馬得懿

一、引言

晚近以來，建立公海保護(hù)區(qū)（Marine Protected Area on the High Seas）以應(yīng)對公海海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)與管理、科學(xué)研究以及海洋環(huán)境保護(hù)問題，正日益為國際社會所青睞。公海保護(hù)區(qū)一度成為區(qū)域甚至全球海洋治理的新工具和新形態(tài)。然而，構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)從來都不是單純保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，它更體現(xiàn)著一種海洋資源的國家控制權(quán)利和管理能力[1]（P45）。公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建，面臨的基本問題是公海自由與公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的沖突與協(xié)調(diào)問題。從理念、內(nèi)容和執(zhí)行層面，公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系可以解讀為自由秩序與全球治理的關(guān)系、習(xí)慣權(quán)利與條約義務(wù)的關(guān)系以及船旗國管轄權(quán)與沿海國管轄權(quán)的關(guān)系[2]（P10）。毫無疑問，從理念、內(nèi)容和執(zhí)行層面來審視公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系，具有理論層面上的合理性。但是，公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的實(shí)踐復(fù)雜性表明，公海保護(hù)區(qū)在完成既定目標(biāo)的同時，亦面臨根本的問題需要進(jìn)一步探討，諸如公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的合法性問題，即公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的國際法基礎(chǔ)問題。在2013年7月南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會特別會議上，俄羅斯曾經(jīng)對南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會提議建立羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的合法性表示質(zhì)疑[3]（P12）。故此，公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建所依賴的國際法原則需要澄清。世界上沒有兩片完全相同的海域。因此，要想用全球統(tǒng)一的方式來解決海洋問題非常困難[4]（P89）。更何況，現(xiàn)有國際法框架之下的公海保護(hù)區(qū)體制存在諸多制度性空白①嚴(yán)格地說，本文所提及的公海保護(hù)區(qū)并非全部屬于公海保護(hù)區(qū)。某些海洋保護(hù)區(qū)基于特殊的海洋區(qū)域，諸如“地中海行動計(jì)劃”下的特別保護(hù)區(qū)，按照1982年《聯(lián)合國海洋法公約》框架來衡量，該保護(hù)區(qū)所涉及的海域并非屬于1982年《聯(lián)合國海洋法公約》意義上的公海。。公海的國際法地位和公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的復(fù)雜性，決定全球性公海保護(hù)區(qū)體制的構(gòu)建是一種奢望。因此，嘗試探索公海保護(hù)區(qū)發(fā)展趨向則顯得尤為必要。

為應(yīng)對上述兩個基本問題，本文將公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的問題置于公海元敘事這一視閾之下。公海元敘事這一概念的提出并非空穴來風(fēng)，而是具有前期的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。早在1924年，法國著名哲學(xué)家讓-佛朗索瓦·利奧塔爾（Jean-Francois Lyotard）就把元敘事界定為具有合法化功能的敘事[5]（P1-2）。我國學(xué)者在元敘事的基礎(chǔ)上，將此理念引入海洋秩序的研究之中而提煉出海洋元敘事，即關(guān)于海洋秩序的敘事。當(dāng)今海洋法律秩序是在歷史上關(guān)于海洋空間、資源、戰(zhàn)場這些敘事的影響下形成的，海洋大國的海洋敘事能力一直是影響海洋事務(wù)的一個持久因素[6]（P63-85）。故此，公海元敘事是旨在系統(tǒng)地闡明公海秩序的合法化表達(dá)。依賴公海元敘事的基本模式，以探究公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的核心基礎(chǔ)和發(fā)展規(guī)律問題，便具有可行性和重要價值。公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建置于公海元敘事視閾之下，為理解公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建提供另一種進(jìn)路和視野。

二、公海自由制度張力的逐漸發(fā)展與公海保護(hù)區(qū)

公海自由與海洋保護(hù)區(qū)之間的沖突與協(xié)調(diào)問題，亦可以轉(zhuǎn)化為如何正確詮釋公海自由制度張力的問題①根據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第87條的規(guī)定，公海自由意指航行自由、飛越自由、鋪設(shè)海底電纜和管道的自由、建造國際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由、捕魚自由以及科學(xué)研究自由等。當(dāng)然，公海自由的行使受到一定的限制。。公海自由在1958年《公海公約》和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（下文簡稱1982年《公約》）框架下得以固化并得到不斷發(fā)展。

（一）公海自由制度張力的逐漸發(fā)展

17世紀(jì)之初，胡伯·格勞秀斯（Hugo Grotius）對海洋自由的論述與他對人類財(cái)產(chǎn)權(quán)演變的分析緊密相關(guān)。當(dāng)格勞秀斯提出海洋開放原則時，他深信漁業(yè)是一個取之不盡用之不竭的資源[7]（P38）。進(jìn)而，出于維護(hù)荷蘭的國家利益之考慮，格勞秀斯認(rèn)為，根據(jù)國際法，任何人可以自由航行到任何地方，自由貿(mào)易指向一切對象。然而，英國約翰·塞爾登（John Seldem）發(fā)表的《閉海論》（Mare Clausum）完全站在格勞秀斯的對立面。400多年前格勞秀斯與塞爾登之間的對抗，實(shí)際上隱含著公海自由與限制公海自由之間的對抗。格勞秀斯的“海洋自由”思想一度占據(jù)上風(fēng)而流芳千古，并且最終被1982年《公約》固化為基本原則。某種意義上，格勞秀斯與賽爾登的對抗奠定了公海自由制度張力的思想基礎(chǔ)[8]（P1-17）。

海洋法內(nèi)部存在一定的張力。詹姆斯·克拉斯卡（James Kraska）在《海洋大國與海洋法：世界政治中的遠(yuǎn)征》（Maritime Power and the Law of Sea:Expeditionary Operations in World Politics）一書中提出“海洋法的張力”，認(rèn)為當(dāng)前沿海國與海洋大國之間的張力主要集中于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)[9]（P55）。人類利用海洋實(shí)踐催生的公海自由的含義不斷豐富和發(fā)展，公海自由的制度張力亦越發(fā)復(fù)雜。公海自由的制度張力分別經(jīng)歷了第一層級張力、第二層級張力以及第三層級張力三個層次。

1.公海自由第一層級張力。公海自由第一層級的制度張力，也是公海自由的傳統(tǒng)張力，主要指在理解和行使公海自由中所形成的沿海國利益與海洋大國利益之間的沖突。自從人類社會步入20世紀(jì)，人類對海洋開發(fā)和治理的能力日漸增強(qiáng)，世界上少數(shù)海洋大國染指海洋領(lǐng)域的深度日益增強(qiáng)，而部分沿海國的海洋意識也逐漸萌發(fā)且漸次意識到海洋的戰(zhàn)略地位。由此，沿海國的擴(kuò)權(quán)意識和行動逐漸加強(qiáng)。為了規(guī)范各國興起的“藍(lán)色圈地運(yùn)動”，1928年國際社會開始起草和審議一部重要的國際法文件，即《領(lǐng)水公約（草案）》，開啟國際社會以國際法來規(guī)制海洋區(qū)域地位的先河。這也預(yù)示著人類利用國際規(guī)則來利用、開發(fā)與管理不同區(qū)域海洋的開始。伴隨著特定海洋大國開發(fā)海底、底土以及大陸架能力的增強(qiáng)，人類逐漸將開發(fā)海洋的觸角延伸到深海，其重要標(biāo)志就是1945年美國發(fā)布《杜魯門公告》。《杜魯門公告》的發(fā)布對世界上沿海國產(chǎn)生強(qiáng)烈的反響，特別是拉丁美洲國家以不同方式宣布對領(lǐng)海以外的大陸架及其上覆水域的資源提出權(quán)利要求。

為了協(xié)調(diào)沿海國利益與海洋大國利益之間的沖突，1958年國際社會形成日內(nèi)瓦海洋法四公約體系，其中之一便是1958年《公海公約》。1958年《公海公約》明確了公海自由的基本涵義，并且建立“領(lǐng)?！！倍Ｑ篌w制。1958年《公海公約》反映出沿海國利益與海洋大國利益之間的對抗，尤其是在領(lǐng)海寬度問題上的嚴(yán)重分歧。

2.公海自由第二層級張力。公海自由第二層級張力主要體現(xiàn)在發(fā)展中國家利益和發(fā)達(dá)國家利益之間的沖突。由于1958年日內(nèi)瓦海洋法公約體系沒有解決領(lǐng)海寬度問題，同時由于政治因素導(dǎo)致國際社會開始啟動聯(lián)合國海洋法第三次會議，歷時9年的第三次海洋法大會形成1982年《公約》。1982年《公約》以“一攬子協(xié)議”（A Package of Deal）體系構(gòu)建公海自由的國際法體系，并且發(fā)展了公海自由的范疇①1982年《公約》第87條豐富和發(fā)展了1958年《公海公約》下公海自由的范疇。。顯然，1982年《公約》及其公海自由的發(fā)展，主要根源在于海洋科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、非殖民化運(yùn)動的高漲、聯(lián)合國等國家組織的推動以及世界能源新秩序的形成[10]（P27-28）。此階段公海自由體系的形成，主要是發(fā)展中國家利益和發(fā)達(dá)國家利益沖突與協(xié)調(diào)的結(jié)果。與公海自由第一層級張力相比較而言，公海自由第二層級張力的主要特征不僅僅局限于沿海國與海洋大國之間，而且擴(kuò)展到發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間，包括部分內(nèi)陸國和地理不利國等。不僅如此，公海自由第二層級張力在于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間飽受爭議的核心問題——專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的地位，至今尚未明確②1958年《公海公約》下的“公海”為“不包括一國領(lǐng)海或者內(nèi)水的全部海域”；而1982年《公約》沒有明確界定“公海”。然而，在起草1982年《公約》過程中，“公?！笔欠癜▽俳?jīng)濟(jì)區(qū)的問題則引發(fā)很大爭議。[11]（P8）。

3.公海自由第三層級張力。海洋全球治理日益受制于海上航行秩序、海洋非傳統(tǒng)安全、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋資源的養(yǎng)護(hù)與利用以及國家安全等因素的制約，故此，不斷衍生出公海自由第三層級張力。公海自由第三層級張力，主要指國家管轄與國際合作之間的沖突與協(xié)調(diào)。大多數(shù)國家都意識到，在行使公海自由時必須考慮到其他國家在行使公海自由方面的利害關(guān)系，行使公海自由的形式和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是互相聯(lián)系和互相制約的[12]（P165）。1982年《公約》意識到“公海自由”是一個不斷發(fā)展的動態(tài)范疇。行使公海自由必須受到約束，公海自由的概念不是進(jìn)行戰(zhàn)爭、耗竭生物資源、污染環(huán)境或者不合理地干涉其他國家船舶合法使用公海的許可證[11]（P16）。英國訴冰島漁業(yè)管轄權(quán)案中，國際法院認(rèn)為，1958年《公海公約》是對“已經(jīng)確立的國際法原則”的宣示，這些原則包括國家行使公海自由時必須“合理考慮”其他國家的利益[13]（P22）。1982年《公約》第88條明確了“公海應(yīng)該只是用于和平目的”，然而，該《公約》既沒有界定“和平目的”，也沒有明確允許的海洋軍事使用的類型[14]（P404）。這導(dǎo)致各國在解釋“和平目的”上產(chǎn)生較大歧義，這也是加劇公海自由制度張力程度的原因。

由此，在海洋治理上形成了國家管轄與國際合作的嚴(yán)重對立問題。為了緩解國家管轄和國際合作之間的張力，根據(jù)1982年《公約》第87條、192條、194（2）以及196條，世界上一些重要的國際組織，諸如國際海事組織，先行在海洋環(huán)境污染防治和國際航道安全領(lǐng)域，嘗試國家管轄與國際合作之間的協(xié)調(diào)問題。尤其，晚近逐漸興起的公海保護(hù)區(qū)，在某種意義上也是公海自由制度張力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。公海保護(hù)區(qū)的類型和目的，比較集中地反映出公海自由與限制公海自由之間的關(guān)系。

（二）構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐與公海元敘事

1.公海保護(hù)區(qū)的主要實(shí)踐。公海保護(hù)區(qū)源于海洋保護(hù)區(qū)。根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)記載，大約公元9世紀(jì)，在太平洋西部和印度洋一些群島國，當(dāng)?shù)貪O民嘗試采取特別捕魚方式或者“禁漁區(qū)”來節(jié)制捕魚活動[15]（P854-875）。1993年《生物多樣性公約》確立了保護(hù)區(qū)治理生物多樣性問題的重要性，明確保護(hù)區(qū)作為實(shí)行管制和管理生物多樣性的重要手段。一般來說，2012年國際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對海洋保護(hù)區(qū)的界定具有較大影響③比較具有影響力的定義是國際自然保護(hù)聯(lián)盟（ICICN）的定義：“任何通過法律程序或者其他有效方式建立的、對其中部分或者全部環(huán)境進(jìn)行封閉保護(hù)的潮間帶或潮下帶陸架區(qū)域，包括其上覆水域。”。后繼許多海洋保護(hù)區(qū)的區(qū)域性國際法框架吸收了國際自然保護(hù)聯(lián)盟關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的定義[16]（P12-14）。公海保護(hù)區(qū)的特殊屬性決定了公海保護(hù)區(qū)的法律框架和基礎(chǔ)必須超脫于海洋保護(hù)區(qū)的概念[17]（P213-219）。目前體制之下，公海生物資源的養(yǎng)護(hù)與管理機(jī)制比較復(fù)雜，呈現(xiàn)出國際海底管理局、聯(lián)合國糧農(nóng)組織以及國際海事組織多元介入的格局④根據(jù)1982年《公約》第197條，各國在為保護(hù)和保全海洋環(huán)境而擬定和制定符合本公約的國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序時，應(yīng)在全球性的基礎(chǔ)上或者區(qū)域性基礎(chǔ)上，直接或者通過主管國際組織進(jìn)行合作，同時考慮到區(qū)域的特點(diǎn)。。

公海保護(hù)區(qū)的制度基礎(chǔ)得益于國際海事組織在治理海洋環(huán)境污染和航道安全方面的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)1973年《國際防止船舶造成污染公約》和1974年《國際海上人命安全》之規(guī)定，國際海事組織有權(quán)采取防止國際航運(yùn)造成海洋環(huán)境污染的區(qū)域性管理措施，并且有權(quán)劃定“特別敏感海域”（Particularly Sensitive Sea Areas）[18]（P41-50）。為了強(qiáng)化和固化國際海事組織的一系列舉措，根據(jù)1982年《公約》第211條第（6）款，亦設(shè)計(jì)一系列制度，以完成特定海域環(huán)境與生物資源的保護(hù)。一般地，“特別敏感海域”的設(shè)立并不局限于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，一國的領(lǐng)海和特定海域諸如海峽、公海都可以成立“特別敏感區(qū)”。1975年地中海沿海國制定“地中海行動計(jì)劃”并簽署《巴塞羅那公約》；1992年比利時、丹麥、英國、法國以及歐盟共同簽署《保護(hù)東北部大西洋海洋環(huán)境公約》，各國展開合作以保護(hù)東大西洋環(huán)境；1995年地中海沿岸國通過《巴塞羅那公約議定書》強(qiáng)化必須遵守地中海特別保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)措施等；1999年11月25日，法國、意大利與摩洛哥根據(jù)《關(guān)于建立地中海海域哺乳動物保護(hù)區(qū)的協(xié)定》，共同建立派格拉斯海洋保護(hù)區(qū)，旨在保護(hù)海洋哺乳動物免受人類活動的干擾①上述海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立的國際法依據(jù)分別是1975年《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域公約》、1992年《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》以及2009年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》等。。

1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》為南極海域的保護(hù)區(qū)構(gòu)建提供了有效的國際法根據(jù)。2009年南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會通過一項(xiàng)措施，決定設(shè)立南奧克尼群島南大陸架保護(hù)區(qū)，該保護(hù)區(qū)禁止一切捕魚活動，與漁業(yè)活動有關(guān)的科研活動需遵守一定的保護(hù)措施[19]（P1-8）。在前期公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的基礎(chǔ)上，公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的實(shí)踐得到一定的推廣和擴(kuò)展。2013年，南極海洋資源養(yǎng)護(hù)委員會依據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》建立羅斯海海洋保護(hù)區(qū)。該保護(hù)區(qū)的建立歷程比較曲折，主要是在南極資源養(yǎng)護(hù)委員會是否有權(quán)建立羅斯海海洋保護(hù)區(qū)這一問題上各國存在分歧[20]（P18）。海洋大國以建立公海保護(hù)區(qū)為契機(jī)介入公海的管理動機(jī)明顯，這引發(fā)了相關(guān)國家的不滿和憂慮。2017年11月30日，國際社會通過了《防止北冰洋中部公海無管制漁業(yè)活動協(xié)定》（下文簡稱《協(xié)定》），旨在規(guī)范和治理北冰洋中部公海漁業(yè)資源。這是北極國際治理和規(guī)則制定的重要進(jìn)展?！秴f(xié)定》不減損各方依據(jù)1982年《公約》享有的公?？茖W(xué)研究自由等[21]。雖然《協(xié)定》尚未明確建立北極中部公海保護(hù)區(qū)的舉措，但是該《協(xié)定》的臨時措施基本上反映出與公海保護(hù)區(qū)基本功能相一致的理念。

國際社會推動公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建，依稀呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性。從構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)的可行性和沿海國合作程度上，公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建具有由易到難的基本軌跡。作為半閉海的地中海海域，地中海沿海國借助歐共體的協(xié)助和斡旋，以富有特色的“地中海行動計(jì)劃”為行動指南，構(gòu)建了富有成效的派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)。作為海洋地位極為特殊的兩極地區(qū)——南極海域和北極海域，國際社會認(rèn)為，南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)和北極中部公海都不同程度地承載著“國際利益”，構(gòu)建保護(hù)區(qū)的國際認(rèn)可度較高。

2.公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的元敘事方式及其檢視。上文所闡釋的公海自由及其制度張力的三個層級，為進(jìn)一步理解公海元敘事模式下的公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建提供基礎(chǔ)和前提。

其一，船旗國管轄權(quán)與沿海國管轄權(quán)之間的動態(tài)性沖突。

構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐，一直伴隨著船旗國管轄權(quán)與沿海國管轄權(quán)之間的沖突與協(xié)調(diào)問題。公海上，船舶通常受制于船舶登記國即船旗國的管轄。根據(jù)1982年《公約》第211條和220條的規(guī)定，1982年《公約》的制度設(shè)計(jì)過于維護(hù)船旗國的利益，導(dǎo)致船旗國、沿海國以及港口國之間的利益一度失衡。1982年《公約》框架下沿海國的權(quán)利與義務(wù)配置不足以應(yīng)對沿海國保護(hù)本國的海洋遭受到船舶污染的風(fēng)險。1982年《公約》賦予沿海國行使保護(hù)本國利益的前提是“沿海國遭受重大損害或者有實(shí)質(zhì)性損害的威脅”，這顯然不利于沿海國有關(guān)利益的維護(hù)。事實(shí)上，沿海國的安全利益并不僅僅限于海洋環(huán)境污染的防范；更何況，公海的海上威脅很容易危及沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、毗連區(qū)乃至領(lǐng)海海域[22]（P202-203）。

為了應(yīng)對公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建中船旗國管轄權(quán)與沿海國管轄權(quán)之間失衡的問題，國際社會出現(xiàn)了擴(kuò)大沿海國管轄權(quán)的趨向，并出現(xiàn)了沿海國管轄權(quán)的濫用問題。晚近以來，重新塑造船旗國與沿海國之間管轄權(quán)的平衡問題，逐漸由若干重要全球性或者區(qū)域性國際組織來承擔(dān)，尤其是國際海事組織被賦予歷史重任。在國際海事組織主導(dǎo)之下，一系列有力舉措得以執(zhí)行①國際海事組織分別實(shí)施了分道通航制、強(qiáng)制引航制以及船舶報(bào)告制、船舶交通系統(tǒng)以及無錨區(qū)等相關(guān)措施。，這些舉措?yún)f(xié)調(diào)了沿海國管轄權(quán)擴(kuò)張與國際社會利用公海的權(quán)益之間的沖突。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)國家的海洋能力出現(xiàn)顯著增長時，沿海國管轄權(quán)的擴(kuò)張將不可避免，公海自由也必然受到相應(yīng)的限制。總之，船旗國管轄權(quán)與沿海國管轄權(quán)之間的動態(tài)性沖突是公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建中面臨的矛盾之一。

其二，“權(quán)利—義務(wù)”不對稱的國際法狀態(tài)。

無獨(dú)有偶，1982年《公約》注重各個海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個整體來加以考慮，以便利國際交通和促進(jìn)海洋的和平利用。但是，作為1982年《公約》非締約國是否應(yīng)該遵循此原則呢？依據(jù)《維也納條約法公約》之相關(guān)規(guī)定②參見《維也納條約法公約》第34條：“條約非經(jīng)第三國同意，不為該國創(chuàng)設(shè)義務(wù)或者權(quán)利?！保坪?982年《公約》非締約國并不受制于1982年《公約》的約束③國際法院的相關(guān)重要判例也支持了此種觀點(diǎn)。諸如，荷花號案和北海大陸架案都不同程度地認(rèn)可此種實(shí)踐和理論。。然而，1982年《公約》第3條、17條、52條、61條以及87條等在賦予權(quán)利或義務(wù)時沒有采用“締約國”的措辭，而是采用“國家”的措辭，甚至“所有國家”或者“所有國家的船舶”的措辭在1982年《公約》中多次出現(xiàn)④比如1982年《公約》第 2條第1款提到的是“沿海國的主權(quán)”（the sovereignty of a coastal State），而非“沿海的締約國”；第3條使用的是“每一國家”（every State）；第 17條和第 52條使用的是“所有國家的船舶”（ships of all States）；第 61條第 2款使用的是“所有沿海國”（the coastal State）；第 87條使用的是“所有國家”（all States）等等。。深入挖掘和考察上述1982年《公約》所采用的措辭，至少可以從某種角度上推論出1982年《公約》具有不僅僅是為締約國，同時也具有為非締約國而制定或編纂的傾向和意圖[23]（P261-262）。就公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建而言，如果某一國家游離于某一公海保護(hù)區(qū)所賴以建立的國際法框架之外，那么該國并不必然完全不受公海保護(hù)區(qū)體制的約束。然而，公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建面臨的重要現(xiàn)實(shí)在于，某些海洋國家以公海保護(hù)區(qū)的區(qū)域國際協(xié)定的非締約國為由，充分利用習(xí)慣國際法而享有國際法權(quán)利，但刻意不承擔(dān)相關(guān)國際法義務(wù)。此謂公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建中的“權(quán)利—義務(wù)”不對稱的國際法狀態(tài)。通過區(qū)域性國際條約發(fā)展公海保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)越來越扎實(shí)，但部分國家仍然可以通過不簽署或不承認(rèn)相關(guān)國際條約的方式堅(jiān)持傳統(tǒng)的公海自由。公海保護(hù)區(qū)既有養(yǎng)護(hù)生物多樣性的功能，也應(yīng)當(dāng)允許可持續(xù)利用，而不能“只養(yǎng)護(hù)，不利用”[2]（P95）。質(zhì)言之，公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建必須應(yīng)對習(xí)慣權(quán)利與條約義務(wù)之間的關(guān)系問題，這是公海元敘事視閾下公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建所面臨的基本課題。

故此，反思和檢視公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建中元敘事方式問題成為必要。就船旗國管轄權(quán)與沿海國管轄權(quán)之間的沖突而言，1982年《公約》在認(rèn)知和處理海洋環(huán)境的整體性和流動性風(fēng)險上存在缺憾。1982年《公約》所涉及的船旗國和沿海國的海上管轄權(quán)的變化具有一定的規(guī)律性，即沿海國的管轄權(quán)從海岸線到公海由強(qiáng)變?nèi)酰靽墓茌牂?quán)從公海到領(lǐng)海由強(qiáng)變?nèi)?。然而，海洋的整體性，尤其是海洋生態(tài)的流動性與國際性，對其管轄的程度并不必然與1982年《公約》框架下管轄權(quán)變動規(guī)律同步。世界上某些重要的敏感公海保護(hù)區(qū)具有跨越不同法律地位海域的屬性，導(dǎo)致無論是船旗國管轄權(quán)，抑或是沿海國管轄權(quán)，都面臨著復(fù)雜的局面。晚近以來，由于船舶懸掛“方便旗”航行盛行，導(dǎo)致船旗國管轄權(quán)面臨復(fù)雜局面。雖然在法國訴英國馬斯喀特三角帆船案（Muscat Dhows）中，常設(shè)仲裁法院宣布的“決定授予誰懸掛其旗幟的權(quán)利，以及制定管理這項(xiàng)授予權(quán)的規(guī)定屬于主權(quán)國家”被認(rèn)定為一項(xiàng)基本的原則[24]，但是，“方便旗”盛行導(dǎo)致國家與船舶之間的真實(shí)聯(lián)系（real connection）難以建立。1982年《公約》只是一般性要求船旗國在行政、技術(shù)和社會事務(wù)方面對船舶有效控制即可，而船旗國控制其船舶在公海上捕魚的具體義務(wù)比較模糊[25]（P89）。

就公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建元敘事的“權(quán)利—義務(wù)”不對稱的國際法狀態(tài)而言，最為典型的情境是某些公海保護(hù)區(qū)的國際法框架的非締約國，在充分享受習(xí)慣國際法賦予的權(quán)利的同時，刻意規(guī)避或者漠視其應(yīng)該承擔(dān)的國際法義務(wù)，進(jìn)而造成公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建中“權(quán)利—義務(wù)”不對稱的國際法狀態(tài)。然而，權(quán)利義務(wù)已經(jīng)成為國際關(guān)系行為的最終表現(xiàn)，以國際法形式承載的權(quán)利義務(wù)體系已經(jīng)成為國際關(guān)系規(guī)范體系的主要部分[26]（P173-181）。根據(jù)有關(guān)國際法實(shí)踐，非締約國是否可以基于習(xí)慣國際法規(guī)則主張權(quán)利，然而該權(quán)利是需要滿足履行義務(wù)才能享有的。這一點(diǎn)在尼加拉瓜案中得到重視[27]（P11）。目前，公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐并沒有完全解決某一相關(guān)國家的“權(quán)利—義務(wù)”不對稱的國際法狀態(tài)，導(dǎo)致公海保護(hù)區(qū)的國際法協(xié)定下權(quán)利與義務(wù)配置不平衡的局面，進(jìn)而威脅公海保護(hù)區(qū)所依賴的國際法的穩(wěn)定性。

三、公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的新動向與國際法基礎(chǔ)

公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的實(shí)踐動向呈現(xiàn)出新的趨勢，梳理這些新趨勢具有必要性。同時，深入探究公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建所賴以存在的國際法基礎(chǔ)，構(gòu)成全面認(rèn)知公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)。

（一）公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的新動向

1.沿海國管轄權(quán)的膨脹。公海保護(hù)區(qū)框架下沿海國或者提議國的管轄權(quán)日益膨脹成為公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的新動向之一，其重要標(biāo)志是漁船登臨權(quán)日漸成為執(zhí)法的重要舉措。盡管公海上存在著普遍管轄權(quán)，但是長期以來，漁船登臨權(quán)的實(shí)施并不普遍。依據(jù)1982年《公約》第110條和國家實(shí)踐，公海登臨權(quán)的適用具有嚴(yán)格的條件。2001年《魚類種群協(xié)定》生效后，公海登臨權(quán)的概念得到發(fā)展，公海登臨權(quán)適用于公海捕撈漁船的實(shí)踐日益增多。同時，中國漁船成為行使公海登臨權(quán)的主要對象（如表1所示）。1982年《公約》沒有具體規(guī)定養(yǎng)護(hù)公海上生物資源的執(zhí)行措施，而是由有關(guān)國家之間通過締結(jié)合作協(xié)定來解決相關(guān)問題。1992年《北太平洋溯河魚群養(yǎng)護(hù)公約》是第一個將登臨權(quán)適用于公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的漁業(yè)協(xié)定，并授權(quán)任何成員國有權(quán)登臨從事被禁止的捕撈活動的船舶[28]（P14-35）。沿海國管轄權(quán)膨脹的另一例證是2017年厄瓜多爾強(qiáng)制適用本國法律審理的“福遠(yuǎn)漁冷999”案①2017年8月13日，一艘中國籍漁船“福遠(yuǎn)漁冷999”因?yàn)楸话l(fā)現(xiàn)涉嫌非法占有和運(yùn)輸鯊魚，在厄瓜多爾加拉帕戈斯群島海洋保護(hù)區(qū)被當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員扣押。同年 8月 25日至 27日，厄瓜多爾根據(jù)本國《整體刑事組織法》（The Intergol Criminal Organic Code）第247條之規(guī)定，判處20名中國籍船員1至4年的監(jiān)禁。。通常，海洋保護(hù)區(qū)因?yàn)槠淇缍炔煌傻匚坏暮Ｓ颍瑢?dǎo)致其法律地位亦存在復(fù)雜性。該案船舶涉嫌運(yùn)輸和交易保護(hù)物種，而且該船舶在經(jīng)過海洋保護(hù)區(qū)時沒有報(bào)告相關(guān)機(jī)構(gòu)。厄瓜多爾法院實(shí)施排他性管轄權(quán)，并且判決涉案中國船員違反該國的刑法[29]。該案的管轄權(quán)和法律適用存在很大爭議，盡管涉案加拉帕戈斯群島海洋保護(hù)區(qū)并非嚴(yán)格意義上的公海保護(hù)區(qū)，但國際司法和各國實(shí)踐有力印證海洋保護(hù)區(qū)包括公海保護(hù)區(qū)沿海國的管轄權(quán)日益膨脹成為一種趨勢。

表1 2011-2016年中國漁船被登臨情況[30]

2.治理公海保護(hù)區(qū)的“低政治”公約的勃興。全球海洋治理的基本經(jīng)驗(yàn)之一是在特殊海域推行“低政治”國際公約，尤其是國際海事組織利用“低政治”航行規(guī)則所依賴的程序優(yōu)勢，逐漸在特殊海域構(gòu)建“低政治”公約治理模式[31]（P75-84）。由于國際海事組織在特殊海域推行具有強(qiáng)制性適用的“低政治”公約治理模式取得積極效果，近年以來，公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建或多或少追蹤此種趨勢。事實(shí)上，國際社會一直致力于航運(yùn)規(guī)則的強(qiáng)制性導(dǎo)向，以應(yīng)對海洋環(huán)境和生物多樣性面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。前文提及北極中部公海適用的《協(xié)定》的基本框架，向國際社會表明，處于特殊地位的公海治理新模式某種意義上亦代表當(dāng)前公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的發(fā)展趨勢之一。該《協(xié)定》框架尚未明確構(gòu)建北極中部公海保護(hù)區(qū)，但是《協(xié)定》展望未來建立正式區(qū)域漁業(yè)管理組織的前景。為了避免北冰洋公?！芭R時性禁漁”變成“永久性禁漁”，《協(xié)定》規(guī)定“初步有效期限”，為未來建立正式的區(qū)域漁業(yè)管理組織奠定基礎(chǔ)。這是該《協(xié)定》頗具特色的亮點(diǎn)——“日落條款”[32]。特殊海域的公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建，多以“低政治”公約的方式展開，比較巧妙地實(shí)現(xiàn)公海自由與限制公海自由的平衡。

3.公海保護(hù)區(qū)蘊(yùn)含的其他價值。西方某些海洋法學(xué)者或者政治家眼中，海洋秩序的“領(lǐng)?！！倍撌亲罴寻才?。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)在今天通常被描述為自成一格（sui generis），該區(qū)域內(nèi)某些權(quán)利和責(zé)任的分配仍然是一個有爭議的問題[33]（P107）。作為1982年《公約》最具有革命性的創(chuàng)造，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)導(dǎo)致1982年《公約》體制之下的“公?！卞漠愑?958年《公海公約》體制之下的“公?！?，導(dǎo)致專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成公海自由的巨大絆腳石[34]（P849）。專屬經(jīng)濟(jì)的某些制度安排包括1982年《公約》框架下專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界問題，極有可能在公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建中得到體現(xiàn)和隱含。世界上兩個特殊海域海洋保護(hù)區(qū)問題，暗示著公海保護(hù)區(qū)具有深層次的蘊(yùn)意和價值，至少在海洋劃界上具有一定的潛在功能。其中巴倫支海的商業(yè)魚群的管理體制，暗示著公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的重要價值。1976年冬季和1977年春季，挪威和蘇聯(lián)分別設(shè)立各自的200海里管轄權(quán)，挪威設(shè)立經(jīng)濟(jì)區(qū)，而蘇聯(lián)設(shè)立臨時捕魚區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)和捕魚區(qū)的建立，海洋邊界問題成為巴倫支海大陸架劃界談判中一個不可回避的問題。由于蘇聯(lián)和挪威意識到該問題在短期內(nèi)無法解決，故此，挪威和蘇聯(lián)同意在部分爭議區(qū)作出臨時安排——經(jīng)濟(jì)區(qū)灰色區(qū)域。在灰色區(qū)域內(nèi)，挪威可以對那些擁有挪威頒發(fā)許可證的挪威船只和第三國船只進(jìn)行檢查，而蘇聯(lián)人可以控制自己的船舶[35]（P10-11）。經(jīng)濟(jì)區(qū)灰色區(qū)域，不但具有海洋保護(hù)區(qū)的角色，而且在緩解海洋劃界沖突上起到積極作用。

另外一個例證是地中海海洋生物保護(hù)區(qū)。作為半閉海的地中海地緣政治比較復(fù)雜。不僅如此，地中海沿海國存在著海洋劃界及其他的利益沖突?！暗刂泻Ｐ袆佑?jì)劃”通過建立特色海洋保護(hù)區(qū)，有效地回避海洋劃界爭端而促進(jìn)了海洋生物資源保護(hù)的合作。對于爭議海域，特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)需要由行動計(jì)劃締約國協(xié)商一致決定，并由行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)[36]（P268）。依據(jù)這一特色方案，地中海地區(qū)建立了一個國家管轄外的特別保護(hù)區(qū)——海洋生物保護(hù)區(qū)[37]（P23-28）。由此觀之，地中海某些海洋保護(hù)區(qū)在實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)區(qū)基本功能的基礎(chǔ)上，同時承擔(dān)著緩解半閉海海洋劃界等爭端的積極作用。從這個角度上看，公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建為未來海洋劃界爭議的解決提供建設(shè)性的思路。

（二）公海保護(hù)區(qū)賴以存在的國際法原則

1.善意原則。公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的新動態(tài)，為重新審視公海保護(hù)區(qū)所依賴的國際法基礎(chǔ)或原則提出訴求。1982年《公約》第十六部分以“一般規(guī)定”的形式強(qiáng)化善意原則①1982年《公約》第 300條規(guī)定：“締約國應(yīng)善意履行根據(jù)本公約承擔(dān)的義務(wù)并應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利的方式，行使本公約所承認(rèn)的權(quán)利、管轄權(quán)和自由?！?。奧康奈爾認(rèn)為，國際法上的善意原則是一項(xiàng)基本原則，由此引出條約必須遵守原則和其他特別的和直接的與誠實(shí)、公正和合理相關(guān)的規(guī)則[38]（P124）。公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建相當(dāng)復(fù)雜，要求公海保護(hù)區(qū)提議國、締約國、沿海國乃至第三國都應(yīng)該秉承善意原則來履行相關(guān)義務(wù)并享有相關(guān)權(quán)利。正如法國學(xué)者M(jìn).維拉利所強(qiáng)調(diào)的那樣，任何人忽視善意原則都是構(gòu)成整個國際法結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的一部分，都可能使國際法降為一套空洞無物的法律形式[39]（P57）。為此，《維也納條約法公約》序言中認(rèn)為，善意原則是舉世公認(rèn)的，且公約中多次提到“善意”之措辭。在海洋劃界中，國家首先應(yīng)善意開展協(xié)商，尋求與其他相關(guān)國家達(dá)成共同協(xié)議，而一切單邊行動有違背1982年《公約》精神②除了國際法實(shí)踐之外，1982年《公約》第74條和第83條就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界作出規(guī)定，明確海洋邊界應(yīng)由有關(guān)國際協(xié)議劃出，以便得到公平解決。。一個成功的公海保護(hù)區(qū)應(yīng)該是盡量減少政治上的分歧，并在優(yōu)先區(qū)域發(fā)展公海保護(hù)區(qū)模式。

特別值得注意的是，2010年12月20日至2015年3月18日期間，由國際常設(shè)仲裁法院審理的“毛里求斯訴英國仲裁案”，是對公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建應(yīng)該堅(jiān)持善意原則予以固化的典型例證。雖然涉案的查戈斯海洋保護(hù)區(qū)并非嚴(yán)格意義上公海保護(hù)區(qū)，但是，該案引發(fā)的核心問題為公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建提供有益啟迪。該案中英國聲稱查戈斯保護(hù)區(qū)的建立將促使海洋學(xué)、生物多樣性和氣候變化的科學(xué)研究水平，并且顯示英國保護(hù)海洋環(huán)境的責(zé)任，特別是管理魚類種群的義務(wù)。然而，毛里求斯和群島原居民則對英國表示強(qiáng)烈反對。毛里求斯依據(jù)1982年《公約》第287條和附件7提出仲裁請求，即英國不是1982年《公約》意義上的“沿海國”，無權(quán)單方面在查戈斯群島設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)。同時，英國設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)行為的真正目的并非保護(hù)海洋環(huán)境[40]（P126）?！懊锴笏乖V英國仲裁案”所涉及的海洋問題很多，但是該案主要涉及一國設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的合法性問題，即國際法基礎(chǔ)問題。由于該案包括海洋領(lǐng)土主權(quán)爭端的因素，導(dǎo)致該案的初步管轄權(quán)和實(shí)體問題都具有一定的復(fù)雜性和爭議性。但是，如果拋開該案其他爭議不談，就查戈斯海洋保護(hù)區(qū)建立的合法性問題而言，該案進(jìn)一步固化了“善意原則”構(gòu)成海洋保護(hù)區(qū)建立的國際法基礎(chǔ)。雖然仲裁庭最終沒有直接揭露和批評英國在建立查戈斯海洋保護(hù)區(qū)中存在的其他目的，但是在該案審理中，James Kateka法官和Rudiger Wolfrum法官認(rèn)為，英國在設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的意圖上有所隱瞞且違背善意原則[41]。

2.“棄權(quán)理論”的適用?！皸墮?quán)理論”是公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建中應(yīng)對公海自由與限制的另一產(chǎn)物。20世紀(jì)30年代，過度捕撈致使?jié)O業(yè)資源不斷衰竭。一些國家為了維護(hù)本國捕撈業(yè)而提出“棄權(quán)理論”。所謂“棄權(quán)理論”，基本動機(jī)是迫使其他國家放棄對特定漁業(yè)資源的捕撈權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)本國排他捕魚[42]（P43）。1952年《北太平洋公海漁業(yè)國際公約》第4條第1款規(guī)定，在科學(xué)證據(jù)表明加大該魚種捕撈力度無法維持該種群持續(xù)增長的情況下，締約國應(yīng)該放棄捕撈該魚種。為防止日本取得對大馬哈魚的絕對捕撈地位，1952年美國、加拿大以及日本三國簽署《北太平洋公海漁業(yè)國際公約》，該公約便吸收“棄權(quán)理論”。各國對“棄權(quán)理論”的態(tài)度不一，但是基本上都持有相對謹(jǐn)慎的態(tài)度。一些傳統(tǒng)漁業(yè)強(qiáng)國都認(rèn)為，該理論實(shí)際上是漁業(yè)資源的分配機(jī)制而非養(yǎng)護(hù)措施，故而違反公海自由原則[43]（P140-144）。至今，公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建并未完全將“棄權(quán)理論”視為建立公海保護(hù)區(qū)應(yīng)該堅(jiān)持的國際法原則，這是國際社會基于“棄權(quán)理論”的適用基礎(chǔ)并不明朗的考慮。事實(shí)上，世界上一些重要海域的劃界至今沒完成[44]（P2289-2900）。因此，這極容易造成海洋大國利用公海保護(hù)區(qū)這一機(jī)制而攫取公海的利益。為此，“棄權(quán)理論”的適用極有可能造成濫用限制公海自由的極端行為。

然而，公海漁業(yè)資源的過度捕撈而近乎造成竭澤而漁。根據(jù)有關(guān)國際機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)顯示，特定公海海域的漁業(yè)資源前景不容樂觀。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的研究報(bào)告顯示，高度洄游種群、跨界種群以及公海離散魚類種群面臨過度捕撈局面（見表2）[45]（P495）。表2顯示，20世紀(jì)70年代以來深海資源的捕撈量急劇增加[46]（P64）。聯(lián)合國糧農(nóng)組織認(rèn)為，有明確證據(jù)顯示世界海洋野生魚類的捕魚量已經(jīng)達(dá)到最大限度，魚類種群已經(jīng)處于過度開發(fā)或資源枯竭的狀態(tài)。故此，國際社會有責(zé)任秉承可持續(xù)發(fā)展的理念，進(jìn)一步完善公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建。

表2 高度洄游種群、跨界種群和公海離散魚類種群統(tǒng)計(jì)（%）

為此，本文認(rèn)為有必要深入探討公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建中“棄權(quán)理論”適用的條件，即有選擇性地適用“棄權(quán)理論”，將其作為構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)應(yīng)該遵循的國際法原則。針對部分區(qū)域漁業(yè)管理組織已經(jīng)不能勝任新挑戰(zhàn)的情況①比如，西北大西洋漁業(yè)組織由于受到選擇退出程序（opting–out-procedure）的制約，導(dǎo)致該組織的執(zhí)行力不足。，可以嘗試在不同類型的公海保護(hù)區(qū)適度適用“棄權(quán)理論”。國際社會有必要認(rèn)真總結(jié)和梳理公海保護(hù)區(qū)的差異性，進(jìn)而實(shí)施區(qū)域?qū)蛹壱?guī)劃，以便進(jìn)一步細(xì)化“棄權(quán)理論”的適用范圍和公海保護(hù)區(qū)類型。因?yàn)椋?982年《公約》第118條呼吁各國必須互相合作以設(shè)立分區(qū)域或者區(qū)域漁業(yè)組織，這也是在不同類型公海保護(hù)區(qū)強(qiáng)化有選擇適用“棄權(quán)理論”的國際法基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

公海治理構(gòu)成全球海洋治理的重要一環(huán)，國際社會日益重視公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建，并將之視為海洋治理的新模式和新工具。無論構(gòu)建何種類型的公海保護(hù)區(qū)，國際社會都無法回避的一個最基本的問題是公海自由與限制公海自由之間的協(xié)調(diào)與平衡問題。由此，重新審視公海自由與公海保護(hù)區(qū)之間的關(guān)系，形成了公海元敘事的基本視域，即公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建中船旗國管轄權(quán)與沿海國管轄權(quán)之間的動態(tài)性沖突和公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建中“權(quán)利—義務(wù)”不對稱的國際法狀態(tài)。在反思和檢視公海元敘事的實(shí)踐基礎(chǔ)上，本文密切聯(lián)系近期公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建呈現(xiàn)出以下新趨向：公海保護(hù)區(qū)框架下沿海國管轄權(quán)的日益膨脹，治理公海保護(hù)區(qū)的“低政治”公約的勃興以及公海保護(hù)區(qū)蘊(yùn)含的其他有待挖掘的價值，尤其是特殊海域公海保護(hù)區(qū)在緩解海洋劃界對抗上具有的重要法律價值?；诠１Ｗo(hù)區(qū)構(gòu)建的新動向之考慮，構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)所賴以的國際法基礎(chǔ)和原則應(yīng)該不斷被完善和修正，而善意原則和有選擇適用“棄權(quán)理論”構(gòu)成了公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的國際法基礎(chǔ)和原則。

1982年《公約》在1958年《公海公約》的基礎(chǔ)上豐富和發(fā)展了公海自由的理論與實(shí)踐，但是1982年《公約》框架下的公海自由屬于開放的，國際社會治理公海的實(shí)踐必然催生公海自由之“其他自由”。某種意義上，公海保護(hù)區(qū)承載著國際社會利益與各國的利益。不僅如此，公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建必然也是各國提升公海治理話語權(quán)的重要契機(jī)與途徑①事實(shí)上，中國近海和管轄海域面臨著與日俱增的油污風(fēng)險。這種風(fēng)險隨著海上貿(mào)易運(yùn)輸和海上資源開發(fā)活動的活躍而變大。在中國特定的管轄海域設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，日益成為海洋治理的重要和有效的舉措之一。。因此，各國在總結(jié)各類海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，大力探索公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建方略顯得極為必要。

公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建不僅是不斷挑戰(zhàn)和修正傳統(tǒng)海洋法理論的過程，而且，其也承載和蘊(yùn)含著相關(guān)海洋國家的戰(zhàn)略利益。海洋強(qiáng)國日益意識到公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建在推動公海自由內(nèi)涵逐漸發(fā)展中的關(guān)鍵作用，尤其認(rèn)識到在公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建中帶來的諸多海洋戰(zhàn)略利益，諸如海洋管轄利益、資源利益、科研利益、制度利益以及政治利益等。故此，探索公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建方略要充分顧及國際社會利益。與此同時，海洋國家應(yīng)根據(jù)本國國情，逐漸形成本國方案，以戰(zhàn)略性和前瞻性視野審視公海保護(hù)區(qū)的構(gòu)建，提升海洋秩序構(gòu)建的敘事能力。

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