尹振濤

由美國(guó)次貸危機(jī)而引發(fā)的全球性金融危機(jī)為世界各國(guó)及國(guó)際組織提供了一個(gè)重視和重塑金融監(jiān)管體制的契機(jī)，除深刻反思金融危機(jī)爆發(fā)的根源外，更是引發(fā)了一場(chǎng)針對(duì)金融監(jiān)管框架調(diào)整與變革的浪潮。其中，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)針對(duì)危機(jī)暴露出的問(wèn)題，對(duì)監(jiān)管框架進(jìn)行了大刀闊斧的改革。反觀中國(guó)，從國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的正式成立，再到近期國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并成立銀保監(jiān)管委員會(huì)，可以說(shuō)中國(guó)的金融監(jiān)管框架改革也已經(jīng)取得實(shí)際性、階段性的成果。本文將著重分析本次中國(guó)金融監(jiān)管框架改革的邏輯基礎(chǔ)，以及對(duì)今后的改革趨勢(shì)進(jìn)行分析。

邏輯基礎(chǔ)

任何一項(xiàng)改革都必須有明確的改革目標(biāo)、任務(wù)、步驟，同時(shí)也必須具備一定的改革基礎(chǔ)。中國(guó)金融監(jiān)管框架改革的基礎(chǔ)主要包括三個(gè)維度：其一，現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架形成的歷程，這是進(jìn)一步改革的路徑依賴；其二，全球金融監(jiān)管改革的潮流，這是進(jìn)一步改革的外部環(huán)境；其三，當(dāng)前中國(guó)金融監(jiān)管存在的突出問(wèn)題，這是進(jìn)一步改革的內(nèi)在動(dòng)力。

金融監(jiān)管框架改革的路徑依賴

改革開放前我國(guó)實(shí)行的是大一統(tǒng)的金融體系，中國(guó)人民銀行幾乎從事全部金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理工作，政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中儲(chǔ)蓄和投資的主體，國(guó)家通過(guò)財(cái)政對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有絕對(duì)控制權(quán)，不存在現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管。我國(guó)以市場(chǎng)為取向的金融監(jiān)管變遷，是從改革開放后打破大一統(tǒng)的壟斷性金融體系，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制開始的。當(dāng)時(shí)最突出的變化是，政府相繼恢復(fù)或新設(shè)了幾大專業(yè)銀行以及保險(xiǎn)、信托、證券等行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，并為規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為出臺(tái)了一些行政性規(guī)章制度。這一階段，隨著專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從中國(guó)人民銀行中獨(dú)立出來(lái)，后者對(duì)于它們經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范也由內(nèi)部管理變?yōu)橥獠勘O(jiān)管。

1992年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革正式提出以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)，從而為中國(guó)的金融體制改革奠定了基礎(chǔ)，也催生了證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及銀監(jiān)會(huì)等專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，逐步形成了以“一行三會(huì)”為依托的監(jiān)管體系。伴隨著中國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展以及經(jīng)歷了多次金融動(dòng)蕩的沖擊，中國(guó)金融監(jiān)管體系經(jīng)受住了考驗(yàn)，其機(jī)制與體制得到了進(jìn)一步的鞏固與完善，監(jiān)管協(xié)調(diào)與國(guó)際合作也有了新的發(fā)展?？梢哉f(shuō)，以“一行三會(huì)”為形態(tài)的監(jiān)管框架是適用中國(guó)本土國(guó)情的，也是適應(yīng)市場(chǎng)選擇的，并在鼓勵(lì)和支持中國(guó)金融業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重大的作用。

金融監(jiān)管框架改革的外部環(huán)境

美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)燃起了大家對(duì)現(xiàn)有金融監(jiān)管體系和框架質(zhì)疑，在反思和職責(zé)聲中，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家和地區(qū)以加強(qiáng)宏觀審慎管理為目標(biāo)，對(duì)其金融監(jiān)管體系進(jìn)行理順，并開展了涉及多部門的機(jī)構(gòu)調(diào)整。雖然各國(guó)的改革存在著這樣或那樣的差異，但從改革的目標(biāo)、宗旨以及趨勢(shì)來(lái)看，更多的體現(xiàn)出防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)宏觀審慎管理以及充分保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益等幾點(diǎn)核心要素。

第一，成立新的委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌宏觀審慎管理。從全球?qū)用婵矗贕20層面上將金融穩(wěn)定論壇（FSF）升級(jí)為金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB），作為新的部門統(tǒng)領(lǐng)全球范圍內(nèi)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)。美國(guó)成立了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（FSOC），負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突、處理監(jiān)管爭(zhēng)端、鑒別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并向具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示。英國(guó)成立了金融政策委員會(huì)（FPC）作為宏觀審慎管理部門，制定宏觀審慎政策，識(shí)別、監(jiān)控并采取措施消除或減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)在英格蘭銀行體系內(nèi)成立了新的審慎監(jiān)管局（PRA），負(fù)責(zé)對(duì)存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和系統(tǒng)重要性投資公司等進(jìn)行審慎監(jiān)管，以提高被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性。

第二，賦予央行更多的金融監(jiān)管權(quán)限和宏觀審慎管理工作。在《多德-弗蘭克法案》的建議下，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予了更多的金融監(jiān)管職能，其中包括監(jiān)管銀行、證券、保險(xiǎn)及對(duì)沖基金等其他具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)；接替證券交易委員會(huì)（SEC）行使對(duì)投資銀行控股公司的監(jiān)管；修訂緊急貸款權(quán)利，增強(qiáng)其危機(jī)反應(yīng)能力。在撤銷金融監(jiān)管局（FSA）之后，英格蘭銀行被賦予了重要的金融監(jiān)管權(quán)限，也被賦予了更大的權(quán)力，上文提到的FPC與PRA均屬于英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)宏觀審慎管理。同時(shí)，對(duì)新成立的金融行為監(jiān)管局（FCA）也有建議和指導(dǎo)權(quán)。

第三，框架調(diào)整的具體目標(biāo)是加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)金融改革方案體現(xiàn)出美國(guó)已充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要性，強(qiáng)調(diào)通過(guò)維持較高的資本充足率、限制高風(fēng)險(xiǎn)投資和提高杠桿率等措施，對(duì)所有大型、關(guān)聯(lián)度高的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施穩(wěn)健監(jiān)管。英國(guó)要求加強(qiáng)對(duì)具有系統(tǒng)重要性的大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)及批發(fā)金融市場(chǎng)進(jìn)行審慎性監(jiān)管，通過(guò)改進(jìn)公司治理機(jī)制，提高市場(chǎng)透明度和其他激勵(lì)性措施來(lái)強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律約束。

第四，機(jī)構(gòu)調(diào)整增加了對(duì)投資者與消費(fèi)者利益保護(hù)的具體舉措。投資者與消費(fèi)者保護(hù)也是各國(guó)監(jiān)管框架調(diào)整體現(xiàn)出的一個(gè)顯著特點(diǎn)。在次貸危機(jī)中暴露出的一個(gè)重要問(wèn)題是，現(xiàn)代金融產(chǎn)品的復(fù)雜性使得市場(chǎng)微觀主體經(jīng)常難以正確理解其特征和對(duì)其中蘊(yùn)含的金融風(fēng)險(xiǎn)做出正確評(píng)估，從而無(wú)法基于審慎的判斷做出交易決策，甚至落入欺詐陷阱。因此，保障投資者與消費(fèi)者的知情權(quán)與索賠權(quán)是各項(xiàng)改革方案中的共同內(nèi)容。美國(guó)專門成立了獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB）。英國(guó)新成立的FCA的第一職責(zé)就是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。

金融監(jiān)管框架改革的內(nèi)在動(dòng)力

近年來(lái)，隨著中國(guó)金融市場(chǎng)的不斷深化和外化，金融創(chuàng)新過(guò)度、金融混業(yè)過(guò)亂、金融集團(tuán)過(guò)大等問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，加之處在中國(guó)經(jīng)濟(jì)“三期疊加”的特殊階段，宏觀風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)處于一個(gè)不斷累積的過(guò)程。此時(shí)，中國(guó)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)。近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下，部分傳統(tǒng)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的利潤(rùn)率下滑，資金周轉(zhuǎn)放慢，銀行不良貸款占比明顯上升，債券市場(chǎng)違約事件時(shí)有發(fā)生，來(lái)自實(shí)體企業(yè)的違約風(fēng)險(xiǎn)不斷傳導(dǎo)到金融體系中，進(jìn)而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)事件。事實(shí)上，此類金融風(fēng)險(xiǎn)一直存在，只是由于過(guò)去經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)掩蓋和對(duì)沖了部分風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由高速轉(zhuǎn)為中高速，此類風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)被逐步暴露。第二，金融與房地產(chǎn)。過(guò)去幾年，房地產(chǎn)市場(chǎng)成為日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)體系，其風(fēng)險(xiǎn)在持續(xù)累積和疊加，特別是近兩年多的房?jī)r(jià)上漲使得房地產(chǎn)市場(chǎng)形成了高價(jià)格、高庫(kù)存、高杠桿、高度金融化和高度關(guān)聯(lián)性的“五高”風(fēng)險(xiǎn)特征。房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展是一個(gè)負(fù)債率持續(xù)上升的過(guò)程，并已經(jīng)達(dá)到了較高的風(fēng)險(xiǎn)水平。在這個(gè)過(guò)程中，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的金融化現(xiàn)象和高度關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，是當(dāng)前最大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。第三，金融體系內(nèi)部。隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，實(shí)體經(jīng)濟(jì)資本回報(bào)率下降，民間投資增速被“冰凍”，大量資金沒(méi)有進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而是滯留在金融體系內(nèi)自我循環(huán)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)在金融體系內(nèi)部被固化。此外，同業(yè)業(yè)務(wù)、表外理財(cái)、非標(biāo)資產(chǎn)、交叉性金融產(chǎn)品等影子銀行業(yè)務(wù)造成資金空轉(zhuǎn)，影響貨幣政策調(diào)控，監(jiān)管套利特征明顯，進(jìn)一步侵蝕了金融體系自身的穩(wěn)定性。

面對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，我們的金融監(jiān)管體系也暴露出一些問(wèn)題。具體包括：一是分業(yè)監(jiān)管體系下，容易產(chǎn)生監(jiān)管真空地帶，容易形成部門利益和“地盤意識(shí)”；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)兼具監(jiān)管職能和發(fā)展職能，存在明顯的“父愛主義”；三是監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用不明顯，造成“一管就死，不管就亂”；四是地方金融監(jiān)管力量薄弱，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋。為更好地解決當(dāng)前的監(jiān)管問(wèn)題，有效化解金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)迎合全球改革潮流，中國(guó)金融監(jiān)管框架的改革被提上議事日程。

現(xiàn)實(shí)選擇

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)金融體系在特征、發(fā)達(dá)程度及監(jiān)管框架等方面存在諸多差異，因此，在積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)宏觀審慎管理、調(diào)整監(jiān)管框架的同時(shí)，必須充分考慮其適用性和可行性，使其成為促進(jìn)我國(guó)金融競(jìng)爭(zhēng)力提升、維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定和守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的重要措施。

金融監(jiān)管框架改革的主要原則

第一，機(jī)構(gòu)調(diào)整必須以加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)為核心目標(biāo)。在不同的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展階段，不同金融體系所面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源與傳導(dǎo)機(jī)制也存在著差異。隨著金融混業(yè)及金融創(chuàng)新的發(fā)展，金融控股公司等大型混業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)由于其巨大性、復(fù)雜性、高關(guān)聯(lián)性，使其系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷升級(jí)。同時(shí)，那些以跨業(yè)經(jīng)營(yíng)為主要特點(diǎn)的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，由于存在一定的監(jiān)管套利空間，則逐漸成為中國(guó)金融市場(chǎng)最大的不穩(wěn)定因素。而2015年中的股市異常波動(dòng)則成了金融監(jiān)管改革爭(zhēng)論升溫的導(dǎo)火索。關(guān)于金融監(jiān)管改革的討論，最核心的內(nèi)容就是如何在金融各個(gè)子領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)“穿透性”監(jiān)管，如何統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以盡可能地降低監(jiān)管套利的可能，如何打破監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門利益以杜絕“鐵路警察，各管一段”，以及如何更好地發(fā)揮地方金融監(jiān)管部門的作用。要解決以上提出的問(wèn)題，就必須要加強(qiáng)金融監(jiān)管方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并逐步實(shí)現(xiàn)“十三五發(fā)展規(guī)劃”提出的，“加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架”的總體要求。

第二，機(jī)構(gòu)調(diào)整必須有助于鼓勵(lì)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的原則。金融監(jiān)管的目的不是要制約、管制和限制金融發(fā)展，也不是要徹底消除金融危機(jī)，當(dāng)然這也是不可能的，而是要構(gòu)建一個(gè)能夠讓實(shí)體經(jīng)濟(jì)順暢發(fā)展的金融支持體系。不能因?yàn)橐獙?shí)施金融監(jiān)管改革而損傷金融效率，影響我國(guó)金融發(fā)展及在國(guó)際金融市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，而應(yīng)使其成為增強(qiáng)我國(guó)金融實(shí)力及地位的契機(jī)。全國(guó)金融工作會(huì)議及黨的十九大報(bào)告中，都明確提出金融業(yè)要回歸本源，服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同理金融監(jiān)管也要起到相應(yīng)的引導(dǎo)和規(guī)范作用。

第三，必須有助于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。雖然中國(guó)金融市場(chǎng)并不發(fā)達(dá)，但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，同樣存在著自身的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。按照2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的表述，當(dāng)前中國(guó)金融市場(chǎng)在金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部三個(gè)方面均存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患，特別是在流動(dòng)性、房地產(chǎn)金融、地方政府債務(wù)、影子銀行和金融控股集團(tuán)等方面尤為突出。因此，監(jiān)管框架的調(diào)整必須要起到防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的作用。

第四，必須積極借鑒國(guó)外實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)。各國(guó)金融監(jiān)管改革方案，特別是美國(guó)金融改革新法案對(duì)宏觀審慎框架進(jìn)行了較詳細(xì)的設(shè)計(jì)。同時(shí)，IMF、BIS及BCBS正就宏觀審慎管理的政策工具進(jìn)行深入的論證。這都為我國(guó)實(shí)施宏觀審慎管理奠定了良好的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，我們應(yīng)該認(rèn)真地分析和研究國(guó)外實(shí)踐，積極借鑒適用于我國(guó)國(guó)情的有益經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)全球改革的趨勢(shì)與潮流。這樣對(duì)提升我國(guó)的金融監(jiān)管水平、采取全球規(guī)則制定以及做好跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)都有重要的意義。

金融監(jiān)管體制改革的主要舉措

從2010年以來(lái)，中國(guó)金融監(jiān)管部門圍繞著加強(qiáng)宏觀審慎管理，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取了多項(xiàng)具體舉措。具體包括：從2011年開始引入社會(huì)融資總量概念，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、測(cè)算與定期發(fā)布；2011年央行通過(guò)差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整實(shí)施逆周期管理；2012年銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)劃分和監(jiān)管辦法；從2012年起，“一行三會(huì)”紛紛成立金融消費(fèi)者（投資者）保護(hù)局；2013年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度；從2016年起，央行將現(xiàn)有的差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整和合意貸款管理機(jī)制升級(jí)為宏觀審慎評(píng)估體系（簡(jiǎn)稱MPA）。并逐步將表外理財(cái)、同業(yè)存單等納入MPA廣義信貸指標(biāo)范圍。2017年國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的正式成立以及2018年初銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)的合并，也正式啟動(dòng)了監(jiān)管框架調(diào)整的實(shí)際工作。

金融監(jiān)管部門的職責(zé)分工

根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，撤銷目前的中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，將兩家合并成一家，即中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。改革后的我國(guó)金融監(jiān)管框架表現(xiàn)為“一委一行兩會(huì)一局”，即國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（一委）、中國(guó)人民銀行（一行）、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（兩會(huì)）和各地金融監(jiān)管局（一局）。

在此框架下，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)將主要承擔(dān)五項(xiàng)職責(zé)：一是落實(shí)黨中央對(duì)金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保金融改革發(fā)展正確方向，維護(hù)國(guó)家金融安全的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。二是審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃，逐步淡化、剝離監(jiān)管機(jī)構(gòu)行業(yè)發(fā)展促進(jìn)者職責(zé)。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管，協(xié)調(diào)金融政策與相關(guān)財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策等。四是分析研判國(guó)際、國(guó)內(nèi)金融形勢(shì)，做好國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，研究系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置和維護(hù)金融穩(wěn)定重大政策。五是指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對(duì)金融管理部門和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問(wèn)責(zé)等。

央行除承擔(dān)貨幣政策職能外，更多的擔(dān)負(fù)起宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)法律法規(guī)體系及全口徑統(tǒng)計(jì)分析和預(yù)警等工作。新的改革方案提出，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)現(xiàn)有的擬定審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行，使得央行集貨幣政策職能和宏觀審慎職能于一身，其“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”也會(huì)通過(guò)本輪改革逐漸清晰。下一步，央行將繼續(xù)完善貨幣政策框架，強(qiáng)化價(jià)格型調(diào)控和傳導(dǎo)，發(fā)揮金融價(jià)格杠桿在優(yōu)化資源配置中的決定性作用；繼續(xù)完善宏觀審慎政策框架，將更多金融活動(dòng)、金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀審慎政策的覆蓋范圍；完善貨幣政策和宏觀審慎政策治理架構(gòu)，推進(jìn)金融治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

新成立的銀保監(jiān)會(huì)和原有的證監(jiān)會(huì)則更加突出微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管職能。與銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)相比，當(dāng)前的證監(jiān)會(huì)的行為監(jiān)管職能已經(jīng)非常清晰，而銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的促進(jìn)行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管職能之間的沖突則相對(duì)更加突出。所以，之前存在對(duì)“監(jiān)管姓監(jiān)”問(wèn)題的深刻討論和反思。這也是將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并的理由之一。同時(shí)，由于大多數(shù)銀行業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)都屬于間接融資，在金融混業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)下，其相互之間的融合和交叉十分突出，由于兩者從屬不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，已經(jīng)造成了一些監(jiān)管真空和灰色地帶的出現(xiàn)。將銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)銀行和保險(xiǎn)領(lǐng)域監(jiān)管的最有效和最直接的方法，也在一定程度上適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的新需要。

各地金融監(jiān)管局則在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)和各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，以維護(hù)地區(qū)內(nèi)金融穩(wěn)定為主要目標(biāo)，擔(dān)負(fù)起更多的金融監(jiān)管職責(zé)。

未來(lái)方向

考慮到金融監(jiān)管體系的路徑依賴因素及中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展情況，“三層+雙峰”將是未來(lái)中國(guó)金融監(jiān)管框架的方向?！叭龑印笔侵疙攲訛閲?guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，中間層為具體的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，底層為相應(yīng)的地方監(jiān)管部門；“雙峰”則是指在中間層內(nèi)部，將具體的監(jiān)管職能分為審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

我國(guó)金融監(jiān)管框架調(diào)整的軌跡遵循“五步走”的戰(zhàn)略，一步步實(shí)現(xiàn)“三層+雙峰”的改革目標(biāo)。第一步，依托金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度建立“國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”，構(gòu)筑了“三層”中的“頂層”，明確其為統(tǒng)籌我國(guó)金融監(jiān)管工作的最高權(quán)力部門，且為有常駐辦工地點(diǎn)和人員的實(shí)體部門，并逐步建立一套系統(tǒng)的工作機(jī)制和體系。第二步，授權(quán)“國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)”統(tǒng)籌中國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作。近期有關(guān)“大資管”等一些了金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)政策的出臺(tái)，顯示出國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的政策協(xié)調(diào)力度。通過(guò)逐步梳理各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的沖突、重疊和真空地帶，為進(jìn)一步調(diào)整和理順“三層”中的“中間層”做好基礎(chǔ)。第三步，各地金融辦公室紛紛掛牌金融監(jiān)管局，在進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管統(tǒng)籌、杜絕監(jiān)管真空的基礎(chǔ)上，補(bǔ)齊了“三層”中的“底層”。第四步，進(jìn)一步理順宏觀審慎和微觀審慎之間的邊界，由央行負(fù)責(zé)貨幣政策、宏觀審慎管理、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)及統(tǒng)計(jì)和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并，并將部分宏觀審慎職能提交央行負(fù)責(zé)，同時(shí)保留證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)市場(chǎng)公平與消費(fèi)者保護(hù)，朝著“雙峰”模式更進(jìn)一步。第五步，在鞏固“三層”監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全“雙峰”模式。以銀行保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)為改革試點(diǎn)基礎(chǔ)，劃清行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管權(quán)限，通過(guò)部門的整合與拆分，做好與央行宏觀審慎職能的配合。同時(shí)，證監(jiān)會(huì)也將逐步剝離其宏觀審慎與行業(yè)發(fā)展職能，主要擔(dān)負(fù)起維護(hù)市場(chǎng)秩序與投資者保護(hù)職責(zé)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室金融監(jiān)管研究基地）