常征

[關(guān)鍵詞]

政策試驗(yàn)；上下互動(dòng)；《湖南省行政程序規(guī)定》

中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2018）02005006

一、引 言

程序之于權(quán)力，猶如韁繩之于駿馬，操之在手則駕馭自如，脫韁失序則為禍甚烈。建設(shè)法治政府，就要用剛性的決策程序套住行政權(quán)力的籠頭。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》要求增強(qiáng)公眾參與實(shí)效、提高專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量、加強(qiáng)合法性審查、堅(jiān)持集體討論決定。由此可見(jiàn)，中央十分重視五大程序環(huán)節(jié)對(duì)重大行政決策的剛性約束作用。《國(guó)務(wù)院2017年立法工作計(jì)劃的通知》明確了重大行政決策程序暫行條例作為全面深化改革亟需的項(xiàng)目之一，由國(guó)務(wù)院法制辦盡快完成起草和審查任務(wù)。2017年6月9日至7月8日，國(guó)務(wù)院法制辦就《重大行政決策程序暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）公開(kāi)征求意見(jiàn)。目前，國(guó)務(wù)院法制辦正在分析研究各方意見(jiàn)，進(jìn)一步修改完善《征求意見(jiàn)稿》，盡快形成條例草案提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。盡管在國(guó)家層面還未出臺(tái)《重大行政決策程序暫行條例》，根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》的說(shuō)明，目前已有17個(gè)省級(jí)政府和23個(gè)較大的市政府由于現(xiàn)實(shí)的迫切需要先行一步，出臺(tái)了規(guī)范重大行政決策程序的規(guī)章。由此可見(jiàn)，重大行政決策程序立法選擇的是“先地方、后中央”的立法路徑，這一路徑的優(yōu)勢(shì)是地方政府出臺(tái)的關(guān)于重大行政決策程序的規(guī)章與行政規(guī)范性文件，既為中央立法提供了立法經(jīng)驗(yàn)，也為未來(lái)中央立法在地方的實(shí)施打下了基礎(chǔ)[1]。

2008年的《湖南省行政程序規(guī)定》具有里程碑的意義。它是在中央尚未出臺(tái)行政程序法時(shí)由地方政府制定的首部規(guī)章，其破冰意蘊(yùn)不言而喻?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》將重大行政決策程序分為調(diào)查研究、公眾參與、專家論證、合法性審查以及集體研究，可以肯定，它為即將出臺(tái)的《重大行政決策程序暫行條例》提供了寶貴的地方經(jīng)驗(yàn)?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》不僅體現(xiàn)了重大行政決策程序立法的“先地方、后中央”路徑，而且其制定過(guò)程更是法治領(lǐng)域央地互動(dòng)的政策試驗(yàn)。

二、試驗(yàn)立法

韓博天首先提出政策試驗(yàn)這一概念，他認(rèn)為，中國(guó)政策試驗(yàn)的核心是中央與地方的互動(dòng)模式，并將其具體化為“分級(jí)制試驗(yàn)”[2]，并在此基礎(chǔ)上詮釋了中國(guó)獨(dú)特的政策制定循環(huán)過(guò)程（見(jiàn)圖1），即中央政府“允許地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況摸索各種解決問(wèn)題的方法，成功的地方經(jīng)驗(yàn)會(huì)被吸收到中央制定的政策中，繼而在全國(guó)范圍推而廣之”[3]，這種分散試驗(yàn)的好處不在于統(tǒng)一性而在于開(kāi)放性，可以分散形成不同的政策選項(xiàng)，這些都是中央政策創(chuàng)新的寶貴資源[4]。但韓博天關(guān)注的主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的政策試驗(yàn)，對(duì)其他領(lǐng)域（如法治領(lǐng)域）中的政策試驗(yàn)鮮有論及。他將政策試驗(yàn)分為試驗(yàn)性法規(guī)、試點(diǎn)以及試驗(yàn)區(qū)三類的分類法也有些隨意，我們無(wú)從得知其依據(jù)是什么，而且這一分類的出發(fā)點(diǎn)均為中央政府，自下而上的由地方政府發(fā)起的政策試驗(yàn)并沒(méi)有被包括在內(nèi)?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》即是由地方政府發(fā)起的法治領(lǐng)域中的政策試驗(yàn)，即試驗(yàn)立法。

安晨曦歸納了三種試驗(yàn)立法模式：一是嘗試探索型試驗(yàn)立法，二是落實(shí)測(cè)試型試驗(yàn)立法，三是示范效仿型試驗(yàn)立法。嘗試探索型試驗(yàn)立法是自下而上的，為填補(bǔ)法律空白，試驗(yàn)部門(mén)在其權(quán)限范圍內(nèi)自主確定試驗(yàn)項(xiàng)目、試驗(yàn)方案和試驗(yàn)成果。落實(shí)測(cè)試型試驗(yàn)立法是自上而下的，試驗(yàn)推動(dòng)方已經(jīng)初步制定出法規(guī)范，在全面推行實(shí)施前，先進(jìn)行全面或局部試點(diǎn)，并吸收各方的反饋意見(jiàn)，不斷修改完善從而形成正式的法律。示范仿效型試驗(yàn)立法也是自上而下的，推動(dòng)方擬訂出某項(xiàng)制度，選擇部分地區(qū)或部門(mén)按照較高標(biāo)準(zhǔn)示范推行，這類試驗(yàn)立法主要在法院系統(tǒng)應(yīng)用[5]。這種分類較為合理，本文采納了這種分類法。

《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)前，不僅中央未出臺(tái)行政程序法，也沒(méi)有制定重大行政決策程序行政法規(guī)，而且湖南省亦無(wú)相關(guān)地方性法規(guī)，既然沒(méi)有相關(guān)的法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)“可以根據(jù)”，《湖南省行政程序規(guī)定》即是由湖南省自主創(chuàng)設(shè)的嘗試探索型試驗(yàn)立法，目的是創(chuàng)制行政規(guī)范，即“主要是行政主體依據(jù)法律賦予的立法權(quán)，即職權(quán)立法權(quán)，依法填補(bǔ)上位規(guī)范的空白”[5]。地方的探索和創(chuàng)新為中央政府所吸收，形成了2017年國(guó)務(wù)院法制辦的《重大行政決策程序暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》，這屬于另一種試驗(yàn)立法，即落實(shí)測(cè)試型試驗(yàn)立法中的草稿征求意見(jiàn)。

近年來(lái)，地方試驗(yàn)立法主要以湖南的“程序型法治”、廣東的“自治型法治”以及浙江的“市場(chǎng)型法治”為代表，而法治湖南正是肇始于《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺(tái)。在此，首先必須談?wù)劇傲夹赃`憲”問(wèn)題，因?yàn)榈胤皆囼?yàn)立法可能面對(duì)此類詰難。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第82條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。因此，《湖南省行政程序規(guī)定》并不存在“良性違憲”問(wèn)題。談?wù)摷按?，是?yīng)以此視角審視地方試驗(yàn)立法。在我國(guó)的改革歷程中，絕大多數(shù)意義重大的舉措都首先來(lái)自于地方突破當(dāng)時(shí)的憲法和法律框架進(jìn)行的改革試驗(yàn)的成功經(jīng)驗(yàn)。郝鐵川首次將這些地方試驗(yàn)稱為“良性違憲”[6]，盡管對(duì)這一問(wèn)題的爭(zhēng)論延續(xù)至今，筆者仍認(rèn)為“良性違憲”形象地概括了這些地方試驗(yàn)的本質(zhì)所在。之所以稱這樣的地方試驗(yàn)為“良性違憲”，是因?yàn)檫@些地方試驗(yàn)并沒(méi)有違反1982年憲法主張的民主、法治與人權(quán)等基本原則，沒(méi)有損害全國(guó)性利益。

因此，“良性違憲”不是通常意義上的“違憲”，而是在現(xiàn)行體制下對(duì)憲法的一種“變通”[7]。當(dāng)然，我們并不主張“良性違憲”的地方試驗(yàn)越多越好，相反，“良性違憲”的地方試驗(yàn)應(yīng)該得到有效控制。這是另一個(gè)重要的議題，本文無(wú)意于此議題的展開(kāi)，僅在地方試驗(yàn)立法上做一解釋。

對(duì)地方法治試驗(yàn)的理解應(yīng)超越所謂的“法治下的地方法制化”或“地方法制”，應(yīng)在地方法治試驗(yàn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并迅速上升為地方立法，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)填補(bǔ)國(guó)家法治的內(nèi)涵缺陷。地方法治試驗(yàn)是法治國(guó)家建設(shè)的一個(gè)重要推動(dòng)力[8]?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》即是地方法治試驗(yàn)上升為地方立法的典型案例。這一規(guī)定的出臺(tái)雖然是湖南的嘗試探索，觸發(fā)這一立法試驗(yàn)的根本原因卻是中央政府對(duì)建設(shè)法治政府的積極推進(jìn)。

三、中央推進(jìn)

中央和地方的關(guān)系是理解政策試驗(yàn)的主線。政策試驗(yàn)分為兩個(gè)階段，即試點(diǎn)（先行先試）和推廣（由點(diǎn)到面），在先行先試階段中，試驗(yàn)?zāi)芊裼|發(fā)至關(guān)重要。依中央和地方對(duì)試驗(yàn)積極與否，可將觸發(fā)機(jī)制分為三類：一是中央和地方都積極，此為上下互動(dòng)型；二是中央積極而地方不積極，此為自上而下型；三是中央不積極但地方積極，此為自下而上型。最易觸發(fā)的是上下互動(dòng)型，自上而下型居中，自下而上型與其說(shuō)是觸發(fā)，倒不如說(shuō)是追認(rèn)[9]。因此，中央是否推進(jìn)是地方政策試驗(yàn)成功與否的一個(gè)決定因素。即使是在我國(guó)改革開(kāi)放早期，那些自下而上自發(fā)的成功的地方試驗(yàn)也是得到中央默認(rèn)甚至鼓勵(lì)的。

（一）中央政府在法治領(lǐng)域積極推進(jìn)依法治國(guó)和依法行政，為地方政府在此一領(lǐng)域的政策試驗(yàn)提供強(qiáng)有力的支持

1997年黨的十五大確立了依法治國(guó)的基本方略。1999年九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為基本方略寫(xiě)入憲法。2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）是中央政府對(duì)黨的十五大精神和憲法的貫徹執(zhí)行，不僅提出了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，而且提出實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的任務(wù)和措施，是指導(dǎo)各級(jí)政府全面推進(jìn)依法行政的綱領(lǐng)性文件。《綱要》提出經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)完善行政決策程序?！毒V要》還要求重大行政決策在決策過(guò)程中要進(jìn)行合法性論證，這是“重大行政決策”首次出現(xiàn)在中央文件中。早在1999年國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，但這一決定是在沒(méi)有指出行政決策中存在問(wèn)題的情況下就要求各級(jí)政府和政府各部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭依法辦事、依法決策、依法處理問(wèn)題?！毒V要》則是以問(wèn)題為導(dǎo)向，明確指出行政決策程序和機(jī)制不夠完善，將建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制規(guī)定為全面推進(jìn)依法行政的主要任務(wù)之一。

自黨的十五大以來(lái)，中央政府越來(lái)越重視行政法治建設(shè)，地方政府在此領(lǐng)域中的政策試驗(yàn)也越來(lái)越多，這體現(xiàn)了地方政策試驗(yàn)的主要領(lǐng)域與中央重視的政策領(lǐng)域保持一致[10]。完善行政決策程序是中央政府確定的目標(biāo)，地方政府的任務(wù)就是為如何完善提供多元化的方案以供中央選擇。2008年出臺(tái)的《湖南省行政程序規(guī)定》即是在中央高位鼓勵(lì)和推動(dòng)建立健全行政決策程序和機(jī)制的背景下產(chǎn)生的。

（二）中央政府對(duì)地方試驗(yàn)進(jìn)行選擇性控制，對(duì)地方試驗(yàn)的開(kāi)展起到引導(dǎo)和及時(shí)糾偏的作用

我國(guó)早在1998年將政策試驗(yàn)委托給地方政府執(zhí)行，因此，地方政府是地方試驗(yàn)的實(shí)施方。中央政府對(duì)地方試驗(yàn)進(jìn)行選擇性控制分為兩種情況。

第一，中央政府提出政策目標(biāo)，由地方政府進(jìn)行試驗(yàn)。在中央政府重視某些政策領(lǐng)域甚或提出政策目標(biāo)后，“試不試、試什么、如何試”卻是由地方政府來(lái)選擇，即地方政府的“選擇性試驗(yàn)”，有的地方政府嚴(yán)格按照中央的法律、政策來(lái)進(jìn)行試驗(yàn)，有的地方政府也會(huì)借試驗(yàn)的名義行違反中央的法律、政策之實(shí)；對(duì)于試驗(yàn)本身的態(tài)度也有很大差異，有的地方政府極力鼓吹，有的地方政府卻百般阻撓[11]。鑒于此，為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，出臺(tái)全國(guó)性政策，中央政府必須對(duì)地方政府施加控制。

第二，中央政府并未提出政策目標(biāo)，而是由地方政府自發(fā)進(jìn)行的試驗(yàn)。在這種情況下，地方政府提出的政策目標(biāo)未必符合中央政府精神，甚或地方政府“闖入了”被中央政府視為改革禁區(qū)的政策領(lǐng)域，因而，中央政府必須對(duì)地方試驗(yàn)進(jìn)行修正或叫停。

總之，“中國(guó)改革機(jī)制的實(shí)質(zhì)是基于中央選擇性控制的試驗(yàn)”，“‘馬兒（地方政府）可以‘吃草（試驗(yàn)），但前提是保證能‘跑（能完成中央任務(wù)），并且不能脫韁（僭越地方服從中央的權(quán)力格局）。”[12]因而，在建設(shè)法治政府進(jìn)程中，中央政府必須防止地方政府敷衍塞責(zé)或曲解跑偏，換言之，全面推進(jìn)依法行政只能走中央政府自上而下推進(jìn)的道路[13]。

《綱要》為地方政府在依法行政領(lǐng)域的試驗(yàn)提供了政策目標(biāo)和步驟要求，《綱要》發(fā)布的同時(shí)，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的實(shí)施意見(jiàn)》，要求注重制度建設(shè)，以創(chuàng)新的精神做好工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)依法行政在理論、制度、機(jī)制和方法上進(jìn)行創(chuàng)新，為地方試驗(yàn)提供進(jìn)一步的指引。正是在中央政府的高位推動(dòng)下，地方政府在重大行政決策程序立法方面進(jìn)行了許多改革創(chuàng)新。湖南省對(duì)于行政程序的試驗(yàn)立法就是在中央政府的政策目標(biāo)下，嚴(yán)格按照《綱要》要求和《關(guān)于貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的實(shí)施意見(jiàn)》的指引，自覺(jué)進(jìn)行的地方試驗(yàn)。因此，《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺(tái)，既有中央的積極推進(jìn)，又有湖南的積極創(chuàng)新，屬于上下互動(dòng)或央地互動(dòng)型的立法試驗(yàn)。

四、地方創(chuàng)新

政策試驗(yàn)是具有中國(guó)特色的政策創(chuàng)新和政策擴(kuò)散。政策試驗(yàn)的主體是地方政府，也是一種政府創(chuàng)新?！罢畡?chuàng)新是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革?！盵14]只有中央政府和地方政府都能極大地發(fā)揮積極性，才能通過(guò)政策試驗(yàn)推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化，真正實(shí)現(xiàn)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度。如何使中央政府和地方政府同時(shí)發(fā)揮積極性，這就需要中央政府和地方政府進(jìn)行分工合作，“地方政府可以充當(dāng)改革創(chuàng)新的發(fā)起者和實(shí)驗(yàn)者，而中央政府需要在創(chuàng)新實(shí)踐的持續(xù)和推廣中積極主動(dòng)發(fā)揮自身作用”[15]，兩者各司其職、分工合作，即最大可能地實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新。但實(shí)際上，中央政府恰恰是許多政策試驗(yàn)的發(fā)起者，并大力推進(jìn)地方政府進(jìn)行創(chuàng)新。地方官員普遍認(rèn)為，推動(dòng)政府創(chuàng)新最有效的方式是上下互動(dòng)[16]。創(chuàng)新如想成功既離不開(kāi)中央政府的積極推進(jìn)，更離不開(kāi)地方政府的積極試驗(yàn)。在中央政府提出完善行政決策程序這一政策目標(biāo)后，湖南是如何進(jìn)行創(chuàng)新的呢？

《綱要》發(fā)布后，最先行動(dòng)起來(lái)的省級(jí)政府并非湖南而是四川。四川于2004年制定了《四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實(shí)施辦法（試行）》。雖然四川是最早就規(guī)范重大行政決策程序出臺(tái)政策文本的省級(jí)政府，但該政策僅針對(duì)專家論證這一個(gè)程序環(huán)節(jié)。2005年重慶市出臺(tái)的《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》、2006年黑龍江省出臺(tái)的《黑龍江省人民政府重大決策規(guī)則》以及2007年廣西壯族自治區(qū)出臺(tái)的《廣西壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)重大決策程序暫行規(guī)定》不僅包括專家論證，而且包括公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查以及集體討論決定四個(gè)程序環(huán)節(jié)。與上述四個(gè)省級(jí)政府不同，湖南并未專門(mén)針對(duì)重大行政決策程序進(jìn)行立法，而是開(kāi)創(chuàng)性地制定行政程序規(guī)定。2006年周強(qiáng)履新湖南省代省長(zhǎng)。是年末，在經(jīng)濟(jì)工作務(wù)虛會(huì)上，與會(huì)人員熱議公共權(quán)力部門(mén)化問(wèn)題，周強(qiáng)對(duì)此十分重視。會(huì)后，他做了一系列調(diào)研，認(rèn)識(shí)到正是由于缺乏行政程序規(guī)定，政府行為才會(huì)出現(xiàn)隨意性、盲目性問(wèn)題，甚至出現(xiàn)濫用權(quán)力、失職瀆職問(wèn)題。2007年全國(guó)“兩會(huì)”期間，周強(qiáng)和應(yīng)松年交流后決定在湖南進(jìn)行行政程序立法。應(yīng)松年一直為推動(dòng)行政程序法的出臺(tái)進(jìn)行鼓與呼，并“受全國(guó)人大立法工作機(jī)構(gòu)的委托”，“組織專家著手起草行政程序法框架稿和試擬稿”[17] 。湖南主要領(lǐng)導(dǎo)和行政法學(xué)專家“心往一處想”、“勁往一處使”，最終實(shí)現(xiàn)《湖南省行政程序規(guī)定》于2008年破繭而出。

上述四川等四個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)的政策文本中，僅有重慶制定了地方政府規(guī)章，其他三個(gè)地方都是制定行政規(guī)范性文件。嚴(yán)格來(lái)講，制定行政規(guī)范性文件并非行政立法?！靶姓⒎ㄊ侵竾?guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)?！盵18]（P149）依主體不同，行政立法可分為中央行政立法和地方行政立法兩大類。中央行政立法包括國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定部門(mén)規(guī)章，地方行政立法則是指一定層級(jí)以上的地方制定政府規(guī)章。但為規(guī)范行政程序（包括重大行政決策程序）制定地方政府規(guī)章是否屬于省級(jí)政府立法的權(quán)限呢？《中華人民共和國(guó)立法法》第82條規(guī)定地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)做出規(guī)定：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；二是屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)；三是應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。第一類是執(zhí)行性立法，第二類是自主性立法，第三類則為先行性立法。先行性立法是暫時(shí)性的，“是對(duì)中央沒(méi)有法律調(diào)整但又亟需規(guī)范的事務(wù)做出的調(diào)整”，等時(shí)機(jī)成熟時(shí)再由中央統(tǒng)一制定法律[19]。《湖南省行政程序規(guī)定》出臺(tái)前，中央層面既未出臺(tái)行政程序法律或行政法規(guī)，也沒(méi)有制定重大行政決策程序法律或行政法規(guī)。制定這一規(guī)定屬于湖南省人民政府立法的權(quán)限，屬于先行性立法?！毒V要》發(fā)布以來(lái)，湖南等省級(jí)政府才會(huì)嘗試探索地方立法試驗(yàn)。省級(jí)政府重大行政決策程序立法分為三個(gè)階段：自覺(jué)推行、政治任務(wù)硬性要求以及依法行政深入實(shí)踐[20]?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》的出臺(tái)是在第一階段，一方面中央政府積極推進(jìn)地方政府完善行政決策程序，另一方面湖南等省級(jí)政府積極改革創(chuàng)新，在法治領(lǐng)域中進(jìn)行著上下互動(dòng)的政策試驗(yàn)。

五、代結(jié)語(yǔ)：開(kāi)門(mén)決策

《湖南省行政程序規(guī)定》制定過(guò)程本身體現(xiàn)了“開(kāi)門(mén)決策”。政策制定的過(guò)程中存在一個(gè)“門(mén)”，決策者在里邊，公眾在外邊。開(kāi)門(mén)決策，表示決策者在制定政策的過(guò)程中與外部公眾有了交流與互動(dòng)[21]（P273）。該規(guī)定從專家提出建議稿、到形成征求意見(jiàn)稿、再到形成草案直至審議通過(guò)及公布，歷時(shí)一年，其開(kāi)門(mén)決策表現(xiàn)為：一是實(shí)務(wù)部門(mén)和專家學(xué)者的合作，前者是湖南省政府法制辦組建的工作小組，后者則由應(yīng)松年?duì)款^成立的專家組；二是上級(jí)政府和下級(jí)政府的互動(dòng)，征求意見(jiàn)稿形成后，三次下發(fā)給市州和縣市區(qū)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)后經(jīng)四次修改形成草案；三是通過(guò)多種媒介向社會(huì)公開(kāi)征求對(duì)草案的意見(jiàn)。開(kāi)門(mén)決策使得湖南在這一規(guī)定出臺(tái)后接續(xù)頒布《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》《湖南省實(shí)施〈政府信息公開(kāi)條例〉辦法》《湖南省依法行政考核辦法》《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》，以及《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》（“兩規(guī)定六辦法”）。2011年《法治湖南建設(shè)綱要》的發(fā)布標(biāo)志著湖南已實(shí)現(xiàn)從法治政府到法治湖南的躍升。

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