產(chǎn)業(yè)的政策支持和引導(dǎo)

應(yīng)同時做好增量產(chǎn)業(yè)禁限目錄、存量產(chǎn)業(yè)淘汰目錄、“高精尖”產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄的設(shè)計。2014年以來，《淘汰目錄》《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2015年版）》（京政發(fā)〔2015〕42號）、《〈中國制造2025〉北京行動綱要》《北京市鼓勵發(fā)展的高精尖產(chǎn)品目錄（2016版）》，以及加快科技創(chuàng)新構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（十大“高精尖”產(chǎn)業(yè)）系列文件等相繼出臺，下一步應(yīng)統(tǒng)籌研究三類目錄的對接機(jī)制，在分類退出、增量控制、轉(zhuǎn)型升級層面橫縱聯(lián)動、形成合力，確保北京市產(chǎn)業(yè)“轉(zhuǎn)得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展”，同時配合“高精尖”引導(dǎo)目錄完善政策設(shè)計、創(chuàng)新服務(wù)模式、改革管理機(jī)制，確保以高端制造業(yè)為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)保持增長態(tài)勢。

3.要守住工業(yè)用地“底線”，保障工業(yè)發(fā)展的空間總量

隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐加快，優(yōu)先保證高技術(shù)制造業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)等優(yōu)質(zhì)工業(yè)用地需求應(yīng)是首要考慮。近年來，為遏制因“工改商”“工改居”行為引發(fā)的工業(yè)空間過快減少的問題，以深圳、佛山為代表的珠三角地區(qū)劃定工業(yè)用地調(diào)控“底線”的做法，不失為一種有益探索。未來北京工業(yè)用地空間的保護(hù)，應(yīng)以總量控制、集中連片、分類定策為原則，以劃定“工業(yè)紅線”和“工業(yè)藍(lán)線”為手段，即禁止“紅線”內(nèi)工業(yè)用地轉(zhuǎn)換為非工業(yè)功能（嚴(yán)控非工業(yè)用房開發(fā)），并借助“藍(lán)線”預(yù)留一定的用地功能轉(zhuǎn)換彈性“紅線”是保障區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展而劃定的工業(yè)用地底線，“藍(lán)線”則是保障工業(yè)用地總規(guī)模而劃定的可穩(wěn)步轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地引導(dǎo)線。以深圳為代表的珠三角是較早提出工業(yè)用地調(diào)控底線的地區(qū)：2016年2月，深圳出臺《關(guān)于支持企業(yè)提升競爭力的若干措施》，提出研究劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，確保中長期內(nèi)全市工業(yè)用地總規(guī)模不低于270平方公里，占城市建設(shè)用地比重不低于30%；同年7月，作為具體的政策實踐，在該市寶安區(qū)政府出臺的《深圳市寶安區(qū)工業(yè)控制線管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）中，首次明確提出設(shè)置“工業(yè)紅線”和“工業(yè)藍(lán)線”的辦法，為該區(qū)劃定約 75 平方公里的工業(yè)控制線。據(jù)了解，《管理辦法》實施至今，寶安已初步劃定了大約80.51平方公里的控制線，超過了規(guī)劃數(shù)字。，以期達(dá)到為優(yōu)質(zhì)工業(yè)預(yù)留發(fā)展“余地”的目標(biāo)；必要時可設(shè)立“產(chǎn)業(yè)發(fā)展專業(yè)委員會”，負(fù)責(zé)審定工業(yè)控制線內(nèi)的城市更新、產(chǎn)業(yè)配置項目等，或以地方法規(guī)的形式對政策目的形成“剛性約束”。值得指出的是，這類“底線”政策出臺的背景在于“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)空間供給來確保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”，但劃定“工業(yè)紅線”也恰恰成為工業(yè)用地調(diào)控的難點，這意味著在保障城市發(fā)展需要的制造業(yè)空間的同時，地方政府未來如何在“工業(yè)紅線”“耕地紅線”“生態(tài)紅線”等諸多限制下進(jìn)行土地資源配置，將會成為一個重大的政策挑戰(zhàn)。

（二）“收”“放”“調(diào)”并舉，完善企業(yè)調(diào)整退出的法規(guī)政策體系

企業(yè)調(diào)整退出是市場規(guī)律主導(dǎo)下對資源成本合理調(diào)配從而使不同利益沖突得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，綜合運用經(jīng)濟(jì)、法律、政策、信用、輿論等多種手段完善產(chǎn)業(yè)疏解承接政策體系，才能搭建起多元主體框架下利益協(xié)調(diào)的實踐路徑。

1.要堅持“重大改革于法有據(jù)”，強(qiáng)化企業(yè)調(diào)整退出的法治化路徑

立法是基礎(chǔ)，堅持“重大改革于法有據(jù)”是中央政策的宏觀導(dǎo)向，解決了立法與改革的相互連貫與銜接問題。目前北京市已有的疏解文件都屬于市政府規(guī)章層級，尚未就企業(yè)調(diào)整退出工作出臺地方性法規(guī)，效力層級低易導(dǎo)致政策變動頻繁、執(zhí)行信度低，下一步工作要善于運用法治思維和法治方式解決產(chǎn)業(yè)疏解中的頑癥難題，加緊研究出臺《北京市企業(yè)調(diào)整退出實施辦法》，詳細(xì)規(guī)定本市企業(yè)調(diào)整退出工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則、工作機(jī)制、部門分工、執(zhí)法流程以及相關(guān)法律責(zé)任，并盡快形成具體執(zhí)行細(xì)則，使其成為行政實踐依據(jù)，同時要及時梳理現(xiàn)有法規(guī)法律，解決疏解過程中存在的下位法與上位法、部門規(guī)章與地方性法規(guī)等立法沖突問題。

2.要通過“收”“放”“調(diào)”形成合力，構(gòu)建企業(yè)調(diào)整退出的配套政策體系

“收”是指行政手段要“收縮”，應(yīng)減少行政強(qiáng)制性措施，合理運用經(jīng)濟(jì)、法律手段分類定策，比如，在水電氣熱價格、土地競拍、項目審批、信貸政策等方面對列入調(diào)整退出名單內(nèi)的企業(yè)予以差別化對待，可借鑒發(fā)達(dá)國家降低注銷成本、完善破產(chǎn)程序、建立資本多渠道退出機(jī)制等市場化方式促動企業(yè)主體自行調(diào)整退出，并形成常態(tài)化的長效機(jī)制；“放”是指補償標(biāo)準(zhǔn)要“放寬”，針對目前工業(yè)污染企業(yè)退出獎勵金額較低、申報標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)的問題，建議修訂《工業(yè)污染企業(yè)調(diào)整退出獎勵資金管理辦法》，適度降低獎勵資金的申請門檻、提高數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，積極發(fā)揮財政資金撬動社會資本的杠桿作用，采取“專項資金+引導(dǎo)基金”模式全面完善企業(yè)調(diào)整退出的資金支持體系；“調(diào)”是指產(chǎn)業(yè)目錄要“調(diào)整”，建議建立目錄調(diào)整的動態(tài)機(jī)制，根據(jù)疏解非首都功能的階段性目標(biāo)和任務(wù)要求，及時調(diào)整《淘汰目錄》《禁限目錄》適用的產(chǎn)業(yè)邊界，細(xì)化產(chǎn)業(yè)條目。

3.要建立健全企業(yè)調(diào)整退出的高效領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和常態(tài)化工作機(jī)制

建議在區(qū)級層面成立“企業(yè)調(diào)整退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，作為負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)疏解騰退工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由主管該項工作的副區(qū)長掛任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，由區(qū)發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、國土等各部門向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室派駐工作人員，構(gòu)建上下聯(lián)通、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明確的常態(tài)化和長效化工作機(jī)制。要進(jìn)一步加強(qiáng)市、區(qū)兩級政府與相關(guān)委辦局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，定期不定期召開碰頭會議，研究疏解過程中出現(xiàn)的制度、操作、監(jiān)管等問題，特別是部分產(chǎn)業(yè)項目審批和規(guī)劃調(diào)整遲緩的狀況，要厘清各方權(quán)責(zé)，消除職責(zé)“空白地帶”。要加強(qiáng)涉及發(fā)展改革、土地、規(guī)劃、環(huán)保、建設(shè)等職能部門聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，總體上形成“下好一盤棋”的工作合力。

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