葉 林 楊宇澤

一、引言

行政區(qū)劃不僅是地理層面的空間劃分，更是國家統(tǒng)治權力的空間載體，對于一個地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展具有深遠影響[1](P3-21）[2](P11-13）[3](P201-230）。基于行政區(qū)劃而產(chǎn)生的“行政區(qū)行政”[4](P53-65）與“行政區(qū)經(jīng)濟”[5](P897-901）構成了中國典型的政治經(jīng)濟空間特征。在這一背景下，行政區(qū)劃的調(diào)整不僅是空間區(qū)域的重組，更是權力配置的重構，會對地方發(fā)展帶來巨大沖擊[6]（P477-497）[7]（P196-200）[8]（P42-53）。在中國，行政區(qū)劃的調(diào)整由于其政府主導與高度等級化的特征見異于西方歐美國家，表現(xiàn)出鮮明的特色[9]（P82-87）[10]（P118-122），并吸引了國內(nèi)外學者的大量關注。然而現(xiàn)有的研究多集中于行政區(qū)劃調(diào)整的驅(qū)動因素[11]（P172-181）[12]（P33-41）[13]（P74-82）以及影響效果[8]（P42-53）[14]（P37-59）[15]（P1202-1214）兩大層面，對于具體的政府運作過程則知之甚少。

在中國種類繁多的行政區(qū)劃調(diào)整中，撤縣（市）設區(qū)占據(jù)著日益重要的地位。撤縣（市）設區(qū)興起于20世紀80年代，并在2000年前后形成了一個“小高潮”。從2003年至2012年，國家開始有意控制撤縣（市）設區(qū)數(shù)量，撤縣（市）設區(qū)長期陷入低谷。自2013年起，撤縣（市）設區(qū)再次高歌猛進。根據(jù)民政部“全國行政區(qū)劃信息查詢平臺”數(shù)據(jù)，2012年國務院僅批準了7例撤縣（市）設區(qū)，但2016年這一數(shù)量則上升到32例，表現(xiàn)出強勁的增長態(tài)勢。

然而，與“縣改市”不同，撤縣（市）設區(qū)對于縣（市）而言并非一貫受到歡迎。盡管市轄區(qū)與縣（市）在行政級別上通常并無差異，但由于市轄區(qū)本質(zhì)上屬于城市的行政分治區(qū)，對于城市具有依賴性和從屬性，因此其權力的完整性與獨立性遠不如同級的縣（市）。在現(xiàn)實中，不僅發(fā)生過縣（市）強烈抵制撤縣（市）設區(qū)終獲成功的案例，也發(fā)生過縣（市）改區(qū)后再次恢復為縣（市）的“逆向調(diào)整”案例[16]（P1798-1804），這些均表明撤縣（市）設區(qū)過程內(nèi)含著市縣間復雜的矛盾與博弈，為研究政府內(nèi)部談判提供了絕佳場域，但遺憾的是學界并未對此給予足夠的關注。

有基于此，本文立足于江城①按照研究慣例，本文對所涉及的地名及人名均進行了匿名化處理。撤市設區(qū)的現(xiàn)實案例，深入了解撤市設區(qū)的具體實施過程及其對政府組織產(chǎn)生的影響，并進一步探討在撤市設區(qū)過程中呈現(xiàn)出的上下級政府間談判與博弈，從而對以下兩個方面的問題做出回答：其一，中國城市行政區(qū)劃調(diào)整在微觀層面是如何運作的？包含哪些內(nèi)容？會給地方政府帶來何種變化？其二，在撤市設區(qū)的過程中下級地方政府是如何同上級地方政府進行談判的？談判的焦點為何？哪些因素影響了談判的最終結(jié)局？

二、文獻綜述

（一）自主性的限度：上下級政府間的談判

自改革開放以來，中國的縱向政府間關系逐漸經(jīng)歷了一個行政指令視角下的“命令—服從”模型向理性選擇視角下的“討價還價”模式轉(zhuǎn)變的總體歷程。在這一歷程中，伴隨著中央權力的不斷下放與地方自主性的不斷增強，下級政府開始擁有更多資源以及更大的政治空間與上級政府進行討價還價而非言聽計從[17]（P57-63）[18]（P107-130）。具體而言，地方政府同上級政府討價還價的手段包括談判[19]（P33-58）[20]（P80-96）[21]（P61-72）[22]（P215-241）、變通[23]（P167-186）[24]（P614-627）[25]（P101-105）[26]（P71-83）和共謀[27]（P1-21）[28]（P68-87）[29]（P92-105）等。其中周雪光等基于某市環(huán)保局的案例首次構建了一個政府內(nèi)部上下級部門間談判的序貫博弈分析模型，認為上級政府通常會采用“常規(guī)模式”或“動員模式”來推動政策實施，而下級政府則存在“正式談判”“非正式談判”以及“準博弈”三種應對策略。當上級政府采取“動員模式”時，“準退出”成為下級政府的最優(yōu)策略；而當上級政府采取“常規(guī)模式”時，下級政府的選擇空間則會更大，策略也會更加多樣化[20]（P80-96）。何艷玲等針對某市交通局出租車監(jiān)管的研究認為，對于上級部門，科層組織會優(yōu)先選擇正式談判，即使正式談判失敗，下級部門也不會輕易“準退出”，而是嘗試調(diào)整談判條件后開啟新一輪談判[21]（P61-72）。馮猛針對某縣休禁牧政策的研究也探討了上下級政府間討價還價的微觀機制與運作策略，認為高昂的實施成本會迫使下級政府同上級政府進行談判，而談判的不可退出性與相對議價能力的變化會導致上下級政府之間協(xié)議點的不斷變動而不會出現(xiàn)僵局，呈現(xiàn)一種擺動均衡[22]（P215-241）。

盡管現(xiàn)階段對于上下級政府間談判的研究取得了一定的成果，但既有研究往往局限于部門間談判以及常規(guī)性政策情境。由于上下級政府間的互動會受到不同政府情境的制約[30]（P108-128），故由此所做的推論很可能并不適用于行政區(qū)劃調(diào)整。這是由于一方面行政區(qū)劃調(diào)整作為直接觸動地方政府核心利益的“大事”，通常會直接由地方以黨委和政府的名義進行談判運作，因此其間的政府內(nèi)部博弈往往包含著“塊塊”間的博弈而非單純“條條”或“條塊”間的博弈。另一方面，行政區(qū)劃調(diào)整在短期內(nèi)可視為一次性且不可逆的重大決策，其實施既不同于完全依賴既有制度規(guī)范的“常規(guī)模式”，也不同于存在高度政治壓力、時間限制與嚴格懲罰機制的“動員模式”，因此現(xiàn)有的上下級部門間談判分析框架未必適用于行政區(qū)劃調(diào)整的實際。

目前學界針對行政區(qū)劃調(diào)整過程中的政府間談判研究甚少，而是往往將行政區(qū)劃調(diào)整視為外生變量，僅有張踐祚等基于某鎮(zhèn)的案例對行政區(qū)劃調(diào)整過程進行了深入探討，構建了政府區(qū)劃決策—收益模型以及上下級政府間的協(xié)商博弈模型，認為行政區(qū)劃調(diào)整主要涉及空間和位序兩個層面，由此決定地方政府的凈收益；在行政區(qū)劃調(diào)整中，上級政府具有決定權，下級政府擁有商議權，且能夠通過提出對上級政府更為有利的方案來獲取上級政府的支持，并運用以內(nèi)博外、零正嵌套、平衡共贏等策略爭取自身利益最大化[31]（P73-99），對于后續(xù)研究極具啟發(fā)性。然而該研究同樣存在若干問題。首先，該研究將行政區(qū)劃調(diào)整的關鍵變量僅限于空間和位序是值得商榷的，因為除了這兩者之外，行政區(qū)劃調(diào)整還涉及行政建制調(diào)整、隸屬關系調(diào)整以及政府管理權限的再分配等，尤其是管理權限的再分配可以和空間與位序相分離[32]（P40-49），因此單純用空間和位序來衡量地方政府的凈收益可能是不準確的。其次，盡管在行政區(qū)劃調(diào)整中上下級政府間確實存在理論上的不對等關系，但具體到不同的情境之中，可能會出現(xiàn)下級政府強于上級政府的局面，如“弱市強縣”[33]（P72-78）的格局。即使上級政府握有最終決定權，但并不意味著上級政府可以完全憑自我主張行事，因此可能出現(xiàn)上級政府向下級政府妥協(xié)讓步的局面。這些問題都表明當前學界對于行政區(qū)劃調(diào)整過程中政府間談判的認識還遠未完善，需要更加深入的研究。

（二）“餡餅”還是“陷阱”：中國城市的撤縣（市）設區(qū)

針對中國撤縣（市）設區(qū)的動力，目前學界并未形成統(tǒng)一的認識。許多研究將撤縣（市）設區(qū)視為地方政府為打破原先市縣之間的行政區(qū)劃分隔，推進城市以及區(qū)域經(jīng)濟一體化的主動策略[7]（P196-200）[34]（P25-28）。但也有許多研究認為撤縣（市）設區(qū)是大城市為規(guī)避“省直管縣”導致的財權萎縮而采取的應對性策略[35]（P147-173）[36]（P125-146）。高琳首次從類型學角度將撤縣（市）設區(qū)分為“主動適應”與“被動調(diào)整”兩大類型，并認為只有前者能更好地促進城市發(fā)展[37]（P573-577）。

對于撤縣（市）設區(qū)的真實績效，學界同樣莫衷一是。一方面，許多研究認為撤縣（市）設區(qū)后原縣（市）大量權限被中心城市上收，導致了自主性的喪失并削弱了其長期經(jīng)濟發(fā)展激勵[15]（P1202-1214）。另一方面，許多研究卻發(fā)現(xiàn)一些縣（市）在撤縣（市）設區(qū)后依然保留著原有的獨立性并呈現(xiàn)出顯著的經(jīng)濟增長，但這也導致其難以同中心城市融合[38]（P36-40）[39]（P1746-1756）。這種分歧表明，撤縣（市）設區(qū)的具體實踐可能存在著較大的異質(zhì)性，會因情境而異。首先，原縣（市）對于中心城市的依賴程度越高，撤縣（市）設區(qū)后越可能淪為中心城市的“附庸”，經(jīng)濟績效相對更差[40]（P10-15）；其次，原縣（市）的初始經(jīng)濟水平越高，撤縣（市）設區(qū)的經(jīng)濟績效越好[41]（P61-68）；最后，不同的撤市設區(qū)策略效果也會存在差異，拆縣（市）并區(qū)由于有助于促進競爭、打破行政區(qū)束縛、增強市級控制力，其經(jīng)濟績效在一定程度上可能優(yōu)于整縣（市）并區(qū)的模式[42]（P63-69）。

至于撤縣（市）設區(qū)過程中的政府角色互動，有學者認為撤縣（市）設區(qū)的過程由中心城市主導，縣（市）處于一種被動接受的地位[43]（P9-15），但也有學者研究認為縣（市）同樣可能擁有較強的談判能力，而非對中心城市惟命是從[39]（P1746-1756）。這表明市縣之間不同的力量關系有可能會影響著撤縣（市）設區(qū)的主導權以及最終的權力平衡。

綜上所述，現(xiàn)有對于撤縣（市）設區(qū)的研究主要集中于對其實施動力與政策績效的分析，少有學者關注撤縣（市）設區(qū)中的政府談判過程。由于撤縣（市）設區(qū)在給縣（市）帶來發(fā)展機遇的同時也可能導致權力被中心城市上收損害發(fā)展自主性，故對于縣域而言需要更加復雜的權衡考量。此外由于縣級市已經(jīng)屬于城市建制，因此撤市設區(qū)對于縣級市的吸引力更小，因此也就更容易出現(xiàn)下級政府的抵制以及上下級政府間的討價還價，從而為研究政府間的博弈與談判提供了絕佳的場域與素材。

三、江城的行政區(qū)劃調(diào)整歷程

江城原為南灣市下轄的一個縣，處于當?shù)貐^(qū)域交通的黃金樞紐位置，長期被視為南灣市發(fā)展戰(zhàn)略的重要依托，也是打通當?shù)貐^(qū)域一體化的重要節(jié)點。20世紀90年代初期，江城撤縣設市。此后不久，南灣市意圖促成周邊縣（市）撤縣（市）設區(qū)，曾先后兩次啟動江城撤市設區(qū)工作，但均以失敗告終。在最近一次嘗試中，歷經(jīng)反復的調(diào)研論證與逐級審批，最終國務院正式批準江城撤市設區(qū)，從而揭開了一場漫長博弈的序幕。

在獲悉撤市設區(qū)批準后，南灣市層面成立了由南灣市委書記任組長的南灣市行政區(qū)劃調(diào)整工作領導小組，統(tǒng)籌推進整個行政區(qū)劃調(diào)整工作；江城則成立了以市委書記為組長的撤市設區(qū)工作領導小組，下設辦公室綜合組、人事編制組、公共事務組、宣傳組、維穩(wěn)組以及人大工作組、政協(xié)工作組等七個工作組。撤市設區(qū)的工作主要包括機構重組、人事變更、印章刻制、掛牌制作、對規(guī)范性文件進行清理以及組織撤市設區(qū)掛牌儀式等①根據(jù)作者田野筆記ZC-170424整理。。直至1年之后南灣市江城區(qū)才正式掛牌成立，從而使這條漫長的掛牌之路畫上了句點。

江城的撤市設區(qū)歷時漫長，時間晚近，內(nèi)部細節(jié)豐富，資料保留完整，是一個借以了解中國行政區(qū)劃調(diào)整以及上下級政府間談判的極佳案例。為深入了解江城撤市設區(qū)的細節(jié)，筆者對南灣市江城區(qū)政府某部門開展了為期2個多月的田野調(diào)查，不僅掌握了與撤市設區(qū)相關的大量一手資料，也與十余名政府工作人員開展了非結(jié)構性訪談，以了解他們對于撤市設區(qū)的看法和一些工作細節(jié)，并通過親自參與政府日常工作了解政府內(nèi)部運作的流程邏輯。此外，筆者還借助網(wǎng)絡收集整理了大量的新聞報道和制度文本，以期更為全面地理解江城的撤市設區(qū)。

四、撤市設區(qū)中的地方政府組織重構

（一）掛牌子：機構設置的重構

撤市設區(qū)后，理論上原縣級市的所有黨政機關均須撤銷，并新建市轄區(qū)各級黨政機關；但在現(xiàn)實實踐中，為保障政府工作的穩(wěn)定性與連貫性，以及節(jié)省行政成本與工作難度，通常會對原有機構予以保留，僅做名稱上的調(diào)整，即所謂“換牌子”。如原江城市教育局在撤市設區(qū)后便直接更名為南灣市江城區(qū)教育局。然而江城在撤市設區(qū)后并非簡單地換名字、掛牌子，而是對政府機構進行了較大的調(diào)整。在南灣市方面市編辦先后制定下發(fā)了《南灣市江城區(qū)人民政府職能轉(zhuǎn)變和機構改革方案》和《南灣市江城區(qū)機構設置和編制配備方案》，江城區(qū)委、區(qū)政府也在隨后出臺了《江城撤市設區(qū)及政府職能轉(zhuǎn)變和機構改革實施工作方案》，對原江城市的政府機構進行了整體性重組。此次機構調(diào)整表明，無論是南灣市還是江城均試圖借助撤市設區(qū)的“東風”進行一次大刀闊斧的機構改革，一方面試圖理順撤市設區(qū)后市、區(qū)兩級政府間的機構隸屬關系，并使江城區(qū)機構權責設置更加順應城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的要求；另一方面也試圖通過機構調(diào)整解決歷史遺留的機構超編問題，實現(xiàn)減編、控編，提升組織效率。

在具體的機構調(diào)整方面，江城區(qū)委、區(qū)人大以及區(qū)政協(xié)的相關機構基本維持原有格局未予改動，而區(qū)政府機構則進行了密集的調(diào)整，其中幾項重要調(diào)整內(nèi)容如下（如圖1所示）：

圖1 城市政府部分機構撤市設區(qū)后調(diào)整示意圖

1.原有的江城市城鄉(xiāng)建設管理局被一分為三，其城市管理職責被劃入新組建的區(qū)城市管理局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善職責被劃入新組建的區(qū)國土資源和規(guī)劃局，其余職責被劃入新組建的區(qū)住房和建設局。

2.原有的江城市國土資源和房屋管理局被一分為二，其住房建設管理和房地產(chǎn)市場調(diào)控、物業(yè)行業(yè)管理等職責被劃入新組建的區(qū)住房和建設局，其土地和礦產(chǎn)資源管理職責被劃入新組建的區(qū)國土資源和規(guī)劃局。

3.原江城市城鄉(xiāng)規(guī)劃局職責以及原江城市更新改造辦公室的“三舊”改造職責也被整合劃入新組建的區(qū)國土資源和規(guī)劃局。該局被確立為南灣市國土資源和規(guī)劃委員會的派出機構，日常的人、財、物由區(qū)管理，領導班子實行市、區(qū)雙重管理并以市為主。

4.原江城市公安局更名為南灣市公安局江城區(qū)分局，為南灣市公安局的派出機構，日常的人、財、物由區(qū)管理，領導班子實行市、區(qū)雙重管理并以市為主。

5.新組建了區(qū)來灣人員服務管理局，整合劃入了原有江城市流動人員和出租屋管理工作領導小組辦公室的職責，以及有關部門來灣人員服務管理的職責，并與區(qū)社會工作委員會合署辦公①作者根據(jù)田野筆記ZC-170508整理。。從上述調(diào)整可以看出，江城此次政府機構調(diào)整主要集中于土地、住房、城市管理等與城市化和城市經(jīng)濟緊密相聯(lián)的領域，使相應的機構權責設置更加清晰、獨立和集中。除了區(qū)來灣人員服務管理局是在南灣市統(tǒng)一要求下嶄新組建的部門以外，其余部門均是在原有部門基礎上調(diào)整而來。而公安局以及國土資源和規(guī)劃局由此前的屬地管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪惫芾頌橹?，體現(xiàn)出撤市設區(qū)后來自南灣市方面控制力的加強，如公安局的一名工作人員所言：“拿我們公安來說，撤市設區(qū)之前我們做工作也是要兩邊上報（指同時上報給江城和南灣市），但主要是聽江城的，南灣只是個備案。現(xiàn)在還是兩邊上報，但重心明顯不一樣，做什么都聽市里（指南灣市）的，就是現(xiàn)在的局長也是直接從南灣那邊調(diào)過來的，現(xiàn)在南灣對我們管的很深。”②對同事A的訪談，作者根據(jù)田野筆記ZC-170605整理。此次機構調(diào)整并非簡單地對接、照搬南灣市相應機構，使之“上下對口，左右對齊”，而是融合了南灣市要求的“規(guī)定動作”以及江城基于自身的發(fā)展實際所采取的“自選動作”，具有較強的靈活性。盡管有個別部門受到了南灣市更強的控制，但由于機構調(diào)整早有上級的明文規(guī)定，因此下級政府的協(xié)商余地很小?？傮w而言在機構調(diào)整領域江城與南灣市并未出現(xiàn)較大的分歧和沖突，整個機構調(diào)整過程相對而言按部就班、井然有序。

（二）搭班子：干部職級的重構

撤市設區(qū)給江城政府帶來的第二大震動是人事的調(diào)整。一般而言，縣級市改設為地級市的一個市轄區(qū)，其行政級別并不會發(fā)生改動。然而當中心城市為副省級市時，其下轄縣的行政級別為正處級，市轄區(qū)的級別則為正局級（副廳級），這就導致撤市設區(qū)后原縣級市的行政級別會上升一級。相應的，原縣級市各個黨政機構以及公務員的行政級別均會上升一級?？墒菍τ谛姓墑e要怎么升，多久升，國家并無明文規(guī)定，而人事工作“下管一級”規(guī)則的存在，使得中心城市在這一問題上擁有較大的靈活處理空間。

相比于一般的縣級市，江城顯得更加特殊一些。多年來江城市委書記均出現(xiàn)了罕見的高配，即由南灣市正廳級干部兼任江城市委書記，包括南灣市委常委與南灣市副市長等。這無疑表明江城在南灣市發(fā)展格局中的重要地位，也使得他們的行政級別完全不受撤市設區(qū)影響。相對而言，江城廣大的中基層干部則是受人事變更影響最大的群體。

與中國的其他縣（市）一樣，在撤市設區(qū)之前江城存在著大批股級干部。然而當江城撤市設區(qū)之后，新設的南灣市轄區(qū)則不存在股級干部。那么這批股級干部要何去何從？理論上，股級干部不被中國正式的公務員制度所承認，因此地方的股級干部在正式體系中僅被承認為普通科員；但在實際操作中，江城長期將股級干部視同為科級干部使用，并提供科級待遇，因此倘若將其劃歸普通科員會對這一群體的利益帶來嚴重的損害，并沉重打擊其士氣。由于處級以下干部的人事權在江城，最終江城決定在人事調(diào)整方面將股級干部視同為科級干部，其行政級別隨撤市設區(qū)自動轉(zhuǎn)為科級，并能夠申請過渡為處級干部，從而穩(wěn)定了政府內(nèi)部最大多數(shù)的干部隊伍③根據(jù)作者田野筆記ZC-170605整理。。在具體的調(diào)整方案上，江城早在撤市設區(qū)公開獲批前夕便向南灣市提交了一份請示文件，希望在干部調(diào)整方面能采取“一步到位”的方案，即“參照以往，整體升格，逐步理順”，直接將全體干部的行政級別上調(diào)一級。江城之所以提出該方案，一方面是試圖保障干部隊伍的穩(wěn)定并激勵士氣，另一方面則是由于早前南灣市對重嶺、新芳撤市設區(qū)時便采取的是“一步到位”的人事調(diào)整方案，有前例可循④根據(jù)作者田野筆記ZC-170619整理。。然而最終南灣市并未采納該方案，而是推行了在江城公務員中甚為不得人心的過渡方案。該方案決定對區(qū)管干部采取過渡性辦法，包括職務過渡和級別過渡。其中職務過渡是指撤市設區(qū)后原市二級單位的相關職務直接改為區(qū)二級單位相關職務，即實行職務調(diào)整的一步到位。級別過渡是指，在副處領導職務上任滿2年，或在副處非領導職務上任滿4年，可將級別調(diào)整為正處級；在正科領導職務上任滿3年，或在正科非領導職務上任滿4年，可將級別調(diào)整為副處級；在副科領導職務上任滿2年，或在副科非領導職務上任滿3年，可將級別調(diào)整為正科級①根據(jù)作者田野筆記ZC-170426整理。。為避免投機主義并確保人事穩(wěn)定，江城決定在人事調(diào)整方案敲定之前凍結(jié)一切人事工作，包括一切人事調(diào)動與晉升，這一停就停了1年左右。江城很多干部都對于此項規(guī)定表現(xiàn)出很大不滿，尤其是對于過渡年限的設置有較大意見。某干部坦言：“我們這里有一些年齡大的干部已經(jīng)快要退休了，本來想著是可以升一級再退下去的，可是現(xiàn)在搞了過渡辦法，很多人還沒熬滿過渡期就要退休了，級別又沒上去，當然會意見很大。本來當年重嶺、新芳撤市設區(qū)就是一步到位，現(xiàn)在同樣的情況同樣的撤市設區(qū)，我們卻要搞過渡多等幾年，總會覺得不公平，也很傷害我們的工作積極性?！雹趯ν翨的訪談，根據(jù)作者田野筆記ZC-170426整理。盡管江城干部群體對此意見甚巨，然而南灣市此舉卻也有自己的考量。2002年，中共中央印發(fā)了《黨政領導干部選拔任用條例》，其中明確規(guī)定了干部晉升所需要的下級職務最低工作年限。2014年中共中央進一步修訂了該條例，強調(diào)“黨政領導干部應當逐級提拔”。因此，江城很難復制當年重嶺、新芳“一步到位”的人事調(diào)整方式。實際上，南灣市所采取的過渡性辦法已將過渡年限設為制度所允許的最低限度，故已無談判的空間?？紤]到組織人事工作具有高度的政治敏感性[44]（P203-233），加之握有人事決定權的上級已經(jīng)明確“拍板”，因此下級政府也沒有太多協(xié)商的余地，只能心不甘情不愿地選擇接受。

（三）刻章子：管理權限的重構

表1 撤市設區(qū)前后江城土地管理權限的變化及其對江城的影響

在中國當前的行政區(qū)劃體系中，縣級市與市轄區(qū)最大的區(qū)別不在于名稱、機構設置和行政級別的不同，而在于兩者權力性質(zhì)的不同。一個縣級市是一個獨立的行政單位，其在轄域內(nèi)擁有相對完整的管理權限；而一個市轄區(qū)可視為城市的行政分治單位，其在轄域內(nèi)的管理權力并不完整，諸如土地管理、規(guī)劃、財稅等多個領域要服從城市的統(tǒng)一管理安排。因此撤市設區(qū)后，縣級市的權力通常會被中心城市上收一部分，這無疑是縣級市的領導官員所不愿接受的。以土地管理權限為例，表1展示了撤市設區(qū)前后江城各項土地管理權限的變化及其對江城的影響，從中可見撤市設區(qū)后江城的自主性將可能受到嚴重削弱。在一次內(nèi)部講話中，江城的一名主要領導干部也曾直言：“江城作為縣級市，最大的優(yōu)點就在于靈活，在于效率。很多事如果不抓緊做，一旦撤市設區(qū)，將會面臨多方掣肘，很多事就會變得難辦，因此要趁還未撤市設區(qū)時抓緊辦、大膽辦。”①根據(jù)作者田野筆記ZC-170417整理。與機構調(diào)整和人事變更基本由上級主導不同，江城管理權限的調(diào)整成為撤市設區(qū)過程中歷時最久、沖突最多，也是江城最為重視的領域。這可能是由于機構調(diào)整和人事變更對于江城主政官員的切身利益無甚重要牽連，然而管理權限的變動則直接關系到江城主政官員手中可用的權力資源，進而影響到江城的發(fā)展和他們的政績，最終影響其仕途發(fā)展。因此在撤市設區(qū)前后的多任江城主政官員均對管理權限的調(diào)整給予了高度重視，并付出了巨大的努力和南灣市談判。

早在撤市設區(qū)獲批前1年，江城便在向南灣市提交的一份經(jīng)濟發(fā)展材料中表示，對于撤市設區(qū)“完全同意，全力支持”，但同時也表示希望能保留江城原有的經(jīng)濟管理權限。在國務院正式批準江城撤市設區(qū)前夕，江城向南灣市提交了一份請示，請求之一便是希望保持江城現(xiàn)有的經(jīng)濟管理權限不變。南灣市對此的批復不置可否，只是表示會充分重視，要求江城深入研究可行方案。在國務院批復后不久，江城再次向南灣市提交了一份更為詳細的報告，希望保留現(xiàn)有經(jīng)濟管理權限。與此同時，時任江城市委書記岳維華會同江城市有關領導以及相關職能部門召開了江城撤市設區(qū)權限保留的專題會議，并在此后江城召開的市委常委會上也提出要梳理撤市設區(qū)前后行政管理權限的變化，向南灣市爭取最大限度的支持。在江城撤市設區(qū)正式掛牌后，南灣市國土委提出要上收江城土地出讓權限，江城提交了一份請示再次請求保留土地出讓權限。到當年年終南灣市委政研室來江城調(diào)研時，江城又一次強調(diào)希望南灣市保留江城的土地出讓權限。期間由于南灣市委書記落馬，撤市設區(qū)工作曾一度陷入停滯，南灣市對于江城的請求也一直沒有明確答復，但江城始終沒有放棄過努力。直到撤市設區(qū)掛牌1年之后江城在向南灣市作前三季度經(jīng)濟社會發(fā)展報告時，在文末夾帶了對南灣市的請求事項，包括保留土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃以及人事管理權限，并維持現(xiàn)行財政體制不變等。此后不久已任南灣市常務副市長的岳維華來江城調(diào)研，在會上明確了保留江城原有權限不變，才終于為南灣市和江城間漫長的權限博弈畫上了休止符②根據(jù)作者田野筆記ZC-170612整理。。這一勝利的銘文如下：“會議明確，江城不因撤市設區(qū)而改變原有的體制機制，除非出現(xiàn)重大土地腐敗案件和重大規(guī)劃失誤，維持江城區(qū)土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等體制機制不變，土地收儲和收益分成比例也保持不變……會議明確，不因撤市設區(qū)改變江城區(qū)、秀泉區(qū)的經(jīng)濟事務自主權和決策權，保持江城區(qū)、秀泉區(qū)原有的財稅體制不變，維持其現(xiàn)有的稅收既得利益?！雹鄹鶕?jù)作者田野筆記ZC-170524整理。

實際上，江城并非對一切可能被南灣市上收的權力強欲挽留，而是主要集中在土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃這兩大權限。之所以江城力圖保留它們，其原因在于這些權限涉及江城經(jīng)濟發(fā)展的“命根子”。一旦喪失這些權限，將會直接降低江城的關鍵發(fā)展指標，這種高昂的成本給予了江城巨大的激勵去和南灣市進行談判。而由于中國地方的行政區(qū)劃與其實際擁有的行政權力并非硬性的一一對應關系，對于行政管理權限的調(diào)整亦無明確規(guī)定，因此在制度規(guī)定和實際操作中也存在將行政區(qū)劃調(diào)整與行政權限調(diào)整分開談判的空間。這共同導致了管理權限的調(diào)整成為江城撤市設區(qū)的核心談判內(nèi)容。

五、撤市設區(qū)中的上下級政府間談判

（一）談判的態(tài)勢：“主”與“客”

根據(jù)中華人民共和國民政部《關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，在中國的制度體系中，國家對于行政區(qū)劃調(diào)整實行高度集中的控制，對于大部分行政區(qū)劃調(diào)整工作采取“下管三級”的方案，即由國務院親自審批縣、自治縣、市轄區(qū)一級的設立、撤銷、更名和隸屬關系的變更。根據(jù)南原省此前發(fā)布的《關于規(guī)范行政區(qū)劃調(diào)整上報材料的通知》，若要實行撤縣（市）設區(qū)，首先應由地級市政府組織論證，制定調(diào)整方案并請示省政府，之后由省政府轉(zhuǎn)省民政廳調(diào)研論證后提出審核意見上報省政府批準，再由省政府研究同意后請示國務院，最后由國務院轉(zhuǎn)民政部審核之后報請國務院批準。其具體流程如圖2所示。

圖2 南原省撤市設區(qū)工作報批流程

從整個調(diào)整流程可知，撤市設區(qū)工作不僅牽涉到地級市和縣級市，也涉及省政府、國務院等“塊塊”和省民政部門、國務院民政部等“條條”，從而使得多方力量共同構成一個縱橫交錯的博弈網(wǎng)絡，任何一方都可能直接影響到整個撤市設區(qū)工作的成敗。如江城在早年一次申報撤市設區(qū)時，省政府已審核通過并上報國務院，但國務院有感于撤市設區(qū)勢頭過猛難以控制，口頭要求民政部暫停撤市設區(qū)審批；此外民政部要求撤市設區(qū)必須在壓縮市轄區(qū)數(shù)量、減少現(xiàn)有行政編制的前提下方可進行，南灣市當時也不符合條件?；谶@兩點，盡管當時江城撤市設區(qū)的實施方案通過了省市兩級的審批，但還是以失敗告終①根據(jù)作者田野筆記ZC-附件7整理。。

盡管撤市設區(qū)事關縣級市的核心利益，但縣級市在正式的制度體系中反而顯得身微言輕。撤市設區(qū)的決定主要由地級市做出并由地級市組織論證、制訂方案并提交請示，縣級市在其中僅僅是一個被動的“客體”。加之現(xiàn)行的“市管縣”體制使得地級市政府本就對于縣級市政府存在“代管”關系，在財政、人事等多個領域均擁有直接的管理權力，因此從撤市設區(qū)的工作伊始，縣級市與地級市便存在權力地位上的不平等，地級市在這一博弈體系中占據(jù)制度賦予的主導優(yōu)勢。

然而，在江城撤市設區(qū)的案例中，情況又有所特殊。其中的關鍵在于江城的主政官員長期實行“高配”。尤其是主持撤市設區(qū)工作的江城市委書記，其時任南灣市副市長，這使得其能夠直接參與到南灣市的行政區(qū)劃調(diào)整決策之中，并且作為南灣市民政部門的上級領導，能夠有效影響到南灣市民政部門的意見。因此相較于一般的縣級市，江城通過人事資源上的優(yōu)勢一定程度上弱化了在制度資源上的劣勢，表現(xiàn)出更強的談判能力，即“以人謀勢”，從而在主客格局中博取到一定的談判優(yōu)勢。

與此相關的是，江城在南灣市所擁有的人事資源并不止時任市委書記一人：原江城市長和原江城市委常委、副市長，也在后期分別擔任南灣市政府重要職能部門“一把手”。盡管缺乏直接證據(jù)，但二人對于江城在撤市設區(qū)后保留管理權限很可能發(fā)揮了重要作用。如南灣市委書記曾在一次講話中明確提到，某干部以前在江城工作過，這是江城的有利條件，在交通建設方面將給予江城更大支持②根據(jù)作者田野筆記ZC-170517整理。。這均表明，在實際的行政區(qū)劃調(diào)整過程中，下級政府并非單純受到上級政府的擺布，而是能夠依托“人事高配”、“人事輸送”等方式在狹窄的制度空間中努力擴張自身的談判力量。

（二）談判的渠道：“公”與“私”

在正式的制度體系中，下級政府主要擁有兩種正式文書形式可以向上級表達自己的意見，一種是報告，另一種是請示。兩者的區(qū)別在于，報告涉及內(nèi)容更為綜合，可以事中或事后行文，并且一般不要求上級政府的批復；而請示必得上級政府批復，通常一文一事，且須為事前請示。在江城撤市設區(qū)的案例中，江城不僅就管理權限的調(diào)整問題向南灣市呈交過兩次專題請示，一次專題報告，并且至少在兩次報告中夾帶了保留管理權限的請求。兩次專題請示中，一次行文于國務院正式批準江城撤市設區(qū)前夕，主要為先期試探，希望在江城撤市設區(qū)后繼續(xù)保留原有的經(jīng)濟管理權限并實行3-5年的過渡期。第二次專題請示主要為了保留江城的土地出讓權限，是對南灣市國土委上收江城土地出讓權限的回應。一次專題報告行文于國務院正式批準江城撤市設區(qū)后不久，明確希望保留江城現(xiàn)有的經(jīng)濟社會管理權限，是目前所見關于保留管理權限問題最為完整、詳細的一份文件。此外，在兩次經(jīng)濟情況報告中，江城均表達了希望保留現(xiàn)有管理權限的請求①根據(jù)作者田野筆記ZC-170612整理。。綜上所述，在這場談判中，江城充分運用正式制度賦予的談判渠道即請示與報告文件與南灣市進行接觸，提出意見并征求南灣市的指示和批準。

除了通過正式文書同上級政府進行談判，下級政府還可以通過會議與上級政府進行溝通。會議分為兩種，一種是上級政府組織召開的例行工作會議，如市委常委會議、市政府常務會議，通常會有下轄各區(qū)的區(qū)委書記或區(qū)長列席參與，當討論一些重要問題時還可能與轄區(qū)長官直接互動交流，從而提供了一個談判的平臺。但此類會議由于議題綜合、多方參與，不宜進行激烈、深入的意見交換。另一種則是一些隨機性、專題性的會議，例如有上級官員參與的調(diào)研座談會等，此類會議由于參與主體更少、議題更為集中，因此更適合激烈、深入的意見交換。

圖3 下級政府對上級政府談判渠道示意圖

曾有研究認為在中國基層政府會議往往淪為“表演”，真正的決策通常在幕后作出，會議只是走個形式過場[45]（P171-218）。然而在江城撤市設區(qū)的案例中，筆者發(fā)現(xiàn)由于主要領導干部日程繁忙、議題眾多，在許多會議召開前，與會各方確實沒有事先形成共識，而是需要通過會議將問題集中暴露出來，并探討解決思路和方案。例如，在一次南灣市召開的會議上江城區(qū)長向南灣市委書記匯報工作時，南灣市委書記就明確指出了江城在房地產(chǎn)領域有些急躁貪進，建議江城放慢步伐，不要過分依賴賣地和賣房。江城區(qū)長則當面闡述了江城面臨的債務危機作為理由辯解，南灣市委書記顯示出不以為然，依舊勸江城不要心急，并表示“實在不行就限購”，而江城區(qū)長則明確表態(tài)債務負擔過重，限購“萬萬不能”②根據(jù)作者田野筆記ZC-170417整理。。類似的討論和談判在相關會議上并不鮮見。這表明盡管會議未必能真正解決矛盾，但它確實賦予了一個供雙方直接交流的機會，為談判提供了難得的平臺。

正式文書與正式會議共同構成了上下級政府談判的正式制度渠道，然而在正式渠道之外，江城也擁有許多非正式渠道來影響南灣市的決策，其中一個便是通過官員間的私人關系。正如前文所述，多屆江城市委書記均由南灣市正廳級官員擔任，許多原先在江城長期工作過的官員也在南灣市擔任重要職務。這些“節(jié)點官員”不僅僅代表著個人，更是代表著背后龐大的關系網(wǎng)絡和人脈資源。依靠這些官員間的私人關系，江城至少存在著繞開正式體制來迂回影響南灣市決策的可能。盡管其中細節(jié)由于過于隱秘，筆者未能深入察知，但許多研究均就個人關系在上下級部門間的談判中發(fā)揮的重要作用有過詳細描述，可備一說[20]（P80-96）[21]（P61-72）[22]（P215-241）。整體而言，上下級政府間談判渠道構成如圖3所示。

（三）談判的策略：“情”與“理”

張踐祚等認為，在行政區(qū)劃調(diào)整中上級政府握有最終決定權，下級僅具有商議權，因此只能在不損害上級利益的前提之下提出對雙方均有利的方案，才可能會被上級接受[31]（P73-99）。然而，這一結(jié)論只是基于正式制度所得出的，并未充分考慮現(xiàn)實中上下級政府間力量對比更為豐富的可能。本文認為，由于上下級政府間的信息不對稱，下級政府完全有可能通過提供更為充分的信息來對上級的方案提出修改甚至公然的反對意見。其中的關鍵不僅在于下級政府所握有的談判資源，也在于下級政府同上級政府開展談判的技巧。具體而言，江城所采取的策略主要有三種。第一，是“援引成例”，即通過列舉既有的制度規(guī)定或現(xiàn)實案例來表達自身訴求的合理性；第二，是“利益捆綁”，即將江城與南灣市的利益一體化，一榮皆榮，一損皆損；第三，是“訴諸底線”，即用GDP和“維穩(wěn)”這兩個地方政府的“命根子”來陳述保留現(xiàn)有權限的利害，從而影響南灣市的決定。

以江城提交的專題報告為例。在該報告中，江城主要提出了保留經(jīng)濟社會管理權限的三條理由。首先，重嶺、新芳在撤市設區(qū)時便保留了管理權限并設立了過渡期，江城可以參照。其次，這是解決江城歷史遺留問題的需要。所謂歷史遺留問題，主要是指前任班子所留下的巨額債務和拆遷安置壓力。這不僅關乎財政風險，更是嚴重的“維穩(wěn)”壓力，因此，需要保留現(xiàn)有權限來償還債務并保障拆遷安置工作。此外，這有助于推進南灣市城市副中心擴容提質(zhì)，實際上是指江城的經(jīng)濟底子還比較薄，保留管理權限有利于提高行政效率、促進自身經(jīng)濟發(fā)展①根據(jù)作者田野筆記ZC-附件2整理。上述三條理由中，第一條即采用“援引成例”，第二條采用了“訴諸底線”，第三條則是“利益捆綁”策略的體現(xiàn)。

再以江城第二次提交的專題請示為例。在該請示中，江城主要提出了保留土地出讓權限的三條理由。第一，開發(fā)區(qū)應同權，即指江城與東萊、靈閣同為國家級開發(fā)區(qū)，而東萊、靈閣均擁有獨立的土地出讓權限，南灣市在此前也曾明文規(guī)定江城、東萊和靈閣具有同等的土地出讓權限，因此不宜上收江城的土地出讓權限。第二，江城經(jīng)濟不宜“急剎車”，即指江城經(jīng)濟發(fā)展高度依賴土地出讓收入和房地產(chǎn)業(yè)，因此一旦上收土地出讓權限會對江城經(jīng)濟造成沉重打擊。第三，江城面臨嚴重“維穩(wěn)”壓力，即指上屆政府留下的巨額債務和拆遷安置壓力需要靠土地出讓來化解，以免造成嚴重社會問題②根據(jù)作者田野筆記ZC-附件5整理。。在上述三條理由中，第一條采用了“援引成例”，尤其是以南灣市自身原有的規(guī)定來抵制南灣市的新要求，最具說服力；第二條和第三條則采用了“訴諸底線”，以政府最擔心的GDP和維穩(wěn)相商，同樣具有較高的說服力。

比較其他關于政府內(nèi)部上下級談判的研究可以發(fā)現(xiàn)，江城撤市設區(qū)體現(xiàn)了學界所指出的多種策略。首先，江城“援引成例”的策略體現(xiàn)了周雪光等所說的合法性訴求[20]（P80-96）。由于在談判中天然處于劣勢，江城欲扭轉(zhuǎn)自身的不利態(tài)勢，必須通過訴諸外部權威來構建自身訴求的合法性。而在政治體制不變的條件下，既有的制度文本與歷史經(jīng)驗具有天然合法性。因此通過“援引成例”，江城主要以“公平”作為價值訴求來表明自身主張的正當性。其次，江城“利益捆綁”的策略體現(xiàn)了張踐祚等所說的“零正嵌套”與“平衡共贏”策略[31]（P73-99），以及何艷玲等所說的“利益捆綁法”[21]（P61-72），是通過有意忽略負面信息并強調(diào)正面信息，將原本似乎對立的市縣利益表述為相互一致，即同意江城的訴求同樣有利于南灣市，而拒絕江城訴求將可能同樣危及南灣市，從而使南灣市出于自身的成本收益考量調(diào)整決策。最后，江城“訴諸底線”的策略體現(xiàn)了馮猛所說的不完全承諾[22]（P215-241）或周雪光等所說的可信性威脅[20]（P80-96），即在政策實施成本過高時，下級政府通過提供不完全承諾或可信性威脅迫使上級政府讓步。江城所提供的不完全承諾或可信性威脅可以理解為：如果上收江城的管理權限，江城的GDP可能無法達標，而且可能出現(xiàn)嚴重的“維穩(wěn)”問題。對于南灣市而言，經(jīng)濟增速下降以及發(fā)生群體性事件都是極其沉重的代價，甚至可能直接危及南灣市主政官員的政治前景，因此具有極強的說服力。這也表明在上下級政府間談判中，下級政府并非總是使用單一的策略，而是會綜合運用多種策略手段來贏得談判。

六、總結(jié)與討論

行政區(qū)劃調(diào)整在中國具有很強的政府主導性，然而行政區(qū)劃調(diào)整對于政府組織的影響以及政府內(nèi)部的運作過程長期以來卻是一個“黑箱”，不為外界所知。本文基于江城撤市設區(qū)的案例，對這一問題進行了初步的探究。撤市設區(qū)表面上只是稱謂的改變，實際上卻導致了地方政府組織整體性的重構。其不僅伴隨著政府機構的重組與大規(guī)模的人事調(diào)整，更是影響到市、區(qū)兩級政府的權力劃分。盡管機構設置和人事調(diào)整具有較強的上級主導性與制度剛性，談判余地較小，但管理權限的劃分由于缺乏明確的制度規(guī)范，且涉及地方政府的核心利益，因此具有更大的談判空間與更強的談判激勵。換言之，政府組織重構的要求誘發(fā)了上下級談判。在這一過程中，下級政府并非對上級政府惟命是從，而是能夠綜合運用多種資源和策略同上級政府展開談判，為自身爭取最大的利益，并最終左右政府組織重構的格局。由此，政府組織重構為表，上下級政府間談判為里，兩者互為影響并共同構成了行政區(qū)劃調(diào)整的核心內(nèi)容，亦為我們理解中國的行政區(qū)劃調(diào)整尤其是撤市設區(qū)的具體運作邏輯提供了更為充實的經(jīng)驗認知。

行政區(qū)劃調(diào)整既不同于完全依賴既有規(guī)則程序的“常規(guī)模式”，亦不同于存在上級高壓、嚴密監(jiān)管和懲罰機制的“動員模式”[20]（P80-96），而是介于二者之間，本文認為可稱作“準動員模式”。行政區(qū)劃調(diào)整對于地方政府而言無疑是一件“大事”，直接涉及地方政府的核心利益，并且由地方最高主政官員直接主管推進，涉及幾乎全部黨政機關，在政府工作中具有極高的優(yōu)先序；但行政區(qū)劃調(diào)整卻并不具有“動員模式”所存在的高時間壓力以及強懲罰機制。行政區(qū)劃調(diào)整可能耗時漫長，也缺乏明確的績效目標，因此地方政府會感受到一種“無形的壓力”：重要但不十分緊急，這也使地方政府擁有充足的談判時間與強烈的談判動力。因此，擁有一定談判實力的下級政府可能并不會選擇“準退出”，而是會在上級的壓力下?lián)砹帲瑺幦∽陨砝娴淖畲蠡?，這也凸顯出行政區(qū)劃調(diào)整工作自身的特殊性質(zhì)。

在正式的制度體系中，下級政府不僅能夠利用請示、報告等正式文書同上級進行溝通，也能夠利用上級主持或參與的各類會議當面同上級領導協(xié)調(diào)。除了正式制度賦予的談判渠道，還存在著一種基于個人紐帶的非正式渠道供上下級政府開展溝通和談判。在正式的談判中，下級政府能夠綜合運用多種具體策略來影響上級政府的決策，包括“援引成例”、“利益捆綁”以及“訴諸底線”等。這種綜合性的策略表明在行政區(qū)劃調(diào)整中，下級政府既非處于一種完全被動的地位[43]（P9-15），亦非僅具有微弱的商議權，只能提出能夠使上下級政府共贏的策略[31]（P73-99）。本研究表明，即使上級政府擁有最終決定權，下級政府依然可能影響、改變上級政府對自身不利的決策，表現(xiàn)出遠比傳統(tǒng)學界認知更為強大的主動性，其中的關鍵則在于談判態(tài)勢、談判渠道與談判策略的相互配合，這也為我們理解中國的縱向政府間關系提供了新的思考。但在實踐層面這種以上下級政府間談判來決定權限劃分的方式，不僅會耗費兩級政府大量精力，也人為加劇了行政區(qū)劃調(diào)整對政府組織帶來的動蕩。因此，未來應考慮進一步規(guī)范行政區(qū)劃調(diào)整的流程與秩序，明確管理權限在不同層級地方政府間的劃分，完善過渡期制度，并探索建立更加透明、公開的行政區(qū)劃調(diào)整方案。

當然，作為一項單案例研究，本文結(jié)論的外部有效性仍有待更大范圍的驗證；較短的田野調(diào)查時間以及政府內(nèi)部的保密要求也導致許多關鍵性資料的缺失；最后，盡管本文試圖解析上下級政府間的談判，但受調(diào)研條件限制，本文僅重點考察了下級政府一方，對于上級政府一方則缺乏深入的研究。這些不足均有待在未來的研究中進一步克服。

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