歐明剛

方案出爐

自從2017年年初以來，以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為目標(biāo)，以打擊各種金融亂象、金融套利和去杠桿為主要內(nèi)容的金融監(jiān)管風(fēng)暴一波波襲來，預(yù)示著金融運(yùn)行的風(fēng)向發(fā)生了巨大變化，也為金融管理架構(gòu)的變化埋下了伏筆。2017年7月的全國金融工作會議更是確定了中國金融發(fā)展理念變化和管理體系調(diào)整的基礎(chǔ)，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的成立則為金融管理協(xié)調(diào)建立了新的制度化平臺，十九大報告提出的健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架則隱含了審慎監(jiān)管的可能變革。十三屆全國人大一次會議決定中國銀監(jiān)會與保監(jiān)會整合成新的中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，同時將兩會原有的重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行。值得一提的是，新管理架構(gòu)變革伴隨人事上的特別安排，央行原副行長易綱和新成立的中國銀行保險監(jiān)督管理委員會主席郭樹清分別擔(dān)任中國人民銀行的行長與書記。

至此，中國的金融管理組織體系已經(jīng)形成了“一委一行兩會”的格局。就像人們所預(yù)期的那樣，央行被賦予了更多的職能、權(quán)力和責(zé)任。金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室設(shè)在央行，十九大提出的健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架顯然是針對央行而寫的，這次改革方案要求將銀行業(yè)、保險業(yè)審慎監(jiān)管重要法律法規(guī)的草擬權(quán)劃歸央行。所有這些旨在讓央行更好地履行制定執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，使央行宏觀審慎管理更有抓手。其實(shí)，央行在審慎監(jiān)管方面已有動作，2015年底開始推出對銀行具有很強(qiáng)約束力的宏觀審慎框架。銀監(jiān)會與保監(jiān)會的合并，旨在大大減少金融監(jiān)管套利行為，減少監(jiān)管真空，降低監(jiān)管成本，從而提升監(jiān)管的有效性。郭樹清主席在監(jiān)管部門和央行的交叉任職的安排，雖然可能是權(quán)宜之計，但仍可看出中國金融管理協(xié)調(diào)機(jī)制的獨(dú)特之處和進(jìn)一步深化金融改革開放的必要性和復(fù)雜性。

當(dāng)然，嚴(yán)格說來，如果只將上述這些就看成中國金融管理組織體系似乎還不是太全面。就在2018年3月28日，中央全面深化改革委員會第一次會次通過了包括《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的方案》《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》等多個議案。這表明以后有關(guān)金融的重大制度出臺都將交由中央深改委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時，中央財經(jīng)委員會對金融部門的工作也將直接領(lǐng)導(dǎo)。顯然，黨在金融管理中將扮演更加重要的角色。此外，財政部金融司在涉及地方債務(wù)、國有銀行產(chǎn)權(quán)管理方面仍然有其重要的權(quán)力。在涉外金融交往中，央行與財政部仍然行使各自的職責(zé)。

改革背景

自現(xiàn)代央行制度產(chǎn)生以來，作為銀行的銀行、政府的銀行以及發(fā)行的銀行，央行在金融管理體系中的地位始終保持穩(wěn)定，變化的是其中的政策目標(biāo)和工具。然而金融監(jiān)管體系的變化則更相對大得多也頻率快得多。每一次大的危機(jī)都會帶來金融監(jiān)管改革。金融監(jiān)管體系的變革主要是基于金融運(yùn)行情況的變化、金融業(yè)態(tài)的發(fā)展、金融風(fēng)險的暴露甚至金融危機(jī)的爆發(fā)及反思危機(jī)帶來的金融理論的發(fā)展和金融理念的創(chuàng)新而發(fā)生的。中國的金融管理體系一直在改革中探索前進(jìn)，但變革邏輯有其特殊性，除了上述原因之外既有總體經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景和對外開放的壓力，還有作為金融落后者的學(xué)習(xí)效應(yīng)和國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的壓力。

中國金融管理體系一直伴隨著中國改革開放的進(jìn)程和各種金融風(fēng)險的考驗而不斷變化。1984年中國人民銀行獨(dú)立行使央行職能，1992年中國證監(jiān)會成立，1993年出臺了《中共中央關(guān)于金融體制改革的決定》，1995年《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》正式頒布，1998年中國保監(jiān)會成立，這樣就形成了“一行兩會”的架構(gòu)，即銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)分業(yè)監(jiān)管的架構(gòu)已經(jīng)形成（人民銀行執(zhí)掌銀行業(yè)監(jiān)管），這種分業(yè)經(jīng)營的局面既來自美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，也來自1993年曾經(jīng)出現(xiàn)金融混亂局面的教訓(xùn)。為了解決地方政府干預(yù)金融避免再發(fā)生大的金融風(fēng)險，1998年還成立了中央金融工委，對大型國有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)派出監(jiān)事。中央金融工委運(yùn)行了五年就完成使命，而國務(wù)院重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會則隨著主要金融機(jī)構(gòu)的股份制改造主要在政策性金融機(jī)構(gòu)中發(fā)揮作用了。

2003年3月的十屆全國人大第一次會議決定銀行監(jiān)管職能從央行分離出來，并于2003年4月28日中國銀監(jiān)會正式成立。這樣，“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的模式正式形成。當(dāng)時銀行監(jiān)管職能從央行分離出來的理由之一是為了解決央行執(zhí)行貨幣政策職能與金融監(jiān)管職能的角色沖突問題，也是借鑒英國引領(lǐng)的銀行業(yè)監(jiān)管職能從央行分離出來的一股小潮流，可能更重要的考慮是在入世之后只有五年過渡期的中國銀行業(yè)如何擺脫技術(shù)性破產(chǎn)的困境并提升競爭力。當(dāng)年銀行監(jiān)管從央行分離出來并非沒有爭論。時任國際清算銀行總經(jīng)理克羅克特先生并不認(rèn)為監(jiān)管從央行獨(dú)立出來就有利于金融穩(wěn)定和銀行監(jiān)管，從央行分離出來是一個趨勢。他不無憂慮地說：“即使有幾個國家監(jiān)管職能從央行分離出來， 如果這被理解為是在金融穩(wěn)定中爭論邊緣化央行的一個證明那就非常不幸了?！?002年10月他還應(yīng)邀訪華，受到了時任朱镕基總理的接見。據(jù)說，克羅克特先生當(dāng)時還表明了他對銀行監(jiān)管職能從央行分離的看法。當(dāng)然，這并沒有改變銀行監(jiān)管獨(dú)立出來的命運(yùn)。很有意思的是，英國在金融危機(jī)之后的監(jiān)管改革中，又把主管金融監(jiān)管的金融服務(wù)局一分為二，審慎監(jiān)管的職能再次回到英格蘭銀行，而以維護(hù)市場公平競爭和消費(fèi)者權(quán)益的部門組成金融行為局。

不可否認(rèn)的是自從銀監(jiān)會成立后中國銀行業(yè)監(jiān)管水平的專業(yè)化程度和精細(xì)化程度的確有了明顯的提高，中國銀行業(yè)監(jiān)管的獨(dú)立性也得到了提高。隨著監(jiān)管部門能力的提升，中國銀行業(yè)擺脫了當(dāng)時中國銀行業(yè)面臨的不良資產(chǎn)率高居不下、資本嚴(yán)重不足、銀行公司治理很不規(guī)范、風(fēng)險管理水平很低的狀況，銀行業(yè)顯現(xiàn)了繁榮發(fā)展的景象。到2017年底，中國銀行業(yè)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額高達(dá)252萬億元，比2003年底增長了8.1倍，主要商業(yè)銀行的不良貸款率從17.9%下降到現(xiàn)在全行業(yè)的1.74%，2003年只有8家銀行資本充足率滿足8%的水平，而目前絕大多數(shù)銀行滿足了更嚴(yán)格的資本充足性要求，撥備覆蓋率從2003年19.7%升到目前的150%左右。

然而，新的問題已經(jīng)出現(xiàn)，主要表現(xiàn)為四大矛盾。

一是金融繁榮與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資難、融資貴的矛盾。一方面，金融業(yè)資產(chǎn)膨脹過快、金融產(chǎn)品相互嵌套、金融業(yè)自娛自樂和全民金融狂熱所帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險正在累積和放大；另一方面近年來實(shí)體經(jīng)濟(jì)比較艱難、融資條件沒有得到改善，融資難和融資貴的老大難問題并沒有得到根本緩解。金融部門經(jīng)常成為人們批評的對象，而監(jiān)管者在外在壓力下陷于控制風(fēng)險和降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本的艱難平衡。

二是擴(kuò)大金融開放新需求與國內(nèi)金融體系存在系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管能力不足的矛盾。人民幣國際化帶來了金融對外開放的內(nèi)在需求，同時中美貿(mào)易逆差帶來了金融進(jìn)一步開放的外在壓力，中國政府對進(jìn)一步擴(kuò)大金融開放已經(jīng)做出了諸多承諾，監(jiān)管部門將放寬對除民營銀行外的中資銀行和金融資產(chǎn)管理公司的外資持股比例限制，實(shí)施內(nèi)外一致的股權(quán)投資比例規(guī)則。下一步還將放寬外國銀行商業(yè)存在形式選擇范圍，擴(kuò)大外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營空間，調(diào)整外國銀行分行營運(yùn)資金管理要求和監(jiān)管考核方式。美國最近咄咄逼人的貿(mào)易戰(zhàn)舉動不會影響中國進(jìn)一步擴(kuò)大開放的進(jìn)程。此時，如果還不把金融地雷排除就會帶來金融開放中的風(fēng)險。同樣，擴(kuò)大金融開放對我們的監(jiān)管能力提出了要求，否則金融開放本身會帶來更大的風(fēng)險。

三是金融業(yè)態(tài)發(fā)生巨變與金融監(jiān)管反應(yīng)滯后的矛盾。從金融業(yè)態(tài)來看，出現(xiàn)了諸多跨行業(yè)的產(chǎn)品與服務(wù)（如資產(chǎn)管理）和或明或暗的金融控股公司，影子銀行體系高速發(fā)展，金融產(chǎn)品復(fù)雜程度提升，金融套利行為層出不窮，再加上借助互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展起來的互聯(lián)網(wǎng)金融野蠻生長，而“鐵路警察各管一段”的監(jiān)管體系無法積極應(yīng)對變化了的金融業(yè)態(tài)。

四是宏觀審慎與微觀審慎的矛盾。自從全球金融危機(jī)以來，宏觀審慎理念引起了重視。央行雖然推出了宏觀審慎框架，不少指標(biāo)與銀監(jiān)會的審慎監(jiān)管指標(biāo)相同，而且在實(shí)踐中兩個機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管措施中都有防范系統(tǒng)性風(fēng)險的考慮，這其中有些重復(fù)勞動，而對監(jiān)管對象來說需要應(yīng)付不同部門的監(jiān)管要求，會增加合規(guī)成本。

這些矛盾要求金融管理部門做出回應(yīng)，一方面是用鐵腕手段加強(qiáng)金融監(jiān)管，監(jiān)管制度補(bǔ)短板，正像1993年治理亂拆借時一樣，掀起了金融監(jiān)管風(fēng)暴，解決治標(biāo)的問題；另一方面思考監(jiān)管體系改革，試圖用金融監(jiān)管體系變革從制度上解決治本的問題。于是就有了金融管理架構(gòu)的這次最新探索。

成功關(guān)鍵

評價一個金融監(jiān)管組織架構(gòu)變革是否成功，首先是要看是否更有利于實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的主要目標(biāo)；其次是看是否解決了原有架構(gòu)以及國外監(jiān)管架構(gòu)改革試錯中沒有解決的問題同時又避免其他可以預(yù)見的問題；最后是看這一架構(gòu)能否在更長的時間內(nèi)保持穩(wěn)定，從而既使改革帶來的直接和間接成本更好地在各年分?jǐn)?，也為監(jiān)管對象帶來一個穩(wěn)定的預(yù)期。

我們知道，金融監(jiān)管組織架構(gòu)只是金融監(jiān)管體系的一個方面，主要在于解決金融監(jiān)管的決策主體、實(shí)施主體和權(quán)責(zé)劃分的頂層問題。目前的監(jiān)管組織架構(gòu)安排本意是解決審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)問題，在機(jī)構(gòu)合并和主要官員的交叉任職以及金融穩(wěn)定發(fā)展委員會等更高層面的協(xié)調(diào)機(jī)制的建立等組織架構(gòu)安排會較大程度上實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。然而，如果沒有良好的機(jī)制性安排，協(xié)調(diào)可能在一定程度上取決于分管領(lǐng)導(dǎo)之間及部門領(lǐng)導(dǎo)之間的私人關(guān)系，即使在一個機(jī)構(gòu)里，不同監(jiān)管職能部門之間也同樣存在協(xié)調(diào)問題。更為重要的是，銀行業(yè)、保險業(yè)相關(guān)法規(guī)和制度制定權(quán)交由央行符合監(jiān)管制衡的要求，但對協(xié)調(diào)帶來了挑戰(zhàn)。央行獲得了審慎監(jiān)管政策的制定權(quán)（即規(guī)制權(quán)，regulation），而銀保監(jiān)會只負(fù)責(zé)監(jiān)督（supervision）和處理，央行變成了出卷人，監(jiān)管對象成為答卷人，而銀保監(jiān)會變成了監(jiān)考官和閱卷人。這樣做的好處是減少了監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)，但面對千變?nèi)f化的銀行業(yè)保險業(yè)的經(jīng)營實(shí)踐，央行修改監(jiān)管制度的變化能否及時跟上令人期待。不太清楚的是，銀保監(jiān)會是否還有審慎監(jiān)管一般制度的制定權(quán)，也就是如何來界定“審慎監(jiān)管基本制度”。

很有意思的是對于每次金融監(jiān)管架構(gòu)的調(diào)整，監(jiān)管對象似乎表現(xiàn)得很平靜。就像高考一樣，誰出卷，誰監(jiān)考，誰閱卷，老師和學(xué)生們并沒有那么關(guān)注，他們關(guān)注的是考試內(nèi)容、計分規(guī)則、錄取規(guī)則，每一次考試規(guī)則的變化往往引發(fā)廣泛爭議和影響。因此每一次監(jiān)管規(guī)則的變化往往更會引起金融機(jī)構(gòu)和市場參與者的高度關(guān)注。對于金融市場主體來說，他們希望規(guī)則是平衡的、公平的、穩(wěn)定的、透明的，監(jiān)管行為是公平公正的，對同一類市場參與者的同類型行為采用同一標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管者自由裁量權(quán)要能平衡把握。

全球金融監(jiān)管面臨的一個共同難題就是監(jiān)管能力不足和激勵不足的問題。監(jiān)管者既不能很好地預(yù)測即將發(fā)生的大危機(jī)，也不能將風(fēng)險化解在日常的監(jiān)管過程中。監(jiān)管能力的提升，一是靠人才，二靠技術(shù)，三靠制度。

每一個監(jiān)管流程的執(zhí)行者都是各級監(jiān)管官員，他們對監(jiān)管制度的理解能力、對違規(guī)行為的識別能力和處理能力、對風(fēng)險隱患的敏感程度對有效監(jiān)管就起著非常重要的作用。毫無疑問，當(dāng)前中國金融管理機(jī)構(gòu)特別是總部及一線城市派出機(jī)構(gòu)中聚集了一批高素質(zhì)人才，但是監(jiān)管隊伍的人才隊伍存在三個矛盾：一是監(jiān)管者素質(zhì)與金融業(yè)務(wù)快速創(chuàng)新的矛盾。由于信息劣勢，他們不一定能夠跟上業(yè)界千奇百怪的逃避監(jiān)管的方法、不一定能及時理解快速發(fā)展的各種金融產(chǎn)品和交易，這樣監(jiān)管隊伍的固化不利于監(jiān)管能力的提升。監(jiān)管部門的領(lǐng)導(dǎo)們早就意識到這個問題，曾經(jīng)做了一些交叉掛職的嘗試，但并沒有找到一個有效的制度安排。二是監(jiān)管隊伍內(nèi)部存在著層級之間和區(qū)域之間的不平衡現(xiàn)象。在基層的一線監(jiān)管者正需要較強(qiáng)的監(jiān)管能力，他們直接面對眾多的金融消費(fèi)者、基層營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的經(jīng)營行為以及各種打著金融旗號或者變相從事金融業(yè)務(wù)的種種非法金融活動。三是監(jiān)管隊伍與金融總量之間的匹配。當(dāng)金融業(yè)態(tài)發(fā)生巨大變化、金融活動變得日趨復(fù)雜、監(jiān)管任務(wù)越來越重之時，監(jiān)管隊伍受編制的影響而明顯不足。據(jù)說人行與銀保監(jiān)會的改革還沒結(jié)束，下一步監(jiān)管部門將接收部分基層人行隊伍，從而使監(jiān)管力量得到加強(qiáng)。如果真是這樣，不失為一個兩全的選擇。

金融監(jiān)管的有效性還取決于監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管手段的創(chuàng)新。監(jiān)管技術(shù)的提升可以大大提高監(jiān)管效率。許多監(jiān)管數(shù)據(jù)的收集、分析工作是可以應(yīng)用新的技術(shù)來處理的，各種穿透式監(jiān)管如果能依賴大數(shù)據(jù)將大大提高效率。當(dāng)前，一些金融機(jī)構(gòu)開始運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)等各種技術(shù)手段來處理業(yè)務(wù)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品、處理合規(guī)事宜，監(jiān)管部門的監(jiān)管手段更應(yīng)實(shí)行相應(yīng)的更新。隨著新型技術(shù)手段的應(yīng)用，金融機(jī)構(gòu)可有效地進(jìn)行監(jiān)管套利，金融機(jī)構(gòu)將具有更加明顯的信息優(yōu)勢，金融監(jiān)管主體與金融機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱更加明顯。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以利用人工智能等技術(shù)來提高監(jiān)管效率和增強(qiáng)信息對稱性，并以此建立高效的系統(tǒng)性風(fēng)險預(yù)警機(jī)制及時跟蹤風(fēng)險點(diǎn)，并為持續(xù)性的監(jiān)管改進(jìn)提供方向指引和數(shù)據(jù)支持。此外，通過機(jī)器生成的數(shù)據(jù)不會變通，從而使不滿足監(jiān)管條件的審批行為得不到通過，在很大程度上避免人為操縱的干擾。

金融監(jiān)管最終還取決于金融監(jiān)管的激勵約束機(jī)制建設(shè)。2017年的金融工作會議強(qiáng)調(diào)了金融監(jiān)管的問責(zé)制度，“金融管理部門要努力培育恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴(yán)格問責(zé)的監(jiān)管精神，形成有風(fēng)險沒有及時發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險沒有及時提示和處置就是瀆職的嚴(yán)肅監(jiān)管氛圍”。從2017年以來大量的監(jiān)管處罰案件就是明顯的效果。在責(zé)任大、要求高的背景下，要想取得可持續(xù)的監(jiān)管效果還得靠良好的激勵機(jī)制來吸引留住人才吸引人才。金融監(jiān)管部門是專業(yè)性技術(shù)性很強(qiáng)的部門，監(jiān)管人員不僅應(yīng)當(dāng)有與能力相稱的薪酬水平，而且要有一個有別于官僚機(jī)構(gòu)的晉升通道。

未竟之路

這一輪金融管理體系改革中不斷傳達(dá)了一個理念，一切金融活動都應(yīng)持牌經(jīng)營，即強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管的全覆蓋性。這就要求對哪些交易和行為被認(rèn)定是金融行為，屬于哪個金融子行業(yè)的業(yè)務(wù)進(jìn)行確認(rèn)，這就需要有一定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)現(xiàn)機(jī)制和處理手段。長期以來，金融管理部門往往監(jiān)管的只是獲得特許權(quán)的機(jī)構(gòu)，而對未批準(zhǔn)的金融行為則不太關(guān)注，除非造成重大風(fēng)險的非法集資活動。然而，近年來借助于互聯(lián)網(wǎng)平臺和其他科技手段，涌現(xiàn)了實(shí)際從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)或平臺，卻沒有納入監(jiān)管范圍。還有一些事實(shí)上是金融業(yè)務(wù)，卻由于管理機(jī)構(gòu)不同而不被認(rèn)為是金融業(yè)務(wù)，也未被納入金融監(jiān)管。如融資租賃，運(yùn)作模式與金融租賃沒有區(qū)別，只不過就是行業(yè)主管不同而被分為兩個行業(yè)。此外，典當(dāng)業(yè)本質(zhì)上是金融業(yè)，但也在商務(wù)部門主管。這兩大類業(yè)務(wù)的性質(zhì)如何界定，是否需要交由金融管理部門來監(jiān)管？這些需要厘清。

按照本次黨和國家機(jī)構(gòu)調(diào)整的原則，即相同職能的工作盡量合并。從這個角度來看，未來債券市場統(tǒng)一管理將成趨勢。然而，關(guān)于債券市場管理職能整合卻未在機(jī)構(gòu)改革方案中提及。中國的債券市場是一個發(fā)改委、證監(jiān)會和央行三個部門各自主導(dǎo)的分割市場。這一問題，曾經(jīng)議論過多次，試圖統(tǒng)一，卻囿于部門利益未能成功。

總之，這些跨部門、跨行業(yè)的問題，應(yīng)當(dāng)在中央深改委這個層面加以解決，否則金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體系建設(shè)還是留有尾巴。

還有一個問題即中央與地方權(quán)力的分割問題。最近十多年來，地方金融辦或地方金融工作局在省級、地市級甚至縣級的成立表明地方政府對金融管理事務(wù)很有興趣。地方金融局或金融辦最初是從發(fā)展金融產(chǎn)業(yè)出發(fā)，成為連接金融機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的橋梁，到后來獲得了小貸公司、擔(dān)保公司以及稱為金融信息中心的各類互聯(lián)網(wǎng)金融平臺牌照以及其他金融交易平臺牌照發(fā)放的權(quán)力（如泛亞交易所就是云南金融辦的推動下做起來的）。地方金融辦的監(jiān)管能力普遍不強(qiáng)，角色定位不太清晰，那么，地方金融辦在未來金融管理架構(gòu)中扮演什么角色可能還需要進(jìn)一步確認(rèn)。

（作者系外交學(xué)院國際金融系主任、國際金融研究中心主任）