引　言

近年來，一些創(chuàng)新性技術(shù)，例如高速鐵路、垃圾焚燒、風(fēng)能發(fā)電、太陽能與其他能源項目，以及最新的電子技術(shù)領(lǐng)域的新技術(shù)(比如共享經(jīng)濟、大數(shù)據(jù)與開放性數(shù)據(jù)等)已開始被世界各個國家所采用。這些新技術(shù)的采用主要致力于提升公共服務(wù)的質(zhì)量與提高公共決策的效率(Koppenjan, & Enserink, 2009; Janssen, & Helbig, 2016; Hilbert, 2016)。在中國，中央政府提出創(chuàng)新型國家的構(gòu)想，并致力推進技術(shù)創(chuàng)新，大量的資金投向高速鐵路、太陽能與風(fēng)能技術(shù)以及水清潔技術(shù)的研發(fā)。然而，由于這些新技術(shù)往往伴隨著極大的不確定性，并帶有潛在性風(fēng)險，因此它們的使用經(jīng)常會帶來一些無法預(yù)期的后果。當下，世界各國的決策者都受到這一議題的困擾(Justen et al., 2014)。這就引發(fā)了一個令治理與公共政策學(xué)者感興趣的研究議題：如何治理創(chuàng)新性技術(shù)采納中的風(fēng)險？治理與公共政策學(xué)者已經(jīng)注意到公共事務(wù)治理過程中存在一系列具有較強復(fù)雜性、不確定性與模糊性的議題(Klijn, & Koppenjan, 2016; Li et al., 2016a; Liu et al., 2016; Walker, Lempert, & Kwakkel 2013; van Asselt, 2005; van Asselt, & Renn, 2011; van Bueren, Klijn, & Koppenjan, 2003)。近年來，治理與公共政策學(xué)者開始探索如何進行有效的制度設(shè)計與政策安排去解決這些復(fù)雜性議題(Li, 2016; Li et al., 2016b)。遺憾的是，學(xué)者們至今并沒能提供一個全面的答案。本文將梳理不同領(lǐng)域的文獻(包括技術(shù)政策、治理與公共政策、項目管理與復(fù)雜性科學(xué))，并在此基礎(chǔ)上建立一項專門用于分析創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險治理的分析框架。

創(chuàng)新技術(shù)使用中的風(fēng)險

時下，中國政府正積極推動創(chuàng)新，力爭使其在世界新一輪的科技創(chuàng)新變革中引領(lǐng)潮流。然而，創(chuàng)新總是與風(fēng)險一路相隨(Brown, & Osborne, 2013)。尤其是有些創(chuàng)新技術(shù)的使用并未經(jīng)歷較長時間，甚至有些技術(shù)仍處于試驗階段，這些技術(shù)的使用隱藏較大風(fēng)險。以現(xiàn)行試驗運行的無人駕駛汽車為例，該項技術(shù)目前已經(jīng)在美國、新加坡與中國試運行。多數(shù)實務(wù)者認為公眾在未來幾年內(nèi)便可乘坐無人駕駛汽車駛往自己的目的地。他們對于無人駕駛汽車的優(yōu)點贊不絕口，認為其能夠極大降低事故率。然而，該項技術(shù)在研發(fā)與試運行過程中一直充滿爭議，例如有人提出如果無人駕駛技術(shù)得以普及，那么交通事故責(zé)任該如何界定？而且，該技術(shù)的采納可能會帶來一些人類現(xiàn)有知識無法預(yù)測的潛在風(fēng)險，這就是Taleb(2007)所提出的“黑天鵝”。面對著無限的不確定性與有限的人類知識，人類無法完全預(yù)測新興技術(shù)可能帶來的危害，正如Perrow(1994)所指出的，在使用復(fù)雜性技術(shù)時，總有一些無法預(yù)期的威脅等待發(fā)生。

來自不同領(lǐng)域的研究者對于新興技術(shù)可能帶來的潛在風(fēng)險已經(jīng)有較多的研究(Adam, 1995; Brown, & Osborne, 2013; Li, 2016; Longstaff, 2005; Perrow, 1999)。對于風(fēng)險的理解始于Knight在1921年的著作《風(fēng)險、不確定性與利潤》。在該書中，Knight提出風(fēng)險與不確定性是兩個緊密相關(guān)的概念：風(fēng)險指代可以測量的不確定性，而不確定性是不可測量的。

有些學(xué)者暫且不去討論不確定性與風(fēng)險的差異，而直接對于不確定性或者風(fēng)險給出定義。Walker，Lempert和Kwakkel(2013)區(qū)分了五種不同的不確定性(也參見Walker, Haasnoot, & Kwakkel, 2013)。第一種不確定性指代清晰明確的未來，其意味著雖然未來的形勢不能完全確定，但這種不確定性可以被明確地測量；第二種不確定性指代可能的替換性未來，這意味著不確定性可以使用統(tǒng)計的詞匯描述出來，也就是說未來有一個可以確定的可能性區(qū)間范圍；第三個層面的不確定性指代可以排列的未來，這意味著未來是多樣的，我們可以對這些多樣的未來進行粗略的排名；第四個層次的不確定性指代未來的多種可能性，其意味著未來的概率與排名無法確定；第五個層次的不確定性是最深層次的不確定性，其被定義為無知。

同樣，Stirling(2007)區(qū)分出四種不同的不確定性：風(fēng)險、不確定性、模糊性與無知。風(fēng)險指代對于事件發(fā)生的可能性與其可能帶來的危害都可以確定。不確定性指代對于事件的結(jié)果沒有爭議，但是對于其發(fā)生的概率充滿爭議。模糊性意味著對于事件的概率有共識，但是對于事件可能帶來的后果爭議較大。無知指代對于事件所可能發(fā)生的概率與其結(jié)果都無法確定。當下，越來越多的研究者將風(fēng)險定義為事件發(fā)生的可能性與損失相乘所得的結(jié)果(Rosa,1997)。這種以概率為基礎(chǔ)的方法對決策者確定風(fēng)險可能帶來的結(jié)果有所幫助，可以幫助他們建立一種樂觀的風(fēng)險應(yīng)對態(tài)度。

一些治理與公共政策學(xué)者對于不確定性或者風(fēng)險也展開研究。在Koppenjan和Klijn(2016)的著作《公共部門中的治理網(wǎng)絡(luò)》中，他們提出治理網(wǎng)絡(luò)中存在三種不確定性：實質(zhì)性不確定性、戰(zhàn)略性不確定性與制度性不確定性。實質(zhì)性不確定性主要指代治理過程中涉及多個參與者，不同的參與者對于同一治理議題的本質(zhì)與解決方式有不同的認識與看法。戰(zhàn)略不確定性主要指代不同參與者無法預(yù)測其他參與者可能采取的戰(zhàn)略。制度不確定性主要指代成員互動場景中制度或者規(guī)則的不確定性。在Brown和Osborne(2013)的研究中，他們認為創(chuàng)新過程中存在三種風(fēng)險：結(jié)果性風(fēng)險、組織性風(fēng)險與行為性風(fēng)險。結(jié)果性風(fēng)險主要指代服務(wù)供給可能會偏離現(xiàn)有的方法或者新的解決問題的方式被試驗，這一類風(fēng)險主要指向服務(wù)的使用者。組織性風(fēng)險主要指代那些關(guān)于組織名聲與合法性的危險，這一類風(fēng)險主要指向組織。行為性風(fēng)險主要指代可能對于整個社會產(chǎn)生的危害。例如一些新型的醫(yī)療技術(shù)可能會滿足病人的需求，但是可能對于整個社會產(chǎn)生危害(Brown, & Osborne, 2013)。一些項目管理研究者也對于大型項目建設(shè)中所可能帶來的風(fēng)險進行研究(比如Flyvbjerg, 2006; Jaafari, 2001; Kutsch, & Hall, 2010; Perminova, Gustafsson, & Wikstrom, 2008；Rahman, & Kumaraswamy, 2004)。在大型項目管理中，風(fēng)險傳統(tǒng)上被認為是一種不確定性的事件。主要的風(fēng)險種類有：市場風(fēng)險(市場波動與匯率變化)、政治風(fēng)險(選舉、換屆等事件)、技術(shù)風(fēng)險(技術(shù)成熟性)、財政風(fēng)險(資金的可持續(xù)性)、環(huán)境風(fēng)險(環(huán)境污染)、組織風(fēng)險(人員的技能無法勝任)、社會風(fēng)險(社會的沖突與不滿)與突發(fā)性風(fēng)險(大型自然災(zāi)害)(Jaafari, 2001)。

創(chuàng)新技術(shù)中的風(fēng)險治理

著名的風(fēng)險治理學(xué)者Aven和Renn(2010)提出四種風(fēng)險治理戰(zhàn)略：直線性戰(zhàn)略(linear strategy)、知曉性戰(zhàn)略(informed strategy)、預(yù)防性戰(zhàn)略(precautious strategy)與話語性戰(zhàn)略(discursive strategy)。直線性戰(zhàn)略主要指決策者采取常規(guī)性與制度性方式應(yīng)對風(fēng)險。這種戰(zhàn)略通常被用于應(yīng)對簡單性風(fēng)險(即可以輕易地量化，具有較低復(fù)雜性、不確定性與模糊性的風(fēng)險)。常見的手段包括風(fēng)險-收益分析、風(fēng)險-風(fēng)險比較分析等。第二種是知曉性戰(zhàn)略，其主要指代通過專家參與獲取更多關(guān)于風(fēng)險的信息與知識。該戰(zhàn)略認為來自不同“知識社區(qū)”的專家可以互相協(xié)作，從而對風(fēng)險有準確的認知。專家參與的風(fēng)險評估是最為常見的手段。第三是預(yù)防性戰(zhàn)略，其主要強調(diào)通過前瞻性的決策干預(yù)來治理風(fēng)險。它包含一些政策工具，比如多樣性、預(yù)警機制、常態(tài)監(jiān)控機制、替補性與彈性。第四種是話語性戰(zhàn)略，其強調(diào)對話、協(xié)商與治理，追求一種自下而上、適應(yīng)性與權(quán)宜性的方式去應(yīng)對風(fēng)險。實踐中，該戰(zhàn)略倡導(dǎo)不同參與者之間的互相學(xué)習(xí)、互相溝通，從而實現(xiàn)價值訴求與科學(xué)知識的融合(Beck, 1992)。

Brown和Osborne(2013)對于創(chuàng)新中的風(fēng)險治理，提出三種不同的治理戰(zhàn)略：風(fēng)險最小化(risk minimization)、風(fēng)險分析(risk analysis)與風(fēng)險協(xié)商(risk negotiation)。風(fēng)險最小化戰(zhàn)略指代風(fēng)險的避免性，主要是決策者采取措施消除風(fēng)險的存在。風(fēng)險分析戰(zhàn)略認識到風(fēng)險存在的不可避免性，其主要是指通過預(yù)測-行動的方式限制風(fēng)險可能帶來的后果(Flemig, Osborne, & Kinder, 2016)。例如，決策者通過吸納專家的觀點與意見，從而準確預(yù)知風(fēng)險發(fā)生的概率與可能后果。風(fēng)險協(xié)商強調(diào)參與者之間的合作與互動，意味著不同的參與者以一種開放與透明的方式互動，從而構(gòu)建共識，以共同承擔(dān)風(fēng)險(Lodge, 2009)。

一些項目管理學(xué)者也對大型項目建設(shè)中的風(fēng)險治理進行了研究?？偟膩碚f，他們發(fā)現(xiàn)兩種不同的風(fēng)險治理戰(zhàn)略：控制導(dǎo)向性戰(zhàn)略與彈性導(dǎo)向性戰(zhàn)略。前者主要強調(diào)準確預(yù)測，在預(yù)測的基礎(chǔ)上制定決策，以應(yīng)對風(fēng)險，這實際上是一種理性的風(fēng)險治理方式。而彈性的治理戰(zhàn)略意味著動態(tài)的風(fēng)險治理，是一種前瞻性為導(dǎo)向的風(fēng)險治理方式。其強調(diào)所有可能受到風(fēng)險影響的利益相關(guān)者都參與到?jīng)Q策過程中，以實現(xiàn)共同決策、開放決策(Rahman, & Kumaraswamy, 2004)。

復(fù)雜性科學(xué)學(xué)者Walker，Marchau和Swanson(2010)發(fā)現(xiàn)三種治理風(fēng)險的戰(zhàn)略：抵制(resistance)、韌性(resilience)與適應(yīng)(adaptation)。抵制主要是指制定規(guī)劃以做好最壞的打算，韌性主要是指采取措施以實現(xiàn)系統(tǒng)可以迅速從危險中恢復(fù)，適應(yīng)主要指根據(jù)外界新形勢的變化不斷調(diào)整應(yīng)對戰(zhàn)略(參見Duit, 2016)。

綜上所述，來自不同領(lǐng)域?qū)W者的研究對于我們認識風(fēng)險及其治理提供了理論基礎(chǔ)，我們將在這些理論的基礎(chǔ)上建立一個新的分析框架。

創(chuàng)新技術(shù)中風(fēng)險治理戰(zhàn)略：一項分析框架

不同的研究者對于風(fēng)險的概念與分類都做出了大量的研究。有的學(xué)者將風(fēng)險與不確定性看作可以互換的概念，而有些學(xué)者則將風(fēng)險看作一種不確定性。還有的學(xué)者區(qū)分不同層次與程度的風(fēng)險，或者劃分出不同種類的風(fēng)險。這些理論貢獻對于我們深入認識創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險的本質(zhì)是有積極意義的，但是過分追求概念的精確可能會阻礙實證研究的進展。我們傾向采取一種實用性策略，力求簡單化風(fēng)險的概念與認識，以便于推進實證分析的發(fā)展。在我們的分析框架中，風(fēng)險主要指代技術(shù)風(fēng)險。技術(shù)風(fēng)險定義為：在采納新技術(shù)過程中在社會、物理與經(jīng)濟方面可能給公民帶來的潛在性后果(參見Renn, & Benighaus, 2013)。我們主要側(cè)重分析創(chuàng)新技術(shù)采納過程中對于公民的潛在影響。有些新興技術(shù)采用的時間較短，整個社會并不了解其可能帶來的潛在風(fēng)險，結(jié)果一些難以預(yù)期的后果將會產(chǎn)生。更為重要的是，一些新興技術(shù)可能會給整個社會帶來較強的中斷性(disruptive)影響。例如，自動化在社會各個領(lǐng)域的推廣(如餐飲、交通與物流)就會沖擊現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)(比如傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)者可能會因此而失業(yè))。

在確定了風(fēng)險的定義之后，我們接下來就需要確定風(fēng)險治理戰(zhàn)略。正如以上文獻梳理所展示的，不同領(lǐng)域的學(xué)者對于風(fēng)險治理這一議題都有所關(guān)注。但是相關(guān)研究仍存在兩個缺點。第一，相關(guān)研究對核心概念的定義仍存在較多爭議。如對于韌性的理解，在Aven和Renn(2010)看來，韌性主要指代預(yù)防，尤其是通過前期的預(yù)防措施來治理風(fēng)險，而復(fù)雜性科學(xué)學(xué)者Walker，Marchau和Swanson(2010)等人認為韌性主要指代系統(tǒng)在危險發(fā)生過程中的恢復(fù)能力。在項目管理學(xué)者看來，彈性或者韌性主要與公民參與相關(guān)，其指代公眾參與、共同決策、風(fēng)險共擔(dān)。第二，相關(guān)研究所形成的分析框架并沒有幫助我們認識到治理風(fēng)險的所有可能選擇?；诖?，我們擬建立一個新的理論框架去分析創(chuàng)新技術(shù)采納中的風(fēng)險治理。

總的來說，我們發(fā)現(xiàn)五種不同的治理戰(zhàn)略。它們是：無回應(yīng)戰(zhàn)略(no response)、阻止導(dǎo)向的戰(zhàn)略(prevention-oriented)、控制導(dǎo)向的戰(zhàn)略(control-oriented)、忍耐導(dǎo)向的戰(zhàn)略(toleration-oriented)與適應(yīng)導(dǎo)向的戰(zhàn)略(adaptation-oriented)。

1.無回應(yīng)戰(zhàn)略：主要指代政策制定者沒有采取特定或者明確行動以應(yīng)對風(fēng)險。有時，由于政府缺少必要資源，而決定不采取措施。當政府沒有采取應(yīng)對戰(zhàn)略時，治理系統(tǒng)將呈現(xiàn)極大脆弱性。一旦災(zāi)害或者危險發(fā)生，系統(tǒng)將遭受巨大損失。比如，有些流行性疾病在非洲的肆意傳播就是一種治理者采取無回應(yīng)戰(zhàn)略的體現(xiàn)(Duit, 2016)。有時，該戰(zhàn)略意味著治理者缺少必要知識，而無法形成程式化的規(guī)則與制度以應(yīng)對潛在風(fēng)險。比如，在應(yīng)對共享經(jīng)濟可能帶來的潛在危害時，許多國家都密切關(guān)注其發(fā)展動態(tài)，但并未采取干預(yù)性措施。總之，無回應(yīng)風(fēng)險治理戰(zhàn)略可能發(fā)生在缺少足夠資源的情況下，也可能發(fā)生在資源充沛、但是無法預(yù)知風(fēng)險的潛在影響時。對于缺少足夠資源的政策制定者來說，他們將無法阻擋風(fēng)險可能帶來的危害，最終可能帶來巨大的損失與災(zāi)難。而對于資源充裕的決策者來說，無回應(yīng)可能意味著其試圖通過收集更多信息而采取更加富有成效的風(fēng)險治理戰(zhàn)略。

2.阻止導(dǎo)向的戰(zhàn)略：主要指代治理者通過事前的禁止行為來阻止風(fēng)險的存在(Longstaff, 2005)，該戰(zhàn)略在當代社會中具有較多的應(yīng)用。例如，我們可以建設(shè)一堵墻而阻止外敵的入侵，或者通過電子門禁系統(tǒng)阻止陌生人的進入。該戰(zhàn)略可以具體體現(xiàn)為決策者試圖通過禁止創(chuàng)新技術(shù)使用，從根本上阻止風(fēng)險的發(fā)生。其在應(yīng)對較小范圍或者具有較小損害性的風(fēng)險時具有一定優(yōu)勢，但是在應(yīng)對較大范圍的風(fēng)險或者較強不確定性風(fēng)險時具有較大局限性。而且，該戰(zhàn)略的采納可能會抑制創(chuàng)新的發(fā)展。創(chuàng)新過程充滿風(fēng)險。比如創(chuàng)新產(chǎn)品的研發(fā)需要投入大量資金，而如果選擇阻止風(fēng)險，則可能選擇拒絕投資，最后喪失創(chuàng)新機會。

3.控制導(dǎo)向的戰(zhàn)略：主要指代治理者通過預(yù)測-行動的行為范式來應(yīng)對風(fēng)險。多數(shù)政策制定者與實務(wù)者都推崇該戰(zhàn)略的使用(Renn, 2008)。在應(yīng)對創(chuàng)新技術(shù)可能帶來的風(fēng)險時，該戰(zhàn)略意味著決策者采取傳統(tǒng)的直線性決策模式，召集來自不同知識社區(qū)的專家，由他們對于風(fēng)險出現(xiàn)的概率與可能帶來的后果進行預(yù)測，之后決策者依據(jù)專家意見采取行動。這種基于科學(xué)范式所做出的預(yù)測為決策者采取行動治理風(fēng)險提供了依據(jù)，從而可能及時避免危險的出現(xiàn)，減少損失。但是，該戰(zhàn)略的弊端也較為明顯。因為并非所有的風(fēng)險都可以被完全預(yù)測，而一旦科學(xué)知識無法準確預(yù)測風(fēng)險的發(fā)生概率與其影響，那么科學(xué)主義與科學(xué)精神的聲譽將會受損?？傊?，伴隨著技術(shù)的進步與人類社會的發(fā)展，試圖完全控制風(fēng)險的嘗試注定是徒勞的。決策者在控制風(fēng)險的同時，也要預(yù)留一定的權(quán)宜性，以便更好地治理風(fēng)險。

4.忍耐導(dǎo)向的戰(zhàn)略：指代決策者提前做好準備以應(yīng)對風(fēng)險。相比前幾種風(fēng)險治理戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略意味著決策者開始采取一種更為積極的姿態(tài)應(yīng)對風(fēng)險。其與很多學(xué)者所倡導(dǎo)的韌性的理念是一致的，意味著決策者對于風(fēng)險的發(fā)生已做好準備，以便系統(tǒng)在遭受攻擊時可以迅速恢復(fù)其功能(Taleb, 2012)。在城市能源的供給中，政府采取多種形式(電能、風(fēng)能與太陽能)提供能源，一旦一種形式的能源供給出現(xiàn)問題，其他種類的能源可以迅速供給。同時，該戰(zhàn)略也意味著決策者改變現(xiàn)有的制度以更好應(yīng)對風(fēng)險。在應(yīng)對創(chuàng)新技術(shù)可能帶來的風(fēng)險中，該戰(zhàn)略意味著決策者改變互動規(guī)則以應(yīng)對風(fēng)險。比如在應(yīng)對網(wǎng)約車可能帶來的風(fēng)險中，新加坡政府積極改變出租車行業(yè)的管理規(guī)則，一方面減輕傳統(tǒng)出租車司機負擔(dān)，另一方面加強網(wǎng)約車監(jiān)管，從而倡導(dǎo)傳統(tǒng)出租車與新興的網(wǎng)約車司機平等競爭。忍耐為導(dǎo)向的風(fēng)險治理戰(zhàn)略已經(jīng)注意到前瞻性的重要性，試圖通過未雨綢繆的方式來減少風(fēng)險可能帶來的危害。但是，該戰(zhàn)略的采納意味著決策者需要付出較大的成本以更好應(yīng)對未來可能發(fā)生的危險?，F(xiàn)實情況是，決策者無法提前預(yù)知危害何時發(fā)生，那么提前付出高昂代價所做出的準備可能是低效甚至是無效的。

5.適應(yīng)導(dǎo)向的戰(zhàn)略：該戰(zhàn)略倡導(dǎo)提升系統(tǒng)的適應(yīng)能力以更好地與風(fēng)險共存。風(fēng)險無處不在，無法避免。無論個體、組織乃至國家都應(yīng)該積極地適應(yīng)風(fēng)險，適應(yīng)性意味著權(quán)宜、也意味著戰(zhàn)略性。其強調(diào)學(xué)習(xí)的重要性，認為個體或者組織應(yīng)該不斷調(diào)試自身功能以更好適應(yīng)不斷變化的外在環(huán)境(Lodge, 2009)。面對風(fēng)險的到來，不僅僅可以迅速恢復(fù)功能，也可在不斷的磨煉中變得更加強大，這就是Taleb(2012)所提出的反脆弱性(antifragility)的本質(zhì)。比如在商業(yè)網(wǎng)站應(yīng)用中，網(wǎng)站運營者經(jīng)常自己扮作黑客攻擊自己的網(wǎng)站。通過不斷的演練，網(wǎng)站逐步提升自身的學(xué)習(xí)能力，最終能夠在真正的黑客攻擊時化險為夷。時下，很多人工智能、計算機科學(xué)學(xué)者都在關(guān)注反脆弱性在其領(lǐng)域的應(yīng)用。回到創(chuàng)新技術(shù)的風(fēng)險治理，該戰(zhàn)略意味著決策者廣泛吸納利益相關(guān)者參與到風(fēng)險治理中，讓他們共同承擔(dān)責(zé)任。在治理共享房屋的過程中，阿姆斯特丹政府與Airbnb公司建立戰(zhàn)略合作關(guān)系以共同打擊不法租房行為。當政府發(fā)現(xiàn)公民出租自己的房屋超過60天時，將通告網(wǎng)絡(luò)平臺，網(wǎng)絡(luò)平臺將該用戶移除。網(wǎng)絡(luò)平臺也積極與政府聯(lián)手一起尋找不法租房者，以更好實現(xiàn)共享經(jīng)濟的發(fā)展。該戰(zhàn)略是一種較為理想的風(fēng)險治理戰(zhàn)略，其試圖通過賦權(quán)、自治、邊學(xué)邊做與合作等形式促進不同利益相關(guān)者之間的信任關(guān)系，倡導(dǎo)風(fēng)險共擔(dān)。這樣一來，即使風(fēng)險來臨，不同的參與者也可以互相合作，共擔(dān)風(fēng)險。但是，該戰(zhàn)略在執(zhí)行過程中，不同的利益相關(guān)者可能不愿相信彼此(比如專家學(xué)者并不認為普通公眾有能力理解晦澀難懂的專業(yè)術(shù)語)，最終使風(fēng)險共擔(dān)難以實現(xiàn)。

表1　創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險治理戰(zhàn)略

值得注意的是，這個理論框架建構(gòu)的主要目的是為學(xué)者們提供一個探索性工具，以幫助他們分析政府決策者如何應(yīng)對新興技術(shù)采納中的風(fēng)險。對于該分析框架，兩點需要特別說明：第一，理論框架告訴我們決策者可能采取的五種不同風(fēng)險治理戰(zhàn)略，而現(xiàn)實情況可能較為復(fù)雜，決策者可能同時采取多種不同的戰(zhàn)略。第二，這個分析框架為我們提供了一個工具去分析政府如何治理創(chuàng)新技術(shù)采納中的風(fēng)險。有些情況下，多個決策者可能會采取同一種戰(zhàn)略，但是其程度卻可能是不同的。例如，不同的地方政府都采取控制的戰(zhàn)略治理風(fēng)險，其中有些地方政府的控制手段較為激烈(比如武力強制執(zhí)行)，而有些地方政府的控制手段則相對較為溫和(比如語言威嚇)。雖然這些手段本質(zhì)上都屬于控制導(dǎo)向的戰(zhàn)略，但是其程度卻不相同。在具體分析中，該框架應(yīng)進行調(diào)整以適應(yīng)具體情況。

結(jié)語：創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險治理作為一個新的研究領(lǐng)域

貝克認為風(fēng)險社會將是一個傳統(tǒng)的社會區(qū)分不復(fù)存在的時代。傳統(tǒng)國家的界限、富人與窮人的區(qū)別等都將伴隨全球性風(fēng)險的來臨而變得逐漸模糊。隨著人類技術(shù)的不斷提升，一些新的創(chuàng)新技術(shù)，比如大數(shù)據(jù)、人工智能、3D打印、區(qū)域鏈與物聯(lián)網(wǎng)等，正在不斷涌現(xiàn)，它們更進一步縮小傳統(tǒng)的社會差異，風(fēng)險正在成為一個關(guān)系所有公民的公共議題。一方面，公民呼喚、期待創(chuàng)新技術(shù)，因為創(chuàng)新技術(shù)在促進社會生產(chǎn)力與提升經(jīng)濟發(fā)展效率方面具有無限潛力。另一方面，創(chuàng)新總是與風(fēng)險攜手并進，我們在期待創(chuàng)新可能給我們的社會生活帶來巨大便利的同時，也需注意其可能帶來的風(fēng)險。有些新興創(chuàng)新技術(shù)的功能強大，并處在不斷更新變革之中，它們對于人類生活的潛在影響仍然無法準確估量。正如有些學(xué)者認識到，在人類治理歷程中，我們從來沒有面臨著如此強大的力量。如何減少創(chuàng)新技術(shù)可能帶來的潛在風(fēng)險，使其能夠更好地貢獻于人類社會的進步將是治理與公共政策學(xué)者的一個重要研究議題。我們認為治理與公共政策學(xué)者在解決創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險治理議題方面應(yīng)該有所作為，并且應(yīng)該將創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險治理作為領(lǐng)域內(nèi)的重要研究議題。對于這一研究議題的研究，治理與公共政策學(xué)者可從以下三個方面進行探索。

首先，治理與公共政策學(xué)者應(yīng)從理論上探索創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險治理，做出應(yīng)有的理論貢獻。復(fù)雜性科學(xué)、工程與項目管理與危機管理與治理等學(xué)者都對于風(fēng)險治理這一議題做出較大貢獻(比如Longstaff, 2005; Renn, 2008; Taleb, 2012; Walker, Lempert, & Kwakkel, 2013)。創(chuàng)新技術(shù)的使用不僅僅是一個技術(shù)性議題，更是一個治理性議題。決策者需要確立正確的風(fēng)險治理理念，也需要智慧性的戰(zhàn)略手段協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的利益訴求，以更好地實現(xiàn)風(fēng)險治理。治理學(xué)者應(yīng)大膽借鑒來自不同領(lǐng)域?qū)W者的研究以更好地幫助決策者管理創(chuàng)新技術(shù)可能帶來的風(fēng)險。本文基于不同領(lǐng)域的文獻提出一個初步的分析框架，該框架可以作為治理與公共政策學(xué)者進一步探索創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險治理的基礎(chǔ)。毋庸置疑，這些來自不同領(lǐng)域的知識為治理學(xué)者提供了很多豐富的、有意思的概念，這些概念如何在公共治理中操作化是治理學(xué)者急需解決的議題。例如，很多復(fù)雜性科學(xué)的學(xué)者都認為韌性是應(yīng)對風(fēng)險的有效方式，而韌性的理念源于社會-生態(tài)系統(tǒng)研究。社會公共事務(wù)治理畢竟不同于社會-生態(tài)系統(tǒng)，韌性這一概念如何在社會生活中操作實踐仍需更多的思考。

其次，治理與公共政策學(xué)者應(yīng)做出更多實證研究。當下的中國正在成為各種創(chuàng)新技術(shù)的試驗場。在每天的新聞報道中，不同種類的創(chuàng)新技術(shù)使用不絕于耳，這些都為治理與公共政策學(xué)者的實證研究提供了素材。例如，高鐵的應(yīng)用、共享經(jīng)濟的采用以及無人駕駛汽車的發(fā)展等，都可以作為治理學(xué)者實證研究的典型案例。學(xué)者們可以收集新聞媒體報道與政府文件等二手資料，也可通過訪談問卷獲取一手信息。通過這些實證信息，學(xué)者們可以歸納不同層級政府與不同部門治理創(chuàng)新技術(shù)的戰(zhàn)略。學(xué)者們也可以研究同一政府如何治理不同類型的創(chuàng)新技術(shù)(比如核設(shè)施、化工廠、高鐵與無人駕駛汽車等)所可能帶來的風(fēng)險。通過這些實證研究，治理學(xué)者可以全面了解決策者治理創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險的戰(zhàn)略選擇，并在實證研究的基礎(chǔ)上發(fā)展現(xiàn)有理論。

第三，治理與公共政策學(xué)者應(yīng)該通過實證研究探索決策者風(fēng)險治理的戰(zhàn)略選擇機制。不同的治理者可能采取不同的戰(zhàn)略手段應(yīng)對同一種創(chuàng)新技術(shù)可能帶來的風(fēng)險。那么，到底哪些因素影響不同決策者的戰(zhàn)略選擇？在網(wǎng)約車治理過程中，世界不同國家采取不同的戰(zhàn)略治理其可能帶來的風(fēng)險。2016年，中國政府合法化網(wǎng)約車，德國、西班牙與法國等歐洲國家禁止網(wǎng)約車運營，美國的有些州政府允許網(wǎng)約車運營，而有些州政府則禁止其運營?；诖?，治理學(xué)者可去探索哪些因素影響不同國家或者城市決策者的風(fēng)險治理戰(zhàn)略。通過實證研究，學(xué)者們可以深入了解決策者風(fēng)險治理戰(zhàn)略選擇的內(nèi)在機制，便于決策者進行制度設(shè)計與政策引導(dǎo)以實現(xiàn)最佳的戰(zhàn)略應(yīng)用，從而減少風(fēng)險可能帶來的危害。

以上三個方面是建立創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險治理研究領(lǐng)域的初步設(shè)想?？偟膩碚f，創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險治理將是一個跨學(xué)科的領(lǐng)域。治理與公共政策學(xué)者尚未足夠關(guān)注創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險治理這一議題，還沒有形成較多原創(chuàng)理論，因此需要廣泛吸納來自其他學(xué)科的知識(如復(fù)雜性科學(xué)、規(guī)劃科學(xué)、危機管理與項目管理等)。然而，吸納并不意味著完全吸收，不同學(xué)科的知識都有其特定的價值訴求。對于治理與公共政策學(xué)者來說，風(fēng)險治理并不僅僅意味著安全的工程項目，也不是一種簡單的危機應(yīng)對，其需要協(xié)調(diào)不同的社會價值(比如安全、效率、效益與公平等)、不同的社會成員(比如企業(yè)、規(guī)制者、用戶與其他潛在影響者)、不同的物理成分(比如軌道、無線信號與操作系統(tǒng)等)，這些不同元素的互動構(gòu)成了一個復(fù)雜的社會-技術(shù)系統(tǒng)，治理與公共政策者需要足夠的智慧去深度考察如何更好地治理社會-技術(shù)系統(tǒng)，以減少其可能帶來的潛在風(fēng)險。

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