陳曉春 蘇美權(quán)

摘要：新形勢下，以“一案三制”為核心的第二代應(yīng)急管理體系由于自身的局限，已難以滿足日趨復(fù)雜的應(yīng)急需求，構(gòu)建新一代應(yīng)急管理體系已成為一項(xiàng)重要的課題。文章在剖析了應(yīng)急管理面臨的新形勢和現(xiàn)存困境的基礎(chǔ)上，論證了新發(fā)展理念與應(yīng)急管理發(fā)展的契合性，并以新發(fā)展理念為指導(dǎo)思想建構(gòu)了應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略，提出了應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略布局：戰(zhàn)略核心——驅(qū)動(dòng)應(yīng)急管理發(fā)展的整體創(chuàng)新，戰(zhàn)略重點(diǎn)——增強(qiáng)應(yīng)急管理發(fā)展的協(xié)調(diào)性，戰(zhàn)略支撐——加強(qiáng)應(yīng)急管理發(fā)展的系統(tǒng)保障，以及戰(zhàn)略導(dǎo)向——提高應(yīng)急管理發(fā)展的開放和共享水平，以推動(dòng)新一代應(yīng)急管理體系的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展理念；應(yīng)急管理；發(fā)展戰(zhàn)略；應(yīng)急管理部；綜合應(yīng)急

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2018）04-0074-011

一、引言

新中國成立以來，我國的應(yīng)急管理可以劃分為兩代：第一代應(yīng)急管理可概括為災(zāi)害管理，主要表現(xiàn)為在1949年至2003年“非典”事件期間，在高度集權(quán)體系中，單一的政府部門圍繞單一災(zāi)害類型開展的救災(zāi)行動(dòng)；第二代應(yīng)急管理是2003年“非典”事件之后，以“一案三制”為核心全面建設(shè)的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系，實(shí)現(xiàn)了對重大突發(fā)事件的統(tǒng)籌管理①。2008年3月5日，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中指出“全國應(yīng)急管理體系基本建立”，標(biāo)志著以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系基本形成。并且該應(yīng)急管理體系在2008年的南方雪災(zāi)、“5·12”汶川特大地震，以及2013年的“4·20”雅安大地震等突發(fā)事件中也得到了檢驗(yàn)。自2003年以來，我國第二代應(yīng)急管理體系發(fā)展的關(guān)鍵事件如圖1所示。目前，我國的應(yīng)急管理體系已構(gòu)建了以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心，《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套的應(yīng)急法制體系；形成了包括國家總體預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案以及大型集會(huì)活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等六個(gè)層次的應(yīng)急預(yù)案體系；建立了以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”為原則的應(yīng)急管理體制；打造了涵蓋預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等多個(gè)環(huán)節(jié)的應(yīng)急管理機(jī)制。應(yīng)急管理工作逐

步走上了法制化、制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的軌道鐘開斌：《回顧與前瞻：中國應(yīng)急管理體系建設(shè)》，《政治學(xué)研究》，2009年第1期。。

我國應(yīng)急管理工作雖然已經(jīng)有了長足的進(jìn)步，但是，面對日益復(fù)雜、嚴(yán)峻的公共安全形勢和社會(huì)發(fā)展新形勢的要求，仍然存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。龔維斌、敖曼：《在社會(huì)發(fā)展新形勢下，加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急管理——專訪國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心主任、社會(huì)治理研究中心主任龔維斌教授》，《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》，2017年第3期。在早期的研究中，劉霞等主張進(jìn)一步完善符合中國國情特點(diǎn)的“一案三制”體系來提高應(yīng)急管理能力劉霞，嚴(yán)曉：《我國應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)：挑戰(zhàn)與重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》，2011年第1期。，但隨著應(yīng)急管理實(shí)踐的深入，對現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系進(jìn)行修補(bǔ)式的改進(jìn)已難以適應(yīng)需求，推動(dòng)應(yīng)急管理體系重構(gòu)和發(fā)展的緊迫性越發(fā)明顯。薛瀾較早提出了中國“下一代應(yīng)急管理”的命題，認(rèn)為現(xiàn)有應(yīng)急管理體系面臨一系列新挑戰(zhàn)，必須盡快加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建新一代具有中國特色的應(yīng)急管理體系薛瀾、劉冰：《應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計(jì)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第1期。。在國家安全問題日益突出和國家安全研究不斷深入的情況下，張海波認(rèn)為應(yīng)急管理與安全治理在理論研究上正走向交叉融合，在制度實(shí)踐上正走向內(nèi)外一體，應(yīng)以總體國家安全觀的提出和安全治理的興起為契機(jī)，在安全治理的大框架下推動(dòng)下一代應(yīng)急管理建設(shè)張海波：《應(yīng)急管理與安全治理：理論趨同與制度整合》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第1期。。今年的十三屆全國人大一次會(huì)議決定正式組建應(yīng)急管理部，這是國家在組織體制層面對應(yīng)急管理發(fā)展需求做出的回應(yīng)。

步入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展呈現(xiàn)出頻發(fā)高發(fā)、疊加傳導(dǎo)等特征，而人民對安全、穩(wěn)定的需求在日益增長。同時(shí)，我國的公共治理體系在不斷深化，黨的十九大作出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的重大戰(zhàn)略決策，提出“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)”，“健全公共安全體系”，“加快社會(huì)治安防控體系建設(shè)”等防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)的舉措，這對當(dāng)前以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理也提出了更高要求。那么，當(dāng)前應(yīng)急管理工作面臨著哪些形勢變化？應(yīng)急管理發(fā)展存在哪些困境亟待突破？如何重構(gòu)新一代應(yīng)急管理體系以適應(yīng)社會(huì)治理的新要求？本文擬對上述問題進(jìn)行研究和解答。

二、應(yīng)急管理發(fā)展面臨的形勢與困境分析

（一）應(yīng)急管理發(fā)展面臨的新形勢

第一，新指導(dǎo)思想的引領(lǐng)。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想成為應(yīng)急管理發(fā)展的指導(dǎo)思想。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想是馬克思主義中國化最新成果，是全黨全國人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的行動(dòng)指南，同時(shí)也是應(yīng)急管理發(fā)展必須堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。黨的十九大報(bào)告指出“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。五大新發(fā)展理念作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是對中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)和理論發(fā)展，是對我國發(fā)展過程中面臨的新情況和新問題的戰(zhàn)略性思考，也是我國各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的具體指南。因此，在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，審視應(yīng)急管理問題根源，改進(jìn)應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急管理能力，這是應(yīng)急管理發(fā)展的必然選擇，也是一條有效途徑。黨的十九大報(bào)告還強(qiáng)調(diào)“全黨要深刻領(lǐng)會(huì)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的精神實(shí)質(zhì)和豐富內(nèi)涵，在各項(xiàng)工作中全面準(zhǔn)確貫徹實(shí)施”。其中“堅(jiān)持總體國家安全觀”，要求統(tǒng)籌好外部安全與內(nèi)部安全、國土安全與國民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，自身安全與共同安全，完善國家安全制度體系，加強(qiáng)國家安全能力建設(shè)。應(yīng)急管理作為我國安全建設(shè)的重要內(nèi)容，必須在該指導(dǎo)思想下進(jìn)行改革完善，總體國家安全觀對應(yīng)急管理理論與實(shí)踐都產(chǎn)生了重要影響。

第二，國家治理的新要求。國家治理現(xiàn)代化對應(yīng)急管理提出了更高的要求。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！倍鴩抑卫眢w系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。只有提高國家治理能力，才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能俞可平：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》，2014年第1期。?！巴话l(fā)事件應(yīng)急能力”是國家能力體系不可或缺的重要構(gòu)成戴長征：《中國國家治理體系與治理能力建設(shè)初探》，《中國行政管理》，2014年第1期。，在當(dāng)下的中國，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的興起，與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、轉(zhuǎn)型社會(huì)交互影響、互相放大，使得中國社會(huì)變遷的風(fēng)險(xiǎn)變得更為復(fù)雜張海波、童星：《當(dāng)前中國社會(huì)矛盾的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與形式——一種跨學(xué)科的分析視野》，《中州學(xué)刊》，2012年第5期。，這要求政府突破現(xiàn)存應(yīng)急管理的局限性，提高應(yīng)急管理能力和水平，增強(qiáng)突發(fā)事件處置能力，尤其是風(fēng)險(xiǎn)治理能力和危機(jī)管理能力，從而推動(dòng)國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

第三，應(yīng)急體制的新變化。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，正式組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院的組成部門。應(yīng)急管理部的成立，遵循“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的原則，將分散在國家安監(jiān)總局、國務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、地震局以及防汛抗旱指揮部、國家減災(zāi)委、抗震救災(zāi)指揮部、森林防火指揮部等部門機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理職能集中到一個(gè)部門。這使得應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在組織體制上有了新的定位，也實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急指揮權(quán)的相對集中，以及應(yīng)急力量的集中管理。應(yīng)急管理部的組建將有利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理部牽頭負(fù)責(zé)，其他部門輔助協(xié)同的綜合應(yīng)急管理模式，提升應(yīng)急管理的協(xié)同績效；有利于優(yōu)化應(yīng)急管理流程，實(shí)現(xiàn)日常防控治理和戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急響應(yīng)的全流程、全方位統(tǒng)籌管理；有利于統(tǒng)一應(yīng)急管理行為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化應(yīng)急救援力量的協(xié)作培養(yǎng)、聯(lián)合演練以及綜合施救，提升應(yīng)急行為的科學(xué)性和規(guī)范性。應(yīng)急管理部的組建是應(yīng)急體制的一次深刻變革，為探索中國的綜合應(yīng)急管理模式提供了推動(dòng)力。

第四，安全形勢的新挑戰(zhàn)。隨著我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民對安全、穩(wěn)定等方面的要求日益增長，而現(xiàn)實(shí)與之相對的卻是安全形勢的日益復(fù)雜化。自2008年國際金融危機(jī)以來，世界的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事形勢發(fā)生了深刻變化，各種國際力量加快分化組合，逆全球化有所抬頭，霸權(quán)主義和新干涉主義不斷上升，局部動(dòng)蕩頻繁使世界依然面臨著現(xiàn)實(shí)和潛在的戰(zhàn)爭威脅。現(xiàn)隨著“一帶一路”倡議的深入實(shí)施，我國和沿線國家的溝通交往愈發(fā)全面緊密，其中涉及眾多國家的外交、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，安全問題尤為復(fù)雜。同時(shí)，部分在華境外非政府組織通過文化滲透、支持民族分裂勢力、竊取機(jī)密信息等方式，對國家和社會(huì)安全造成嚴(yán)重危害陳曉春、王佑民：《非傳統(tǒng)安全視角下在華境外NGO監(jiān)督管理研究》，《桂海論叢》，2016年第2期。。上述外部安全形勢的變化將直接或間接地導(dǎo)致我國內(nèi)部安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出交叉性、隱蔽性、復(fù)發(fā)性等新特征，并對國內(nèi)的生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、金融安全、信息安全等造成威脅。因此，人民日益增長的安全、穩(wěn)定等方面的要求與復(fù)雜的新安全形勢、滯后的應(yīng)急管理體系之間的矛盾，給應(yīng)急管理工作帶來了更大的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

第五，科學(xué)技術(shù)的新機(jī)遇。以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新一輪技術(shù)革命為應(yīng)急管理技術(shù)創(chuàng)新提供了新的機(jī)遇。以大數(shù)據(jù)為例，作為一種強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，由于其具有Volume（容量大）、Variety（種類多）、Velocity（速度快）和Value（價(jià)值高）的“4V特性”，能夠有效集成國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域各方面的信息資源，在人口、資源、環(huán)境、教育、醫(yī)療、交通、企業(yè)、醫(yī)院、城市等領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)揮了極其重要的作用陳潭：《作為提升國家治理效能的“大數(shù)據(jù)+”》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第4期。，并且通過思維革新和技術(shù)更新正深刻影響著包括應(yīng)急管理在內(nèi)的眾多公共管理領(lǐng)域的管理形態(tài)和管理方式，為應(yīng)急管理技術(shù)和方法的創(chuàng)新提供了新的機(jī)遇。具體而言，大數(shù)據(jù)技術(shù)擁有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存、處理、分析、共享能力，能夠創(chuàng)新應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警技術(shù)，有效增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理的效能，提高應(yīng)急管理決策的科學(xué)性，提升政府快速應(yīng)急反應(yīng)能力，以及優(yōu)化應(yīng)急管理資源配置，提升應(yīng)急管理綜合能力。

（二）應(yīng)急管理發(fā)展面臨的困境

隨著國內(nèi)外環(huán)境的日趨復(fù)雜，不可控因素的不斷增加，新興風(fēng)險(xiǎn)的不斷涌現(xiàn)，以“一案三制”為核心的第二代應(yīng)急管理在實(shí)踐中逐漸暴露出了一些局限和漏洞，應(yīng)急管理工作面臨著以下困境。

第一，應(yīng)急預(yù)案困境。應(yīng)急預(yù)案，是針對應(yīng)急管理預(yù)先制定的行動(dòng)方案。目前我國的應(yīng)急預(yù)案作了六個(gè)層次的劃分，這六個(gè)層次的預(yù)案理應(yīng)針對不同的層次發(fā)揮不同的指導(dǎo)功能。然而，現(xiàn)實(shí)中“應(yīng)急管理預(yù)案化”的價(jià)值判斷和行為取向致使各個(gè)層次、各個(gè)部門的應(yīng)急預(yù)案普遍存在編制模板化，結(jié)構(gòu)僵硬化，內(nèi)容同質(zhì)化等問題，導(dǎo)致預(yù)案普遍缺乏針對性和可行性，各級各類預(yù)案之間銜接性不足，加之預(yù)案評估和預(yù)案演練工作不到位，以致目前的各類預(yù)案在實(shí)戰(zhàn)中無法適應(yīng)高度異質(zhì)性的地區(qū)和領(lǐng)域的應(yīng)急管理需求。

第二，應(yīng)急法制困境。應(yīng)急管理法制的主要任務(wù)是明確緊急狀態(tài)下的特殊行政程序的規(guī)范，是應(yīng)急管理走向規(guī)范化、制度化和法制化的保障鐘開斌：《回顧與前瞻：中國應(yīng)急管理體系建設(shè)》，《政治學(xué)研究》，2009年第1期。。然而，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》是非常態(tài)行政法律制度的基本法，但我國現(xiàn)行憲法中并無“突發(fā)事件”的表述，只有憲法第六十七條第二十項(xiàng)關(guān)于“緊急狀態(tài)”的表述，造成立法逆位現(xiàn)象，上下位法的關(guān)系不協(xié)調(diào)李娟：《我國“一案三制”框架下公共安全應(yīng)急法制建設(shè)研究》，《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》，2017年第3期。。同時(shí)，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為代表的法律的作用和權(quán)威尚未得到充分發(fā)揮和體現(xiàn)，應(yīng)急法律重實(shí)體，輕程序，原則性、抽象性過強(qiáng)，應(yīng)急法制條例化傾向突出，法律位階不高，難以起到有效的協(xié)調(diào)和規(guī)范。配套的應(yīng)急法律規(guī)范不健全，如缺少緊急情況下的特殊行政程序規(guī)范，對應(yīng)急權(quán)力的監(jiān)督、懲戒機(jī)制不健全。當(dāng)前應(yīng)急法制理念在社會(huì)中上尚未得到普遍樹立，公眾對相關(guān)法律了解度不高。

第三，應(yīng)急體制困境。應(yīng)急管理體制，主要是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配關(guān)系和組織形式。應(yīng)急管理部的組建在中央層面完成了應(yīng)急管理體制的重構(gòu)和優(yōu)化，克服了以往應(yīng)急實(shí)踐中應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不強(qiáng)的缺陷。但長期以來，由于應(yīng)急管理體系嵌入在政府的科層體系中，縱向關(guān)系尚未捋順，分級響應(yīng)尚未完善，指揮決策權(quán)重心偏高，造成在應(yīng)急管理實(shí)踐中下級政府過度依賴上級政府。尤其是在重大災(zāi)害事故響應(yīng)處置中，中央政府權(quán)力過大、干預(yù)過多，地方政府過度依賴中央政府，地方缺乏應(yīng)急能力、財(cái)政和資源，在自利性取向的驅(qū)動(dòng)下，基層政府對防災(zāi)減災(zāi)投資乏力，救災(zāi)能動(dòng)性不強(qiáng)，致使應(yīng)急效果不佳。地方政府層面缺乏專門性的全災(zāi)種應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，“應(yīng)急辦”等應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)專業(yè)性、權(quán)威性不強(qiáng)，平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換不暢，戰(zhàn)時(shí)協(xié)調(diào)無力。政府應(yīng)急管理人員一般身兼多職，職責(zé)難以落實(shí)，人員配比不合理，人員素質(zhì)脫節(jié)，難以應(yīng)對異質(zhì)復(fù)雜的新型危機(jī)。

第四，應(yīng)急機(jī)制困境。應(yīng)急管理機(jī)制是行政管理組織體系在遇到突發(fā)公共事件后有效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)理性制度高小平：《中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的成就和發(fā)展》，《中國行政管理》，2008年第11期。。目前我國建立了一套相對完整的應(yīng)急機(jī)制體系，主要包括應(yīng)急預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急決策機(jī)制、應(yīng)急溝通機(jī)制，分級響應(yīng)機(jī)制、以及應(yīng)急資源調(diào)配機(jī)制等。但是依附于行政管理體制的應(yīng)急預(yù)警、決策、溝通、響應(yīng)等機(jī)制存在機(jī)制配套性差，機(jī)制間協(xié)調(diào)性弱，預(yù)測預(yù)警能力不足等問題。其中更重要的是，尚未構(gòu)建有效的機(jī)制以高效整合政府外部的應(yīng)急力量。第二代應(yīng)急管理體系的構(gòu)建是在政府體系內(nèi)部完成的，以政府部門為決策主導(dǎo)和行動(dòng)主體，帶有濃厚的權(quán)威主義色彩，其典型特征是軍隊(duì)、武警等官方力量在應(yīng)急救援中擔(dān)任絕大部分工作，社會(huì)的力量被嚴(yán)重輕視和虛化，造成應(yīng)急力量整體失衡，難以形成合力，使得危機(jī)管理的效果欠佳。

第五，應(yīng)急循環(huán)困境。應(yīng)急管理各階段的工作內(nèi)容是相互關(guān)聯(lián)，循環(huán)往復(fù)的，它們構(gòu)成了應(yīng)急管理的循環(huán)過程。我國的應(yīng)急管理循環(huán)體現(xiàn)為：預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復(fù)。而美國作為公認(rèn)的應(yīng)急管理最完備的國家之一，則構(gòu)建了以“預(yù)防、減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”為內(nèi)容的應(yīng)急管理循環(huán)。相較于預(yù)防主要針對潛在的恐怖主義威脅和少部分可預(yù)防的自然災(zāi)害，減緩則主要是針對不可預(yù)防的自然災(zāi)害，通過結(jié)構(gòu)性或非結(jié)構(gòu)性的措施來限制災(zāi)害的影響張海波、童星：《中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2015年第3期。。應(yīng)急循環(huán)減緩環(huán)節(jié)的缺失，不利于在頻發(fā)的水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害應(yīng)急中減輕損失，也加重了救援處置和善后恢復(fù)的壓力。同時(shí)，盡管我國應(yīng)急管理循環(huán)中包括了預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測等內(nèi)容，但在長期的實(shí)踐中，往往重事后應(yīng)急輕事前預(yù)防，重危機(jī)應(yīng)對輕風(fēng)險(xiǎn)管控，臨時(shí)救濟(jì)多長效治理少，喊政治口號多做實(shí)戰(zhàn)演練少，缺乏風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和危機(jī)預(yù)警，使得當(dāng)前的應(yīng)急管理關(guān)口靠后，呈現(xiàn)被動(dòng)撞擊反應(yīng)式的應(yīng)急特征，增加了應(yīng)急的總體成本。

三、契合性分析與發(fā)展戰(zhàn)略的提出

（一）新發(fā)展理念與應(yīng)急管理發(fā)展的契合性分析

創(chuàng)新發(fā)展是應(yīng)急管理發(fā)展的動(dòng)力引擎。創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力來源，也是應(yīng)急管理體系發(fā)展的動(dòng)力引擎，要把創(chuàng)新擺在應(yīng)急管理發(fā)展全局的核心位置。第二代應(yīng)急管理體系是在對傳統(tǒng)的單災(zāi)害管理和民防系統(tǒng)進(jìn)行增量改革的基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的，遵循的是應(yīng)急預(yù)案先行，應(yīng)急體制、機(jī)制跟上，應(yīng)急法制再補(bǔ)位的順序。應(yīng)急法制的缺位和滯后，使得應(yīng)急體制和應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建缺乏強(qiáng)有力的法律支撐，直接導(dǎo)致應(yīng)急管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、部門協(xié)作等方面的混亂和低效。因此，在依法治國基本方略的要求下，遵循應(yīng)急管理發(fā)展的規(guī)律，運(yùn)用創(chuàng)新理念推動(dòng)應(yīng)急管理法制、體制、機(jī)制以及文化理念等方面創(chuàng)新，成為應(yīng)急管理發(fā)展的核心。

協(xié)調(diào)發(fā)展增強(qiáng)應(yīng)急管理發(fā)展的協(xié)調(diào)性。協(xié)調(diào)發(fā)展的主要內(nèi)涵是把握好社會(huì)主義事業(yè)的總體布局，正確處理好其中的重大關(guān)系，理順發(fā)展中的不平衡，補(bǔ)齊短板，增強(qiáng)發(fā)展的整體性。協(xié)調(diào)發(fā)展要求在應(yīng)急管理發(fā)展過程中注重協(xié)調(diào)好政府內(nèi)外部各行為主體之間的關(guān)系。當(dāng)前我國應(yīng)急管理實(shí)踐中的幾組重大關(guān)系尚未協(xié)調(diào)好，成為應(yīng)急管理發(fā)展的障礙：一是中央政府和地方政府的縱向協(xié)調(diào)關(guān)系，二是地方政府同級各應(yīng)急部門間的橫向協(xié)調(diào)關(guān)系，三是政府、市場與社會(huì)三者的協(xié)同應(yīng)急關(guān)系。以協(xié)調(diào)發(fā)展理念處理好應(yīng)急管理中的重大關(guān)系，增強(qiáng)各行為主體的協(xié)同效能，提高應(yīng)急管理合力是應(yīng)急管理發(fā)展的關(guān)鍵。

綠色發(fā)展保障應(yīng)急管理發(fā)展的系統(tǒng)性和可持續(xù)性。綠色發(fā)展理念的核心在于可持續(xù)發(fā)展，意味著系統(tǒng)內(nèi)的再生性和循環(huán)性。當(dāng)前的應(yīng)急管理存在系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不足的問題，對應(yīng)急管理這個(gè)大系統(tǒng)中的預(yù)案演練系統(tǒng)、機(jī)制運(yùn)行系統(tǒng)、物質(zhì)保障系統(tǒng)、社會(huì)參與系統(tǒng)、應(yīng)急人才系統(tǒng)等子系統(tǒng)之間的相互關(guān)系缺乏深刻理解，造成在應(yīng)急管理實(shí)踐中的機(jī)械性觀念和短視性行為，如應(yīng)急預(yù)案束之高閣、應(yīng)急物資管理渙散、應(yīng)急人才培訓(xùn)滯后等。在綠色發(fā)展理念下，推動(dòng)應(yīng)急管理發(fā)展要秉持系統(tǒng)性和可持續(xù)性觀念，強(qiáng)化系統(tǒng)性思維和結(jié)構(gòu)性認(rèn)識(shí)，進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，將生態(tài)文明建設(shè)納入到應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略中，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理系統(tǒng)要素的合理運(yùn)行，科學(xué)統(tǒng)籌。

開放發(fā)展提高應(yīng)急管理的發(fā)展水平。開放發(fā)展是我國繁榮發(fā)展的必由之路，堅(jiān)持開放發(fā)展就是奉行互利共贏的原則，旨在形成利益和命運(yùn)共同體，促進(jìn)各國的集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各國利益最大化。面對恐怖主義、金融風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)安全等新興風(fēng)險(xiǎn)，要以開放發(fā)展理念突破傳統(tǒng)應(yīng)急管理的封閉性，協(xié)調(diào)好內(nèi)部安全與外部安全的關(guān)系，積極參與到全球化治理隊(duì)伍中。同時(shí)，面對內(nèi)部安全治理，要在開放發(fā)展理念的指導(dǎo)下突破權(quán)威主義下應(yīng)急管理“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”的社會(huì)動(dòng)員模式，打開半封閉的權(quán)威主義行政體制，發(fā)揮市場和社會(huì)的應(yīng)急優(yōu)勢，形成涵蓋政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等主體的“應(yīng)急命運(yùn)共同體”，從應(yīng)急管理走向應(yīng)急治理。

共享發(fā)展為應(yīng)急管理發(fā)展指明了目的與歸宿。共享發(fā)展是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是應(yīng)急管理體系發(fā)展的目的與歸宿，其核心要旨是以人民為中心。但現(xiàn)行的應(yīng)急管理體系以人為本的理念不夠明確，對人民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)急能力的提升不足，人民對應(yīng)急管理成果和價(jià)值的獲得感不強(qiáng)。應(yīng)急管理作為社會(huì)治理和政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，在共享發(fā)展理念的指導(dǎo)下，應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。同時(shí)，要進(jìn)一步作出更有效的制度安排以轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理工作的思維觀念、價(jià)值取向、方式手段等，使人民群眾在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、危機(jī)監(jiān)測、災(zāi)害救援等應(yīng)急管理實(shí)踐中擁有更高的參與度和更多的獲得感，最終達(dá)成應(yīng)急管理成果由人民共享的局面。

（二）應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略的提出

隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步深入，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷產(chǎn)生、累積和演變，使我國公共安全領(lǐng)域確實(shí)面臨著許多不穩(wěn)定因素，其中主要的影響因素是包含自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件在內(nèi)各類突發(fā)事件。盡管第二代應(yīng)急管理體系經(jīng)過十多年的建設(shè)，已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但是面對不容樂觀的公共安全形勢，尤其是關(guān)聯(lián)性、異質(zhì)性、復(fù)發(fā)性越來越強(qiáng)的突發(fā)事件，仍然暴露出了一些結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致在應(yīng)急實(shí)踐中力不從心，效果不佳。推動(dòng)新一代應(yīng)急管理體系的發(fā)展必須要突破舊體系在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急法制、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急循環(huán)方面存在的困境。這更需要在新的指導(dǎo)思想下尋找新的發(fā)展思路和突破路徑，以打開新的發(fā)展局面。

十八大以來，黨中央準(zhǔn)確把握國家安全形勢變化的新特點(diǎn)、新趨勢，提出了總體國家安全觀，要求統(tǒng)籌好傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，內(nèi)部安全與外部安全，并組建了橫跨黨、政、軍三大體系的國家安全委員會(huì)，作為我國安全治理的最高決策機(jī)構(gòu)，這在組織設(shè)計(jì)上涵蓋了以政府為主體的應(yīng)急管理體系。2015年7月1日頒布的《國家安全法》，進(jìn)一步拓展了總體國家安全觀的涵蓋范圍，并且在法律位階上也要高于2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》張海波：《中國總體國家安全觀下的安全治理與應(yīng)急管理》，《中國行政管理》2016年第4期。。新組建的應(yīng)急管理部也已于2018年4月16日正式掛牌成立。以上舉措旨在對我國安全治理體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，也是對以“一案三制”為核心的內(nèi)部安全管理體系的進(jìn)一步發(fā)展。應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是維護(hù)總體國家安全，保障國家長治久安、人民安居樂業(yè)，以及全面建成小康社會(huì)的重要保證。2017年2月23日，國家減災(zāi)委全體會(huì)議提出要牢固樹立和落實(shí)新發(fā)展理念，全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。應(yīng)急管理的發(fā)展必須扎根于我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐，新發(fā)展理念作為我國新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)思想，其核心思想內(nèi)涵同樣適用于指導(dǎo)新一代應(yīng)急管理體系的發(fā)展。應(yīng)急管理的法制完善、體制健全、機(jī)制更新、預(yù)案優(yōu)化、技術(shù)創(chuàng)新和循環(huán)重構(gòu)等方面都需要?jiǎng)?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大新發(fā)展理念的全面引領(lǐng)和具體指導(dǎo)。

基于上文對應(yīng)急管理面臨的形勢變化和現(xiàn)存困境的剖析，以及新發(fā)展理念與應(yīng)急管理發(fā)展的契合性分析，筆者提出應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略，并構(gòu)建了新發(fā)展理念下的應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略模型（如圖2所示），以期對應(yīng)急管理進(jìn)行整體重塑，推動(dòng)第三代應(yīng)急管理體系發(fā)展。具體而言，應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略是以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以新發(fā)展理念為指導(dǎo)思想，在總體國家安全觀的框架內(nèi)，以提高我國應(yīng)急管理能力和水平為目標(biāo)，完善應(yīng)急管理法制、健全應(yīng)急管理體制、更新應(yīng)急管理機(jī)制、優(yōu)化應(yīng)急管理預(yù)案、創(chuàng)新應(yīng)急管理技術(shù)、重構(gòu)應(yīng)急管理循環(huán)，構(gòu)建有效的“政府-市場-社會(huì)”應(yīng)急管理合作模式，為全面建成小康社會(huì)以及現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的安全保障。

四、新發(fā)展理念下應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略布局

為了有效實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想，筆者從戰(zhàn)略核心、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略支撐和戰(zhàn)略導(dǎo)向四個(gè)方面展開戰(zhàn)略布局。

（一）戰(zhàn)略核心：驅(qū)動(dòng)應(yīng)急管理發(fā)展的整體創(chuàng)新

第一，驅(qū)動(dòng)應(yīng)急管理理念和循環(huán)的創(chuàng)新。價(jià)值理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，應(yīng)急管理價(jià)值理念的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新是應(yīng)急管理整體重構(gòu)和優(yōu)化的基礎(chǔ)。一是驅(qū)動(dòng)應(yīng)急管理理念創(chuàng)新。應(yīng)急管理理念決定人的應(yīng)急行為活動(dòng)，影響著應(yīng)急管理效果。我國傳統(tǒng)文化中孕育了“居安思危，思則有備，有備無患”的風(fēng)險(xiǎn)防范理念和“前事不忘，后事之師”的學(xué)習(xí)理念，應(yīng)加強(qiáng)廣大應(yīng)急管理工作者的憂患意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維，樹立起危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)具有可預(yù)測性、可控制性、可管理性的理念，拒絕消極被動(dòng)的應(yīng)急管理理念意識(shí)。創(chuàng)新應(yīng)急管理組織學(xué)習(xí)機(jī)制，通過學(xué)習(xí)評估系統(tǒng)，不斷反思學(xué)習(xí)應(yīng)急管理過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，培養(yǎng)“從災(zāi)害中學(xué)習(xí)”的社會(huì)機(jī)制和文化土壤。二是要強(qiáng)化應(yīng)急管理循環(huán)創(chuàng)新。深入研究風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下災(zāi)害危機(jī)的產(chǎn)生與演化機(jī)理，以災(zāi)害生命周期理論為基礎(chǔ)，引導(dǎo)應(yīng)急管理流程創(chuàng)新，將風(fēng)險(xiǎn)治理作為新一代應(yīng)急管理的邏輯起點(diǎn)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測評估和危機(jī)管控，加快形成黨的十八大要求的“源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合”的應(yīng)急管理模式。在現(xiàn)有的應(yīng)急管理循環(huán)中，結(jié)合我國突發(fā)事件的特殊規(guī)律，創(chuàng)新預(yù)防和減緩環(huán)節(jié)工作，嘗試將我國的應(yīng)急管理循環(huán)發(fā)展完善為：預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、減緩與控制、救援與處置、善后與恢復(fù)。強(qiáng)化對突發(fā)事件尤其是自然災(zāi)害影響的緩和與控制，減少災(zāi)害造成的損失，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)治理和危機(jī)管理。通過重構(gòu)和優(yōu)化應(yīng)急管理循環(huán)，切實(shí)提高國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

第二，推動(dòng)應(yīng)急管理規(guī)范體系的創(chuàng)新。應(yīng)急管理規(guī)范體系包含應(yīng)急法制體系和應(yīng)急預(yù)案體系，它對應(yīng)急管理工作具有強(qiáng)有力的規(guī)范、約束和指導(dǎo)作用。一是要?jiǎng)?chuàng)新應(yīng)急管理法制，強(qiáng)化法律的權(quán)威。要加快應(yīng)急法律的修法進(jìn)程，加強(qiáng)應(yīng)急法律體系中高位階法律的龍頭引領(lǐng)作用，針對憲法與《突發(fā)事件應(yīng)對法》等下位法不協(xié)調(diào)的問題，適時(shí)在現(xiàn)行憲法已有相關(guān)條款的基礎(chǔ)上對相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，使應(yīng)對突發(fā)事件的法律制度在憲法層面具有更強(qiáng)的合法性。要進(jìn)一步強(qiáng)化《突發(fā)事件應(yīng)對法》法律的權(quán)威，完善配套的法規(guī)規(guī)章。加強(qiáng)對《突發(fā)事件應(yīng)對法》的評估和修正，發(fā)揮該法在應(yīng)急管理法制中應(yīng)有的引領(lǐng)規(guī)范作用。并在該法的框架之下，科學(xué)修訂和制定相應(yīng)的應(yīng)急法規(guī)，加強(qiáng)上下位法和同位法之間的協(xié)調(diào)、配套和銜接，改變現(xiàn)行應(yīng)急法制體系重實(shí)體，輕程序的弊端，形成有機(jī)統(tǒng)一的應(yīng)急法律體系。在新的法治要求和應(yīng)急管理需求下，加快相關(guān)應(yīng)急法律法規(guī)和規(guī)章制度的清理、修訂進(jìn)程，加大普法宣傳，提升應(yīng)急管理法治化水平。二是在“立法先行，預(yù)案執(zhí)行”的原則下，明確應(yīng)急預(yù)案的定位和作用，創(chuàng)新預(yù)案的編制模式和方法，出臺(tái)預(yù)案編制和管理指南，為各類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案編制提供專門性、差別化的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指導(dǎo)，提高預(yù)案的科學(xué)性、規(guī)范性。創(chuàng)新預(yù)案評估機(jī)制和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，明確預(yù)案更新和修訂的條件、要求和時(shí)限，構(gòu)建預(yù)案更新機(jī)制，提高預(yù)案的適應(yīng)性和可行性。創(chuàng)新應(yīng)急預(yù)案演習(xí)演練程序，通過預(yù)案的演習(xí)演練加強(qiáng)應(yīng)急管理體系中各層級人員、應(yīng)急救援主力軍和國家隊(duì)的應(yīng)急能力實(shí)戰(zhàn)化鍛煉，培養(yǎng)各層級、各系統(tǒng)、各主體之間的配合默契，對預(yù)案質(zhì)量和作用進(jìn)行全方位的檢驗(yàn)，以更好地為實(shí)戰(zhàn)服務(wù)。

第三，加強(qiáng)應(yīng)急管理技術(shù)創(chuàng)新。“工欲善其事，必先利其器”。推動(dòng)應(yīng)急管理的全面發(fā)展，要在預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與檢測、響應(yīng)與救援等技術(shù)密集型環(huán)節(jié)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，以切實(shí)提高應(yīng)急管理能力?！爸悄軕?yīng)急”作為“智慧城市”的重要組成部分，利用信息化、智能化的大數(shù)據(jù)手段將城市生態(tài)系統(tǒng)中的交通、環(huán)保、民生、治安、能源、通信、工商業(yè)等子系統(tǒng)納入到應(yīng)急管理系統(tǒng)中，是應(yīng)急管理技術(shù)手段創(chuàng)新的范例張永民：《智慧城市總體方案》，《中國信息界》，2011年第3期。。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府應(yīng)急管理有利于提升政府應(yīng)對突發(fā)事件的決策質(zhì)量和應(yīng)急處理的效率，在提高政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力方面也將創(chuàng)造更大的應(yīng)用價(jià)值岳向華、林毓銘、許明輝：《大數(shù)據(jù)在政府應(yīng)急管理中的應(yīng)用》，《電子政務(wù)》，2016年第10期。。可以嘗試依托政府現(xiàn)有的電子政務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)軟硬件創(chuàng)新，建立健全全國性、綜合性的應(yīng)急管理辦公平臺(tái)，有機(jī)整合危機(jī)預(yù)警信息、應(yīng)急隊(duì)伍信息，應(yīng)急物資信息，應(yīng)急響應(yīng)信息等信息資源，為日常的風(fēng)險(xiǎn)治理和戰(zhàn)時(shí)的應(yīng)急響應(yīng)打造一個(gè)牢固可靠、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)應(yīng)急技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加大預(yù)防、減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等時(shí)序環(huán)節(jié)的技術(shù)投入，為應(yīng)急管理提供更加高質(zhì)量的專用產(chǎn)品和服務(wù)，提高應(yīng)急能力和水平。

（二）戰(zhàn)略重點(diǎn)：增強(qiáng)應(yīng)急管理發(fā)展的協(xié)調(diào)性

第一，協(xié)調(diào)好應(yīng)急管理體系發(fā)展與行政體制改革的關(guān)系。應(yīng)急管理發(fā)展要處理好應(yīng)急管理重構(gòu)與行政體制改革的整體與部分辯證關(guān)系。將應(yīng)急管理發(fā)展放到行政管理體制改革的大框架中去研究，與行政管理體制改革相結(jié)合，有助于增強(qiáng)國家加強(qiáng)應(yīng)急管理改革的動(dòng)力，增強(qiáng)行政管理體制的協(xié)調(diào)性高小平、劉一弘：《我國應(yīng)急管理研究述評（下）》，《中國行政管理》，2009年第9期。。我國行政體制改革中不斷推進(jìn)“大部制”改革，這深刻地改變了我國行政管理的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，對應(yīng)急管理體制機(jī)制也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。要以組建應(yīng)急管理部為契機(jī)，完善行政管理體制的改革框架，突破傳統(tǒng)官僚制的局限，改進(jìn)目前的應(yīng)急管理權(quán)力分配方式、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、以及專職人員配比，以形成常設(shè)型、制度化、專門性的應(yīng)急管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)核心機(jī)構(gòu)，以承擔(dān)日常的系統(tǒng)管理功能和戰(zhàn)時(shí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，同時(shí)發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃的主導(dǎo)作用，推動(dòng)綜合應(yīng)急的發(fā)展。這種應(yīng)急管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為政府主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境的任務(wù)型組織，它以官僚制為基礎(chǔ)，但又具有獨(dú)立于官僚制的運(yùn)行邏輯，相較于傳統(tǒng)的官僚組織更具有回應(yīng)性、專業(yè)性、靈活性和高效性，將有助于“統(tǒng)一指揮，專長兼?zhèn)?，反?yīng)靈敏，上下聯(lián)動(dòng)，平戰(zhàn)結(jié)合”的中國特色應(yīng)急管理體制的形成。

第二，協(xié)調(diào)好應(yīng)急管理體制中的縱向與橫向關(guān)系。新形勢下，中央政府需要更多的精力去統(tǒng)籌總體安全，而地方政府處于應(yīng)急一線，具有權(quán)力運(yùn)用和制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需要和行為動(dòng)力，這關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好中央與地方的縱向關(guān)系。具體來說，要打破中央與地方原有的利益格局，在明確劃分中央與地方的權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，貫徹“屬地管理”原則，統(tǒng)一事權(quán)和財(cái)權(quán)，將應(yīng)急管理具體的職能和職權(quán)切實(shí)下沉至地方政府，賦予地方政府更多的自主權(quán)，同時(shí)為基層應(yīng)急創(chuàng)新提供體制保障，以更低的行政成本獲得更高的應(yīng)急管理成效。而縱向管理中中央政府的后撤要以橫向管理中地方政府的關(guān)系協(xié)調(diào)及能力提高為前提。應(yīng)急管理部要盡快制定地方政府應(yīng)急管理職能整合指導(dǎo)方案，加快地方各級政府應(yīng)急管理職能整合。其中關(guān)鍵是要破解條塊分割體制下的部門主義傾向，在充分整合公安、民政、交通、城建、地震、氣象、人防等部門的應(yīng)急職能的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化應(yīng)急管理專職機(jī)構(gòu)的權(quán)威，清晰劃分權(quán)責(zé)以明確突發(fā)事件的牽頭和協(xié)助單位，優(yōu)化應(yīng)急政策體系，加強(qiáng)組織資源整合，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)配合，形成一個(gè)高效合理的應(yīng)急管理組織體系。且需要加強(qiáng)地方應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革后的評估，并根據(jù)實(shí)施情況加以調(diào)適，使機(jī)構(gòu)改革沿著科學(xué)、規(guī)范、高效的方向發(fā)展。

第三，協(xié)調(diào)好安全治理與應(yīng)急管理的關(guān)系。在總體國家安全觀的要求下，處理好安全治理與應(yīng)急管理的關(guān)系，統(tǒng)籌好國家安全委員會(huì)與應(yīng)急管理部的關(guān)系。應(yīng)急管理部的組建，更加有利于把政府應(yīng)急管理工作納入到總體國家安全管理框架下進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。一方面要基于安全治理與應(yīng)急管理的共通性，加強(qiáng)兩者在制度框架、組織體制、運(yùn)行機(jī)制方面的融合整合，研究和探索以特殊內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的形式將應(yīng)急管理部納入到國安委的組織框架中的路徑，以強(qiáng)化總體國家安全統(tǒng)籌，以及提高應(yīng)急管理工作協(xié)調(diào)的權(quán)威和效率。另一方面要基于安全治理與應(yīng)急管理的差異性，積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系的整體獨(dú)立發(fā)展，發(fā)揮其不可替代的作用。具體可以在安全治理的框架內(nèi)進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體制，建立健全省級以下地方政府的應(yīng)急管理組織體制，將應(yīng)急管理重心下沉至地方基層政府，同時(shí)與國家層面的國家安全委員會(huì)和應(yīng)急管理部進(jìn)行縱向的對接，強(qiáng)化應(yīng)急管理工作，保持應(yīng)急管理的相對獨(dú)立性。

第四，協(xié)調(diào)好政府、市場和社會(huì)三者的協(xié)同關(guān)系。改革開放將近四十年來的市場培育和社會(huì)成長，使得企業(yè)和社會(huì)組織獲得了強(qiáng)大的生命力，并逐漸成為社會(huì)治理的重要力量。應(yīng)急管理體系的發(fā)展，要突出治理理念，打開半封閉的應(yīng)急管理權(quán)威主義行政體制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理多元主體協(xié)同的應(yīng)急治理網(wǎng)絡(luò)。協(xié)調(diào)好政府、市場和社會(huì)三者的協(xié)同關(guān)系，開發(fā)有效的“政府-市場-社會(huì)”合作模式，形成以政府為主導(dǎo)，市場和社會(huì)為重要組成部分的應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制。建立政府與企業(yè)以及社會(huì)組織的應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)核心運(yùn)作機(jī)制，在明確各主體在不同階段中的角色和作用基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、社會(huì)組織應(yīng)急管理全過程合作。創(chuàng)新參與合作機(jī)制、激勵(lì)評價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)并培育社會(huì)資本參與應(yīng)急管理，夯實(shí)政府與社會(huì)應(yīng)急合作的社會(huì)基礎(chǔ)。構(gòu)建多元主體責(zé)任機(jī)制，有效地引導(dǎo)和規(guī)范各主體的應(yīng)急行為，發(fā)揮各主體的應(yīng)急優(yōu)勢，以加強(qiáng)全社會(huì)應(yīng)急資源的統(tǒng)籌整合，增強(qiáng)應(yīng)急管理合力陶鵬、薛瀾：《論我國政府與社會(huì)組織應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第3期。。

（三）戰(zhàn)略支撐：夯實(shí)應(yīng)急管理發(fā)展的系統(tǒng)保障

第一，完善應(yīng)急管理教育培訓(xùn)體系和應(yīng)急演練制度。正所謂“養(yǎng)兵千日，用在一時(shí)”，而應(yīng)急的一時(shí)之用要以“養(yǎng)兵千日”為基礎(chǔ)，這需要依靠完善的應(yīng)急管理教育培訓(xùn)體系和應(yīng)急演練制度來保障應(yīng)急管理隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力和可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)急管理人才培訓(xùn)的目的在于提高公共部門、私人部門、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等對各類突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的能力薛瀾：《我國應(yīng)急管理人才培訓(xùn)體系的現(xiàn)狀與發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)家》，2011年第9。。發(fā)揮國家級應(yīng)急管理培訓(xùn)中心的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，設(shè)立省級應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，分層次、全過程、專業(yè)化培訓(xùn)應(yīng)急決策、指揮和執(zhí)行人員，設(shè)立社區(qū)應(yīng)急培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，差異化培訓(xùn)企業(yè)、非政府組織等的人員，以及志愿者和公眾，形成一體化、廣覆蓋的國家應(yīng)急教育培訓(xùn)體系徐松鶴、韓傳峰、孟令鵬、吳啟迪：《中國應(yīng)急管理體系的動(dòng)力結(jié)構(gòu)分析及模式重構(gòu)策略》，《中國軟科學(xué)》，2015年第7期。?？茖W(xué)合理設(shè)定應(yīng)急管理人才培訓(xùn)的課程和內(nèi)容，統(tǒng)一和完善應(yīng)急管理人才培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)應(yīng)急管理培訓(xùn)教育配套設(shè)施保障，引導(dǎo)社會(huì)力量參與應(yīng)急管理人才培訓(xùn)，建設(shè)完善應(yīng)急管理專家?guī)欤玫貫閼?yīng)急管理工作提供技術(shù)支持和科學(xué)決策支持。應(yīng)急管理部要盡快出臺(tái)武警消防部隊(duì)和武警森林部隊(duì)的轉(zhuǎn)制辦法，實(shí)行專門管理和政策保障，制定符合其自身特點(diǎn)的職務(wù)職級序列和管理辦法，并建立和完善國家層級的應(yīng)急管理定期演習(xí)制度，開展跨區(qū)域、軍地協(xié)同的綜合性演習(xí)，保證其作為應(yīng)急救援主力軍和國家隊(duì)?wèi)?yīng)有的戰(zhàn)斗力。

第二，加強(qiáng)應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論研究和學(xué)科體系建設(shè)。應(yīng)急管理作為一項(xiàng)實(shí)務(wù)性工作同樣離不開深入的理論研究和完整的學(xué)科體系的支持。應(yīng)急管理工作所面臨的都是具有很強(qiáng)的跨層次、跨部門和跨領(lǐng)域性質(zhì)的問題，需要借鑒、吸收、融合管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、傳播學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的思想和理論，為應(yīng)急管理研究提供多學(xué)科的交叉視角，強(qiáng)化應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論研究，從而為解決和突破應(yīng)急實(shí)踐中的問題和困境輸出新的理論、路徑和方法。同時(shí)，還要立足我國豐富的應(yīng)急管理實(shí)踐，并跟蹤和學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的危機(jī)管理理論前沿，借鑒和吸收其有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)成果，推動(dòng)我國應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理論研究和學(xué)術(shù)創(chuàng)新。充分利用各高等院校、科研院所、各型智庫的專業(yè)教育研究平臺(tái)建立健全應(yīng)急管理專業(yè)學(xué)科和應(yīng)急管理實(shí)驗(yàn)研究基地，推動(dòng)應(yīng)急管理學(xué)科體系和研究平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)政策支持，加大經(jīng)費(fèi)投入，培養(yǎng)高端的應(yīng)急管理專業(yè)研究人才。

第三，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資和應(yīng)急設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化管理。創(chuàng)新應(yīng)急物資管理辦法，促進(jìn)平災(zāi)結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合的資源管理標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資的可持續(xù)生產(chǎn)、儲(chǔ)備和調(diào)配，切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急物資保障。各地方政府要定期或不定期開展區(qū)域內(nèi)應(yīng)急資源大普查，建立應(yīng)急資源的動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬。加強(qiáng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的培育和扶持，強(qiáng)化應(yīng)急物資生產(chǎn)體系建設(shè)，通過政府與企業(yè)的持續(xù)性合作，提高應(yīng)急物資的供給能力。建立和完善各級政府的各類應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫，利用市場資源和商業(yè)儲(chǔ)備，增強(qiáng)物資儲(chǔ)備的持續(xù)性動(dòng)態(tài)管理。加強(qiáng)應(yīng)急物資的應(yīng)急運(yùn)輸調(diào)配能力，增強(qiáng)物資調(diào)度的持續(xù)性動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，城市的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是災(zāi)害危機(jī)應(yīng)對的重要基礎(chǔ)，要建立健全關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施檢測維護(hù)系統(tǒng)，以及評估保護(hù)制度，把諸如道路設(shè)施、城市排水設(shè)施、橋梁大壩等基礎(chǔ)設(shè)施納入到風(fēng)險(xiǎn)管理的框架之內(nèi)，進(jìn)行常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)測和管理。

（四）戰(zhàn)略導(dǎo)向：提高應(yīng)急管理發(fā)展的開放和共享水平

第一，提高應(yīng)急管理發(fā)展的開放水平。中國改革開放的大門越開越大，應(yīng)急管理改革和發(fā)展的水平也要越來越高，其開放水平的提高就是重要的一方面。提高應(yīng)急管理發(fā)展的開放水平，一方面是“引進(jìn)來”。歐美等西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，在應(yīng)急法規(guī)建設(shè)、應(yīng)急機(jī)構(gòu)優(yōu)化、指揮系統(tǒng)運(yùn)行、應(yīng)急隊(duì)伍管理、應(yīng)急資源保障、應(yīng)急信息公開等方面都有很多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和理論，已形成了完備的應(yīng)急管理系統(tǒng)和完善的應(yīng)急救援系統(tǒng)，并逐步向法制化、標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展?？梢酝ㄟ^進(jìn)一步開展高端應(yīng)急管理論壇、學(xué)術(shù)研討會(huì)，派遣應(yīng)急管理人員出國訪問學(xué)習(xí)，加強(qiáng)應(yīng)急管理人才的聯(lián)合培養(yǎng)等方式途徑加強(qiáng)國際合作與交流，強(qiáng)化國際應(yīng)急管理資源的開發(fā)與利用，吸收借鑒西方發(fā)達(dá)國家在應(yīng)急管理體系建設(shè)中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國應(yīng)急管理體系發(fā)展提供有益補(bǔ)充。另一方面是“走出去”。中國作為負(fù)責(zé)任的大國，積極承擔(dān)與自身能力和地位相適應(yīng)的國際責(zé)任和義務(wù)，在全球治理體系中的話語權(quán)和參與全球安全治理的能力都在不斷加強(qiáng)。然而，進(jìn)一步完善全球安全治理體系，還要將應(yīng)急管理體系有機(jī)地融入到全球安全治理體系中去，發(fā)出中國聲音、介紹中國經(jīng)驗(yàn)、提出中國方案。要在總體國際安全的大框架下拓展應(yīng)急管理的內(nèi)涵與作用，加強(qiáng)對我國海外企業(yè)、公民的應(yīng)急保障，完善境外應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)評估體系，健全境外應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善“一帶一路”沿線國家應(yīng)急聯(lián)絡(luò)機(jī)制，有效提升我國的海外應(yīng)急能力。

第二，提高應(yīng)急管理發(fā)展的共享水平。發(fā)展是共享的基礎(chǔ)，共享是發(fā)展的目的。新一代應(yīng)急管理的構(gòu)建要堅(jiān)持以人民為中心，形成應(yīng)急為了人民、應(yīng)急依靠人民、應(yīng)急成果由人民共享的良好應(yīng)急管理發(fā)展格局。通過廣泛的應(yīng)急宣傳教育，引導(dǎo)人民群眾正確認(rèn)識(shí)自身的角色和作用，讓群眾積極參與到安全建設(shè)中，夯實(shí)應(yīng)急管理發(fā)展的群眾基礎(chǔ)，同時(shí)也讓群眾擁有更多的安全感和獲得感。而共建動(dòng)力的增強(qiáng)，共享水平的提高，還需要依靠良好的社會(huì)環(huán)境，且關(guān)鍵是制度環(huán)境和輿論環(huán)境。要通過制度優(yōu)化、機(jī)制創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)等方式構(gòu)建群眾參與應(yīng)急管理的路徑和辦法，提高人民對安全建設(shè)的參與水平。共享發(fā)展還強(qiáng)調(diào)以共享實(shí)現(xiàn)人的素質(zhì)和能力的整體提升杜黎明：《論新發(fā)展理念對馬克思主義生產(chǎn)力理論的創(chuàng)新》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第2期。。要研究和總結(jié)以往應(yīng)急管理和社會(huì)治理中的有益經(jīng)驗(yàn)，例如北京市朝陽區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控的“朝陽群眾”模式、北京市東城區(qū)“大城管”社會(huì)智慧化治理模式、南京市浦口區(qū)“大聯(lián)勤”社會(huì)治理模式等，著力分析和提煉群眾作用在各個(gè)典型模式的風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)警響應(yīng)、危機(jī)處置中的生成邏輯和動(dòng)力機(jī)制。推行社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)群眾自治模式，大力培育社區(qū)自組織，提高群眾在應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)中的應(yīng)對素質(zhì)和行為能力，從而在全社會(huì)中形成良好的應(yīng)急管理共建共享環(huán)境。

（責(zé)任編輯：林賽燕）