郭小卉，康書生

（河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定 071002）

一、引言

精準(zhǔn)扶貧是我國全面建設(shè)小康社會的重要舉措之一。而貧困地區(qū)的脫貧致富從根本上來講，離不開金融的支持。金融是經(jīng)濟(jì)的核心，是激活貧困地區(qū)內(nèi)在發(fā)展動能的重要引擎。目前，我國貧困地區(qū)在金融精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，因地制宜，形成了多種典型的金融精準(zhǔn)扶貧模式，有力地推動了貧困地區(qū)的脫貧致富。

學(xué)者們對于這些金融精準(zhǔn)扶貧模式也進(jìn)行了有效的梳理。大部分學(xué)者的研究主要集中在對某一地區(qū)金融精準(zhǔn)扶貧成熟模式的經(jīng)驗(yàn)介紹。如王敬力等（2011）介紹了金融扶貧的“拾荷模式”[1]：通過建立“一金一社一會”（種養(yǎng)業(yè)貸款擔(dān)保金、農(nóng)業(yè)合作社、溫氏養(yǎng)雞專業(yè)戶協(xié)會），形成“擔(dān)?；?農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)+合作社+農(nóng)業(yè)龍頭公司+行業(yè)協(xié)會”這種全新的金融扶貧模式，取得了良好效果。鈄利珍等（2015）分析了金融普惠扶貧的“麗水模式”[2]：浙江麗水市通過信貸支農(nóng)工程、信用惠農(nóng)工程、支付便農(nóng)工程、創(chuàng)新利農(nóng)工程，探索開發(fā)式扶貧新模式，成為金融精準(zhǔn)扶貧的樣板，走在全國前列。王妍（2015）總結(jié)了甘肅省支持精準(zhǔn)扶貧的隴南模式：電商模式、“互助資金擔(dān)保+農(nóng)村產(chǎn)權(quán)反擔(dān)?！蹦Ｊ?、“政府推動+民生金融”模式、“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押+銀行”模式，成效顯著[3]。汪楊（2016）[4]、黎麗（2016）[5]指出，湖南省人民銀行推動的“1+N”工作機(jī)制（以多種貨幣政策工具和基層央行內(nèi)部的工具為“1”，吸引產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政支持政策、扶貧開發(fā)政策等外部政府配套政策為“N”）和金融“兩支一扶”（即支持“三農(nóng)”、支持小微企業(yè)和扶貧開發(fā)），使得金融精準(zhǔn)扶貧工作卓有成效。劉恒和等（2015）指出，江西省廣昌縣人民銀行的“同心·金融”扶持模式，通過特色定制、金融精準(zhǔn)扶貧，為貧困戶提供優(yōu)質(zhì)高效金融服務(wù)，針對性強(qiáng)，效果明顯[6]。此外，諸多學(xué)者如楊釗（2016）[7]、馮彥明等（2016）[8]、唐陽孝等（2017）[9]、陳萬和（2017）[10]等人對不同地區(qū)在實(shí)踐中摸索出來的金融精準(zhǔn)扶貧先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)都進(jìn)行了總結(jié)和推廣。

河北省保定市地處京南，轄區(qū)內(nèi)貧困縣交叉從屬于燕山—太行山、黑龍港流域連片特困地區(qū)和環(huán)首都貧困帶，自然生態(tài)環(huán)境較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)非常艱巨。目前，僅有部分文獻(xiàn)介紹了河北省金融精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)和做法，如郭錦洲（2014）[11]、陳建華（2017）[12]。而對于保定市金融精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀和模式研究，除易縣、阜平（馮文麗等，2016）[13]和望都之外，已有文獻(xiàn)中鮮有涉獵。河北省保定市近年來在金融精準(zhǔn)扶貧工作中取得了較大成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，形成了比較有特色的金融精準(zhǔn)扶貧模式。因此，本文將以河北省保定市為例，深入研究其金融精準(zhǔn)扶貧模式，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，通過金融資源的精準(zhǔn)投入來支撐扶貧脫貧工作，對金融精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵和模式的推廣和脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有著重要意義。

二、河北省保定市金融精準(zhǔn)扶貧模式分析

截止到2015年年底，河北省保定市共有9個貧困縣，其中博野和望都是平原縣，淶水、易縣、曲陽、唐縣、順平屬于半山區(qū)縣，阜平和淶源是深山區(qū)縣。除博野縣是省級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣之外，其余8縣均處于燕山—太行山集中連片特困地區(qū)。保定市貧困縣面積占總面積的59.3%，共計(jì)1082個貧困村，建檔立卡貧困人口31.68萬戶、91.12萬人，貧困人口較多，貧困程度較深，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)異常艱巨。近三年來，保定市集中力量實(shí)施精準(zhǔn)扶貧脫貧，2015年保定市實(shí)現(xiàn)200個村、15萬人脫貧；2016年14萬人、300多個村脫貧出列，望都縣脫貧摘帽。2017年保定市爭取24.5萬人脫貧，使貧困發(fā)生率下降到1%以下①注：筆者于2017年9月至10月期間，利用周末帶隊(duì)河北大學(xué)金融學(xué)部分研究生深入河北省保定市9個貧困縣扶貧辦和部分貧困地區(qū)主要以訪談的方式進(jìn)行調(diào)研，如非特別說明，文中所有數(shù)據(jù)均來自保定市和9縣扶貧辦以及調(diào)研實(shí)踐。。就目前來看，預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度很大，但保定市在精準(zhǔn)扶貧工作上還是取得了較大成效，下屬貧困縣根據(jù)自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)在金融精準(zhǔn)扶貧工作中形成了比較有特色的金融精準(zhǔn)扶貧模式。

（一）“股份合作制+”扶貧模式

在該模式下，貧困戶可以用財(cái)政扶貧資金、土地、房屋和自有資金等多種形式入股股份合作制經(jīng)濟(jì)組織，通過探索發(fā)展股份合作制經(jīng)營模式，貧困人口可以獲得土地租金、股金分紅和園區(qū)打工薪金三種收益，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。股份合作制扶貧將“資金到戶，項(xiàng)目到戶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本到戶，權(quán)益到戶”，將一家一戶“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)為股份合作制經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)了扶貧對象合作化、扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、扶貧資金資本化，有力地推動了貧困戶的脫貧致富。保定市貧困縣因地制宜，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中逐漸形成了股份合作制+旅游、股份合作制+專業(yè)合作社、股份合作制+農(nóng)業(yè)園區(qū)、股份合作制+龍頭企業(yè)等四種扶貧模式，并取得了良好的效果。

1.“股份合作制+旅游”扶貧模式

2016年，旅游資源豐富的淶水、易縣、淶源三縣將淶水野三坡、易縣清西陵和淶源白石山等知名景區(qū)聯(lián)結(jié)，組成京西百渡休閑旅游度假區(qū)，以股份合作制的方式，吸引貧困戶以多種形式入股成立旅游扶貧合作社，發(fā)展全域旅游，新上旅游項(xiàng)目87個，重點(diǎn)打造旅游專業(yè)村41個，帶動淶易淶三縣農(nóng)民3260戶、6949人脫貧致富。

以淶水縣為例，淶水縣依托野三坡核心景區(qū)，整合各類資金建立兩級旅游扶貧資產(chǎn)平臺，精準(zhǔn)對接貧困人口。首先，淶水縣政府成立美麗鄉(xiāng)村旅游扶貧發(fā)展有限公司，投入1000萬元用于野三坡百里峽景區(qū)建設(shè)，并把投資量化為貧困人口股權(quán)。其次，貧困村成立旅游扶貧股份合作社，整合扶貧資金和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金，鼓勵貧困戶以土地、山場、閑置農(nóng)宅等資產(chǎn)入股合作社。在收益分配上，貧困戶可以獲得股權(quán)分紅，在景區(qū)和合作社務(wù)工的貧困戶可獲得勞務(wù)收入，每人每月工資約2000元。此外，美麗鄉(xiāng)村旅游扶貧公司每年從野三坡景區(qū)門票總收入中拿出1000萬元，發(fā)放給貧困人口每人1000元股權(quán)收益。

如淶水縣南峪村高端民宿項(xiàng)目，南峪村原有村民 216戶、636人，貧困率達(dá) 82%。2015年 11月，淶水縣南峪村獲得“美麗鄉(xiāng)村—三星分享村莊”項(xiàng)目的1000萬元資金支持，將15套舊民居打造成高端民宿旅游產(chǎn)業(yè)，由村民合作社自主管理。按普通村民每人一股，貧困人口每人兩股的規(guī)定，該項(xiàng)目獲得收益后每位村民年可分紅500—1000元，貧困戶每人可得1000—2000元。2016年南峪村人均純收入達(dá)到4300元，較2014年增長了近1倍。淶水縣計(jì)鹿村共366戶，1010人，2015年全村人均純收入不足2900元。2016年該村與某旅游集團(tuán)以股份合作制模式合作建成“四季圣誕小鎮(zhèn)”后，全村人均純收入達(dá)6400元，一年時間實(shí)現(xiàn)了整村脫貧。

2.“股份合作制+專業(yè)合作社”扶貧模式

該模式將政府資金、扶貧專項(xiàng)資金或行業(yè)部門資金整合化為貧困人口股金，通過建立農(nóng)業(yè)合作社，發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)，使得貧困戶享有股權(quán)收益。如淶水縣白澗村將財(cái)政扶貧資金和涉農(nóng)資金整合，全村每位貧困戶入股300元成立白澗鑫匯長毛兔農(nóng)民合作社，專門養(yǎng)殖長毛兔，每戶在2014、2015年分別獲得分紅350元、400元。白澗村2014年貧困人口550戶、1372人，通過發(fā)展多種股份制經(jīng)濟(jì)以后，2015年底全村人均純收入達(dá)到4500元，貧困人口減少到140戶、296人。淶水縣下明峪村原有貧困人口74戶、135人，近年來該村貧困戶以土地、勞務(wù)、資金、技術(shù)等多種形式入股，建立面積達(dá)380畝的春燁、林花兩個食用菌專業(yè)合作社，用工150余人，村民年工資性收入400多萬元，2015年人均純收入超過6000元，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

3.“股份合作制+農(nóng)業(yè)園區(qū)”扶貧模式

該模式依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，將政府扶貧資金轉(zhuǎn)換為股金，吸納農(nóng)民以資金、土地、山場等資產(chǎn)入股，帶動貧困戶增收。如淶水縣綠舵蔬菜銷售農(nóng)民專業(yè)合作社通過整合扶貧資金、涉農(nóng)專項(xiàng)資金及土地等不動產(chǎn)，引入民間工商資本，主導(dǎo)建設(shè)了集農(nóng)業(yè)種植、畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)休閑旅游于一體的綠舵現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，輻射帶動12個村，貧困人口從2011年的2615戶、9046人減少到2016年5月的180戶、322人。易縣采取這種模式重點(diǎn)培育了綠澤濃、正四方牧業(yè)、紫荊關(guān)香菇產(chǎn)業(yè)、白沙河蘋果產(chǎn)業(yè)、狼牙山花卉產(chǎn)業(yè)等12個扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)，輔射帶動貧困村122個。易縣臺底村原有村民690人，貧困人口199人，人均年收入僅300元，2014年該村村民以土地、勞務(wù)和資金等入股發(fā)展蘋果扶貧產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在已經(jīng)獲得收益，預(yù)計(jì)到2020年蘋果盛果期，人均增收1萬元以上。

4.“股份合作制+龍頭企業(yè)”扶貧模式

該模式是指在政府指導(dǎo)下，貧困戶以財(cái)政扶貧資金、自有資金、土地等形式入股龍頭企業(yè)，進(jìn)入企業(yè)打工，獲得股金、土地租金和薪金三種收益，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。2016年，望都縣將財(cái)政扶貧資金1321.2萬元作為全縣2202戶貧困戶的股金投入當(dāng)?shù)?家農(nóng)產(chǎn)品深加工的龍頭企業(yè)，貧困戶連續(xù)3年至少獲得入股資金10%的保底分紅。5家龍頭企業(yè)帶動500余貧困人口就業(yè)，人均月收入達(dá)到1650元。同時，龍頭企業(yè)與貧困村開展訂單種植，進(jìn)一步提高貧困戶農(nóng)業(yè)收入。唐縣引導(dǎo)貧困戶申請銀行小額扶貧貸款，入股農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，由企業(yè)提供擔(dān)保和分紅，財(cái)政予以貼息，貧困戶還可以優(yōu)先到企業(yè)務(wù)工，實(shí)現(xiàn)“貧困戶增收、企業(yè)發(fā)展”雙贏。2016年10月，唐縣東迷城村24戶貧困戶每戶獲得小額貸款5萬元，共計(jì)120萬元，投入龍頭企業(yè)漢唐牧業(yè)，每年享受資產(chǎn)收益，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收。

表1　淶源、易縣、淶水三縣2014、2017年貧困狀況

淶源、易縣和淶水三縣近年來大力推進(jìn)“股份合作制+”金融精準(zhǔn)扶貧模式，取得了明顯的成效，如表1所示，淶易淶三縣三年來貧困人口分別減少約4.6萬、8.74萬和5.72萬人，貧困發(fā)生率降低了15.7%、15.8%和16%。其中淶水縣該模式發(fā)展最為成功。2016年，淶水“股份合作制+旅游”扶貧模式成為全省樣板，淶水縣被評為河北省農(nóng)村股份合作制經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范縣?！笆濉逼陂g，淶水野三坡景區(qū)累計(jì)投入各類資金8.2億元，旅游總收入44.93億元，山區(qū)貧困村由97個減少到60個，3萬人脫貧。截止到2016年5月，淶水縣全部88個貧困村、11萬畝林地、10.8萬畝土地、120戶農(nóng)宅已入股股份合作制經(jīng)濟(jì)組織，全縣165個股份制扶貧產(chǎn)業(yè)合作社覆蓋了90%左右的貧困戶，相比2011年，人均增收4714元，共計(jì)使8.47萬名貧困人口穩(wěn)定脫貧。

（二）阜平縣“政銀保”金融扶貧模式

阜平縣位于太行深山區(qū)，屬革命老區(qū)和深度貧困地區(qū)，2014年初建檔立卡貧困戶4.44萬戶，貧困人口10.81萬人，貧困發(fā)生率48%。近年來，阜平縣以政府主導(dǎo)的方式，與保險公司建立聯(lián)辦共保機(jī)制，與銀行建立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，借助擔(dān)保平臺，輔之以縣域金融服務(wù)體系再造，構(gòu)建“政銀保”金融精準(zhǔn)扶貧模式，打通了貧困戶的金融幫扶通道，有力推動了阜平縣精準(zhǔn)扶貧脫貧工作。2014年7月，阜平縣被河北省確認(rèn)為首個金融扶貧示范縣。截止到2016年底，阜平縣貧困人口2.84萬人，貧困發(fā)生率14.8%，三年來約7.97萬貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率下降33.2%。

1.政府+銀行聯(lián)辦共保機(jī)制

“聯(lián)辦共保”機(jī)制創(chuàng)設(shè)于2015年，由阜平縣政府和人保財(cái)險公司合作，根據(jù)阜平縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色來設(shè)置險種，由政府投入財(cái)政資金成立保險基金，交由保險專戶管理。農(nóng)戶保費(fèi)由政府保險專戶和農(nóng)戶按6:4比例繳納，所得保費(fèi)收入由人保財(cái)險和政府保險專戶5:5分成，政府分成部分用于積累保險基金。保險賠付由政府和人保財(cái)險公司5:5分?jǐn)偅缋碣r金額小于保費(fèi)收入，結(jié)余自動積累保險基金?！奥?lián)辦共保”實(shí)際上是一種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，政府主導(dǎo)、保險公司主辦、市場運(yùn)作，既降低了保險公司風(fēng)險，滿足了農(nóng)戶需求，又提高了財(cái)政資金使用效率。2016年，人保財(cái)險在阜平保險理賠1980萬元，153個村1.8萬農(nóng)戶直接受益。截至2016年底，累計(jì)辦理農(nóng)業(yè)保險5.6萬戶，理賠4600萬元。

2.政府+銀行風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制

“風(fēng)險共擔(dān)”機(jī)制是指阜平縣成立擔(dān)保公司與銀行合作，扶貧貸款由擔(dān)保公司擔(dān)保，如發(fā)生風(fēng)險，雙方共擔(dān)。2013年，阜平縣投入1.5億財(cái)政專項(xiàng)資金成立阜平縣惠農(nóng)擔(dān)保有限公司，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，用于建設(shè)擔(dān)保平臺，引導(dǎo)合作銀行按1:5的比例投放惠農(nóng)擔(dān)保貸款，撬動金融資源支持扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。阜平縣扶貧貸款擔(dān)保申請須滿足三個條件：一是申請農(nóng)戶、企業(yè)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目具備投保條件的必須參加農(nóng)業(yè)保險；二是必須“三戶聯(lián)?！保龖艋蛉龖粢陨献栽附M建聯(lián)保小組，聯(lián)保戶之間連帶互保，對任何一戶的不良信用行為負(fù)連帶責(zé)任；三是必須有一定致富能力。

為保障扶貧貸款順利開展，阜平縣政府與金融機(jī)構(gòu)合作構(gòu)建了金融扶貧的縣、鄉(xiāng)、村三級服務(wù)系統(tǒng)。在村設(shè)立村級金融工作室，對村級貸款擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行資料初審、上報；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立工作部，負(fù)責(zé)對報來的申請進(jìn)行信用、資質(zhì)和項(xiàng)目初步調(diào)查并提出初審意見，同時負(fù)責(zé)保費(fèi)收繳以及農(nóng)業(yè)災(zāi)害勘察定損；設(shè)立縣級金融服務(wù)中心，會同保險公司、銀行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的擔(dān)保意見進(jìn)行審核，參與對農(nóng)業(yè)保險的定損和理賠。為保障擔(dān)保基金安全，扶貧貸款發(fā)放采取“村推薦、鄉(xiāng)初審、縣惠農(nóng)擔(dān)保公司與合作銀行聯(lián)合審查”的審批程序，5萬元以下的由惠農(nóng)擔(dān)保公司和銀行直接審批，5—20萬元的由縣金融服務(wù)中心、扶貧辦及行業(yè)主管部門審議，20萬元以上由縣金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過。農(nóng)戶（貸款5萬元以下）按時還本付息后，由財(cái)政部門給予50%貼息，期限不超過兩年。截至2016年底，“風(fēng)險共擔(dān)”機(jī)制通過擔(dān)保累計(jì)為6285戶農(nóng)戶和82家企業(yè)發(fā)放貸款8.52億元。

2016年4月，農(nóng)行河北省分行依托“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ剑瑸楦菲搅可矶ㄖ屏恕敖鹚朊撠氋J”和“金穗小康貸”。金穗脫貧貸是指符合條件的貧困戶可以申請3000元—10萬元小額貸款用于發(fā)展生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)脫貧?！敖鹚胄】蒂J”面向具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的已脫貧農(nóng)戶發(fā)放，每位符合條件的農(nóng)戶可申請10萬元到300萬元的貸款用于發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)，持續(xù)穩(wěn)定增收。截至2017年1月，兩類扶貧小額貸款已發(fā)放2億元，支持建檔立卡貧困戶1535戶。

三、保定市金融精準(zhǔn)扶貧模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

金融精準(zhǔn)扶貧帶有一定的公益屬性，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，首先，必須以政府為主導(dǎo)，吸引和帶動金融機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)等相關(guān)各方共同參與進(jìn)來，才能形成比較有效的金融精準(zhǔn)扶貧模式。而河北省保定市“股份合作制+”模式和“政銀保”金融扶貧模式的建立，都是以地方政府為主導(dǎo)并投入相當(dāng)?shù)娜肆ξ锪ω?cái)力才建立起來。其中，“股份合作制+”模式主要依賴地方政府整合各類扶貧資金成立的融資擔(dān)保平臺和村級農(nóng)民合作社；“政銀?！蹦Ｊ揭蕾囉诘胤秸O(shè)立的風(fēng)險補(bǔ)償基金和縣鄉(xiāng)村三級金融服務(wù)體系。因此，有一定財(cái)力的地方政府是建立兩種金融扶貧模式的前提條件，如果在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，地方政府籌措資金的能力或財(cái)力不足，這兩種金融扶貧模式便難以為繼。其次，雖以地方政府為主導(dǎo)，但要吸引相關(guān)各方特別是金融機(jī)構(gòu)積極參與到精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，形成金融精準(zhǔn)扶貧的長效機(jī)制，就必須精心設(shè)計(jì)政銀保三方之間的利益和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，這是建立“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ降暮诵囊Ｔ俅?，“股份合作制+”模式實(shí)際上是以股份合作制的形式將股份合作組織與農(nóng)戶之間的利益緊密連接起來，建立一種扶貧長效機(jī)制。這種模式必須因地制宜，與本地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)（旅游產(chǎn)業(yè)或涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)）結(jié)合在一起，才能發(fā)揮更大的作用。概括起來，保定市這兩種金融精準(zhǔn)扶貧模式成功的經(jīng)驗(yàn)主要有以下三點(diǎn)。

（一）政府主導(dǎo)成立縣一級地方政府融資擔(dān)保平臺

金融精準(zhǔn)扶貧面臨兩個困境，一是貧困戶造血功能不足，僅靠輸血難以實(shí)現(xiàn)脫貧致富，二是貧困人口信貸風(fēng)險過大，金融機(jī)構(gòu)難以主動參與到精準(zhǔn)扶貧中。因此，帶有公益屬性的精準(zhǔn)扶貧必須由政府主導(dǎo)。首先，在淶水縣“股份合作制+”模式中，主要由政府出面成立縣級地方政府融資平臺，根據(jù)淶水縣本地特色和優(yōu)勢，整合財(cái)政資金和各類扶貧資金，作為貧困人口的股權(quán)，以多種形式支持各類特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過壯大產(chǎn)業(yè)來帶動貧困戶脫貧，解決“造血功能不足”的問題；其次，阜平縣“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ接傻胤秸O(shè)立擔(dān)保平臺、成立擔(dān)保基金，為農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款擔(dān)保，建立增信機(jī)制，降低貸款風(fēng)險，引導(dǎo)和激勵金融機(jī)構(gòu)參與精準(zhǔn)扶貧；第三，阜平縣在“政銀保”模式中，由政府主導(dǎo)成立風(fēng)險補(bǔ)償基金，探索以適當(dāng)?shù)姆绞胶捅壤秊樾☆~扶貧貸款貼息、分?jǐn)偙ｋU理賠和農(nóng)戶保費(fèi)繳納，為金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險兜底。

（二）采用股份合作制，厘清股份合作經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

“授人予魚，不如授人予漁。”精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵是建立扶貧長效機(jī)制，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)的方式使貧困戶獲得長期穩(wěn)定收益，真正實(shí)現(xiàn)脫貧。淶水、易縣、淶源三縣在大多數(shù)基層農(nóng)村，均由政府主導(dǎo)將原村大隊(duì)整合成立農(nóng)民合作社，不再將扶貧資金直接分給貧困戶，而是將其量化為貧困戶股金以股份合作制來發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、專業(yè)合作社或入股龍頭企業(yè)，同時淶易淶三縣引導(dǎo)貧困戶以土地、房屋、自有資金等多種形式入股，實(shí)現(xiàn)資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)戶變股東，以股東、“地主”、員工的身份將貧困戶與投融資平臺或股份合作制經(jīng)濟(jì)組織的利益緊密聯(lián)結(jié)，保障股金、租金、薪金三種收益精準(zhǔn)到戶，讓貧困戶更多地分享全產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈增值收益。以股份合作制的形式將經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶收入真正聯(lián)結(jié)起來，使得農(nóng)戶分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

（三）打通政銀保之間的利益和風(fēng)險聯(lián)結(jié)通道

由政府主導(dǎo)，以體制機(jī)制創(chuàng)新打通政銀保三方的利益和風(fēng)險聯(lián)結(jié)通道，引導(dǎo)銀行和保險公司積極參與精準(zhǔn)扶貧，是金融精準(zhǔn)扶貧的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而阜平“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ秸且哉鲗?dǎo)，一方面與銀行風(fēng)險共擔(dān)，農(nóng)戶貸款償還后財(cái)政予以適當(dāng)貼息，一旦發(fā)生貸款損失，由政府風(fēng)險補(bǔ)償基金來補(bǔ)償。另一方面，與保險公司聯(lián)辦共保，保費(fèi)繳納由政府與農(nóng)戶6:4分?jǐn)偅ＹM(fèi)收入和保險賠付由政府和保險公司5:5分?jǐn)?。此外，人保?cái)險公司在阜平推出的“政銀?！毙☆~貸款保證保險、“政融?！敝мr(nóng)融資項(xiàng)目①人保財(cái)險股份公司在阜平試點(diǎn)“見保即貸，保貸聯(lián)動”的“政融?！敝мr(nóng)融資項(xiàng)目，采取“政府政策支持+保險資金融資+保險風(fēng)險保障”的運(yùn)行模式，為農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模種植、養(yǎng)殖等生產(chǎn)經(jīng)營活動直接提供保險資金融資。、銀行農(nóng)業(yè)保險保單質(zhì)押貸款等項(xiàng)目進(jìn)一步打通了銀行與保險公司之間的通道?！帮L(fēng)險共擔(dān)、聯(lián)辦共?！睓C(jī)制將政銀企戶保五方利益和風(fēng)險聯(lián)結(jié)，解決了金融機(jī)構(gòu)參與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)生動力問題，撬動銀行和保險公司更多的資金來精準(zhǔn)扶貧。

在河北省保定市金融精準(zhǔn)扶貧中，產(chǎn)業(yè)扶貧是根本，政府主導(dǎo)是核心，厘清貧困人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的利益關(guān)系是關(guān)鍵，打通政銀企戶保之間的風(fēng)險通道是有效手段。政府兜底風(fēng)險，理順風(fēng)險收益關(guān)系，將政府行政力量與市場機(jī)制相結(jié)合，政銀企戶保多方聯(lián)動，形成一個比較完整的金融精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)鏈、服務(wù)鏈，著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式帶動貧困地區(qū)發(fā)展，能夠有效提升金融扶貧的精準(zhǔn)性和可持續(xù)性。

四、保定市金融精準(zhǔn)扶貧模式存在的問題

保定市“股份合作制+”模式和“政銀?！苯鹑诜鲐毮Ｊ皆诜e極發(fā)展的同時也面臨著一些障礙，客觀上阻礙了這兩種模式的深入推進(jìn)。在“政銀?！蹦Ｊ街校毨丝诖髷?shù)據(jù)信息的不準(zhǔn)確，導(dǎo)致金融資源難以精準(zhǔn)對接貧困人口。農(nóng)戶信用評級體系的不健全，客觀上增加了金融機(jī)構(gòu)扶貧貸款的風(fēng)險，而薄弱的金融基礎(chǔ)設(shè)施使得金融服務(wù)很難普及到基層農(nóng)戶。政銀保三方的利益關(guān)系設(shè)置如果不合理，會導(dǎo)致政府財(cái)力不足或金融機(jī)構(gòu)動力不足，模式難以持續(xù)?！肮煞莺献髦?”模式在實(shí)踐中也面臨現(xiàn)實(shí)的約束條件，如果地方政府融資擔(dān)保平臺監(jiān)督機(jī)制尚未建立，資金的使用就會存在漏洞。特別是以股份合作制驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展一定要因地制宜，尊重市場，不能盲目引進(jìn)產(chǎn)業(yè)，否則不但達(dá)不到扶貧的目的，還會給貧困戶帶來損失。

（一）貧困人口大數(shù)據(jù)信息缺乏，金融扶貧精準(zhǔn)度不夠

保定市貧困縣尚未建立關(guān)于貧困人口的大數(shù)據(jù)信息，貧困信息不夠精準(zhǔn)，如建檔立卡的貧困人口與實(shí)際貧困人口對不上，關(guān)于貧困人口的年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、健康狀況等信息還沒有徹底搞清楚；對貧困戶的致貧原因、脫貧現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、危房改造、異地搬遷意愿、社會保障等信息也是模糊不清。貧困大數(shù)據(jù)信息的缺乏和精準(zhǔn)度不夠，使得金融機(jī)構(gòu)不能準(zhǔn)確評估貧困戶的真實(shí)信貸需求和信用狀況，有可能導(dǎo)致金融扶貧精準(zhǔn)度出現(xiàn)偏差、金融資源無法精準(zhǔn)對接貧困人口，產(chǎn)生扶貧貸款“扶工不扶農(nóng)”“扶富不扶貧”、信貸資源向農(nóng)村中高等收入群體轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象[12]。

（二）地方政府融資擔(dān)保平臺監(jiān)督機(jī)制尚未建立，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制有待進(jìn)一步規(guī)范

保定市貧困縣在金融精準(zhǔn)扶貧中，由政府主導(dǎo)建立了縣級地方政府融資平臺和村級農(nóng)業(yè)合作社。各類扶貧資金由原來直接發(fā)放到戶變?yōu)橐怨煞莺献髦频男问接煽h級融資平臺或村級農(nóng)業(yè)合作社統(tǒng)籌管理，貧困戶也可以多種形式入股農(nóng)業(yè)合作社。但現(xiàn)階段缺乏相應(yīng)的文件或辦法來約束和規(guī)范地方政府各級融資平臺的資金運(yùn)用、利潤分紅、績效評估、信息披露等相關(guān)行為，監(jiān)督機(jī)制尚未建立。資金運(yùn)用的隨意性、不透明和缺乏必要的監(jiān)督有可能導(dǎo)致資金被擠占挪用、貪污，從而損害貧困戶的利益。對于部分貧困縣設(shè)立的擔(dān)?；?，基金規(guī)模大小、貸款風(fēng)險分擔(dān)比例、貸款貼息、保費(fèi)收入和保險賠付分?jǐn)偙壤汝P(guān)鍵數(shù)據(jù)的設(shè)置還有待深入探索。因?yàn)檫@些信息涉及政府、銀行、企業(yè)、貧困戶及保險公司多方利益，政府分?jǐn)偙壤^大則可能造成基金規(guī)模不足而難以持續(xù)，銀保承擔(dān)比例過大則對金融機(jī)構(gòu)的激勵不夠，難以吸引更多金融資源。

（三）銀保之間通道不暢，農(nóng)戶信用評級體系不夠健全

在“政銀保”金融扶貧模式下，雖然部分貧困縣已經(jīng)發(fā)展了各種形式的聯(lián)保擔(dān)保機(jī)制，但銀保之間的通道還沒有完全打通，銀保合作僅限于阜平縣開設(shè)的“政銀?！毙☆~貸款保證保險、保單質(zhì)押貸款等項(xiàng)目，單靠這些項(xiàng)目無法完全理順銀保之間的風(fēng)險收益關(guān)系，在一定程度上限制了銀保等金融機(jī)構(gòu)的精準(zhǔn)扶貧能力。此外，扶貧貸款能否如期償還的根源在于農(nóng)戶，但貧困地區(qū)仍未建立完善的農(nóng)戶信用檔案和信用評級體系，信息不對稱使金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放扶貧貸款時不能有效甄別客戶，信貸風(fēng)險加大。雖然部分貧困縣政府投入財(cái)政資金為農(nóng)戶貸款擔(dān)保，但縣級政府特別是貧困縣財(cái)力非常有限，擔(dān)?；鹬饕獊碓从谏霞墦芸睿绻鲐氋J款不良率過高，風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制也會面臨不可持續(xù)的問題。

（四）農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，金融服務(wù)不到位

保定市多數(shù)貧困縣尚未建立縣、鄉(xiāng)、村三級金融服務(wù)體系，貧困農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，金融服務(wù)“最后一公里”的問題仍然沒有解決，普惠金融尤其是數(shù)字普惠金融發(fā)展程度比較低。如果沒有政府主導(dǎo)，單靠金融機(jī)構(gòu)自身力量擴(kuò)大網(wǎng)點(diǎn)覆蓋面成本過高，不太現(xiàn)實(shí)。數(shù)字普惠金融的發(fā)展雖然可以避免此類問題，但其發(fā)展的支撐條件如農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)和智能終端的廣泛普及、熟練運(yùn)用等，大多數(shù)農(nóng)村依然無法滿足。特別是貧困人口受教育水平較低，接受新事物的能力較差，思想觀念比較陳舊，加劇了數(shù)字普惠金融的普及難度。

（五）產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模，示范帶動效應(yīng)不顯著

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是帶動貧困人口脫貧致富的根本途徑。保定市貧困縣以農(nóng)業(yè)園區(qū)、專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等形式發(fā)展了多種產(chǎn)業(yè)，但除京西百渡旅游產(chǎn)業(yè)之外，多數(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于起步階段，規(guī)模小，品牌效益較差，產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)并不明顯，帶動能力嚴(yán)重不足。產(chǎn)業(yè)發(fā)展一定要因地制宜，遵循市場規(guī)律，但部分貧困縣仍然存在盲目引進(jìn)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象，一旦造成產(chǎn)業(yè)趨同，產(chǎn)品供大于求，則會給農(nóng)戶帶來損失。因此，即使扶持再多的小微企業(yè)進(jìn)駐貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展如果沒有龍頭企業(yè)，缺乏有效的示范帶動效應(yīng)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的引領(lǐng)，金融扶貧成效也只能收效甚微。

五、深入推進(jìn)保定市金融精準(zhǔn)扶貧模式的對策建議

（一）建立貧困人口動態(tài)大數(shù)據(jù)信息庫和農(nóng)戶信用評級體系，提高金融扶貧精準(zhǔn)度

金融精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，而精準(zhǔn)須以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。保定市貧困縣政府應(yīng)當(dāng)借助于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)建立貧困人口大數(shù)據(jù)信息庫，收集貧困人口的年齡、文化程度、健康狀況、財(cái)產(chǎn)狀況、致貧原因、家庭負(fù)擔(dān)等相關(guān)數(shù)據(jù)，定期調(diào)查貧困人口的實(shí)際收入、脫貧現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、社會保障等信息，對貧困信息實(shí)行動態(tài)管理，定期更新數(shù)據(jù)庫。根據(jù)貧困信息將貧困人口按貧困程度分層，對處于不同層次的貧困人口施行差別化精準(zhǔn)扶貧。同時，在貧困人口大數(shù)據(jù)信息的基礎(chǔ)上，為農(nóng)戶建立電子信用檔案，通過“云平臺”實(shí)現(xiàn)政府與金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)各方的信息共享，并及時補(bǔ)充農(nóng)戶貸款、保險等相關(guān)信用信息，對農(nóng)戶進(jìn)行信用評級，推進(jìn)農(nóng)村信用工程，提高金融精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)度。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)地方政府各級融資平臺和擔(dān)保基金的監(jiān)督機(jī)制和激勵約束機(jī)制

對于各種類型的縣級地方政府融資平臺和村級農(nóng)業(yè)合作社，保定市政府應(yīng)該出臺相應(yīng)的文件或辦法來規(guī)范各級融資擔(dān)保平臺的運(yùn)作機(jī)制，包括資金的來源、運(yùn)用、收益分配、績效評估和信息披露等，以此來約束融資平臺的行為，并由地方政府授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)或第三方來加強(qiáng)對融資平臺的監(jiān)督。對于各類擔(dān)?；鸷惋L(fēng)險補(bǔ)償基金，其公益性決定了政府一定要為其爭取到穩(wěn)定持續(xù)的資金來源。同時，要想以財(cái)政資金撬動更多的金融資源支持精準(zhǔn)扶貧，對金融機(jī)構(gòu)激勵約束機(jī)制設(shè)計(jì)非常重要。貧困地區(qū)應(yīng)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)合理地設(shè)定政府與銀行風(fēng)險共擔(dān)比例、與保險公司聯(lián)辦共保的分?jǐn)偙壤?、政府對農(nóng)戶的貸款貼息和保費(fèi)繳納分?jǐn)偙壤约罢档罪L(fēng)險的底線，最大限度地提高扶貧資金和金融扶貧貸款的使用效率。

（三）借鑒承德市隆化縣“政銀企戶?！狈鲐氋J款模式，厘清政銀保之間利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

“政銀企戶?！狈鲐毮Ｊ绞浅械率新』h最先摸索出來的一種“政府+銀行+農(nóng)業(yè)企業(yè)+貧困戶+保險”五方協(xié)作，政府搭臺增信、銀行降檻降息、企業(yè)農(nóng)戶承貸、保險兜底保證，以多方聯(lián)動為基礎(chǔ)的扶貧小額信貸模式。在該模式下，政府對于帶動貧困戶發(fā)展的企業(yè)和合作社的貸款實(shí)行差別化貼息政策，帶動越多，貼息越多；當(dāng)貸款發(fā)生損失時，擔(dān)保基金、銀行和保險公司1∶2∶7共同代償貸款本息，降低銀行信貸風(fēng)險。差別化貸款貼息政策提高了合作社和企業(yè)扶貧、貧困戶脫貧的積極性，貸款損失比例分?jǐn)傉哌M(jìn)一步打通了政銀保三方之間的利益聯(lián)結(jié)通道。保定市“政銀保”金融扶貧模式應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒這兩類做法，進(jìn)一步完善“政銀保”金融扶貧模式。

（四）大力發(fā)展數(shù)字普惠金融，推進(jìn)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

借鑒阜平縣做法，在保定市其他貧困縣建立縣、鄉(xiāng)、村三級金融服務(wù)體系，在村一級設(shè)立便民自助金融服務(wù)點(diǎn)，為農(nóng)戶存取款、貸款擔(dān)保和發(fā)放、保費(fèi)繳納和保險賠付等業(yè)務(wù)提供便利。大力推進(jìn)農(nóng)村移動互聯(lián)網(wǎng)及通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)金融，對農(nóng)戶進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和智能終端設(shè)備的使用培訓(xùn)，以數(shù)字技術(shù)來逐步拓展普惠金融的深度和廣度。同時，加強(qiáng)對農(nóng)民金融知識的宣傳和普及，提高農(nóng)民的金融意識，使得貧困人口能夠更加方便自主地享受金融服務(wù)。

（五）繼續(xù)完善股份合作制，科學(xué)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

進(jìn)一步完善股份合作制，健全長效機(jī)制，積極探索符合市場規(guī)律、可復(fù)制、可推廣的股份合作制示范模板，建立多種貧困戶與投融資平臺或股份合作制經(jīng)濟(jì)組織的利益聯(lián)結(jié)模式，將脫貧產(chǎn)業(yè)與貧困群眾利益緊密聯(lián)結(jié)，讓貧困戶更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益。同時，貧困縣應(yīng)以產(chǎn)業(yè)化扶貧為抓手，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，借鑒京西百渡旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，立足市場規(guī)律，加快發(fā)展貧困人口參與度高的特色農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和休閑旅游業(yè)，精心培育一批龍頭企業(yè)，逐步壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，帶動更多的貧困人口脫貧致富。

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