張魯萍

摘要：隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，具有授益性、非強(qiáng)制性的行政允諾在實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用。但鑒于理論上對(duì)行政允諾內(nèi)涵、性質(zhì)認(rèn)定的模糊、司法審查實(shí)踐的集體無意識(shí)，行政允諾置于混亂的漩渦當(dāng)中。通過對(duì)行政允諾判決書的研讀、梳理，發(fā)掘當(dāng)前行政允諾司法審查存在的問題，對(duì)行政允諾內(nèi)涵的重新界定、行政允諾案由區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的重塑，有序?qū)徖硪?guī)則的構(gòu)建，以期有效規(guī)制行政允諾行為。

關(guān)鍵詞：行政允諾；司法審查；判決書

中圖分類號(hào)：DF312

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.06.06

一、引言

在行政任務(wù)較為單一的干預(yù)行政時(shí)代，政府通過一般的規(guī)制性行政行為如行政處罰、行政強(qiáng)制等就能實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的有效維護(hù)、社會(huì)功能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，隨著行政任務(wù)的拓展和行政目的的變遷，政府除了要履行傳統(tǒng)秩序行政的職能外，還需承擔(dān)日益豐富的給付行政職能，滿足公民對(duì)于服務(wù)型政府的期待。為了更好地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，提高行政活動(dòng)的可接受度，在傳統(tǒng)的行政行為之外，政府開始嘗試一些新型的行政行為，具有授益性、非強(qiáng)制性的行政允諾、行政獎(jiǎng)勵(lì)的出現(xiàn)即為典型代表。伴隨著新型行政方式的運(yùn)用，由此引發(fā)的糾紛亦開始進(jìn)入到司法審查的視野。針對(duì)此，2004年最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（以下簡稱《通知》）（法發(fā)[2004]2號(hào)）將行政允諾和行政獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定為行政訴訟的案由，納入行政訴訟的受案范圍，2009年《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》（以下簡稱《意見》）（法發(fā)[2009]54號(hào)）要求依法積極受理行政給付、行政監(jiān)管、行政允諾、行政不作為等新類型案件。雖然《通知》和《意見》的出臺(tái)為行政允諾的司法審查打開了一扇窗戶，但對(duì)何為行政允諾，行政允諾與行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)以及具體的審理規(guī)則，最高人民法院卻并沒有予以明確。在行政允諾運(yùn)用愈來愈頻繁的當(dāng)下，對(duì)其內(nèi)涵的界定、性質(zhì)的理清及其司法審查規(guī)則的研究不僅能夠完善和發(fā)展我國的行政行為理論，更能有效規(guī)制行政允諾行為。

基于此，本文以北大法寶上搜集到的 “行政允諾”案件為分析對(duì)象

筆者在“北大法寶”“司法案例”中以“行政允諾”為標(biāo)題進(jìn)行模糊檢索，共檢索到經(jīng)典案例2篇，法寶推薦25篇，普通案例123篇（截止2016年8月1日）。其中法寶推薦的25篇判決書，有兩個(gè)共同訴訟系列案件“高師勇、吳有元、代小娟、黃行晏與重慶市區(qū)民政局民政行政允諾上訴案”，以及“莊小香、倪阿青、倪仕平與洞頭縣人民政府行政允諾裁定書案”），一個(gè)再審裁定（“岳陽市金皇房地產(chǎn)開放有限公司與岳陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)行政允諾復(fù)查與審判監(jiān)督裁定書案”），一個(gè)管轄裁定案件“鄭州拓普精密帶鋼有限公司訴鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)不履行行政允諾義務(wù)裁定書案”以及兩個(gè)重復(fù)案件（“溫興利與墾利縣招商局招商行政允諾糾紛上訴案”，實(shí)際有效案例為15個(gè)。而普通案件123篇中有117個(gè)屬于共同訴訟的撤訴案件，有一個(gè)屬于管轄裁定案件（“安徽省維思格商貿(mào)有限公司訴太湖縣新倉鎮(zhèn)人民政府投資行政允諾案”），有兩個(gè)重復(fù)案件（“河北圣源祥保險(xiǎn)代理有限公司新河分公司與新河縣人民政府行政獎(jiǎng)勵(lì)允諾糾紛行政判決書案”），一個(gè)撤訴案件（“陳允諾與鎮(zhèn)江市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局要求履行房屋行政登記法定職責(zé)行政裁定書案件”）實(shí)際有效的僅為3個(gè)案件（“左翼與常熟市教育局行政允諾行政裁判書案”、“淳于文梅與荊州商務(wù)局行政允諾一案行政裁定書案”、“河北圣源祥保險(xiǎn)代理有限公司新河分公司與新河縣人民政府行政獎(jiǎng)勵(lì)允諾糾紛行政判決書案”）。因此，本文有效的判決書為20個(gè)。

在研究進(jìn)路上，首先仔細(xì)研讀行政允諾判決書，發(fā)掘當(dāng)下行政允諾司法審查過程中表現(xiàn)出的特性，在此基礎(chǔ)上，分析這些特性產(chǎn)生的緣由，并從行政允諾內(nèi)涵的重新界定，行政允諾案由的確立標(biāo)準(zhǔn)、司法審查規(guī)則的重塑等方面，提出完善行政允諾司法審查的建議。

二、行政允諾的司法審查管窺

（一）案由的同質(zhì)化

通過對(duì)案例的研讀，我們發(fā)現(xiàn)目前大多數(shù)行政允諾案件都與政府的招商引資有關(guān)，集中表現(xiàn)為：政府事先依職權(quán)制定關(guān)于招商引資獎(jiǎng)勵(lì)的文件，相對(duì)人在實(shí)施了相應(yīng)的招商引資行為后，鑒于政府拒絕兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)或就獎(jiǎng)勵(lì)的金額產(chǎn)生爭議，從而提起訴訟。

（二）案由的競合

由于理論上對(duì)行政允諾、行政獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)涵界定的模糊，導(dǎo)致招商引資引發(fā)糾紛的案由發(fā)生了競合。由于招商引資案件中政府允諾的核心內(nèi)容即為獎(jiǎng)勵(lì)，那么，此類案件究竟是按行政允諾還是按行政獎(jiǎng)勵(lì)來確定案由呢？通過對(duì)判決書的梳理，我們發(fā)現(xiàn)司法實(shí)務(wù)基本形成了將招商引資獎(jiǎng)勵(lì)納入行政允諾（表一）案由，將舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)納入行政獎(jiǎng)勵(lì)案由（表二）的兩分格局。雖然這種人為形成的規(guī)律似乎可以為行政允諾與行政獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)分找到了一個(gè)便捷的標(biāo)準(zhǔn)，但卻回避不了正當(dāng)性的追問：既然行政相對(duì)人都是對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)不服，為什么要區(qū)分為兩種截然不同的案由，理論基礎(chǔ)何在？這也是實(shí)踐中部分案件出現(xiàn)案由競合的原因所在。例如在“張熾脈、裘愛玲訴紹興市人民政府不履行招商引資獎(jiǎng)勵(lì)法定職責(zé)案”中，法院認(rèn)為“紹興市人民政府發(fā)布的紹政發(fā)[2002]6號(hào)文件系關(guān)于招商引資的規(guī)范性文件，是其對(duì)符合招商引資條件的單位、個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)所設(shè)定的義務(wù)，在與上位法沒有抵觸的情況下，應(yīng)屬有效。因此，原告的請(qǐng)求實(shí)為要求被告履行招商引資獎(jiǎng)勵(lì)的職責(zé)”

張熾脈、裘愛玲訴紹興市人民政府不履行招商引資獎(jiǎng)勵(lì)法定職責(zé)案（2009浙行終字第65號(hào)）。，從而將其歸為行政獎(jiǎng)勵(lì)的案由；而在“李宏偉與東營市公安局交通警察支隊(duì)行政允諾上訴案”中，法院卻將李宏偉要求東營市公安局交通警察支隊(duì)按照《東營市公安局交警支隊(duì)道路交通違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（東公交（2009）27號(hào)）兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的案情納入行政允諾的范疇

李宏偉與東營市公安局交通警察支隊(duì)行政允諾上訴案（2013）東行終字第21號(hào)。。更有甚者，將行政允諾與獎(jiǎng)勵(lì)放在一起，在“河北圣源祥保險(xiǎn)代理有限公司新河分公司與被告新河縣人民政府行政獎(jiǎng)勵(lì)允諾糾紛案”中，法院認(rèn)為，“被告新河縣人民政府為激勵(lì)原告河北圣源祥保險(xiǎn)代理有限公司新河分公司辦理代扣代繳車船稅業(yè)務(wù)，以政府會(huì)議紀(jì)要的方式作出行政獎(jiǎng)勵(lì)允諾，該行為并無違法之處?！?

河北圣源祥保險(xiǎn)代理有限公司新河分公司與新河縣人民政府行政獎(jiǎng)勵(lì)允諾糾紛案（2014）寧行初字第3號(hào)。

此外，伴隨著行政合同的興起，行政允諾亦可能與行政合同發(fā)生案由的重疊。有學(xué)者認(rèn)為政府的招商引資文件相當(dāng)于要約，相對(duì)人實(shí)施的招商引資行為則相當(dāng)于承諾，從而構(gòu)成了行政合同?！靶姓C(jī)關(guān)自身對(duì)特定人或不特定人的執(zhí)法承諾，對(duì)舉報(bào)人的懸賞和獎(jiǎng)勵(lì)等皆屬于行政契約中的承諾合同?！盵1]在“永修縣林鎮(zhèn)司馬村園林場等訴永修縣鎮(zhèn)人民政府補(bǔ)償款案”中，法院即認(rèn)為“被告應(yīng)履行基于合同產(chǎn)生的允諾，依法將征地補(bǔ)償款全部發(fā)放給原告” 永修縣林鎮(zhèn)司馬村園林場等訴永修縣鎮(zhèn)人民政府補(bǔ)償款案（2015）永行初字第11號(hào)。

（三）審理規(guī)則的混亂

1.效力認(rèn)定被忽視

作為一種可訴的行政行為，行政允諾應(yīng)該和其他行政行為一樣面臨著效力的認(rèn)定問題，即需要區(qū)分行政允諾的合法、違法以及無效三種狀態(tài)，并在此基礎(chǔ)上選擇適當(dāng)?shù)呐袥Q形式。但通讀關(guān)于行政允諾的判決書，我們發(fā)現(xiàn)司法實(shí)務(wù)并沒有對(duì)此予以關(guān)注，對(duì)何為合法、違法與無效的行政允諾缺乏界分的意識(shí)，亦缺少根據(jù)不同的效力去細(xì)致考察不同情形下行政允諾的法律效果以及不履行允諾法律責(zé)任的審判思路。

2.判決形式較隨意

梳理相關(guān)的判決書，我們發(fā)現(xiàn)各地法院對(duì)于行政允諾不作為案件的判決形式不一，表現(xiàn)出能動(dòng)和保守并存的格局。所謂能動(dòng)是指法院在確認(rèn)行政獎(jiǎng)勵(lì)允諾不作為違法的同時(shí)，還具體明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行所允諾的金錢數(shù)額，也就是說，它們作出的并非“程序性裁判”，而接近“實(shí)體性裁判”。如（1）在“遼寧省本溪市民族貿(mào)易公司清算小組與榮成市人民政府經(jīng)濟(jì)行政允諾糾紛上訴案”中，法院的判決主文“二、被告開發(fā)區(qū)管委在判決生效后十日內(nèi)給付原告獎(jiǎng)勵(lì)款8萬美元或662 384元人民幣”；（2）在“張?jiān)较榈扰c巴彥淖爾市臨河區(qū)第三中學(xué)行政允諾上訴”案中，法院的判決主文為“臨河區(qū)政府履行支付張?jiān)较檎猩桃Y獎(jiǎng)勵(lì)款人民幣116 000元的職責(zé)，限本判決生效之日起15日內(nèi)付清”；（3）在“陳增月與東臺(tái)市富安鎮(zhèn)人民政府履行行政允諾義務(wù)案”中，法院的判決主文為“被告東臺(tái)市富安鎮(zhèn)人民政府于本判決生效后10日內(nèi)按富發(fā)[2002]04號(hào)《關(guān)于開展“百日招商競賽”活動(dòng)的意見》履行兌現(xiàn)原告陳增月招商引資獎(jiǎng)20 920元的義務(wù)?！彼^保守是指法院在確認(rèn)行政允諾不合法的同時(shí)，僅要求行政機(jī)關(guān)按照允諾履行責(zé)任，將具體金額的確定權(quán)保留給了行政機(jī)關(guān)。也就是說，法院作出的純粹是“程序性裁判”，它們對(duì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法院判決時(shí)如何履行法定職責(zé)沒有給予任何“指示”[2]。如（1）在“蔣云坤與重慶市梁平縣人民政府招商引資行政獎(jiǎng)勵(lì)上訴案”中，法院的判決主文為“梁平縣政府根據(jù)蔣云坤在招商引資后續(xù)跟蹤服務(wù)過程中的作用在本判決生效后60日內(nèi)給予蔣云坤適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)；駁回蔣云坤要求梁平縣政府支付行政獎(jiǎng)勵(lì)240萬元的訴訟請(qǐng)求?！保?）在“四川元聰現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司訴雙流縣人民政府允諾案”中，法院的判決主文為“被告雙流縣人民政府在本判決生效后兩個(gè)月內(nèi)對(duì)原告四川元聰現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司提出的兌現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)助、有機(jī)生產(chǎn)補(bǔ)助、示范點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)的申請(qǐng)作出處理決定?！保?）在“黃銀友等與大冶市人民政府等行政允諾糾紛上訴案”中，法院的判決主文為“二、大冶市人民政府、大冶市保安鎮(zhèn)政府根據(jù)《大冶市關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的優(yōu)惠辦法》以及黃銀友、張希明在招商引資中的作用在90日內(nèi)給予原告黃銀友、張希明獎(jiǎng)勵(lì)?！笔聦?shí)上，能動(dòng)與保守的態(tài)度不僅僅是各地法院對(duì)《行政訴訟法》判決形式的選擇適用，背后折射出的是司法對(duì)于行政裁量介入的深度問題，各地法院在審判過程中根據(jù)自身的需要，不自覺地選擇不同的判決形式。

三、行政允諾的性質(zhì)及其司法審查的重構(gòu)

（一）行政允諾內(nèi)涵的重新界定

研讀行政允諾的判決書，我們不難發(fā)現(xiàn)各地法院不約而同地將政府的招商引資獎(jiǎng)勵(lì)文件等同于行政允諾，在行政允諾內(nèi)涵界定上表現(xiàn)出高度一致，認(rèn)為行政允諾是行政主體為履行行政職能，向不特定的行政相對(duì)人發(fā)出承諾，為自己設(shè)定公法義務(wù)的行為

在“張?jiān)较榈扰c巴彥淖爾市臨河區(qū)第三中學(xué)行政允諾上訴案”中，一審法院認(rèn)為：“原臨河市政府出臺(tái)的《臨河市招商引資中介者獎(jiǎng)勵(lì)辦法》及2002年9月12日巴盟行署辦公室印發(fā)的《巴彥淖爾盟鼓勵(lì)爭取項(xiàng)目和引進(jìn)國內(nèi)外資金、技術(shù)、人才的獎(jiǎng)勵(lì)辦法》是為了充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)各方面參與招商引資的積極性，實(shí)現(xiàn)政府職能和公共利益而向不特定相對(duì)人發(fā)出的行政允諾?！痹凇斑|寧省本溪市民族貿(mào)易公司清算小組與榮成市人民政府經(jīng)濟(jì)行政允諾糾紛上訴案”中，法院認(rèn)為：“榮成市人民政府的《投資指南》和榮成市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的《招商引資獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，是該地政府和開發(fā)區(qū)管委會(huì)向相對(duì)人作出的為自己設(shè)定義務(wù)的行政允諾行為?！痹凇八拇ㄔ敩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司訴雙流縣人民政府允諾案”中，法院認(rèn)為：“被告雙流縣人民政府制定的《雙流縣加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展打造成都重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地的若干政策》（雙委發(fā)（2009）11號(hào)）、《雙流縣發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)若干扶持激勵(lì)辦法（暫行》（雙委發(fā)（2009）13號(hào)）、《雙流縣發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)若干扶持激勵(lì)辦法獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助實(shí)施細(xì)則（暫行）》等規(guī)范性文件，是為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及其引導(dǎo)縣域現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)政府職能為目的而作出的行政允諾?！痹谑Y云坤與重慶市梁平縣人民政府招商引資行政獎(jiǎng)勵(lì)上訴案中，法院認(rèn)為：“梁平縣政府以規(guī)范性文件方式允諾對(duì)不特定人在完成招商引資特定要求后給予獎(jiǎng)勵(lì)，是梁平縣政府為實(shí)現(xiàn)招商引資的行政目的而作出的行政允諾?！?。司法實(shí)務(wù)界將行政允諾對(duì)象鎖定為“不特定相對(duì)人”的這一做法將很多案件排除在外，例如，在“岳陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)訴岳陽市金皇房地產(chǎn)開發(fā)有限公司行政允諾再審案”中，法院認(rèn)為“經(jīng)開區(qū)管委會(huì)為了實(shí)現(xiàn)公務(wù)目的，在金皇公司與其下屬康王鄉(xiāng)政府存在《土地征收補(bǔ)償協(xié)議》的情況下，根據(jù)金皇公司《6.10報(bào)告》的請(qǐng)求與金皇公司之間簽訂的變更或終止該協(xié)議的一種合意。是公法規(guī)則和私法規(guī)則共同作用的結(jié)果，具有行政管理與合同的雙重屬性。并不符合行政允諾對(duì)‘不特定對(duì)象和‘單方行為的法律特征。故金皇公司認(rèn)為該回復(fù)屬行政允諾的辯解理由不能成立。”這也是導(dǎo)致行政允諾案由單一、競合的關(guān)鍵因素。那么，司法實(shí)務(wù)界如此高度一致的界定符合行政允諾的理論和實(shí)踐嗎？對(duì)此，我們認(rèn)為其面臨以下兩方面的詰問：

其一，招商引資獎(jiǎng)勵(lì)文件是行政允諾行為本身還是行政允諾的依據(jù)？最高人民法院之所以將行政允諾作為一種新的案由納入行政訴訟的受案范圍，就在于肯定了它是一種可訴的行政行為，而作為一種可訴的行政行為必須要具備法律效果要素，即能夠設(shè)定、變更或消滅相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。招商引資文件是政府針對(duì)不特定人發(fā)布的抽象行政行為，并沒有與某個(gè)特定的相對(duì)人產(chǎn)生具體、明確的權(quán)利義務(wù)的法律關(guān)系。如果將其認(rèn)定為行政允諾，就意味著我國的行政訴訟可以直接審理抽象行政行為，這與我國的行政訴訟原理不符，與最高人民法院將其視為“模式化具體行政行為”的宗旨相矛盾，亦與大陸法系國家如德國對(duì)行政允諾是“行政機(jī)關(guān)依其行政對(duì)特定的相對(duì)人表示所為之高權(quán)的自我課予義務(wù)”[3]的界定原理不符。在上訴案件中，行政相對(duì)人之所以提起訴訟，不服的不是招商引資文件本身，而是政府拒絕依據(jù)招商引資文件兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)的行政不作為。

其二，行政允諾是向不特定還是特定的相對(duì)人作出？隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)，政府承諾的事項(xiàng)、形態(tài)表現(xiàn)出多樣性的態(tài)勢。其中既有針對(duì)不特定人的多數(shù)人作出的政治性、決策性允諾，例如全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中央政府允諾在2010年前打包出爐10項(xiàng)舉措，帶來4萬億元的總投資額

參見：韓潔，江國成.從四萬億元投資計(jì)劃看應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)[EB/OL]. [2016-08-10].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2008-11/13/content_10354280.htm. 。亦有針對(duì)特定人的單獨(dú)允諾，例如政府承諾幫助見義勇為犧牲者的子女解決工作問題。那么，是否只要是政府的許諾都可以視為法律意義上的行政允諾呢？本文認(rèn)為，無論行政允諾的形態(tài)如何多元，能夠被訴的、具有法律效力的行政允諾只能是針對(duì)特定的相對(duì)人，因?yàn)橹挥嗅槍?duì)特定的相對(duì)人才能產(chǎn)生行政行為所具有的公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力，才能產(chǎn)生行政法上的效果。

綜上，作為可訴行為的行政允諾是行政主體為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，單方?jīng)Q定向特定相對(duì)人作出的自我課以義務(wù)，表示將來為一定行為或不為一定行為的意思表示。在以上的判決書中，招商引資文件并不是行政承諾行為本身，而是行政允諾行為的依據(jù)。

（二）行政允諾案由的確立標(biāo)準(zhǔn)

1.獨(dú)立行政允諾案由之確立

既然招商引資獎(jiǎng)勵(lì)文件不是行政允諾，那么，是否意味著我們在北大法寶上搜索到的以上案件都不屬于所謂的行政允諾案件。研讀判決書，我們發(fā)現(xiàn)有幾起案件比較特殊——在判決書中出現(xiàn)了政府與特定相對(duì)人簽署的“承諾書”，例如在“高玉祥與青銅峽市邵崗鎮(zhèn)人民政府允諾及行政賠償上訴案”中，邵崗鎮(zhèn)人民政府工作人員葛繼平給原告出具承諾書1份，載明：“茲有邵崗鎮(zhèn)政府在大整治、大綠化工程實(shí)施期間，將201省道（沿山公路）西側(cè)200米范圍內(nèi)，大溝村四隊(duì)高玉祥的住房全部拆除，今承諾為高玉祥在小壩鎮(zhèn)申請(qǐng)購置一套面積70左右的經(jīng)濟(jì)適用房壹套，房款由拆遷補(bǔ)助款進(jìn)行抵扣相抵，在兩個(gè)月內(nèi)將住房手續(xù)處理完畢”

高玉祥與青銅峽市邵崗鎮(zhèn)人民政府允諾及行政賠償上訴案（2015）吳行終字第24號(hào)。。在“段廣艮訴和縣姥橋鎮(zhèn)人民政府補(bǔ)償案”中，和縣姥橋鎮(zhèn)人民政府于1995年興建官塘、官林村級(jí)道路時(shí)占用段廣艮承包耕地2畝，當(dāng)時(shí)未與段廣艮簽訂補(bǔ)償協(xié)議，但鎮(zhèn)政府的副書記胡業(yè)山曾書面承諾補(bǔ)還段廣艮承包地2畝，至今未兌現(xiàn)承諾

段廣艮訴和縣姥橋鎮(zhèn)人民政府補(bǔ)償案（2015）馬行終字第00001號(hào)。。在“黃銀友等訴湖北省大冶市人民政府、大冶市保安鎮(zhèn)人民政府行政允諾案”中，當(dāng)黃銀友等向保安鎮(zhèn)政府表達(dá)了引資的意向后，保安鎮(zhèn)政府向黃銀友等出具了一份“承諾書”，約定“若黃銀友從市外引進(jìn)資金項(xiàng)目在保安鎮(zhèn)落戶，引進(jìn)資金在一千萬元以上的，經(jīng)驗(yàn)資后將按實(shí)際到位資金的千分之八給予獎(jiǎng)勵(lì)。具體獎(jiǎng)勵(lì)付款方式按項(xiàng)目工程實(shí)際進(jìn)度，對(duì)方實(shí)際投入資金同步比例付款”[4]。在“陳增月與東臺(tái)市富安鎮(zhèn)人民政府履行行政允諾義務(wù)案”中，在陳增月響應(yīng)號(hào)召，招商引資后，富安鎮(zhèn)政府向陳增月作出一份《關(guān)于兌現(xiàn)陳貞月同志招商引資獎(jiǎng)的意見》，其中規(guī)定“在2006年底，經(jīng)考核，若嘉能公司年繳納稅金400萬元（肆佰萬元）以上，即給予陳貞月同志兌現(xiàn)獎(jiǎng)金3萬（叁萬元）”

陳增月與東臺(tái)市富安鎮(zhèn)人民政府履行行政允諾義務(wù)案（2006）東行初字第00047號(hào)。

。那么，這些案件中的“承諾書”，特別是政府在發(fā)布招商引資獎(jiǎng)勵(lì)文件之后簽署的，意義何在？本文認(rèn)為，正是籍由“承諾書”這一載體在政府與特定相對(duì)人之間形成了一個(gè)具有明確內(nèi)容的行政法律關(guān)系； 也就是說，“承諾書”才是具有單方意思表示的行政允諾行為，行政相對(duì)人由此獲得了請(qǐng)求行政主體兌現(xiàn)承諾的權(quán)利，而招商引資獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)范性文件只是政府做出行政允諾的依據(jù)。政府正是通過“承認(rèn)書”這一中介實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)了從抽象的規(guī)則向具體行政承諾行為的轉(zhuǎn)化。

2.行政允諾為行政獎(jiǎng)勵(lì)之吸收

在招商引資獎(jiǎng)勵(lì)系列案件中，除了以上幾個(gè)政府通過“承諾書”的方式實(shí)現(xiàn)了抽象的規(guī)則向具體行政允諾行為的轉(zhuǎn)化外，其他沒有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的案件中涉及到獎(jiǎng)勵(lì)的糾紛到底是按行政允諾還是行政獎(jiǎng)勵(lì)來確定案由呢？在理論上，行政允諾和行政獎(jiǎng)勵(lì)在規(guī)范依據(jù)的要求和內(nèi)容范圍上是有區(qū)別的。一般而言，行政獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)范依據(jù)比行政允諾要嚴(yán)格，行政獎(jiǎng)勵(lì)主體雖有一定的自由裁量權(quán)，但在獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容、范圍以及方式等方面要有法律、法規(guī)的依據(jù)；相對(duì)而言，行政允諾具有較大的靈活性，在行政職權(quán)范圍內(nèi)能夠自我設(shè)定相關(guān)的行政允諾內(nèi)容。與此同時(shí)，行政允諾雖然有包含行政獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容，但還可以允諾其他事項(xiàng)，例如解決工作、支付學(xué)費(fèi)等，所以兩者存在著交集，但不完全等同。本文認(rèn)為，在政府沒有通過明示的“承諾書”或者默示的承諾表示將抽象的允諾轉(zhuǎn)化為可訴的行政允諾行為的情形下，招商引資獎(jiǎng)勵(lì)引發(fā)的糾紛可以被行政獎(jiǎng)勵(lì)行為所吸收。之所以能夠被吸收主要是基于以下兩方面的考量：首先，雖然政府通過規(guī)范性文件的頒布給不特定的相對(duì)人發(fā)出了承諾，但相對(duì)人最終不滿意的不是政府的允諾文件，而是政府拒絕兌現(xiàn)允諾文件中所規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)，也就是說，允諾文件是行政獎(jiǎng)勵(lì)的前階段行為，是前提和基礎(chǔ)；而行政獎(jiǎng)勵(lì)則是行政主體履行行政承諾的結(jié)果，是最終目的[5]。因而，司法審查的對(duì)象應(yīng)該是被告拒絕獎(jiǎng)勵(lì)的行為，進(jìn)而應(yīng)納入到行政獎(jiǎng)勵(lì)不作為的范疇。其次，司法實(shí)務(wù)中將招商引資獎(jiǎng)勵(lì)納入行政允諾案由，將舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)納入行政獎(jiǎng)勵(lì)案由的二分格局由只是一種人為的劃分，缺乏理論根據(jù)，對(duì)此，我們將沒有經(jīng)過轉(zhuǎn)化程序的招商引資獎(jiǎng)勵(lì)案件統(tǒng)一納入行政獎(jiǎng)勵(lì)案由，可以從理論和實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)行政獎(jiǎng)勵(lì)案由的歸口。

3.行政允諾與行政合同之區(qū)分

針對(duì)有學(xué)者將招商引資獎(jiǎng)勵(lì)案件歸為行政合同案由的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，雖然從行為過程上來看，政府的“單方意思表示”和相對(duì)人的“響應(yīng)”符合行政合同要約和承諾的兩階段，但行政合同和行政允諾還是有本質(zhì)區(qū)別的，兩者的分界點(diǎn)在于“第一種情況是雙方的，而第二種情況是單方面的”[6]。政府招商引資獎(jiǎng)勵(lì)文件設(shè)定之后，行政相對(duì)人沒有與其協(xié)商的余地，亦沒有履行抗辯權(quán)，因而，不符合行政合同的構(gòu)成要件。對(duì)此，最高人民法院在“黃銀友案”中亦明確指出應(yīng)將行政允諾認(rèn)定為單方行政行為為妥，“首先，行政機(jī)關(guān)做出允諾，是否符合國家法律，是否具備履行承諾的能力，是一種客觀判斷，而非雙方合意；其次，公民實(shí)施了允諾所設(shè)定的行為，客觀上會(huì)存在公民原先并不知曉有行政允諾存在的情形； 再者，通常意義上的合同締結(jié)過程，存在當(dāng)事人的履行抗辯權(quán)，雙方在實(shí)際履行前可以互設(shè)義務(wù)，而行政允諾形成過程中顯然不存在；最后，行政允諾的撤銷需要行政機(jī)關(guān)經(jīng)過嚴(yán)格的程序，這并非是以受諾人的意志為轉(zhuǎn)移的?！盵7]

綜上，針對(duì)招商引資獎(jiǎng)勵(lì)系列案件，如果政府在制定招商引資獎(jiǎng)勵(lì)文件之后，與特定的相對(duì)人簽署了“承諾書”，就實(shí)現(xiàn)了從抽象到具體的邏輯轉(zhuǎn)換，應(yīng)納入行政允諾的案由；如果沒有實(shí)現(xiàn)此種轉(zhuǎn)換，由此引發(fā)的兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)糾紛就可以被行政獎(jiǎng)勵(lì)案件所吸收。

（三）司法審查規(guī)則的重塑

1.雙階審查模式的確立

作為一種新型的行政行為，行政允諾不像已經(jīng)定型化的行政處罰、行政許可在構(gòu)成要件、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)方面那般清晰，因而，在審理行政允諾案件時(shí)，通常需要經(jīng)歷兩個(gè)階段：首先，確定是否屬于行政允諾行為，是否存在行政允諾法律關(guān)系；其次，如果存在行政允諾法律關(guān)系，則需進(jìn)一步審查行政允諾是否合法，從而決定政府是否要履行相應(yīng)的給付義務(wù)或賠償補(bǔ)償責(zé)任，進(jìn)而“轉(zhuǎn)入履行法定職責(zé)之訴的審查思路” [8]。

2.不同效力行政允諾的司法審查

（1）合法行政允諾效力的司法審查

與一般規(guī)制性行政行為須具有明確的法律、法規(guī)依據(jù)所不同的是，當(dāng)下我國的行政允諾并沒有明確的規(guī)范依據(jù)。那么，如何來判定行政允諾的合法性呢？根據(jù)依法行政兩個(gè)最為重要的支柱性原則即法律優(yōu)位原則和法律保留原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)，具有授意性且是自我課以義務(wù)的行政允諾更多屬于行政主體的行政裁量，從促進(jìn)行政允諾，實(shí)現(xiàn)給付行政目標(biāo)的功能來看，行政允諾并不需要受法律保留的拘束，只要不違反法律優(yōu)位原則即可。換言之，行政主體是否作出行政允諾、作出何種行政允諾以及如何履行行政允諾不需要有明確的法律依據(jù)，只要不違反現(xiàn)有的法律、法規(guī)規(guī)定即可，這也是當(dāng)前法院判斷行政允諾是否合法所采取的標(biāo)準(zhǔn)

在“岳陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)訴岳陽市金皇房地產(chǎn)開發(fā)有限公司行政允諾再審案”中，法院認(rèn)為“該行政允諾意思表示真實(shí)，且未違反國家法律法規(guī)，應(yīng)為有效?！痹凇八拇ㄔ敩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司訴雙流縣人民政府允諾案”中，法院認(rèn)為“允諾內(nèi)容不違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。因此，相對(duì)人據(jù)此向行政機(jī)關(guān)提出兌現(xiàn)允諾申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)具有履行允諾的義務(wù)?！痹凇瓣愒鲈屡c東臺(tái)市富安鎮(zhèn)人民政府履行行政允諾義務(wù)案”中，法院認(rèn)為“被告作出的允諾事項(xiàng)屬于被告有權(quán)自由裁量的職權(quán)范圍，具有合理性，不違反政策、法律。”在“張熾脈、裘愛玲訴紹興市人民政府不履行招商引資獎(jiǎng)勵(lì)法定職責(zé)案”中，法院認(rèn)為“紹興市人民政府發(fā)布的紹政發(fā)[2002]6號(hào)文件系關(guān)于招商引資的規(guī)范性文件，是其對(duì)符合招商引資條件的單位、個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)所設(shè)定的義務(wù)，在與上位法沒有抵觸的情況下，應(yīng)屬有效?！?。在“遼寧省本溪市民族貿(mào)易公司清算小組與榮成市人民政府經(jīng)濟(jì)行政允諾糾紛上訴案”中，針對(duì)被上訴人開發(fā)區(qū)管委會(huì)“經(jīng)濟(jì)行政允諾不是我國現(xiàn)行行政法律法規(guī)認(rèn)定的具體行政行為，并未為被法律所確定，因此不應(yīng)作為法律立案的依據(jù)”的辨稱，二審法院“在現(xiàn)代行政背景下，公共行政的領(lǐng)域急劇擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不斷增加，要求所有的管理均具有行為法上的依據(jù)并不現(xiàn)實(shí)。在服務(wù)于公共利益的前提下，政府有權(quán)在缺少法律依據(jù)的情況下從事積極的管理活動(dòng)。而憲法與政府組織法已經(jīng)對(duì)政府承擔(dān)的職責(zé)作了概括性規(guī)定，對(duì)缺少行為法依據(jù)，但具有組織法依據(jù)的行政允諾行為，不能以缺少行為法上的明確授權(quán)而否定其效力。因此，第二被上訴人認(rèn)為未被法律所確立的具體行政行為不應(yīng)作為立案依據(jù)的理由不符合形勢發(fā)展的客觀要求和行政訴訟法的立法精神。所以，原審法院以經(jīng)濟(jì)行政允諾案立案審理并無不當(dāng)”

遼寧省本溪市民族貿(mào)易公司清算小組與榮成市人民政府經(jīng)濟(jì)行政允諾糾紛上訴案（2000）魯行終字第1號(hào)。的論證邏輯即體現(xiàn)了當(dāng)前司法實(shí)務(wù)對(duì)行政允諾合法性認(rèn)定的態(tài)度。

（2）違法行政允諾的司法審查

違法行政允諾是指雖然發(fā)生效力，但存在瑕疵的行政允諾。根據(jù)《行政訴訟法》第70條“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)摹钡囊?guī)定，判斷行政行為違法的標(biāo)準(zhǔn)只要滿足其一即可。由于當(dāng)前行政允諾沒有特定的法律法規(guī)或者事實(shí)證據(jù)要求，也沒有嚴(yán)格的程序可予遵循，行政允諾的違法主要存在于超越職權(quán)和濫用職權(quán)兩方面。而無論是針對(duì)超越職權(quán)還是濫用職權(quán)，撤銷判決是法院采取的一般處理方式。需要注意的是，在撤銷判決作為常態(tài)處理方式的同時(shí)，當(dāng)違法的行政允諾產(chǎn)生信賴?yán)鏁r(shí)，這時(shí)就需要平衡信賴?yán)婧凸怖?。?dāng)撤銷所保護(hù)的公益大于值得保護(hù)的信賴?yán)鏁r(shí)，自可撤銷；反之，當(dāng)信賴?yán)娲笥诔蜂N所保護(hù)的公共利益時(shí)，則產(chǎn)生了撤銷的阻卻，應(yīng)根據(jù)具體情況作出判決[9]。

（3）無效行政允諾的司法審查

由于當(dāng)前我國對(duì)于何為無效行政行為沒有實(shí)定法上的依據(jù)，理論上一般以“重大明顯違法”作為抽象性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，那么，何為“重大明顯瑕疵”的行政允諾呢？根據(jù)我國行政允諾的實(shí)踐，主要包括無權(quán)行政允諾和違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定兩方面。所謂無權(quán)行政允諾是指作出行政允諾的主體不是適格的主體，在“岳陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)訴岳陽市金皇房地產(chǎn)開發(fā)有限公司行政允諾再審案”中，法院認(rèn)為《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十二條和《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第九條均規(guī)定：土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。經(jīng)開區(qū)管委會(huì)作為市政府的派出機(jī)構(gòu)，未經(jīng)市政府授權(quán)，無權(quán)代表市政府行使土地出讓的權(quán)利。同時(shí)該幅土地至今未依法征收轉(zhuǎn)為國有土地，仍系農(nóng)村集體土地。經(jīng)開區(qū)管委會(huì)既未取得政府授權(quán)，又不是土地征收補(bǔ)償協(xié)議的當(dāng)事人，作出該承諾屬嚴(yán)重越權(quán)

岳陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)訴岳陽市金皇房地產(chǎn)開發(fā)有限公司行政允諾再審案（2014）岳中行再初字第1號(hào)。。該承諾應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無效。所謂行政允諾的內(nèi)容違法是指違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定。在“黃興晏與重慶市綦江區(qū)民政局民政行政允諾上訴案”中，“被上訴人重慶市綦江區(qū)民政局下設(shè)的綦江區(qū)文明治喪管理領(lǐng)導(dǎo)小組承諾對(duì)文明治喪示范區(qū)內(nèi)符合一定條件的喪葬用品經(jīng)營戶，只要簽定協(xié)議保證依法從事喪葬用品生產(chǎn)、經(jīng)營，即給予一次性補(bǔ)償5萬元的行為，名為補(bǔ)償，實(shí)為行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理的過程中，為實(shí)現(xiàn)其行政目的而作出的一種獎(jiǎng)勵(lì)性行政允諾。而根據(jù)上述《重慶市殯葬管理?xiàng)l例》、《重慶市殯葬事務(wù)管理辦法》的規(guī)定，民政部門、街道辦事處對(duì)此類占用街道、公共場所搭設(shè)靈棚、舉辦喪事活動(dòng)的行為，應(yīng)當(dāng)予以責(zé)令改正；對(duì)拒不改正的，還應(yīng)當(dāng)予以行政處罰。被上訴人允諾一次性補(bǔ)償5萬元的行政行為，實(shí)質(zhì)上是以金錢給付代替了‘責(zé)令改正、‘行政處罰等法定行為，不具有合法性，相對(duì)人因此而產(chǎn)生的信賴?yán)娌o法律依據(jù)，不在法律保護(hù)范圍之內(nèi)。并且，被上訴人對(duì)部分喪葬用品經(jīng)營戶允諾補(bǔ)償，對(duì)其所設(shè)定的條件以外的其他喪葬用品經(jīng)營戶卻不予補(bǔ)償，明顯存在不公平，不具合理性。因此，上訴人要求被上訴人依據(jù)該不具有合法性和合理性的行政允諾獲得5萬元補(bǔ)償?shù)脑V訟理由不能成立?！?/p>

黃興晏與重慶市綦江區(qū)民政局民政行政允諾上訴案（2014）渝五中法行終字第00097號(hào)。無論是何種無效的行政允諾，都不產(chǎn)生信賴保護(hù)利益，行政機(jī)關(guān)對(duì)此不需承擔(dān)賠償責(zé)任。

3.行政允諾的判決形式

針對(duì)各地法院對(duì)行政允諾不作為表現(xiàn)出的能動(dòng)和保守并存的態(tài)度，本文認(rèn)為，從保障司法權(quán)與行政權(quán)平衡的角度來看，體現(xiàn)“程序性裁判”的履行判決無疑是最為正當(dāng)?shù)?、更為?wù)實(shí)的選擇。這也是“四川元聰現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司訴雙流縣人民政府允諾案”與“黃銀友案”中法院選擇履行判決的緣由所在

在“四川元聰現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司訴雙流縣人民政府允諾案”中，法院表示“被告應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告對(duì)上述三項(xiàng)要求兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助的申請(qǐng)，履行審查、驗(yàn)收并作出是否兌現(xiàn)、兌現(xiàn)多少的決定。因原告請(qǐng)求的具體金額尚需被告的調(diào)查、裁量，屬于行政權(quán)行使的范疇，本案不作處理?！?。在“黃銀友案”中，法院表示：“法院在裁判時(shí)，當(dāng)既可以直接要求行政機(jī)關(guān)按照允諾履行義務(wù)，又可以具體明確要求行政機(jī)關(guān)履行所允諾的實(shí)際金額時(shí)，從判決的穩(wěn)妥性考量，以判決政府按照所做出的行政允諾履行相應(yīng)的義務(wù)更具有科學(xué)性，比單純判決要求政府支付多少金額的允諾款更為妥當(dāng)?！薄５绻麖臑樾姓鄬?duì)人提供經(jīng)濟(jì)、有效的法律救濟(jì)角度觀之，法院選擇更進(jìn)一步的“實(shí)體性裁判”則更為合適，因?yàn)樨?zé)令行政機(jī)關(guān)履行的判決很有可能面臨著行政機(jī)關(guān)再次不作為或者打折扣作為的困境。而且伴隨著2014年《行政訴訟法》將給付判決納入到了行政判決的序列，體現(xiàn)法院能動(dòng)性、實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人“權(quán)利實(shí)效保障”的“實(shí)體性判決”應(yīng)獲得更多的支持。

四、結(jié)語

行政允諾性質(zhì)的認(rèn)定及其司法審查規(guī)則的確立不僅有利于實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的信賴保護(hù)利益，從長遠(yuǎn)來看，亦有利于推進(jìn)公民對(duì)于政府的認(rèn)同和支持，促進(jìn)誠信政府、服務(wù)型政府的真正實(shí)現(xiàn)。本文通過對(duì)行政允諾司法判決的研讀、梳理，發(fā)掘出當(dāng)前行政允諾司法審查存在的問題及其緣由所在，就此提出有限的解決思路。基于當(dāng)下所整理出的判決書更多集中于招商引資獎(jiǎng)勵(lì)這一案由，更多系統(tǒng)、全面的行政允諾有待更為長期、持久的跟蹤研究。

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Abstract： With the promotion of the serviceoriented government construction， administrative promise is widely applied in practice because it is beneficial and uncoercive. However， in theory， both the contents and the nature of administrative promise are ambiguous， while in practice， collective unconsciousness in judicial review is common， therefore， administrative promise is applied in a chaotic way. The present study tries to discover the problems in judicial review through analyze the court verdicts， and by redefine the contents of administrative promise and reset the distinguish standards of the cause of action in such cases， to regular the application of administrative promise.

Key Words： administrative promise； judicial review； court verdict