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政府信息公開(kāi)申請(qǐng)補(bǔ)正程序的困境及其應(yīng)對(duì)路徑

2018-05-14 12:32于廣益
治理研究 2018年5期
關(guān)鍵詞:政府信息公開(kāi)司法審查實(shí)務(wù)

于廣益

摘要:《政府信息公開(kāi)條例》所規(guī)定的補(bǔ)正程序,本意是為了提高行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的辦理效率。由于法規(guī)條款不明確、理論觀點(diǎn)不統(tǒng)一、地域發(fā)展不同步等原因,政府信息公開(kāi)申請(qǐng)補(bǔ)正程序始終缺乏具體適用的有效范式,成為信息公開(kāi)實(shí)踐中的難題。面對(duì)司法審查和公眾質(zhì)疑,行政機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中要合理合法運(yùn)用政府信息公開(kāi)補(bǔ)正程序,應(yīng)根據(jù)補(bǔ)正程序的分類特征和具體適用的困境成因,秉持審慎適度的原則,從細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)指引、暢通渠道等方面,進(jìn)一步完善制度框架,拓寬服務(wù)范圍,保障申請(qǐng)人的正當(dāng)權(quán)利。

關(guān)鍵詞:政府信息公開(kāi);補(bǔ)正;司法審查;實(shí)務(wù)

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1007-9092(2018)05-0080-006

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(后簡(jiǎn)稱《條例》)已實(shí)施近十年,而在政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦理實(shí)務(wù)中,《條例》所涉的“補(bǔ)正程序”不僅沒(méi)有形成相對(duì)固化的經(jīng)驗(yàn)范本,反而成為越來(lái)越難以把握的操作環(huán)節(jié)。如何清晰界定,如何有效啟動(dòng),如何規(guī)范答復(fù),成為運(yùn)用補(bǔ)正程序面臨的棘手問(wèn)題。從因政府信息公開(kāi)申請(qǐng)補(bǔ)正程序所引起的行政糾紛來(lái)看,“補(bǔ)正”在某些地區(qū)已不單純是中間性的辦理程序,而蛻變?yōu)椤罢畽C(jī)關(guān)和申請(qǐng)人之間的程序博弈工具”①。補(bǔ)正程序在某些情境中成為被行政機(jī)關(guān)濫用的制度工具,在某些情境中又成為行政機(jī)關(guān)窮盡手段后的最差選項(xiàng),這違背了補(bǔ)正的立法本意,既不利于知情權(quán)的正常行使,也不利于行政資源的合理調(diào)配。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有對(duì)政府信息公開(kāi)補(bǔ)正程序的研究,主要側(cè)重于司法審查難點(diǎn)等內(nèi)容,缺乏對(duì)類別區(qū)分、爭(zhēng)議根源及行政機(jī)關(guān)實(shí)務(wù)等方面的關(guān)注。作為政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦理重要組成部分的補(bǔ)正程序,亟需梳理類別特征,分析適用困境,思考應(yīng)對(duì)路徑,在實(shí)踐運(yùn)作中跨越法規(guī)過(guò)于原則導(dǎo)致的裁量誤區(qū),規(guī)避程序使用不當(dāng)引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

一、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)補(bǔ)正程序的類別

按照行政法的一般理解,補(bǔ)正程序是行政機(jī)關(guān)受理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)之后,基于對(duì)申請(qǐng)書(shū)內(nèi)容的審查而作出的一種程序處置,是一種中間階段的行為,尚不屬于最終的行政決定李廣宇:《政府信息公開(kāi)司法解釋讀本》,法律出版社2011年版,第100頁(yè)。。這種行為附屬于行政行為而存在,對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響江必新:《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定理解與適用》,中國(guó)法制出版社2011年版,第38頁(yè)。。但在司法實(shí)踐中,對(duì)補(bǔ)正程序的合法性認(rèn)定要復(fù)雜得多,不同種類的補(bǔ)正程序所帶來(lái)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)也各有差異。按照政府信息公開(kāi)實(shí)務(wù)中補(bǔ)正對(duì)應(yīng)的客體不同,可將補(bǔ)正程序大致分為以下幾類:

(一)內(nèi)容補(bǔ)正

內(nèi)容補(bǔ)正是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)內(nèi)容不明確而啟動(dòng)的補(bǔ)正程序,是補(bǔ)正程序的主要類別。內(nèi)容補(bǔ)正程序的主要依據(jù)是《條例》第二十一條:“申請(qǐng)內(nèi)容不明確的,應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充”。后在《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第二十一條中,將“內(nèi)容明確”界定為“能夠據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號(hào)或者其他特征描述”,這一條款也常被各地引用作為衡量申請(qǐng)內(nèi)容是否明確的依據(jù)?!侗本┦姓畔⒐_(kāi)規(guī)定》又將上述“其它特征描述”進(jìn)一步補(bǔ)充為“其他詳盡、準(zhǔn)確的特征描述”。但對(duì)這一條款如何適用一直沒(méi)有定論,“內(nèi)容不明確”本身的不明確問(wèn)題仍然沒(méi)有解決。在此類補(bǔ)正運(yùn)用的過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)通常認(rèn)為根據(jù)申請(qǐng)內(nèi)容的表述難以判斷對(duì)應(yīng)的特定信息,而申請(qǐng)人則認(rèn)為自己處于獲取政府信息的弱勢(shì)地位,已無(wú)法再行提供具體的線索,或要求行政機(jī)關(guān)提供所掌握的所有相關(guān)信息。由于雙方對(duì)內(nèi)容補(bǔ)正的理解分歧較大,該類補(bǔ)正較易引發(fā)行政爭(zhēng)議。在司法實(shí)踐中,對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容是否明確被認(rèn)為要審慎處理,“需要綜合語(yǔ)言邏輯分析和客觀推理的基礎(chǔ)上,最后形成法官的內(nèi)心確信”周勇:《政府信息公開(kāi)“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”時(shí)“補(bǔ)正”的法律思考》,《行政法學(xué)研究》,2011年第3期。。這就導(dǎo)致內(nèi)容補(bǔ)正在進(jìn)入司法程序之后,面臨著巨大的不確定性。

(二)三需要補(bǔ)正

三需要補(bǔ)正即行政機(jī)關(guān)針對(duì)申請(qǐng)人未證明申請(qǐng)公開(kāi)內(nèi)容與其生產(chǎn)、生活、科研等需要有關(guān)而啟動(dòng)的補(bǔ)正程序,主要依據(jù)為《條例》第十三條:“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要,向……政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕36號(hào))進(jìn)一步規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息,可以不予提供”。由于無(wú)法直接借鑒域外經(jīng)驗(yàn),國(guó)內(nèi)對(duì)“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的各種語(yǔ)義解讀停留在理論探討層面,缺乏權(quán)威細(xì)致的釋疑說(shuō)明,導(dǎo)致三需要補(bǔ)正在《條例》實(shí)施之后,一直是行政爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。后《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條:“被告以政府信息與申請(qǐng)人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)為由不予提供的,人民法院可以要求原告對(duì)特殊需要事由作出說(shuō)明”,擱置了對(duì)三需要證明的定義,放寬了對(duì)三需要證明的要求,即如申請(qǐng)人能合理說(shuō)明申請(qǐng)內(nèi)容與其三需要有關(guān),那行政機(jī)關(guān)就不得隨意以三需要補(bǔ)正拒絕申請(qǐng)。因此,盡管有觀點(diǎn)認(rèn)為三需要證明材料是“行政相對(duì)人是否可以獲取政府信息的實(shí)體性要件”章劍生:《政府信息獲取權(quán)及其限制———〈政府信息公開(kāi)條例〉第 13 條評(píng)析》,《比較法研究》,2017年第2期。,但是為規(guī)避由此引發(fā)的行政爭(zhēng)議,三需要補(bǔ)正在不少地區(qū)已進(jìn)入休眠狀態(tài)。

(三)一事一申請(qǐng)補(bǔ)正

一事一申請(qǐng)補(bǔ)正可視為內(nèi)容補(bǔ)正的一種變體,即行政機(jī)關(guān)針對(duì)申請(qǐng)信息類別和項(xiàng)目繁多而啟動(dòng)的補(bǔ)正程序,主要依據(jù)是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào))第三條:“對(duì)一些要求公開(kāi)項(xiàng)目較多的申請(qǐng),受理機(jī)關(guān)可要求申請(qǐng)人按照‘一事一申請(qǐng)?jiān)瓌t對(duì)申請(qǐng)方式加以調(diào)整:即一個(gè)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)只對(duì)應(yīng)一個(gè)政府信息項(xiàng)目?!钡绾螞芪挤置鞯貏澐植煌马?xiàng)之間的差異,成為阻滯“一事一申請(qǐng)”程序啟動(dòng)的掣肘,故而一事一申請(qǐng)補(bǔ)正在實(shí)務(wù)中運(yùn)用不多,有時(shí)也會(huì)與內(nèi)容補(bǔ)正混合使用。

(四)身份信息補(bǔ)正和信息獲取形式補(bǔ)正

身份信息補(bǔ)正是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)申請(qǐng)人未提供身份證明而啟動(dòng)的補(bǔ)正程序,涉及到對(duì)申請(qǐng)人資格的確認(rèn)。這一補(bǔ)正種類未在相關(guān)法規(guī)中明文規(guī)定,依據(jù)為《條例》第二十條:政府信息公開(kāi)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括“申請(qǐng)人的姓名或名稱”。我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)現(xiàn)階段通行的做法,是將身份信息作為公民或法人提交政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的必備要件,并要求申請(qǐng)人提供相關(guān)證明材料。李思藝、兆琳:《開(kāi)放政府下的信息公開(kāi):中國(guó)政府依申請(qǐng)公開(kāi)信息的探索性研究》,《檔案學(xué)研究》,2017年第S1期。

信息獲取形式補(bǔ)正是行政機(jī)關(guān)針對(duì)申請(qǐng)人未對(duì)要獲取信息的形式作出說(shuō)明而啟動(dòng)的補(bǔ)正程序。這一補(bǔ)正種類未在相關(guān)法規(guī)中明文規(guī)定,依據(jù)為《條例》第二十條:政府信息公開(kāi)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括“申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息的形式要求”。

上述兩種補(bǔ)正類型引發(fā)的行政爭(zhēng)議較少,其合法性隨著司法實(shí)踐的深入和經(jīng)驗(yàn)的積累,已通過(guò)相關(guān)司法裁判得以認(rèn)定見(jiàn)最高人民法院(2017)最高法行申7093號(hào)行政裁定書(shū)。。

二、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)補(bǔ)正

程序的適用困境政府信息公開(kāi)申請(qǐng)補(bǔ)正程序在北京等地區(qū)的政府信息申請(qǐng)辦理中占比很低根據(jù)《北京市2017年政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告》,2017年北京市各級(jí)行政機(jī)關(guān)在辦理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中告知作出更改補(bǔ)充數(shù)為596件,占全部答復(fù)數(shù)的1.7%。,但在上海等地區(qū)占比卻居高不下根據(jù)《上海市2017年政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告》,2017年上海市各級(jí)行政機(jī)關(guān)在辦理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)中告知作出更改補(bǔ)充數(shù)為5409件,占全部答復(fù)數(shù)的13.9%。,除去發(fā)展水平和制度建設(shè)等方面的差異,一定程度上說(shuō)明了即便在同一信息公開(kāi)法規(guī)體系下,對(duì)政府信息公開(kāi)補(bǔ)正程序可能存在完全不同的理解和適用。補(bǔ)正程序在行政實(shí)務(wù)中,既要面對(duì)法院的嚴(yán)苛審查,理論界的觀點(diǎn)爭(zhēng)議,具體適用的規(guī)程欠缺等問(wèn)題,同時(shí)在技術(shù)應(yīng)用和流程優(yōu)化方面也存在短板,因而出現(xiàn)不應(yīng)補(bǔ)正的用了補(bǔ)正,應(yīng)補(bǔ)正的卻不用補(bǔ)正的情況。這種程序錯(cuò)位增加了爭(zhēng)議數(shù)量,浪費(fèi)了行政資源,不利于保護(hù)申請(qǐng)人的權(quán)益。

(一)內(nèi)容補(bǔ)正的司法限制

《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條規(guī)定,“因申請(qǐng)內(nèi)容不明確,行政機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充且對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的告知行為”,若申請(qǐng)人“提起行政訴訟的,人民法院不予受理”。在司法實(shí)踐中,法院不僅未放棄對(duì)內(nèi)容補(bǔ)正程序的審查,而且以是否對(duì)申請(qǐng)人權(quán)力義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響為依據(jù)來(lái)判斷補(bǔ)正程序是否合法。行政機(jī)關(guān)以申請(qǐng)內(nèi)容不明確為由,對(duì)實(shí)質(zhì)明確指向特定信息的申請(qǐng)告知申請(qǐng)人作出更改或補(bǔ)充,無(wú)后續(xù)行政行為并對(duì)申請(qǐng)人權(quán)力義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的,應(yīng)視為未履行信息公開(kāi)義務(wù)。晉松、吳丹:《以申請(qǐng)內(nèi)容不明確為由規(guī)避公開(kāi)義務(wù)的判定》,《人民司法》,2016年第17期。即法院如認(rèn)定申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)內(nèi)容能對(duì)應(yīng)特定的政府信息,而行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)了內(nèi)容補(bǔ)正程序,要求申請(qǐng)人繼續(xù)更改、補(bǔ)充所需信息的內(nèi)容描述,實(shí)質(zhì)上拒絕了合法特定的信息公開(kāi)要求。在行政機(jī)關(guān)被判違法的具體案例中,法院一般傾向于保護(hù)申請(qǐng)人權(quán)益,而不是苛求申請(qǐng)人提供所需信息的文件名稱和文號(hào)等描述。見(jiàn)重慶市第二中級(jí)人民法院(2015)渝二中法行初字第42號(hào)行政判決書(shū)。這無(wú)疑增加了行政實(shí)務(wù)中應(yīng)用內(nèi)容補(bǔ)正的風(fēng)險(xiǎn)和難度。

(二)三需要補(bǔ)正的理論爭(zhēng)議

2017年7月國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》中,已把三需要有關(guān)條款取消,即三需要補(bǔ)正今后可能陷入無(wú)法可依的尷尬境地,當(dāng)然這也符合不少域外國(guó)家的常規(guī)做法。但近年隨著部分地區(qū)濫用政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)情況的抬頭,2017年8月最高人民法院又在《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》最高人民法院:《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》,法發(fā)〔2017〕25號(hào)。中說(shuō)明:“對(duì)于當(dāng)事人明顯違反《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》立法目的,反復(fù)、大量提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)進(jìn)而提起行政訴訟,或者當(dāng)事人提起的訴訟明顯沒(méi)有值得保護(hù)的與其自身合法權(quán)益相關(guān)的實(shí)際利益,人民法院依法不予立案?!币虼?,現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)對(duì)于三需要補(bǔ)正的運(yùn)用正處于兩難境地,既要適應(yīng)三需要補(bǔ)正逐步廢除的趨向李廣宇:《政府信息公開(kāi)判例百選》,人民法院出版社2013年版,第84-87頁(yè)。,又要遏制濫用申請(qǐng)權(quán)逐步增加的苗頭耿寶健、周覓:《政府信息公開(kāi)領(lǐng)域起訴權(quán)的濫用和限制——兼談陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開(kāi)案的價(jià)值》,《行政法學(xué)研究》,2016年第3期。,而與之對(duì)應(yīng)的兩類司法審判意見(jiàn)之間形成的張力無(wú)疑增加了運(yùn)用三需要補(bǔ)正的難度和風(fēng)險(xiǎn),成為行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用此類補(bǔ)正躑躅不前的重要因素。

(三)一事一申請(qǐng)補(bǔ)正的邊界模糊

一事一申請(qǐng)?jiān)瓌t調(diào)整的是分屬多個(gè)行政機(jī)關(guān)制作或保存的信息,以及信息類別和項(xiàng)目繁多的情形。在實(shí)踐中,分屬多個(gè)行政機(jī)關(guān)尚能粗略辨析,但對(duì)信息類別和項(xiàng)目繁多的解釋缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于圍繞某一地理位置、行為主體或行政行為延伸出的多項(xiàng)信息,是否屬于不同類別和項(xiàng)目,司法和行政大相徑庭的思考路徑難免產(chǎn)生沖突,是故一事一申請(qǐng)常被詬病為行政機(jī)關(guān)逃避公開(kāi)義務(wù)的手段,“違反了行政便民原則,也忽視了行政機(jī)關(guān)基于專業(yè)優(yōu)勢(shì)及充沛的行政資源實(shí)質(zhì)具有的區(qū)分、判定多項(xiàng)政府信息內(nèi)容能力”。謝偉、何建航:《國(guó)土資源信息公開(kāi)常見(jiàn)敗訴問(wèn)題研究》,《浙江國(guó)土資源》,2016年第1期。如行政機(jī)關(guān)僅以申請(qǐng)數(shù)量較多作為依據(jù),忽略申請(qǐng)信息之間內(nèi)在聯(lián)系,草率地啟動(dòng)一事一申請(qǐng)補(bǔ)正的話,將面臨不利的法律后果。見(jiàn)如東縣人民法院(2014)東行初字第00172號(hào)行政判決書(shū)。另一方面,一事一申請(qǐng)補(bǔ)正在行政實(shí)務(wù)中有時(shí)會(huì)和內(nèi)容補(bǔ)正混合使用,但兩者的調(diào)整對(duì)象并不相同,前者針對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)種類過(guò)多,后者針對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容不夠明確,將兩者混淆反而徒增不必要的法律風(fēng)險(xiǎn)。見(jiàn)中山市中級(jí)人民法院(2015)中中法行終字第45號(hào)行政判決書(shū)。

(四)身份信息補(bǔ)正和信息獲取形式補(bǔ)正的程序壁壘

身份信息補(bǔ)正和信息獲取形式補(bǔ)正這兩種補(bǔ)正類別通過(guò)最高人民法院相關(guān)裁定見(jiàn)最高人民法院(2017)最高法行申7093號(hào)行政裁定書(shū)。確定下來(lái)后,其具體運(yùn)用基本處于可控范圍。上述裁定中說(shuō)明:“作出這種要求,是為了確保行政機(jī)關(guān)能夠更準(zhǔn)確、更迅速、更符合申請(qǐng)人需求地提供政府信息。對(duì)于這種本質(zhì)上有利于申請(qǐng)人的要求,申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)遵循。”法院認(rèn)為申請(qǐng)人提供的身份證明信息和信息獲取形式,更有利于保護(hù)申請(qǐng)人的相關(guān)權(quán)益,申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)予以配合。對(duì)于這兩類補(bǔ)正程序,引起爭(zhēng)議的焦點(diǎn)往往是行政機(jī)關(guān)未能利用信息化手段進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)程序,申請(qǐng)流程死板,申請(qǐng)?zhí)顚懛爆?,申?qǐng)渠道不暢,以致被申請(qǐng)人認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)有意刁難而尋求司法裁決。

三、政府信息公開(kāi)申請(qǐng)補(bǔ)正

程序的應(yīng)對(duì)路徑面對(duì)政府信息公開(kāi)補(bǔ)正程序在行政實(shí)務(wù)中的困境,行政機(jī)關(guān)一方面應(yīng)秉持審慎原則,細(xì)化補(bǔ)正程序的使用標(biāo)準(zhǔn),避免補(bǔ)正程序的虛置化;另一方面應(yīng)主動(dòng)拓展服務(wù)范圍,精簡(jiǎn)申請(qǐng)流程,進(jìn)一步為公眾獲取信息和提交申請(qǐng)?zhí)峁┍憷瑴p少非必要的行政爭(zhēng)議。

(一)適度審慎啟動(dòng)補(bǔ)正程序

盡管存在理論的爭(zhēng)議和地域的差異,但從前文所述相關(guān)裁判文書(shū)來(lái)看,近年來(lái)政府信息公開(kāi)訴訟中對(duì)補(bǔ)正程序的司法審查普遍比較嚴(yán)格,除了身份信息補(bǔ)正和信息獲取形式補(bǔ)正這兩種類型風(fēng)險(xiǎn)較低外,內(nèi)容補(bǔ)正、三需要補(bǔ)正和一事一申請(qǐng)補(bǔ)正程序均為“高風(fēng)險(xiǎn)、低收益”的行政行為。補(bǔ)正程序一旦啟動(dòng),易引發(fā)如下不利后果:第一,引起申請(qǐng)人的誤解和不滿,認(rèn)為行政機(jī)關(guān)設(shè)置程序障礙,逃避公開(kāi)義務(wù),轉(zhuǎn)而尋求司法救濟(jì);第二,因補(bǔ)正程序尚缺乏具體規(guī)制和經(jīng)驗(yàn)積累,觀點(diǎn)爭(zhēng)議較多,此類行政訴訟的法律風(fēng)險(xiǎn)很難有效控制;第三,補(bǔ)正程序處理的環(huán)節(jié)繁雜,勢(shì)必增加政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦理的行政成本。因此,補(bǔ)正程序在信息公開(kāi)實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)審慎運(yùn)用。當(dāng)然,慎用并非不用,某些行政機(jī)關(guān)為規(guī)避以上不利后果,對(duì)申請(qǐng)人不明確的申請(qǐng)內(nèi)容,不使用補(bǔ)正程序而去主觀臆測(cè)后直接作出答復(fù),反倒可能背負(fù)不必要的敗訴壓力。見(jiàn)上海市金山區(qū)人民法院(2011)金行初字第8號(hào)行政判決書(shū),紹興市中級(jí)人民法院(2017)浙06行初172號(hào)行政判決書(shū)。按照法院的司法實(shí)踐,行政機(jī)關(guān)應(yīng)經(jīng)過(guò)補(bǔ)正程序明確申請(qǐng)人意思表達(dá)而非徑直代替申請(qǐng)人作出判斷。樊長(zhǎng)春主編:《政府信息公開(kāi)糾紛訴訟指引與實(shí)務(wù)解答》,法律出版社2017年版,第68頁(yè)。因此,在事實(shí)清楚、理?yè)?jù)充分的情況下,補(bǔ)正程序在必要的情況下還是應(yīng)大膽的使用。

(二)細(xì)化補(bǔ)正程序運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)

要使政府信息公開(kāi)補(bǔ)正程序切實(shí)符合立法旨意并達(dá)致初設(shè)目的,應(yīng)總結(jié)現(xiàn)有的政府信息公開(kāi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)補(bǔ)正程序的啟動(dòng)設(shè)立清晰的認(rèn)定指標(biāo)和操作規(guī)程,并將之作為制度性約束予以固化。內(nèi)容補(bǔ)正作為最主要的補(bǔ)正類型,可考慮對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容對(duì)應(yīng)的行政程序數(shù)、信息條目數(shù)設(shè)置最低數(shù)指標(biāo),超過(guò)該標(biāo)準(zhǔn)即可啟動(dòng)內(nèi)容補(bǔ)正程序,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容語(yǔ)義和邏輯的審查,對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容存明顯錯(cuò)漏或有歧義,從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)從專業(yè)角度無(wú)法理解的,應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)必須啟動(dòng)內(nèi)容補(bǔ)正程序,以“確保行政機(jī)關(guān)能夠更準(zhǔn)確、更迅速、更符合申請(qǐng)人需求地提供政府信息”。見(jiàn)最高人民法院(2017)最高法行申7093號(hào)行政裁定書(shū)。一事一申請(qǐng)補(bǔ)正也被認(rèn)為應(yīng)設(shè)定事項(xiàng)類別數(shù)或涉及行政機(jī)關(guān)數(shù)等指標(biāo),從“形式+后果”上進(jìn)行限定。肖衛(wèi)兵:《論我國(guó)政府信息公開(kāi)例外體系構(gòu)建完善》,《交大法學(xué)》,2018年第1期。對(duì)于三需要補(bǔ)正,現(xiàn)階段應(yīng)本著從寬的原則進(jìn)行掌握,申請(qǐng)人只要能合理說(shuō)明與其自身利益有關(guān)的理由,行政機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)接受而不必啟動(dòng)三需要補(bǔ)正程序。李廣宇:《政府信息公開(kāi)判例百選》,人民法院出版社2013年版,第86頁(yè)。但是,對(duì)于濫用政府信息獲取權(quán)的情況,如要有效應(yīng)對(duì)和規(guī)制,無(wú)法脫離三需要補(bǔ)正程序。因此有理性觀點(diǎn)提出,基于中國(guó)的法治現(xiàn)狀,保留三需要仍是必要的。章劍生:《政府信息獲取權(quán)及其限制———〈政府信息公開(kāi)條例〉第 13 條評(píng)析》,《比較法研究》,2017年第2期。只是須限定三需要補(bǔ)正的使用范圍,對(duì)特定個(gè)人和群體濫用申請(qǐng)權(quán)的情況,需要從申請(qǐng)目的和三需要證明情況,再結(jié)合其申請(qǐng)范圍、申請(qǐng)頻次、申請(qǐng)內(nèi)容重復(fù)度等進(jìn)行綜合考量。

(三)加強(qiáng)公開(kāi)申請(qǐng)指引幫助

為避免被指責(zé)以補(bǔ)正程序?yàn)槭侄我?guī)避公開(kāi)義務(wù),行政機(jī)關(guān)作為信息資源占有的強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān),應(yīng)以專業(yè)人的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待申請(qǐng)人的信息特征描述,從而能更清楚地把握申請(qǐng)人的申請(qǐng)指向。李洋、劉行:《行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)敗訴案例判解研究》,中國(guó)法制出版社2016年版,第242頁(yè)。《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第二十二條第二款要求:“申請(qǐng)人描述所需政府信息的文件名稱、文號(hào)或者確切特征等有困難,向行政機(jī)關(guān)咨詢的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供必要的幫助”。按照政府信息公開(kāi)的便民原則,行政機(jī)關(guān)可在補(bǔ)正告知中指出申請(qǐng)人申請(qǐng)內(nèi)容的錯(cuò)漏或歧義之處,并將信息對(duì)應(yīng)范圍進(jìn)行說(shuō)明,引導(dǎo)申請(qǐng)人至可供查詢的信息目錄或相關(guān)渠道,幫助申請(qǐng)人了解申請(qǐng)內(nèi)容,調(diào)整申請(qǐng)表述。另外,根據(jù)行政法的“一次性告知”原則,為節(jié)省行政資源并避免行政機(jī)關(guān)拖延答復(fù)李廣宇:《政府信息公開(kāi)判例百選》,人民法院出版社2013年版,第27頁(yè)。,補(bǔ)正告知應(yīng)一次性告知申請(qǐng)人,不宜針對(duì)同一事項(xiàng)重復(fù)啟動(dòng)補(bǔ)正程序,這在一些地方規(guī)章中也有所體現(xiàn)。見(jiàn)《浙江省政府信息公開(kāi)暫行辦法》(浙江省人民政府政府令第302號(hào))第20條,《貴州省政府信息公開(kāi)暫行規(guī)定》(黔府發(fā)〔2011〕9號(hào))第24條。

(四)暢通政府信息獲取渠道

要切實(shí)減少補(bǔ)正程序引起的行政爭(zhēng)議,行政機(jī)關(guān)還應(yīng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)和理念,加大政府信息主動(dòng)公開(kāi)力度。一方面要強(qiáng)化網(wǎng)站信息搜索、辦事服務(wù)等功能,編制發(fā)布并不斷完善相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的政府信息目錄。申請(qǐng)人即便無(wú)法通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直接查閱到信息內(nèi)容,也能從中了解行政行為涉及信息的專業(yè)性描述,便于其確定所要獲取信息的具體指向,減少補(bǔ)正程序的啟動(dòng)機(jī)率。另一方面要進(jìn)一步暢通申請(qǐng)渠道,如不少地區(qū)和部門已開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)平臺(tái),將身份信息和信息獲取形式作為在線申請(qǐng)的必選項(xiàng),以避免申請(qǐng)書(shū)缺損形式要件。在線平臺(tái)應(yīng)能自動(dòng)對(duì)身份信息進(jìn)行匹配驗(yàn)證,同時(shí)也可供申請(qǐng)人直接上傳相關(guān)補(bǔ)正說(shuō)明材料,以降低申請(qǐng)人的申請(qǐng)和補(bǔ)正成本。

四、結(jié)論

政府信息公開(kāi)補(bǔ)正程序在行政實(shí)務(wù)中面臨的諸多困難,有著多方面的成因,其一是相關(guān)法規(guī)缺乏對(duì)政府信息公開(kāi)補(bǔ)正具體流程的規(guī)范,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)裁量空間較大,容易和司法審查意見(jiàn)產(chǎn)生齟齬,引發(fā)不可控的行政敗訴風(fēng)險(xiǎn);其二是政府信息公開(kāi)存在地域性的差異,行政機(jī)關(guān)濫用補(bǔ)正程序逃避公開(kāi)義務(wù)和申請(qǐng)人濫用政府信息獲取權(quán)浪費(fèi)行政資源的情況在不同地區(qū)同時(shí)存在,很難通過(guò)統(tǒng)一的條款對(duì)這兩種極端形式進(jìn)行平衡;其三是政府信息公開(kāi)供給尚未達(dá)到社會(huì)的預(yù)期,公眾獲得信息的便利度不夠,行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)獲取信息的指引度不足,信息的內(nèi)容與申請(qǐng)人關(guān)聯(lián)度不強(qiáng),無(wú)法滿足的信息需求集中匯聚至政府信息公開(kāi)申請(qǐng)環(huán)節(jié),進(jìn)一步增加了補(bǔ)正程序的運(yùn)用成本?;谥袊?guó)政府信息公開(kāi)的復(fù)雜現(xiàn)狀,行政機(jī)關(guān)既要從行政程序合法性維度,審慎、適度應(yīng)用補(bǔ)正程序,細(xì)化補(bǔ)正程序的類別,制定相應(yīng)的操作規(guī)程,減少裁量空間,也要從信息資源需求性維度,加強(qiáng)有效信息的主動(dòng)開(kāi)放,不斷適應(yīng)公民日益增長(zhǎng)的權(quán)利意識(shí),以紓解政府信息公開(kāi)補(bǔ)正程序陷入的困局。

(責(zé)任編輯:徐東濤)

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