唐益亮

(西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶 渝北 401120)

在兩大法系中的國家，通常奉行的是偵查權(quán)“共享”模式，即在權(quán)力建構(gòu)中均體現(xiàn)出檢察機關(guān)與偵查權(quán)相互交織這一原理，檢察機關(guān)作為偵查權(quán)部分行權(quán)機關(guān)是基本共識。在我國長期的職務(wù)偵查實踐中，檢察院在打擊職務(wù)犯罪方面發(fā)揮了重要作用。目前，在職務(wù)偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會的背景之下，檢察院限度保留部分偵查權(quán)，仍然有其必要性，這既是我國偵查實際的需要，也是順應(yīng)世界檢察體制發(fā)展的必然。未來，考慮到檢察院限度保留偵查權(quán)，是針對監(jiān)察體制改革的回應(yīng)與“填充”，二者具有高度聯(lián)動性。因此，檢察院限度保留偵查權(quán)改革應(yīng)當是監(jiān)察體制改革的“續(xù)篇”。

一、 偵查權(quán)“共享”模式是兩大法系的通常做法

偵查權(quán)是偵查機關(guān)為實現(xiàn)偵查目的，依照法定程序，開展一系列偵查活動的權(quán)限。其肇始于軍事職能，后隨著國家組織機構(gòu)的健全以及制衡理論踐行的需要，經(jīng)歷了由政府代替司法機關(guān)執(zhí)行，到目前的檢察、警察機關(guān)共同行使。

(一)英美法系：“因案而異”共享偵查權(quán)

英美法系國家由于受分權(quán)制衡思想的影響，各權(quán)力機關(guān)在業(yè)務(wù)范圍上的做法是盡量減少重合度，避免因頻繁聯(lián)系導(dǎo)致各自中立性地位的削弱，因此，偵查權(quán)的劃分主要根據(jù)案件的不同種類來確定檢察、警察機關(guān)的管轄范圍。檢察機關(guān)對部分案件享有偵查權(quán)，主要以英、美兩國為代表。

在英國，偵查權(quán)的行使主體較為分散，就每年各偵查機關(guān)偵查案件的數(shù)量來看，鑒于英國具有高密度的警察系統(tǒng)，偵查權(quán)主要由警察機構(gòu)行使，大多數(shù)案件都是由警察機構(gòu)負責偵查。例如北愛爾蘭地區(qū)，地域面積累計不超過英國總面積的3%，但卻設(shè)置了6個警察部隊(分別是A、B、C、D、E、F)和10個警區(qū)*See Sarah Manwaring-White，The Policing Revolution:Police Technology，Democracy and Liberty in Britain，The Harvester Press 1983，p.33.。除警察機構(gòu)外，散布于政府的不同部門也擁有偵查權(quán)，如海關(guān)署、貿(mào)易和工業(yè)部、內(nèi)陸稅務(wù)部、金融服務(wù)管理局、農(nóng)業(yè)食品和漁業(yè)部等*孫長永.偵查程序與人權(quán)[M].北京：中國方正出版社，2000.52.。與警察機構(gòu)相比，英國的檢察機關(guān)起步較晚，成立之初也只是規(guī)定了起訴權(quán)。具體而言，檢察機關(guān)的起訴權(quán)可分為接管控訴與終止起訴兩種子權(quán)力，而且并非皇家檢控署獨有，檢察官起訴的案件只是占起訴總數(shù)的25%，警察、海關(guān)、稅務(wù)等偵查機關(guān)也享有起訴的權(quán)力*[英]約翰·斯普萊克.英國刑事訴訟法[M].徐美君，楊立濤譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.80-87.。需要強調(diào)的是，英國的檢察機關(guān)在成立時并未賦予偵查權(quán)，直到1987年，英國議會通過《1987年刑事司法法》，規(guī)定在皇家檢控署內(nèi)部設(shè)立嚴重欺詐局(the Serious Fraud Office，又稱為“反重大欺詐局”)，這是一個類似我國反貪局的機構(gòu)，同時擁有偵查與起訴兩種權(quán)力。在偵查活動中，嚴重欺詐局的工作人員明顯具有比一般警察更為特殊的偵查權(quán)力。

與英國近似，美國最主要的偵查主體也是警察機關(guān)。在美國，警察機關(guān)與檢察機關(guān)各司其職，警察機關(guān)承擔偵查職能，檢察機關(guān)承擔控訴職能，但這種界分不能過于絕對，也存在例外情形。在某些輕微型的刑事案件中，比如賣淫、流浪、違反交通規(guī)則等案件，警察機關(guān)有可在偵查完畢后直接向法院起訴的權(quán)力。而在上述案件之外，檢察機關(guān)對一些案件也享受偵查權(quán)，主要情形有：(1)對于直接向檢察官檢舉的，如企業(yè)欺詐、不履行撫養(yǎng)義務(wù)等案件，檢察官為提高辦案效率，可以在接受檢舉后直接開展偵查工作；(2)根據(jù)行政區(qū)劃的劃分，美國的檢察系統(tǒng)可以分為聯(lián)邦檢察院和地方檢察院，在美國“三級雙軌、相互獨立”的檢察體制作用下，二者之間為相互平等、互不隸屬的關(guān)系，但在一般案件中，考慮到實際辦案的需要，聯(lián)邦檢察官的權(quán)力顯然優(yōu)厚于地方檢察官，同時享有偵查權(quán)與起訴權(quán)。(3)在美國，各州的法律未必全然相同，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)的檢察機關(guān)所享有的權(quán)力也不盡相同。美國各州、市鎮(zhèn)的檢察機關(guān)在不同程度上擁有著偵查權(quán)，如一些州將部分重大案件與某些一般刑事案件規(guī)定在檢察機關(guān)偵查的范圍之內(nèi)。

(二)大陸法系：“主從分明”共享偵查權(quán)

在大陸法系國家，檢察機關(guān)與偵查權(quán)之間的聯(lián)系顯得更為密切，具體表現(xiàn)在檢察機關(guān)主要行使偵查權(quán)，而警察機關(guān)只是輔助性行使偵查權(quán)，檢察官指導(dǎo)、指揮警察履行偵查職能，以法、德兩國為典型。

現(xiàn)代意義上的檢察制度發(fā)端于法國，法國的檢察機關(guān)誕生于中世紀，受歷史因素的影響，法國檢察機關(guān)的行政色彩濃厚，其實際隸屬政府，政府通過司法部實現(xiàn)對檢察機關(guān)的間接領(lǐng)導(dǎo)。和我國相同，法國的檢察系統(tǒng)奉行“檢察一體”原則，但有所區(qū)別的是，法國的刑事程序依次分為偵查、預(yù)審、審判三個階段。根據(jù)《法國刑事訴訟法》規(guī)定，檢察官有權(quán)指揮所在法院轄區(qū)內(nèi)的司法警官或司法警察的一切活動，有權(quán)決定是否采取予以拘留的措施，享有法律授予司法警官的一切權(quán)力和特權(quán)。在偵查階段，檢察官處于主導(dǎo)地位，有權(quán)指揮所有的偵查活動。一般而言，當發(fā)生違警罪、輕罪和重罪的案件后，司法警察有義務(wù)報告檢察官，檢察官趕到現(xiàn)場后，司法警察隨即解除職責，由檢察官負責偵查，司法警察只是配合檢察官完成具體的偵查活動。

在德國，負責刑事偵查權(quán)的刑事警察部門組建較晚，20世紀早期才開始在柏林等大城市成立正規(guī)的刑事警察局。起初成立時，刑警機構(gòu)發(fā)展的速度過于緩慢，以至于只能勝任一般性工作，遇到緊急情況，需要檢察官組織指揮才能完成偵查活動，這種做法一直承繼至今，并且已經(jīng)納入到《德國刑事訴訟法》之中。按照《德國刑事訴訟法》規(guī)定，所有刑事案件的偵查程序和偵查環(huán)節(jié)都是由檢察官決定，警察對檢察官有服從義務(wù)，如果違反警察服從義務(wù)，就視為瀆職。就該條規(guī)定來看，檢察官主導(dǎo)、指導(dǎo)刑事警察應(yīng)是德國檢警關(guān)系的主要表達，但這并不代表所有刑事案件均有檢察機關(guān)偵查。通常而言，在刑事案件中，偵查權(quán)由檢察官與刑事警察共同行使，公訴權(quán)由檢察官單獨行使。檢察官指揮刑事警察，刑事警察具體實施偵查。此外，在必要的時候，檢察官也可以自行決定偵查，并開展相應(yīng)的偵查活動*[德]托馬斯·魏根特.德國刑事訴訟程序[M].岳禮玲，溫小潔譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：37.。

二、 我國檢察院職務(wù)犯罪偵查實踐的客觀辨識

我國檢察院享有刑事案件的偵查權(quán)，可以追溯到革命根據(jù)地時期，但當時時局混亂，加之受立法條件等諸多因素的影響，工農(nóng)民主政府沒有頒布系統(tǒng)、完整的法律對其進行規(guī)定。由訴訟實踐正式上升到法律文書，是在1949年中央人民政府委員會頒布的《人民政府最高人民檢察署試行組織條例》(以下簡稱《條例》)。按照《條例》中規(guī)定，檢察署對于所有的刑事案件，開展偵查、起訴工作。當時，檢察院作為唯一偵查機關(guān)，對一切刑事案件都有權(quán)進行偵查。在其后的幾十年中，檢察院一直作為偵查權(quán)的行權(quán)機關(guān)存在。但長期以來，檢察院也因同時兼具偵查權(quán)、起訴權(quán)以及訴訟監(jiān)督權(quán)，這種“三權(quán)合一”的權(quán)力設(shè)置形態(tài)而飽受爭議。但筆者認為，我們對檢察機關(guān)的認識不應(yīng)止于其強勁的權(quán)力“外觀”，更應(yīng)看到其行權(quán)之后產(chǎn)生的正面效果，即辯證看待檢察院行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的實效。

(一)從偵查的人數(shù)、案件數(shù)量來看

根據(jù)2012年《刑事訴訟法》第18條第2款規(guī)定，檢察院主要對四類案件享有管轄權(quán)，簡言之，分別為“貪污賄賂犯罪”“國家工作人員的瀆職犯罪”“國家工作人員利用職權(quán)實施的七種犯罪”以及“經(jīng)省級以上檢察院立案偵查的案件”。從最高人民檢察院近六年向“兩會”匯報的《工作報告》中可以看出(如下圖，2016年案件數(shù)未匯報)*最高人民檢察院2011—2016年年度工作報告[EB/OL].(2017-03-12)[2017-10-25].http://www.spp.gov.cn/gzbg/.，除2012年自偵的人數(shù)、案件出現(xiàn)極高的現(xiàn)象外，其他年的自偵案件基本穩(wěn)定在4萬件左右，自偵的人數(shù)基本穩(wěn)定在5萬左右，這是一個比較樂觀的數(shù)字。這表明：(1)該數(shù)值已然能夠?qū)崿F(xiàn)犯罪預(yù)防之目的?！皥髴?yīng)模式”作為傳統(tǒng)的刑法思想，其涵射在刑法條文之中，表現(xiàn)為要對每一個嫌疑人展開追訴，對犯罪分子進行罪行相當?shù)闹撇?，但這只是《刑法》的一重目的?，F(xiàn)代意義上的《刑法》目的，是通過懲治社會上一部分人，進而對社會上的大多數(shù)人產(chǎn)生威懾作用，從而調(diào)整大多人未來的行為選擇，使其不敢、不愿意犯罪，達到犯罪預(yù)防之目的。如此，目前每年自偵的案件、人數(shù)數(shù)量顯然能夠達到預(yù)防犯罪的效果。(2)該數(shù)值在國家的可控范圍之內(nèi)。就數(shù)理學(xué)而言，歷年自偵的案件、人數(shù)雖然常有波動，但通過對數(shù)據(jù)的觀察，能夠大致得出一個邊界或極大值，只要其后年份并未突破該邊界或極大值，就表明國家在相應(yīng)采取一系列措施后，能夠?qū)Ψ缸锶找嬖龆嗟默F(xiàn)象有所遏制，低于歷史年份的邊界或極大值，都應(yīng)當屬于國家可以調(diào)控的犯罪數(shù)目。通過觀察我國歷年的自偵數(shù)據(jù)，得出自2014年后，我國近六年檢察院自偵的案件、人數(shù)均在逐年走低，這直接證明了檢察院在預(yù)防、懲治貪腐案件中起到良好的實效，減少了國家工作人員利用職權(quán)實施犯罪的概率，也間接證明了，至少目前的數(shù)值是能夠通過未來采取相關(guān)措施，促使現(xiàn)狀得以改善。由此可見，目前的數(shù)值是國家能夠加以控制的范圍，是比較可觀的。

(二)能夠彌補人為性立案的“盲區(qū)”

按照《刑事訴訟法》第111條規(guī)定，“人民檢察院認為公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關(guān)對應(yīng)當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出……應(yīng)當通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當立案?！痹摋l規(guī)定從側(cè)面反映出我國刑事訴訟中一種常見的司法景象，即公安機關(guān)作為我國刑事案件的主要偵查機關(guān)，經(jīng)常會人為性制造“立案難”的問題。因為破案率作為一項重要指標，對偵查人員決定是否立案發(fā)揮著潛在的“導(dǎo)向”作用。通常而言，當偵查人員接到報案、控告或者舉報后，會根據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)、材料等信息作出初步的評估。在現(xiàn)有案件信息足夠充分，能夠查明案件事實，對嫌疑人可以依法定罪時，會依據(jù)相關(guān)人員的陳述作出立案的決定。反之，在現(xiàn)有信息明顯不足，需要進一步偵查，或者即便經(jīng)過一系列偵查活動，仍有可能難以破案時，就會為相關(guān)人員順利立案設(shè)置程序障礙，出現(xiàn)遲延立案，甚至不予立案的結(jié)果。在公安機關(guān)未能及時立案時，其后果不言自明。一方面，從被害人角度看，不可避免的會受到“二次”傷害。“二次”傷害是相對于犯罪嫌疑人對被害人實施的第一次傷害而言的，這種傷害并非是來自于嫌疑人，而是來自于權(quán)力機關(guān)或者是其他社會人員。在公安機關(guān)不及時立案時，被害人的受損權(quán)益難以得到有效恢復(fù)。如此，被害人在已經(jīng)被迫接受嫌疑人實施犯罪行為之際，還要繼續(xù)隱忍來自權(quán)力機關(guān)的不作為，這種傷害是巨大且難以彌合的。另一方面，從社會層面看，會導(dǎo)致司法正義不彰。法諺有言，“遲到的正義為非正義”。近代刑法學(xué)之父費爾巴哈，在其著名理論“心理強制說”中如是提到，人是趨利避害的動物，總是在利益博弈之間權(quán)衡對自己最有利的。同理，在公安機關(guān)沒有立案時，因缺乏破案的倒逼壓力，偵查人員會心生懈怠，主觀積極性也就難以有效調(diào)動，這無益于案件及時偵破。在公安機關(guān)沒有滿足被害人的訴求，立即進行立案之際，就會出現(xiàn)人為造成的立案“盲區(qū)”。檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，可以滿足被害人的要求，對相關(guān)案件進行偵查，從而實現(xiàn)對“盲區(qū)”的補位，提高偵查效率*張全濤，唐益亮.以審判為中心的訴訟制度改革研究現(xiàn)狀、解讀與展望[J].中國應(yīng)用法學(xué)，2017，(2)：147.。

(三)實現(xiàn)法律監(jiān)督的既定目標

我國《憲法》在建構(gòu)國家機關(guān)的權(quán)力時，賦予了檢察院法律監(jiān)督的權(quán)力，根據(jù)參照標準的不同，這既是檢察院的職能，也是檢察院需要達到的既定目標?！胺杀O(jiān)督”作為我國檢察院的權(quán)力“母體”，是檢察院享有各類權(quán)力的凝練表達。按照訴訟進程的遞進，主要派生出偵查權(quán)、公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)五類。偵查權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的一種表現(xiàn)形式，在具體行使過程中，主要通過兩種方式實現(xiàn)法律監(jiān)督的目標：一是直接的方式。在法治國家，國家機關(guān)是實施憲法與法律的法定機關(guān)，國家工作人員通過從事公務(wù)活動實現(xiàn)憲法與法律的具體適用。當國家工作人員沒有依法從事公務(wù)活動，檢察院通過一般調(diào)查的方式，經(jīng)過對涉案的人員、事實的調(diào)查核實，在相關(guān)國家工作人員沒有觸犯《刑法》時，依法給予相應(yīng)的處理意見(如停職、延期晉升、免職等)。但如果發(fā)現(xiàn)國家工作人員涉嫌違反《刑法》規(guī)定時，檢察院則通過立案偵查的方式，直接將案件轉(zhuǎn)為刑事訴訟程序，并開展相關(guān)的偵查活動。毋庸置疑，檢察院正是借助“一般調(diào)查+立案偵查”這兩種輕重銜接的監(jiān)督方式，直接保障了國家工作人員正確實施法律。二是間接的方式。間接方式是指通過各權(quán)力之間的協(xié)作與“累加”，從而輸出法律得以正確實施的結(jié)果。如上所述，法律監(jiān)督權(quán)主要分為五類，這五類權(quán)力如同一軀體的不同部分，在長期的檢察實踐中，彼此相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展，實現(xiàn)法律監(jiān)督的目標。監(jiān)察體制改革之后，檢察院完全喪失對案件的偵查權(quán)，在面對如此大的權(quán)力“空白”之下，可能會引發(fā)其他權(quán)力運作的“不適應(yīng)”，從而導(dǎo)致各機體運行不暢，影響檢察院行權(quán)的整體效果。

三、檢察院偵查權(quán)限度保留的兩個“選項”

正如上文提及，域外國家的通常做法表明，檢察院應(yīng)當具有一定的偵查權(quán)，這有助于我國順應(yīng)世界檢察發(fā)展趨勢，實現(xiàn)與國際檢察體制的交流與接軌。而我國長期的檢察實踐也足以證明，檢察院在懲治職務(wù)犯罪，保障被害人訴權(quán)方面發(fā)揮著重要的作用。時下，考慮到《人民檢察院組織法》規(guī)定的過于抽象，筆者認為，根據(jù)檢察偵查權(quán)建立的難易程度，可大致分為“承襲舊規(guī)”和“另起爐灶”兩種偵查權(quán)限度保留方式，前者阻力小，時間短；后者阻力較大，需要未來較長時間的努力。

(一) 保留檢察院機動偵查權(quán)

“機動偵查權(quán)”作為偵查權(quán)的一種行權(quán)方式，其在檢察系統(tǒng)中并不陌生，早在1951年，最高人民檢察署頒布的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》中就已有說明，其中規(guī)定了檢察署對反革命及其他刑事案件，實行檢察、提起公訴?！捌渌淌掳讣弊鳛闄C動偵查權(quán)的原始表達，時至今日，在2012年《刑事訴訟法》中已變更為第18條第2款：“對于國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其他犯罪，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院的決定，可以由人民檢察院立案偵查”。

1. 機動偵查權(quán)的概念和保留原由

為全方位把握機動偵查權(quán)的概念，需要以邏輯視角為出發(fā)點，注重認識機動偵查權(quán)的內(nèi)涵與外延。(1)內(nèi)涵。上文對機動偵查權(quán)的內(nèi)涵已有涉及，即《刑事訴訟法》第18條第2款的部分規(guī)定，在此不作贅述。(2)外延。機動偵查權(quán)的外延有三部分組成，分述為：其一，就啟動程序而言，具有嚴格的級別限制。機動偵查權(quán)的啟動需要報經(jīng)省級或最高人民檢察院批準決定，對于省級以下檢察院，是沒有權(quán)力自行啟動或者批準下級檢察院啟動的。其二，就機動偵查權(quán)的對象而言，應(yīng)是國家工作人員，這既包括國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍隊機關(guān)以及中國共產(chǎn)黨各級機關(guān)內(nèi)從事公務(wù)的人員，還包括2002年全國人大常委會作出的《關(guān)于(中華人民共和國刑法)第九章瀆職罪主體適用問題解釋》中規(guī)定的主體*按照《關(guān)于(中華人民共和國刑法)第九章瀆職罪主體適用問題解釋》中規(guī)定，國家工作人員還包括依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員。。其三，就機動偵查權(quán)的范圍而言，是指上述人員利用職權(quán)或者職務(wù)便利實施的，在特定時空場域內(nèi)影響力較大，損害國家、集體或者人民利益的，且屬于《刑事訴訟法》第18條第2款規(guī)定中的三種類型外的其他犯罪案件。

依據(jù)現(xiàn)行《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察院分別對“貪污賄賂犯罪”、“國家工作人員的瀆職犯罪”、“國家工作人員利用職權(quán)實施的七種犯罪”以及“經(jīng)省級以上檢察院立案偵查的案件”進行立案偵查。在“二省一市”的試點中，監(jiān)察委員會主要是以貪污賄賂犯罪為抓手，以國家工作人員的“瀆職犯罪”和“利用職權(quán)實施的七種犯罪”為兩翼開展偵查活動，而機動偵查權(quán)的行使沒有得到體現(xiàn)，這種“擱置”的狀態(tài)是不利于該條立法原定目的的實現(xiàn)，與立法原意背道而馳。另外，從機動偵查權(quán)的性質(zhì)來看，屬于兜底性條款的范疇，在具體行使時比較模糊。正因為機動偵查權(quán)的模糊性，沒有直指某一類案件，以至于職務(wù)偵查權(quán)正式轉(zhuǎn)隸時得以保留的阻力小，實現(xiàn)的機率大，同時，也能減緩以往既當“運動員”，又當“裁判員”所招致的學(xué)界“差評”。

2. 機動偵查權(quán)的問題和解決對策

機動偵查權(quán)作為一種特定的時代產(chǎn)物延續(xù)至今，經(jīng)歷了《刑事訴訟法》的制定及兩次修改，其內(nèi)容、對象等方面均發(fā)生了變化。反觀目前的訴訟實踐，機動偵查權(quán)的實際運用情況其實并不理想，主要問題是通過機動偵查權(quán)開展立案偵查活動的案件罕見，在檢察院每年偵查的案件總量中，所占比例較低。究其原因，無外乎有兩項：一是啟動“門檻”設(shè)置過高。機動偵查權(quán)的啟動需要報省級及以上檢察院決定，需要耗費更多的人力和物力，這對于級別較低且“案多人少”的檢察院而言，即便遇到需要啟動機動偵查權(quán)的案件，可能也并不愿意嘗試啟動。二是對象和范圍設(shè)置過窄。機動偵查權(quán)將管轄限定在國家工作人員利用職權(quán)或者職務(wù)便利實施的其他犯罪中，這種管轄的范圍原本就極為狹窄，加之前三類犯罪已規(guī)定的相當全面，基本能夠涵蓋實踐中可能發(fā)生的職務(wù)犯罪情形，以至于“其他”實際上難有施展的余地。

“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”作為法學(xué)領(lǐng)域的一項真命題，強調(diào)法律執(zhí)行者要將文本中的法轉(zhuǎn)為行動中的法，避免落入只有宣示而無“落地”的窠臼。同理，機動偵查權(quán)想要真正得到實施，需要“對癥下藥”，筆者認為可以從兩個方面加以改進：一方面，降低審批級別。是否啟動機動偵查權(quán)需要根據(jù)現(xiàn)實的具體情況進行判斷，在本級檢察院決定啟動機動偵查權(quán)時，應(yīng)當報上一級檢察院審查決定，如果上一級檢察院批準偵查的，下一級檢察院可以立案偵查。反之，下一級檢察院不得立案偵查。另一方面，應(yīng)當擴大管轄范圍。監(jiān)察體制改革之后，檢察院已然卸去專司職務(wù)犯罪偵查的職權(quán)，機動偵查權(quán)也隨之不需要局限在國家工作人員的其他職務(wù)犯罪，應(yīng)對機動偵查權(quán)的對象和范圍作出一般化的解釋，在其他有權(quán)偵查機關(guān)沒有積極立案偵查時，檢察院可以進行“補位”偵查。一言蔽之，即機動偵查權(quán)的管轄范圍是針對一般犯罪主體的其他*“其他”是指修訂之后的《刑事訴訟法》、《監(jiān)察法》以及相關(guān)司法解釋中沒有具體規(guī)定應(yīng)由某一偵查機關(guān)負責偵查，或者有偵查權(quán)的機關(guān)不宜行使偵查權(quán)的案件。一般案件。

(二)創(chuàng)設(shè)新的檢察院偵查權(quán)

1. 新偵查權(quán)的定位和基本原則

在以審判為中心的司法改革語境中，偵查、控訴階段都需要為審判提供服務(wù)，這不僅是因為審判階段決定著被告人的訴訟命運，更是從權(quán)力產(chǎn)生的淵源上所作的考慮。就權(quán)力生成的邏輯位次而言，先有審判權(quán)，后有控訴權(quán)?？卦V是建立在足夠證據(jù)、事實基礎(chǔ)上的國家“責難”，如果控訴機關(guān)自己取證，明顯會應(yīng)顧不暇，為此才產(chǎn)生了偵查權(quán)以及相應(yīng)的行權(quán)機關(guān)。也就是說，偵查權(quán)是直接來自于控訴權(quán)的需要，這也符合西方國家所闡述的“偵查權(quán)來源于控訴權(quán)”的理論。在檢察院創(chuàng)設(shè)新的偵查權(quán)時(以下簡稱“新偵查權(quán)”)，應(yīng)當以服務(wù)控訴為直接目的。為使犯罪嫌疑人能夠及時受到國家追訴與制裁，在有關(guān)偵查機關(guān)沒有依法行使偵查權(quán)時，檢察院可以直接接受相關(guān)人員的報案、控告或者舉報，并進行立案偵查。因此，新偵查權(quán)應(yīng)當定位為“補位性”或“補充性”的權(quán)力。

新偵查權(quán)的基本原則作為一項概括性規(guī)定，對具體立法和實踐操作發(fā)揮著指導(dǎo)功用。新偵查權(quán)的原則可以分為一般原則和特別原則，一般原則是指偵查機關(guān)行使偵查權(quán)應(yīng)當具備的共性原則，如適度公開原則、偵查法定原則、偵查效益原則等*張玉鑲.刑事偵查學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014.24-26.。特別原則是直接規(guī)范新偵查權(quán)的專屬性原則，主要內(nèi)容是:(1)必要性原則。新偵查權(quán)作為一種“補充”性權(quán)力，是檢察院在其他偵查機關(guān)應(yīng)發(fā)動而未發(fā)動的前置條件下開展的，需要遵守“一般機關(guān)偵查在先、檢察機關(guān)偵查在后”的次序，因此，檢察院只有在確有必要的情形下才能啟動偵查權(quán)。(2)優(yōu)先立案原則。在檢察院決定立案偵查，或者已立案偵查時，原法定偵查機關(guān)主張應(yīng)由自己立案偵查發(fā)生管轄權(quán)爭議時，應(yīng)當由檢察院優(yōu)先立案偵查。這是一項保障性原則，主要是因為按照刑事訴訟的原理，公檢法三家應(yīng)當是相互平等、互相制約的，但在實踐中，公安機關(guān)的負責人往往兼任同級政府的副職負責人，通常也是黨委委員，甚至是黨委常委，在黨內(nèi)職務(wù)高于同級檢察院檢察長、法院院長，當然有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)同級檢察院檢察長*陳永生.冤案為何難以獲得救濟[J].政法論壇，2017，(1)：6.。這容易導(dǎo)致在發(fā)生偵查管轄爭議時，公安機關(guān)會利用其優(yōu)勢地位，致使新偵查權(quán)“有名無實”。(3)司法協(xié)助原則。司法協(xié)助原則是指在刑事訴訟中，在檢察院根據(jù)實際情況提出協(xié)助請求時，其他司法機關(guān)應(yīng)當及時提供支持與幫助，協(xié)助檢察院完成偵查工作。一般而言，在檢察院正式立案偵查后，根據(jù)案件的實際需要，可能需要通緝、技術(shù)偵查、執(zhí)行強制措施等，但職務(wù)偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸之后，檢察權(quán)顯然沒有相應(yīng)的技術(shù)和物力條件完成這些措施，此時，需要從立法上事先規(guī)定其他司法機關(guān)有予以協(xié)助的義務(wù)，從而避免將來有關(guān)機關(guān)可能出現(xiàn)的消極、被動現(xiàn)象。

2.新偵查權(quán)的范圍和監(jiān)督機制

適用范圍作為新偵查權(quán)權(quán)力體系的關(guān)鍵組成部分，必須要以滿足控訴需求為主要依歸。根據(jù)犯罪的類型以及實際情況需要，主要包含四個部分。一是有管轄權(quán)的機關(guān)不宜偵查，或久拖不立案偵查的案件*根據(jù)最高檢2011—2016年的《工作報告》顯示，分別督促有關(guān)偵查機關(guān)立案偵查的數(shù)量分別為：19786件、118490件、29359件、21236件、14509件、14650件，相對于檢察院每年自行立案偵查的案件來說，這是一個相當龐大的數(shù)目。參見最高人民檢察院2011—2016年年度工作報告[EB/OL].(2017-03-12)[2017-10-25].http://www.spp.gov.cn/gzbg/.。回避作為刑事訴訟中的一項制度，貫徹于整個刑事訴訟活動的始終。在偵查機關(guān)準備立案偵查時，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人系本機關(guān)的主要工作人員時，應(yīng)當整體回避。此時將案件移送至同級其他地域機關(guān)或上一級機關(guān)偵查，都會因為脫離犯罪地域，造成收集、核實證據(jù)困難，考慮到我國的地域管轄具有同一性，這種“困難”會延伸至控訴、審判階段，造成無必要的訴累，甚至證據(jù)、事實難以經(jīng)本人有效確認，出現(xiàn)失真的問題。另外，在偵查機關(guān)久拖不立案偵查時，如果任由偵查機關(guān)拖延，勢必導(dǎo)致訴訟效率低下，國家追訴效果難以實現(xiàn)，此時檢察院為履行控訴職能，當然可以自行偵查。二是管轄權(quán)發(fā)生爭議無法有效解決的案件。《刑事訴訟法》看似對地域管轄、交叉管轄等實踐中可能出現(xiàn)的管轄權(quán)爭議進行了周延的規(guī)定，但法律的制定具有滯后性，目前的相關(guān)規(guī)定只能反映出當時可能前瞻的情形。在管轄權(quán)不明時，如果任何機關(guān)都不愿意管，或者兩個及以上機關(guān)都認為應(yīng)由自己管轄時，應(yīng)當交由檢察院立案偵查。三是涉及國家工作人員職務(wù)犯罪的重大、疑難案件。在檢察系統(tǒng)內(nèi)部，通過長期的職務(wù)偵查實踐，各部門、科室之間(含檢察院未轉(zhuǎn)隸的部門、科室)已經(jīng)形成協(xié)作辦案的“默契”，這是我國檢察院在過去60多年專司職務(wù)犯罪過程中形成的“軟實力”，將重大、疑難案件由檢察院偵查符合當前的實際。四是其他需要由檢察院立案偵查的案件。這是一項兜底條款，目的是為了提高新偵查權(quán)的可適應(yīng)性，檢察院可以根據(jù)新情況、新形勢的需要，作出相關(guān)的司法解釋，確保新偵查權(quán)更好“落地”。

鑒于公權(quán)力具有自我擴張的天性，各國在某一權(quán)力新設(shè)之時，通常都會以必要的監(jiān)督機制作為配套，避免權(quán)力的“越界”。新偵查權(quán)作為一項“補充性”權(quán)力，自身具有較強的可裁量性，為此，設(shè)置完善的監(jiān)督體系是應(yīng)有之義。以檢察院已啟動立案偵查為參考系，可以分為事前審查和事后審查。事前審查在前文中已經(jīng)談到，本級檢察院需要報請上一級檢察院批準決定。事后審查主要有兩種方式，一是通過救濟程序達致審查效果。按照申請救濟主體的不同，在有關(guān)偵查機關(guān)對檢察院立案偵查有異議時，可以向該檢察院申請復(fù)核，對復(fù)核結(jié)果不符的，可以向上一級檢察院申請復(fù)議。在案件的當事人對檢察院立案偵查有異議時，可以向該檢察院提起申訴，對申訴結(jié)果不服的，可以繼續(xù)向上一級檢察院提出申訴。當然，也可以直接向上一級檢察提出申訴。對于檢察院立案的原由，以及相關(guān)的申訴結(jié)果等材料均應(yīng)存放在犯罪嫌疑人的案卷之中，隨案移送至審判階段，由法官負責審查。二是建立與司法改革舉措相“對接”的機制。為防止檢察人員濫用新偵查權(quán)，可以嘗試與部分司法改革措施相“對接”，如由檢察官懲戒委員會負責調(diào)查檢察人員是否有濫用的事實，并將錯誤啟動的結(jié)果納入到檢察官辦案質(zhì)量終身負責的考量之內(nèi)等。