饒 健,曾 彤

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207)

公平合理利用本為國際習(xí)慣法的一般規(guī)則，因其具有基礎(chǔ)性和原則性作用而貫穿于國際水法制定與實(shí)施中，進(jìn)而發(fā)展成為了國際水法的基本原則。國際河流方面的條約如《國際河流利用規(guī)則》(即赫爾辛基規(guī)則)《國際水道非航行使用法公約》等以及區(qū)域性的國際條約，有效規(guī)制了國際河流的開發(fā)與利用活動(dòng)，在較為全面地規(guī)定國家權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，促進(jìn)了國際河流水資源的流域內(nèi)開發(fā)利用活動(dòng)的規(guī)范有序，在解決合理開發(fā)利用、緩和國際用水緊張關(guān)系以及處理國際水資源生態(tài)環(huán)境污染等方面起到了重要作用*《國際水道非航行使用法公約》于1997年聯(lián)合國大會(huì)通過，并因越南于2014年5月19日簽署該條約，而于當(dāng)年8月17日生效。因其部分條款過分強(qiáng)調(diào)上游國家責(zé)任及損害國家主權(quán)，我國未加入該公約。。盡管《國際水道非航行使用法公約》的部分條款涉及國家主權(quán)，強(qiáng)調(diào)上游國家的責(zé)任，而被許多上游國家所反對(duì)，但其確定的公平合理利用原則較為公正地平衡了上下游國家及作為整體的河流的利益，實(shí)際上已成為了當(dāng)今締結(jié)國際河流條約及解決國際河流爭(zhēng)端的重要法律依托。

國際淡水資源是指處于兩國或多國管轄范圍之下的淡水水體，以跨國的河流、湖泊及地下水體等為主，其關(guān)鍵在于國際性，即該淡水資源的主權(quán)歸屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上國家，單個(gè)國家領(lǐng)土之內(nèi)的淡水資源因?yàn)槠鋬H受該國的管轄和支配，從而不屬于國際淡水資源*王曦.國際環(huán)境法第二版[M].北京：法律出版社,2005.181.。比如南極洲的淡水資源并不屬于任何國家所有，也不是一般意義上的國際淡水資源，它由《南極公約》等相關(guān)條約予以具體規(guī)制。作為重要的國際淡水資源，地球上將近一半的重要河流為兩個(gè)及以上國家所共有，國際河流不論水表抑或水體均受到了國際水法的嚴(yán)格規(guī)制。然而對(duì)于國際河流的開發(fā)和利用極易產(chǎn)生具有顯著的跨界性的生態(tài)環(huán)境問題，任何沿岸國發(fā)生的環(huán)境污染損害，都會(huì)在國際河流的流動(dòng)性基礎(chǔ)上產(chǎn)生跨界影響*蘭花.多邊環(huán)境條約的實(shí)施機(jī)制[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012.13.。從國際河流的開發(fā)利用規(guī)范化以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度而言，公平合理利用原則是國家應(yīng)該遵守的基本國際行為準(zhǔn)則。

一、公平合理利用原則的理論基礎(chǔ)

公平合理利用原則是從國際習(xí)慣法而來，其演變過程體現(xiàn)了國際水資源開發(fā)利用問題的國際化趨勢(shì)。傳統(tǒng)理論是以絕對(duì)領(lǐng)土主權(quán)理論為基礎(chǔ)而對(duì)國際淡水資源的開發(fā)利用行為進(jìn)行調(diào)整的，認(rèn)為開發(fā)利用本國境內(nèi)的國際淡水資源本質(zhì)上是國家的內(nèi)部事務(wù)，基于國家主權(quán)的原則，國家對(duì)位于領(lǐng)土內(nèi)的國際淡水資源擁有無可爭(zhēng)議的主權(quán)，任何他國都應(yīng)該予以尊重而不得非法干涉。然其以國際淡水資源的利用為中心，強(qiáng)調(diào)索取卻忽視投入，不講對(duì)國際淡水資源的利用在行為與方式上是否得當(dāng)?shù)膯栴}，也不重視對(duì)其進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。由于流域內(nèi)各國出于維護(hù)本國國家利益的目的，忽視其他國家的正當(dāng)合法的用水權(quán)利主張，對(duì)于同一國際河流的開發(fā)利用也各不相同，顯示出傳統(tǒng)國際水法尤其國際河流法理論的弊端?，F(xiàn)行限制領(lǐng)土主權(quán)理論與共同利益理論是從“絕對(duì)領(lǐng)土主權(quán)論”和“絕對(duì)領(lǐng)土完整論”演進(jìn)而來，對(duì)國際淡水資源的利用進(jìn)行了全方位的修正，是各沿岸國為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國際河流的經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境保護(hù)而達(dá)成的妥協(xié)產(chǎn)物，淡化了國家主權(quán)色彩，在各國主權(quán)一定限度內(nèi)的讓渡下，強(qiáng)調(diào)對(duì)國際淡水資源的一體化利用*白明華.國際水法理論的演進(jìn)與國際合作[J].外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))，2013,(5)：111.。其一方面極力調(diào)和上下游沿岸國家的權(quán)利主張，做到國家間的權(quán)利義務(wù)更為平衡，以使對(duì)國際淡水資源的開發(fā)利用有序進(jìn)行。另一方面，加大了對(duì)國際淡水資源的保護(hù)力度，使不過度利用和資源浪費(fèi)，有效控制水污染和防止淡水資源生態(tài)系統(tǒng)的破壞，成為了國家在國際河流的開發(fā)利用上的基本義務(wù)。

限制領(lǐng)土主權(quán)理論主張對(duì)國家領(lǐng)土主權(quán)進(jìn)行合理限制，在1972年《斯德哥爾摩宣言》中寫道：“依照聯(lián)合國憲章和國際法原則，各國具有按照其環(huán)境政策開發(fā)其資源的主權(quán)權(quán)利，同時(shí)亦負(fù)有責(zé)任，確保在它的管轄或控制范圍內(nèi)的活動(dòng)，不致對(duì)其他國家的環(huán)境或其本國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境引起損害。”*邵津.國際法第五版[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2014.243.盡管仍然賦予了國家無可爭(zhēng)辯的主權(quán)，但同時(shí)也要求國家行使主權(quán)的行為不能對(duì)他國利益造成不利影響，從而有利于平衡國家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及國家利益。由于限制領(lǐng)土主權(quán)理論本身基于國家主權(quán)原則，本質(zhì)上能夠服從國家利益至上的要求，在絕對(duì)領(lǐng)土主權(quán)原則和絕對(duì)領(lǐng)土完整原則的基礎(chǔ)上有所進(jìn)步，從而各國能以國家主權(quán)平等原則行使國際淡水資源的權(quán)利，而為國際社會(huì)所認(rèn)同。

但是根據(jù)限制領(lǐng)土主權(quán)理論，可認(rèn)為任何沿岸國家均對(duì)流經(jīng)其境內(nèi)的國際水資源享有開發(fā)和利用的主權(quán)權(quán)利，有權(quán)自由利用其領(lǐng)土內(nèi)的國際淡水資源，只要對(duì)其他沿岸國家的權(quán)利和利用沒有形成不利影響，就能不受其他國家的干涉。但是過分強(qiáng)調(diào)國家主權(quán)的維護(hù)和國家利益的滿足，對(duì)國際淡水資源和水生生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)是極其不利的，不利于流域內(nèi)沿岸各國的系統(tǒng)性開發(fā)治理活動(dòng)，并導(dǎo)致開發(fā)治理活動(dòng)的無序狀態(tài)。為合理限制國家自由開發(fā)利用國際淡水資源的行為，共同利益理論成為了現(xiàn)行重要理論之一，并且正不斷影響著限制領(lǐng)土主權(quán)理論。

生態(tài)環(huán)境資源具有易受損害性，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言是不具有長(zhǎng)期依賴性的，當(dāng)其遭受到破壞和污染后，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒有可利用性，甚至?xí)泻τ谌藗兊幕旧钯|(zhì)量。國際水法從防患于未然的角度，不允許水生資源遭受任意的破壞乃至環(huán)境污染。從國際水權(quán)理論的最佳狀態(tài)而言，應(yīng)該從追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步轉(zhuǎn)為以生態(tài)系統(tǒng)為本位，從而實(shí)現(xiàn)國際流域淡水資源的一體化管理和最佳利用方式的目標(biāo)*何艷梅.國際水資源利用和保護(hù)領(lǐng)域的法律理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社,2007.126.。因流域內(nèi)各個(gè)國家存在利益共存的基礎(chǔ)，一旦其中任何一國發(fā)生水污染事故，便會(huì)非常迅速地對(duì)其他國家造成影響，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國際淡水資源的公平合理利用，必須達(dá)成以維護(hù)全體國家利益為目的而開發(fā)利用淡水資源的國際協(xié)議。而共同利益理論的核心是將國際淡水資源的全部流域作為整體，流域內(nèi)的各國都對(duì)其享有共同利益。在國際河流的沿岸各方參與的情形下，能最大限度地解決紛爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)互利共贏，也要求各國參與到開發(fā)利用談判協(xié)商的過程中，在享受自己的權(quán)利之時(shí)，也要承擔(dān)應(yīng)負(fù)的義務(wù)。

二、公平合理利用原則的基本內(nèi)涵

水資源的開發(fā)利用方式是多種多樣的，而處于兩國甚至多國管轄下的國際淡水資源則更為復(fù)雜。國家在開發(fā)利用其國際淡水資源時(shí)，必須根據(jù)特定情況，考慮相關(guān)因素，以預(yù)防和解決沖突。在淡水資源的開發(fā)與利用上，國家有義務(wù)遵循公平合理利用原則，以其作為解決各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)，有效達(dá)到國家所獲水資源及其相關(guān)利益均衡的目的，從而有利于國際河流在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上與其生態(tài)環(huán)境的基本要求相協(xié)調(diào)。對(duì)于國家開發(fā)利用國際河流水資源的法律規(guī)制，國際水法雖然以無害原則為結(jié)果上的規(guī)制手段，但實(shí)質(zhì)上也是為了保證水資源的公平合理利用。

(一)公平利用與合理利用的內(nèi)容及關(guān)系

公平作為法律正義的一個(gè)方面，一直是人們孜孜以求的目標(biāo)，但是何為公平目前卻尚無一個(gè)公認(rèn)的概念。實(shí)際上并不存在永恒的公平，客觀條件一旦改變就會(huì)產(chǎn)生與之相適應(yīng)的公平。作為抽象性的概念，公平可以從實(shí)體法與程序法的關(guān)系上分為實(shí)質(zhì)公平和形式公平，分別體現(xiàn)在不同性質(zhì)的法律上。也可從當(dāng)代人和后代人的關(guān)系上分為代內(nèi)公平和代際公平，代內(nèi)公平是指當(dāng)代所有人的公平，而代際公平主要從不同世代的人的關(guān)系上予以考慮。公平是權(quán)利和義務(wù)的正確分配結(jié)果，是各個(gè)法律主體間的利益與負(fù)擔(dān)的平衡，是一種合理的比例關(guān)系?！叭欢谀承﹫?chǎng)合和特定條件下，表面上的平等實(shí)際上是不公平的，反之，表面上的不平等卻是公平的?！?姚天沖，周洋，李一鳴.共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的法理分析[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010,(5)：20-21.

合理利用原則作為利用和保護(hù)國際淡水資源的基本原則，也具有豐富的法理內(nèi)涵。合理在程度上的體現(xiàn)必須是適當(dāng)?shù)?，是要在一定的可控制范圍?nèi)的；其次，合理還必須是符合客觀規(guī)律的，是人們的一種明智選擇。合理必須始終符合人們價(jià)值上和情感上的認(rèn)同，隨著客觀歷史條件的不斷變化，合理性的判斷也必須有所改變。淡水是人們生產(chǎn)生活必不可少的資源，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就必須要對(duì)人們現(xiàn)行用水行為做出評(píng)估，從而有針對(duì)性地保護(hù)淡水資源及其生態(tài)系統(tǒng)。合理利用就是要對(duì)水資源進(jìn)行合乎人類需要和合乎規(guī)律的利用，著重實(shí)現(xiàn)國際淡水資源的生態(tài)價(jià)值的目的，確保水資源合乎當(dāng)代人以及后代人的需要。由于合理利用本質(zhì)上就是約束需求的，任何用水需求的滿足都應(yīng)該進(jìn)行充分必要的實(shí)際考量，以避免超出適當(dāng)?shù)姆秶?/p>

在國際水法的基本理論上，公平合理利用原則不是單獨(dú)存在的原則，而是由公平利用原則與合理利用原則共同組成。二者在國際淡水資源的利用和保護(hù)上側(cè)重點(diǎn)有所不同，存在量與質(zhì)的區(qū)別，前者側(cè)重于開發(fā)利用、水資源分配等，后者側(cè)重于水質(zhì)保障、生態(tài)養(yǎng)護(hù)等，當(dāng)二者并置，才能有效地實(shí)現(xiàn)國際淡水資源的利用和保護(hù)*黃錫生，曾彩琳.跨界水資源公平合理利用原則的困境與對(duì)策[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2012,(1)：80.。公平利用的必然結(jié)果和重要內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)合理利用，而合理利用因其側(cè)重于整體生態(tài)系統(tǒng)以及人類代際公平原則下的用水需求，能夠最大限度地促成公平利用，二者相輔相成，共同成為了國際水法的重要基本原則。

作為國際水法的基本原則之一，公平合理利用原則是分配國際淡水資源的過程中必須遵守的原則，對(duì)于國際淡水開發(fā)利用法律關(guān)系的形成和保護(hù)具有重要意義。關(guān)于公平合理利用原則的具體實(shí)施問題，需要流域內(nèi)各國以該流域的科學(xué)、經(jīng)濟(jì)和其他自然社會(huì)因素的綜合權(quán)衡來實(shí)現(xiàn)，《赫爾辛基規(guī)則》以及《國際水道非航行使用法公約》等國際水法領(lǐng)域的重要文件均具體規(guī)定了諸如地理、水文、生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口數(shù)量等的評(píng)價(jià)要素清單，以達(dá)到輔助認(rèn)定公平合理利用國際水資源的行為。

(二)無害原則

國際水法中的無害原則是與公平合理利用原則關(guān)系最為密切的原則，指國際淡水資源流域內(nèi)的各沿岸國對(duì)其境內(nèi)國際水資源的利用和其他開發(fā)活動(dòng)上，應(yīng)該盡到保護(hù)國際淡水資源且不給其他沿岸國造成重大損害的義務(wù)。無害原則是從結(jié)果控制的角度上，對(duì)國際淡水資源的開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的，開發(fā)利用的行為以不造成重大損害結(jié)果為表征，從而彌補(bǔ)了公平合理利用原則不能提供具體明確指引的瑕疵。無害原則基于限制領(lǐng)土主權(quán)理論，是國際水法的核心內(nèi)容之一，國際法在賦予國家的主體地位的同時(shí)，也對(duì)于其損害到他國利益的行為規(guī)定了責(zé)任。從過錯(cuò)角度上，國家僅對(duì)因其故意或者過失所造成的損害事實(shí)承擔(dān)國家責(zé)任，對(duì)于“事實(shí)的自然狀態(tài)”而造成的損害，法律未要求國家需承擔(dān)責(zé)任。

由于無害原則針對(duì)的是國家的行為而不是自然原因造成的損害，故判斷“無害性”需從其核心“無重大損害義務(wù)”開始。但無重大損害義務(wù)不是結(jié)果上的義務(wù)，而是約束國家用水程度與方式上的行為義務(wù)，即要求國家必須在其利用和開發(fā)國際淡水資源的行為中為不造成重大損害結(jié)果盡到最大努力的注意義務(wù)，而這必然限制到國家的用水權(quán)利*馮彥，何大明.瀾滄江——湄公河流域水資源公平利用中的國際法律法規(guī)問題探討[J].資源科學(xué)，2000,(9)：57.。預(yù)防損害、防止損害擴(kuò)大都是無重大損害義務(wù)的行為目的，國家必須采取一切相應(yīng)的手段來達(dá)到這一目的，通過環(huán)境評(píng)價(jià)、信息互通、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)以及國際合作、公眾參與等手段，制定一攬子的預(yù)防和防止損害擴(kuò)大的政策，并應(yīng)出臺(tái)有關(guān)環(huán)境行政規(guī)章、部門條例等。

(三)公平合理利用原則與無害原則的關(guān)系

公平合理利用原則作為國際水法中的一大基本原則，在與無害原則相比較時(shí)，二者誰優(yōu)先或者是否地位相同在理論界還存在很大的爭(zhēng)議。國際水法的實(shí)踐中又大多將公平合理利用原則與不造成重大損害原則同時(shí)規(guī)定，卻對(duì)二者沖突時(shí)優(yōu)先適用何者無相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。馬德布拉塔會(huì)議決議贊同公平合理利用原則作為支配性原則，在“多瑙河蓋巴斯科夫大壩案”中，國際法院也以公平合理利用原則為主導(dǎo)，認(rèn)為斯洛伐克未能尊重國際水法所要求的權(quán)利義務(wù)均衡而剝奪了匈牙利公平分享自然資源的權(quán)利*胡德勝.國際法庭在跨界水資源爭(zhēng)端解決中的作用——以蓋巴斯科夫—拉基瑪洛項(xiàng)目案為例[J]. 重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011,(2)：3.。但是認(rèn)為無害原則優(yōu)先的亦不在少數(shù)，從運(yùn)動(dòng)發(fā)展的角度來看，許多國際河流的利用和開發(fā)都是在下游國家(或者在先利用國家)比較發(fā)達(dá)，由于上游河段的地理環(huán)境條件不利導(dǎo)致開發(fā)利用的困難程度大，如今科技發(fā)達(dá)，水力發(fā)電等技術(shù)以及出于防洪抗旱等目的而建壩使得上游國家有能力充分開發(fā)和利用境內(nèi)國際河流，于是產(chǎn)生了上下游國家的矛盾。下游國認(rèn)為本國原有的權(quán)利被壓縮了，并認(rèn)定上游國的新型開發(fā)方式給其對(duì)其造成了重大損害，從《國際水道非航行使用法公約》部分條款的字面意義來看，下游國家的淡水資源的利用的確可能受到明顯損害，畢竟流量等受制于大壩閘門的開關(guān)，因此多主張無害原則。一些國際水法專家也認(rèn)為無害原則是具有可操作性的原則，是否形成損害的判斷要比公平合理利用原則容易。還有的則認(rèn)為二原則是同等重要相互纏結(jié)的，沒有必要區(qū)分二者的優(yōu)先地位。

無害原則的可操作性強(qiáng)并不是源于該原則，而是大量的具體規(guī)則圍繞無害原則而產(chǎn)生并有力規(guī)制了國家的開發(fā)利用行為，因原則本身是抽象于法律宗旨的，不可因此認(rèn)為公平合理利用原則的位階低于無害原則。此外，無害原則為許多國家所認(rèn)可，主要因?yàn)槠湓夹缘乇Ｗo(hù)了自身的國家利益，對(duì)國家利益有重要作用。無害不應(yīng)僅指對(duì)國家現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)利益的損害，還應(yīng)該包括國際河流的環(huán)境或者生物上的損害，如果僅僅因?yàn)樯嫌螄议_發(fā)水電的行為導(dǎo)致下游國家用水的受限，完全可以通過公平合理利用原則予以調(diào)節(jié)，上游國在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候壓縮開發(fā)行為以解決下游的用水，同時(shí)進(jìn)行水利發(fā)電的分享，以真正實(shí)現(xiàn)國際水資源的公平合理利用。因此不能忽視上游國家或者以前欠缺開發(fā)技術(shù)的國家的權(quán)利，歷史是發(fā)展的，無害原則所要達(dá)到的目的也是實(shí)現(xiàn)國際淡水資源的公平合理利用。

(四)小結(jié)

公平利用與合理利用共同構(gòu)成了國際水法的基本原則，判定公平合理采取了參考要素綜合評(píng)價(jià)的方法。二者在與無害原則的關(guān)系上，可認(rèn)為公平合理利用原則具有優(yōu)先地位。無害原則一定程度地限制了國家開發(fā)境內(nèi)水資源的主權(quán)自由，但其最終目的正在于實(shí)現(xiàn)公平合理利用水資源的同時(shí)不造成重大損害，起到了保障公平合理利用原則的作用，因而不能以公平合理利用原則難以實(shí)施而否定其優(yōu)先地位*馮彥，何大明.國際水法基本原則技術(shù)評(píng)注及其實(shí)施戰(zhàn)略[J].資源科學(xué)，2002,(7)：91.。公平合理利用原則不僅保護(hù)上游國家用水權(quán)利，同樣也保障了下游國家的權(quán)利，平衡了流域內(nèi)國家的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了域內(nèi)用水共贏的目標(biāo)，共同促進(jìn)了水權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

在處理國際淡水資源的爭(zhēng)端時(shí)，公平合理利用原則能夠使?fàn)幎藝曳e極談判，在達(dá)成談判的前提下，通過無害原則的運(yùn)用，可以得出具體的損害結(jié)果等賠償依據(jù)，同時(shí)在承認(rèn)國家的公平合理利用行為的前提下，亦可提出預(yù)防損害相關(guān)事宜，對(duì)于保護(hù)國際淡水資源環(huán)境的目的有積極效果。

三、公平合理利用原則的問題及實(shí)現(xiàn)路徑

公平合理利用原則在國際淡水資源法律關(guān)系中扮演著極其重要的角色，保障了流域內(nèi)各國的用水權(quán)利義務(wù)的一致性，為國際社會(huì)所普遍承認(rèn)。但是具體實(shí)踐層面上，經(jīng)常出現(xiàn)關(guān)于現(xiàn)有利用和將來利用、流域內(nèi)用水和跨流域用水、各種利用間的優(yōu)先關(guān)系的不同理解和爭(zhēng)論*王志堅(jiān).國際河流法研究[M].北京：法律出版社，2012.119.。國家出于對(duì)傳統(tǒng)用水關(guān)系及本國利益的維護(hù)，不愿意看到其他國家進(jìn)行所謂“破壞現(xiàn)狀”的開發(fā)利用行為，更不去判斷他國用水行為是否符合公平合理利用原則，而常常直接否定他國本為國際水法所承認(rèn)的正常用水行為。

而當(dāng)今國際淡水資源一方面正面臨著水量稀少且分布不均的問題，造成一些地區(qū)的用水緊張以致爭(zhēng)奪用水的事件(尤以西亞為主要地區(qū))頻發(fā)，許多國際爭(zhēng)端的發(fā)生都與水相關(guān)。另一方面，淡水資源的污染破壞現(xiàn)象正日益加重，嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境，水生生物的減少和變異物種的出現(xiàn)，已引起生態(tài)保護(hù)主義者及國際政治社會(huì)的極大關(guān)注。國際河流給沿岸各國帶來了經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展和國民生活的保障，而其國際性亦使得相關(guān)環(huán)境問題成為流域內(nèi)的共同問題，對(duì)國際河流的開發(fā)利用的分歧是國際糾紛產(chǎn)生的重要原因*吳宇.論全球環(huán)境法的形成與實(shí)現(xiàn)[M].北京：科學(xué)出版社，2012.153.。為促進(jìn)公平合理利用原則在國際水法中的實(shí)施，各國應(yīng)聯(lián)合采取針對(duì)流域內(nèi)的自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行要素評(píng)價(jià)、加強(qiáng)國際合作并成立一體化管理機(jī)構(gòu)以及著力改進(jìn)相關(guān)配套制度的方式。

(一)參考要素的評(píng)價(jià)活動(dòng)

為實(shí)現(xiàn)公平合理利用原則的量化和增強(qiáng)其可操作性，許多國際水資源條約都在相關(guān)條文上規(guī)定了必要的參考要素，在符合人類基本需要的基礎(chǔ)上，以社會(huì)發(fā)展水平和水資源的自然地理屬性為主要參考要素進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而認(rèn)定國家用水行為是否公平合理。以當(dāng)前已生效的國際河流條約《國際水道非航行使用法公約》觀之，第6條對(duì)于公平合理利用原則的界定上，列舉了一系列的因素和情況作為評(píng)價(jià)的參考要素。但在其所列舉的要素清單中沒有設(shè)定各要素的優(yōu)先順序，也無權(quán)重比例，存在著認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式不夠明晰的問題。這使得各沿岸國在進(jìn)行公平合理利用的判斷時(shí)不能正確地兼顧本地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然地理?xiàng)l件，而有可能對(duì)各要素做出別有用意的排列組合，從而得到最大限度符合其國家利益但卻損害其他沿岸國利益的所謂“公平合理利用”方式，引發(fā)其他國家的不滿，導(dǎo)致開發(fā)利用行為不能順利進(jìn)行。

在確定國家對(duì)國際河流的開發(fā)利用是否符合公平合理利用原則時(shí)，需要對(duì)人類基本生活需要、沿岸國家歷史與現(xiàn)實(shí)開發(fā)狀態(tài)及河流生態(tài)環(huán)境等相關(guān)因素進(jìn)行綜合考慮*張海興，葉芳芳.中國開發(fā)利用跨界河流的國際法理分析——以中哈跨界河流為例[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015,(5)：112.。對(duì)國際水法上已經(jīng)確定的參考要素，應(yīng)該賦予其相對(duì)明確清晰的比重，得出符合人類和水域生態(tài)利益的正確排位。首先，人類的基本用水需求包括生活飲用、漁業(yè)、航行和一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等，它們應(yīng)該得到優(yōu)先保障，而其他用水需求如工業(yè)用水在作為參考要素時(shí)，所占比重應(yīng)弱于基本用水需求，從而國家不得以發(fā)展工業(yè)為主要理由來壓制其他國家的基本用水需求。其次，生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性也使得保護(hù)水生態(tài)優(yōu)先于開發(fā)水資源，如因開發(fā)行為和保護(hù)行為而引起水資源爭(zhēng)端的，則應(yīng)認(rèn)為保護(hù)行為是符合公平合理利用原則的。再次，流域內(nèi)各國對(duì)于國際河流的水量貢獻(xiàn)度也是水資源分配的重要參照。在作為平等主體的國際社會(huì)中的任何主權(quán)國家，都有完全的權(quán)利享受到國際淡水資源所賦予他們的相應(yīng)份額，上游國家由于取水困難但是水能資源豐富的，應(yīng)可在不影響下游國家重大利益的前提下通過建設(shè)水電站獲取水電資源作為其他用水行為的代替，以保障上游國家能夠公平合理利用國際河流。

衡量是否公平合理利用需要平衡國際河流各沿岸國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和整個(gè)水資源系統(tǒng)的自然屬性，只有正確地對(duì)各種要素進(jìn)行評(píng)價(jià)才能得出一國是否在利用和保護(hù)國際淡水資源過程中達(dá)到了公平合理利用原則的要求。盡管流域內(nèi)的任何國家不一定能享受到等額的水資源分配，但基于國家權(quán)利義務(wù)相一致的法理宗旨，以實(shí)際用水需求、替代水源、對(duì)流域的貢獻(xiàn)度等具體情況來綜合確定，實(shí)質(zhì)上是彰顯了國際淡水資源利用的公平合理原則的。

(二)國際合作與一體化管理

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化已然把各國聯(lián)結(jié)成為一個(gè)越來越密不可分的整體，國際合作原則在國際環(huán)境事務(wù)中起到的作用日益明顯，是當(dāng)前國際社會(huì)最重要的基本行為準(zhǔn)則，被一系列國際法律文件所承認(rèn)*何志鵬.國際法[M].北京：清華大學(xué)出版社，2014.455.。只有通過國際合作加強(qiáng)國家聯(lián)系、減少爭(zhēng)端摩擦，才能維護(hù)和促進(jìn)國際社會(huì)的和平發(fā)展，提高應(yīng)對(duì)問題和解決問題的效率。從落實(shí)國際水法中的公平合理利用原則角度上看，同樣也離不開國際合作，只有在磋商機(jī)制下形成的各國利益的妥協(xié)一致，才能形成國際淡水資源的最佳利用形式，否則任何國家都不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)國際淡水資源的公平合理利用。

實(shí)現(xiàn)國際合作應(yīng)在尊重沿岸各國的根本國家利益的前提下，構(gòu)建起以信息共享、協(xié)商談判、共同管理等為主要方式的一體化管理機(jī)制。各國應(yīng)簽訂全流域的合作條約，建立共同管理的體制與機(jī)構(gòu)，從而達(dá)成一致的流域整體開發(fā)規(guī)劃方案，并以此作為滿足沿岸國用水需求分配的基本依據(jù)*何艷梅.國際水資源公平和合理利用原則的運(yùn)用與新發(fā)展[A].談廣鳴，孔令杰編.跨界水資源國際法律與實(shí)踐[C].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.117.。具體而言，國家有義務(wù)對(duì)流經(jīng)其領(lǐng)土的國際淡水資源的自然屬性與社會(huì)人口、經(jīng)濟(jì)等信息進(jìn)行收集和整理，通過與他國共同建立的信息共享合作機(jī)制，互相在適當(dāng)時(shí)機(jī)無條件地通知和協(xié)助有關(guān)國家，以使他國在制定用水政策或者進(jìn)行具體開發(fā)利用行為時(shí)掌握必要的信息，避免造成國際淡水資源開發(fā)的無序化。另外因國際淡水資源的流動(dòng)性特征，沿岸國不可能僅憑一國之力就能最大效果地實(shí)現(xiàn)對(duì)國際河流的開發(fā)利用與污染治理，只有在條約化的治理模式下，才能增強(qiáng)彼此的聯(lián)系和系統(tǒng)性，以使國際河流開發(fā)良性循環(huán)發(fā)展。通過協(xié)商談判的方式而促成的開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)等國際條約，對(duì)于解決因環(huán)境污染造成的國家責(zé)任等問題具有重要的意義。

從國際河流的開發(fā)與治理的實(shí)踐來看，在國家協(xié)商談判的基礎(chǔ)上一般可以成立國際河流的共同管理機(jī)構(gòu)，由有關(guān)國家派出的政府官員、專家、學(xué)者等組建河流管理委員會(huì)。如歷史上的以促進(jìn)自由航行而成立的萊茵河委員會(huì)，美國和墨西哥為落實(shí)《利用科羅拉多河、蒂華納河以及格蘭德河的公約》而設(shè)立的水委員會(huì)等*林燦鈴.國際環(huán)境法[M].北京：人民出版社，2004.287-290.。各種國際水資源開發(fā)利用聯(lián)合機(jī)構(gòu)在相應(yīng)的國際水資源條約的基礎(chǔ)上而得到成立，不論是在界河形式還是在上下游形式的國際河流開發(fā)模式中，均扮演著國家間關(guān)系的“催化劑”角色。河流共同管理機(jī)構(gòu)的存在可以有效增加雙邊或多邊對(duì)話，減少爭(zhēng)端與摩擦，在開發(fā)利用國際淡水資源，協(xié)調(diào)國家關(guān)系，預(yù)防和解決國際淡水爭(zhēng)端等方面都正持續(xù)發(fā)揮著積極的作用。

(三)相關(guān)配套制度的設(shè)立

任何法律原則要落實(shí)到實(shí)處，必然依靠制度的實(shí)施。公平合理利用原則的可操作性較弱，其實(shí)施需要大量的配套制度作為輔助手段，然而實(shí)際上在國際水法的規(guī)定上卻相當(dāng)稀缺，不僅欠缺如何施行的主要方法，也無違反這一原則后國家所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方式。公平合理利用原則的法律約束力沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，是否遵守本原則主要取決于國家的自覺行為*曾彩琳.國際河流公平合理利用原則：回顧、反思與消解[J].世界地理研究，2012,(2):44.。就此而言，國際水法應(yīng)該設(shè)置一定的配套制度，并通過具體制度來規(guī)范國家開發(fā)利用國際淡水資源的行為，以避免公平合理利用原則淪為華而不實(shí)的宣言性口號(hào)。然而配套制度的設(shè)立也不僅是一國之內(nèi)政，既需要國家通過國際法轉(zhuǎn)化而在國內(nèi)實(shí)施，也要有根據(jù)國際條約本身而應(yīng)設(shè)置的制度，即國際條約內(nèi)在制度的國際法確認(rèn)。

簡(jiǎn)而言之，節(jié)約用水制度、受益補(bǔ)償制度和公眾參與制度應(yīng)該作為國際水法公平合理利用原則落實(shí)的首要配套制度，既應(yīng)被轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法進(jìn)而實(shí)施，也是本源性地應(yīng)被國際法所確認(rèn)的制度。節(jié)約用水制度要求在滿足用水需求的前提下盡可能的節(jié)約用水量，不浪費(fèi)水資源，體現(xiàn)了合理用水的基本要求和價(jià)值取向。從方法論上來看，節(jié)約水資源是合理用水的一個(gè)重要維度，國際河流的沿岸國家應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)節(jié)水力度，如在工業(yè)用水過程中，應(yīng)該提高用水效率、建設(shè)循環(huán)利用系統(tǒng)，處理廢水防止污染；在農(nóng)業(yè)用水過程中，應(yīng)著力減少漫灌等浪費(fèi)資源的方式，適當(dāng)改變不同區(qū)域作物的種植類別，在水資源豐富區(qū)和貧瘠區(qū)應(yīng)各自有側(cè)重的作物生產(chǎn)。受益補(bǔ)償制度則指各沿岸國在其用水及水生態(tài)受益的前提和范圍下，承擔(dān)對(duì)維護(hù)國際淡水資源付出了努力和代價(jià)的國家的相應(yīng)補(bǔ)償。任何國家都不存在無權(quán)利的義務(wù)，其對(duì)國際水資源的生態(tài)保護(hù)或開發(fā)克制行為理應(yīng)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通過一定程度地維護(hù)其積極性，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的均衡，達(dá)到有助于保護(hù)淡水資源及水生生態(tài)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目的。對(duì)于國際淡水資源的開發(fā)利用，還應(yīng)建立起公眾參與制度，其能夠促使決策的公開透明并體現(xiàn)公眾的價(jià)值取向，推進(jìn)開發(fā)利用行為的陽光化與透明度，避免事后危害，起到預(yù)防性的作用，并促進(jìn)公平合理利用原則的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，雖然國家的開發(fā)決策是以決策者為中心的，但也要積極獲取以水文學(xué)家、環(huán)境工程師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、環(huán)保人士等為主的專業(yè)人員意見，采集可能受到淡水資源開發(fā)影響的公眾的意見，以切實(shí)保障淡水資源所在區(qū)域的民眾的生態(tài)利益。

四、結(jié)語

國際淡水資源的開發(fā)利用是國際水法規(guī)制和調(diào)整的重要方面，稀缺的淡水資源同時(shí)還面臨著水質(zhì)污染、爭(zhēng)奪淡水資源等國際問題，通過公平合理利用原則的實(shí)施可以有效實(shí)現(xiàn)保護(hù)水資源，解決水資源爭(zhēng)端的目的。公平合理利用原則已有一定歷史，其形成國際性法律基本原則的發(fā)展過程，也是國際法理論不斷演進(jìn)的過程，和無害原則的緊密結(jié)合，對(duì)于以后國際淡水資源的開發(fā)利用仍將發(fā)揮重要的作用。通過對(duì)公平合理利用原則面臨的問題與挑戰(zhàn)的分析，可知其平衡國際淡水資源權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律效力還應(yīng)增強(qiáng)，而在當(dāng)前則應(yīng)著重于對(duì)其參考要素的評(píng)價(jià)活動(dòng)予以科學(xué)合理地規(guī)制，以國際合作原則為基礎(chǔ)建立跨國水資源一體化管理的體制機(jī)制，并構(gòu)建以節(jié)約用水制度、受益補(bǔ)償制度和公眾參與制度為首要配套制度的輔助實(shí)行措施，從而使國際淡水資源的開發(fā)利用更為符合友好和諧的社會(huì)發(fā)展模式。