袁國敏，王 飛

（1.南京財經(jīng)大學 公共管理學院，江蘇 南京 210023；2.江蘇省邳州市人力資源和社會保障局，江蘇 邳州 221300）

產(chǎn)業(yè)工人又稱作藍領，主要是指在第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)和建筑業(yè)）、第三產(chǎn)業(yè)（服務業(yè)）從事生產(chǎn)和服務的工人，特別是制造業(yè)中從事生產(chǎn)性工作的工人。要順利實現(xiàn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，落實制造強國的戰(zhàn)略，迫切需要造就一支素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)業(yè)工人隊伍。2017年4月，中共中央、國務院印發(fā)《新時期產(chǎn)業(yè)工人隊伍建設改革方案》，提出要創(chuàng)新體制機制，提高產(chǎn)業(yè)工人素質(zhì)。產(chǎn)業(yè)工人的培養(yǎng)，關(guān)系到廣大產(chǎn)業(yè)工人切身利益，關(guān)系到國家的經(jīng)濟社會發(fā)展。推進產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)技能培養(yǎng)，將為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、制造強國戰(zhàn)略提供人才保證。

現(xiàn)有的對產(chǎn)業(yè)工人的研究，主要是對產(chǎn)業(yè)工人隊伍建設存在的問題以及對策建議的研究，反映產(chǎn)業(yè)工人教育程度不高、技能水平偏低、培訓機會少、地位低下等問題，在此基礎上提出提高產(chǎn)業(yè)工人素養(yǎng)的對策[1-3]。而現(xiàn)有對職業(yè)培訓方面的研究，主要是針對農(nóng)民工或就業(yè)困難群體、下崗失業(yè)人員及新成長的勞動力，是就業(yè)前的技能培訓。而本文則針對已就業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)培訓，是在落實中央提出的提高產(chǎn)業(yè)工人素質(zhì)的背景下，從政府購買職業(yè)培訓服務的視角，研究建立產(chǎn)業(yè)工人培養(yǎng)的新機制問題。

一、產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓的意義

（一）產(chǎn)業(yè)工人素質(zhì)存在的問題

技術(shù)變革和產(chǎn)品更新，需要掌握一定技術(shù)的熟練產(chǎn)業(yè)工人為支撐。而目前我國產(chǎn)業(yè)工人整體素質(zhì)較差，技術(shù)工人數(shù)量不足，專業(yè)技能不強。具體表現(xiàn)在：一是受教育程度不高。許多新生代產(chǎn)業(yè)工人沒念過大學或技校，沒有受到專業(yè)技術(shù)教育。統(tǒng)計資料顯示，制造業(yè)中的新生代產(chǎn)業(yè)工人70%是初中及以下水平。二是技能水平偏低。數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達國家的高級工占工人的比例能達到15%—20%；中級工所占比例是60%—70%；初級工僅占10%—15%；而在我國，低水平的產(chǎn)業(yè)工人比例過高，初級工、學徒工比例超過了70%[3]。

存在這些問題的原因：一是就業(yè)觀念的影響。實際生活中，產(chǎn)業(yè)工人工作環(huán)境差、待遇低、地位低下，促使年輕人不愿意上技校、當工人。二是缺乏培訓機會。許多企業(yè)重視設備的更新?lián)Q代，卻忽視了對產(chǎn)業(yè)工人的技術(shù)培訓。有資料顯示,產(chǎn)業(yè)工人參加過各類職業(yè)教育和培訓的僅占9.1%[3]。三是企業(yè)變動與社會變革帶來工人流動頻繁。技術(shù)工人缺乏對企業(yè)的忠誠度，遇到好的發(fā)展機會、較高的待遇就會跳槽，既影響了技術(shù)工人本身的成長，又影響了企業(yè)對技工培養(yǎng)的投入。

（二）產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓的意義

1.培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)工人是促進經(jīng)濟發(fā)展和提升經(jīng)濟競爭力的需要

經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，對產(chǎn)業(yè)工人的要求越來越高。走新型工業(yè)化道路，推進經(jīng)濟發(fā)展和自主創(chuàng)新能力，先決條件就是擁有和造就高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊伍。這是因為勞動力在提高勞動生產(chǎn)率和促進經(jīng)濟增長中發(fā)揮著不可替代的作用，高素質(zhì)的勞動力能夠促使企業(yè)采用先進技術(shù)，提高生產(chǎn)率。經(jīng)濟競爭的本質(zhì)是產(chǎn)品競爭，產(chǎn)業(yè)工人的水平代表了一個國家和地區(qū)的產(chǎn)品質(zhì)量水平。產(chǎn)品生產(chǎn)過程中有很多環(huán)節(jié)，直接影響質(zhì)量的是產(chǎn)業(yè)工人。如果最基礎的生產(chǎn)和服務工作運轉(zhuǎn)不暢，整個產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)能力和經(jīng)濟效率就無法得到保證。高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊伍，有助于促進工業(yè)發(fā)展和提升企業(yè)創(chuàng)新能力，提高產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的競爭力。

2.培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)工人是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要

面臨經(jīng)濟新常態(tài)，伴隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，出現(xiàn)職工自身素質(zhì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不相適應的情況，也要求對勞動力進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求我們培養(yǎng)一支高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊伍。推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要化解傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)工人的知識和技能提出了新要求，產(chǎn)業(yè)工人必須與時俱進，不斷學習新技術(shù)。而工人的學習不可能是零散、盲目的行為，必須由政府或企業(yè)進行系統(tǒng)的組織。從整個社會層面來看，要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，由制造業(yè)大國最終實現(xiàn)向制造業(yè)強國的轉(zhuǎn)變，也要抓住職業(yè)教育和培訓這個關(guān)鍵。只有全面提升產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)素質(zhì)，加快培養(yǎng)高素質(zhì)職業(yè)人才，才能推動經(jīng)濟提質(zhì)、增效和升級。

3.培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)工人是促進就業(yè)、縮小貧富差距的需要

現(xiàn)階段勞動力市場存在著結(jié)構(gòu)性失業(yè)，一方面大量的勞動者找不到工作，另一方面企業(yè)又找不到合適的工人，面向生產(chǎn)、服務第一線的技能型工人不足，存在著“技工荒”。技能勞動者的求人倍率一直處于較高水平，技工緊缺現(xiàn)象遍布全國，從季節(jié)性演變?yōu)榻?jīng)常性。只有廣泛地開展職業(yè)技能培訓，為企業(yè)提供合適的員工，才能從根本上解決就業(yè)總量過剩和結(jié)構(gòu)不合理的矛盾。因此，開展產(chǎn)業(yè)工人培養(yǎng)，有助于提高勞動者的就業(yè)能力，從而促進就業(yè)。從勞動者自身收益來看，加強職業(yè)技能培訓是促進勞動者就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、提升就業(yè)質(zhì)量、實現(xiàn)生活改善最現(xiàn)實的途徑。從宏觀上說，加大對底層工人的技能培訓，能夠提高處于勞動能力底層的勞動者的勞動報酬，從而縮小貧富差距[4]。

總之，發(fā)展新型工業(yè)化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，離不開人才特別是技工人才的支撐。通過構(gòu)建產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)技能培訓體系，創(chuàng)新職業(yè)培訓模式，培養(yǎng)高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊伍，將有助于實現(xiàn)工業(yè)強國的目標和實施創(chuàng)新驅(qū)動的戰(zhàn)略，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

二、政府主導產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓的邏輯與依據(jù)

（一）人力資本投資市場失靈

產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)技能培訓屬于人力資本投資的形式之一。從經(jīng)濟學的角度看，人力資本投資具有如下特點：一是投資的時間長、規(guī)模大和收益的不確定性。人力資本從投資到獲得收益的周期較長，由于受各種因素的影響，投資轉(zhuǎn)化成收益的大小又是不確定的，因而人力資本投資就存在風險。規(guī)避投資風險的意識、巨大的投資規(guī)模，在很大程度上制約著個人和企業(yè)對人力資本方面的投資。二是投資存在著較大的機會成本。人力資本投資的機會成本包括兩個方面：一是因參加學習而放棄工作的收入、直接成本可能帶來的收入。機會成本的存在影響著個人投資決策。二是投資具有外溢性。人力資本投資具有很強的正的外部效應，除了給受教育者帶來收益之外，還給社會帶來收益，即促進社會文化和科技進步、勞動生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟增長。外部效應的存在造成私人收益率低于社會收益率，導致依靠市場投資會產(chǎn)生供給不足的現(xiàn)象。要達到人力資本投資供給最優(yōu)，政府必須參與，通過政府投資來減少收益的不確定性，降低個人和企業(yè)的投資成本，引導科技發(fā)展方向。

（二）就業(yè)體制變革影響了企業(yè)對職業(yè)培訓的積極性

隨著體制改革的深入，市場成為配置資源的主要方式，勞動者自主擇業(yè)、自由流動，形成了勞動力的高流動性。勞動力的高流動性給勞動力市場帶來了活力和資源配置的高效率，但也給企業(yè)帶來了負面效應；其負面效應之一，就是影響了企業(yè)對于職工職業(yè)培訓的積極性。勞動力市場的高流動性，降低了各經(jīng)濟主體的人力資本投資意愿。產(chǎn)業(yè)工人流動加快，技能人才可能流失，使得人力資本投資風險增加，企業(yè)不愿意對工人進行人力資本投資，勞動者個人被迫成為主要投資者，但是流動性又限制了個人的投資水平[5]?，F(xiàn)實中獲得良好職業(yè)技能的勞動者頻繁跳槽，就業(yè)體制變革帶來的對人力資本投資的負面影響已經(jīng)普遍出現(xiàn)。企業(yè)擔心職工流失而不愿意進行投資培訓，更愿意雇用有經(jīng)驗的熟練工人。所謂的“技工荒”就是這樣產(chǎn)生的。此外，企業(yè)往往考慮到培訓會影響生產(chǎn)，因而也不愿意對工人進行脫產(chǎn)培訓。可見，如果政府不能向企業(yè)和個人提供有效的人力資本投資支持，工人素質(zhì)的提升必然受到影響。

（三）傳統(tǒng)的職業(yè)技能形成體系瓦解

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下，我國的產(chǎn)業(yè)工人的技能培養(yǎng)體系，主要包括企業(yè)內(nèi)部“師徒制”培養(yǎng)體系和面向城鎮(zhèn)居民的職業(yè)學校教育體系。改革開放以來，隨著單位制的解體、就業(yè)保護的弱化以及教育改革的影響，傳統(tǒng)的企業(yè)內(nèi)部的“師徒制”培養(yǎng)體系，以及面向城鎮(zhèn)居民的職業(yè)教育體系受到了巨大的沖擊[6]。

1.企業(yè)內(nèi)部“師徒制”培養(yǎng)方式逐漸瓦解

勞動合同制的推行和企業(yè)工人的下崗，行政化的勞動關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌钠跫s性的勞動關(guān)系，使得企業(yè)用工穩(wěn)定性大大降低，職工由單位人變成了社會人，工人自身工作不穩(wěn)定，企業(yè)也面臨技術(shù)工人流失的風險。企業(yè)越來越多地從市場上雇用有經(jīng)驗的技術(shù)工人，實際上是用外部職業(yè)技能培訓來代替原來的企業(yè)內(nèi)部培養(yǎng)。此外，企業(yè)內(nèi)部職位競爭加劇，單純的師徒關(guān)系被彼此替代的競爭關(guān)系所取代，“師徒制”技能培養(yǎng)方式逐漸消亡。

2.高校擴招帶來職業(yè)教育的萎縮

從就業(yè)觀念看，勞動者對工作環(huán)境、工作條件要求越來越高，都愿意選擇坐辦公室的白領職業(yè)，而不愿意去工作環(huán)境較差的一線當工人。普通高等教育入學率的不斷提高，使得選擇職業(yè)教育的城鎮(zhèn)居民家庭的子女越來越少，職業(yè)教育出現(xiàn)生源危機。

3.剝離企業(yè)辦社會的職能改革，使得職業(yè)教育的規(guī)模大大縮小

為了解決企業(yè)辦社會的弊端，20世紀90年代企業(yè)辦的技校、職業(yè)學校開始被關(guān)停并轉(zhuǎn)，部分移交給地方政府。企業(yè)辦的中等職業(yè)教育的規(guī)模，無論是學校數(shù)、教職工數(shù)還是在校生數(shù)都絕對減少了。

（四）現(xiàn)階段政府應該承擔產(chǎn)業(yè)工人培養(yǎng)責任

市場經(jīng)濟條件下，政府仍然要對市場運行進行干預。這是因為，一方面市場存在著失靈，另一方面以政府為核心的公共部門是市場活動主體之一，是資源配置的重要力量。勞動力市場存在失靈，市場力量不能實現(xiàn)對勞動力資源的有效配置，政府必然要對勞動力市場進行干預。政府通過提供勞動力供求信息，調(diào)節(jié)勞動力供求的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)勞動力資源的有效配置。

從理論上看，政府承擔著提供公共產(chǎn)品的職能。公共產(chǎn)品在消費上具有非競爭性、在受益上具有非排他性的特征，并且投資規(guī)模大，收益回收期長。產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)培訓是一種公共產(chǎn)品（服務）。企業(yè)或個人等私人部門的人力資本投資存在著市場失靈，表現(xiàn)為投資不足，必須由政府投資進行彌補；職業(yè)培訓具有正的外部效應，投資的社會邊際收益大于私人邊際收益，政府是人力資本投資的最大受益者，理應成為人力資本投資的主體之一。

產(chǎn)業(yè)工人是我國勞動者的重要組成部分，其素質(zhì)高低影響我國經(jīng)濟增長的質(zhì)量。目前我國產(chǎn)業(yè)工人的整體素質(zhì)較低，地位低下。作為社會管理和公共服務的主體，政府應該承擔產(chǎn)業(yè)工人培養(yǎng)的任務，塑造新型產(chǎn)業(yè)工人，培育知識型產(chǎn)業(yè)工人。通過公共教育投資來提升產(chǎn)業(yè)工人的技能，從而提高其就業(yè)能力和收入水平，是政府的職責，也是提高產(chǎn)業(yè)工人整體實力的根本途徑。公共教育投資的實質(zhì)是促進社會各階層之間的平等、力量的均衡，實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、和諧。所有的公民都有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，政府的首要職能是保護普通公民的權(quán)益，為公民的就業(yè)提供必要的制度安排和權(quán)益保障。促進就業(yè)是政府管理的主要目標，提升產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)技能，培養(yǎng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人，是政府應該承擔的任務。

從現(xiàn)實來看，我國勞動力市場不健全，體制分割、市場分割、規(guī)則缺位，勞動力市場服務質(zhì)量低，產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓與勞動力市場發(fā)展都面臨著許多問題，政府在整個就業(yè)服務中任重而道遠。從人力資本投資的自身特性以及政府職能轉(zhuǎn)變的角度看，在產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)培訓中政府不僅是人力資本投資的主體，也是人力資本投資的組織引導者、社會人力資本投資的推動者、人力資本市場的培育者和行為規(guī)范者[7]。概括起來，政府在產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓中擔負著如下責任：

1.宏觀調(diào)控的責任

政府要把產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)培訓納入政府的工作中，制定產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓計劃，通過落實財政資金、制定稅收減免、實施崗位補貼、使用專項資金等政策，實施產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)技能培訓。

2.投資主體的責任

職業(yè)培訓以資金投入為先決條件。政府作為人力資本投資的重要主體，就是要保證培訓資金的足額到位。具體的途徑包括：一是增加公共支出，如增加就業(yè)補助資金；二是通過財稅政策鼓勵私人部門進行投資，如鼓勵企業(yè)對職業(yè)培訓進行投資。

3.服務的責任

政府作為產(chǎn)業(yè)工人培訓工作的組織者，應該為培訓機構(gòu)、用工單位和工人提供全方位的服務。政府要利用自身具有預測分析能力的優(yōu)勢，及時了解國內(nèi)外經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展的走勢，掌握企業(yè)對職業(yè)技能需求的狀況，為培訓相關(guān)者提供信息服務和業(yè)務指導。

4.監(jiān)督的責任

政府作為職業(yè)培訓工作的組織者，還要擔負起監(jiān)督的責任，以保證培訓工作的實效。這種監(jiān)督既包括對培訓機構(gòu)的監(jiān)督，也包括對被培訓者和用人單位的監(jiān)督，杜絕弄虛作假、騙取培訓資金的現(xiàn)象。政府應通過營造良好的職業(yè)培訓環(huán)境，引導培訓機構(gòu)進行公平競爭。

（五）產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓的投資責任劃分

職業(yè)技能分為通用技能和專用技能。通用技能是指多數(shù)企業(yè)普遍應用的一種技術(shù)技能，如焊工、鉗工、車工、銑工等等；專用技能是指相當專業(yè)的，只在個別企業(yè)應用的技能。相應地，職業(yè)技能培訓也分為通用技能培訓和專用技能培訓兩種形式。實際上，大多數(shù)職業(yè)培訓都包含通用培訓和專用培訓的內(nèi)容，因此很難明確地對它們進行劃分。區(qū)分兩種類型的職業(yè)技能培訓，目的在于了解培訓的相關(guān)成本和效益如何在員工和雇主之間進行分配[8]（p114）。

顯然，具備通用技能的工人能夠?qū)⒓寄軕糜谄渌髽I(yè)，因而在培訓后容易流失；專用技能往往應用面狹窄，獲得專用技能培訓的工人不容易流失。基于公共產(chǎn)品理論分析，通用技能培訓屬于公共產(chǎn)品屬性，專用技能培訓應屬于私人產(chǎn)品[9]。

純粹的公共產(chǎn)品同時具有非競爭性和非排他性，而絕大多數(shù)的公共產(chǎn)品僅僅是具備某一個特征的準公共產(chǎn)品，即具備非競爭性而不具備非排他性，或具備非排他性而不具備非競爭性。從公共產(chǎn)品的特征來看，通用職業(yè)培訓屬于準公共物品，而專用技能培訓則是私人產(chǎn)品。通用職業(yè)技能具有收益的外溢性，如果由企業(yè)投資進行培訓，一旦勞動力流失，則投資企業(yè)將血本無歸，而培訓的收益可以被非投資企業(yè)獲得。由于培訓投資具有明顯的外部效應和較大的投資風險，導致企業(yè)等用人單位不愿意對工人進行培訓投資，而工人往往受收入水平的限制而無力進行培訓投資。另外，從公共政策的角度看，職業(yè)培訓也是保護弱勢群體、提升產(chǎn)業(yè)工人地位的重要途徑，因而通用技能培訓具有準公共性，其投資主體只能是政府。

對于專用技能培訓，培訓的技能只能用于專屬企業(yè)，一旦工人離職，很難找到對應的工作，因而其培訓具有私人性，一種具有重要價值的專用技能，在其他企業(yè)沒有應用價值。因此專用技能培訓屬于私人產(chǎn)品，其投資主體則應是用工的企業(yè)。而且專用技能對企業(yè)生產(chǎn)越重要，企業(yè)就越傾向于選擇內(nèi)部“學徒培養(yǎng)策略”而不是“外部招聘策略”來獲取技術(shù)工人[10]。

三、產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓的途徑——政府購買職業(yè)培訓服務

（一）政府購買職業(yè)培訓服務的理論闡釋

開展職業(yè)培訓是政府進行公共就業(yè)服務的一種形式。政府購買職業(yè)培訓服務就是按照一定的規(guī)則和程序，將政府承擔的職業(yè)培訓職能轉(zhuǎn)交給社會組織來實施，并按既定標準對社會組織提供的服務進行評估付費的一種公共產(chǎn)品供給機制。政府購買職業(yè)培訓服務是一種公共就業(yè)服務供給的創(chuàng)新模式，可以有效降低服務成本，增強服務供給能力[11]。

前面已經(jīng)提到，產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓屬于準公共產(chǎn)品（服務）。從經(jīng)濟理論上說，私人產(chǎn)品由市場來提供，純公共產(chǎn)品由政府即公共部門來提供，而準公共產(chǎn)品則由政府和市場共同提供。政府承擔著為社會提供公共產(chǎn)品的職責，作為具有準公共產(chǎn)品特征的產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓，政府也要承擔相應的供給責任。但是，作為公共產(chǎn)品的提供者，不必一定是該項產(chǎn)品的生產(chǎn)者。奧斯特洛姆等指出，要區(qū)分公共產(chǎn)品的“提供”與“生產(chǎn)”，二者的實現(xiàn)途徑和承擔主體是不同的?！疤峁笔侵腹膊块T通過支出決策，決定公共產(chǎn)品的供給類型和供給水平，并安排其生產(chǎn)和監(jiān)督產(chǎn)品提供過程。“生產(chǎn)”是指把一定的資源轉(zhuǎn)化成相應的公共產(chǎn)品或服務。政府可以組織自己的生產(chǎn)單位生產(chǎn)該產(chǎn)品，也可以從其他的生產(chǎn)者手中購買產(chǎn)品，或者加入到其他生產(chǎn)者的生產(chǎn)體系中共同生產(chǎn)。因而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)既可以由公共部門承擔，也可以由私人部門來承擔[12]。可見，公共產(chǎn)品的提供者不等于其生產(chǎn)者，提供者和生產(chǎn)者可以是同一個承擔者，也可以是不同的承擔主體。按照美國學者薩瓦斯的觀點，一種公共產(chǎn)品到底應該由誰來生產(chǎn)，或者說提供者和生產(chǎn)者是否應當分離，取決于分離與否的成本高低的比較[13]。如果一項公共產(chǎn)品由社會來提供的成本更低，就可以將其“提供”和“生產(chǎn)”的環(huán)節(jié)相分離，由私人部門或社會組織進行公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，政府根據(jù)自身的需求進行購買。公共產(chǎn)品的“提供”與“生產(chǎn)”可以相對分離，意味著公共產(chǎn)品的供給形式可以多元化。從理論上講，政府壟斷公共產(chǎn)品的供給會產(chǎn)生成本過高、供給效率低下等問題。解決這一問題的根本途徑是實行公共產(chǎn)品提供市場化，引入市場機制，打破公共部門壟斷，以多元供給來實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給。政府購買公共服務是公共服務市場化的一種重要形式，是實現(xiàn)公共產(chǎn)品（服務）多元供給的有效選擇。

始于20世紀80年代西方國家的“新公共管理運動”，造就了政府管理的新理念，推動了政府從“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)型，促成了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供相分離的實踐。在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、就業(yè)和社會保障等公共服務領域，通過引入準市場機制，采取政府內(nèi)部合同、合同外包和憑證制等形式創(chuàng)新公共服務提供機制，將原本由政府提供的公共服務轉(zhuǎn)包給公共執(zhí)行機構(gòu)、非政府組織或私人部門，建立公私部門競爭性提供公共服務的格局，以求改善公共服務供給的能力和質(zhì)量[14]?？梢姡诋a(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓過程中，采用政府購買職業(yè)培訓服務的形式，符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

政府購買公共產(chǎn)品（服務）的本質(zhì)是通過公共產(chǎn)品提供的市場化，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的多元供給和治理。需要強調(diào)的是，由于公共產(chǎn)品的“提供”和“生產(chǎn)”可以相對分離，政府通過向社會購買公共產(chǎn)品（服務）來滿足公共需要，不是政府推卸責任而是政府積極履行職能的一種方式[13]。在購買公共產(chǎn)品（服務）過程中，政府讓渡的是生產(chǎn)而不是供給或監(jiān)管的責任[11]。政府通過就業(yè)服務的外包，可以充分利用市場力量，有效調(diào)動社會資源，提高公共財政支出效率，同時可以改進就業(yè)服務能力。通過購買職業(yè)培訓等就業(yè)服務，能夠優(yōu)化政府、市場和社會之間在促進就業(yè)方面的功能和職責配置，促進政府、市場和社會之間的聯(lián)系與合作，減少市場和政府失靈，更好地滿足社會對就業(yè)服務多樣化的需求。

（二）政府購買職業(yè)培訓服務的現(xiàn)實意義

政府購買職業(yè)培訓服務是轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求。實施政府購買職業(yè)培訓服務有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變。新公共管理理論認為，政府應從具體的社會事務中抽身出來，將大量處理社會事務的職能交給或歸還給社會，由社會組織去承擔，調(diào)動各方力量參與公共管理和公共服務[15]（p168）。按照有效政府和有限政府的要求，在就業(yè)服務方面也要轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新公共就業(yè)服務供給方式，明確政府與市場的邊界，將政府承擔的部分就業(yè)服務職能剝離出來，通過購買或招標授權(quán)等形式讓渡給社會組織，使政府由傳統(tǒng)的就業(yè)服務生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)服務購買者和監(jiān)督者，從而更好地履行公共服務職能。

政府購買職業(yè)培訓服務是提高就業(yè)服務效率和質(zhì)量的有效途徑。如果政府包攬所有的公共服務，就會因為缺少競爭的壓力和節(jié)約的動力，出現(xiàn)服務成本不斷增加而服務質(zhì)量下降的情況。通過政府購買職業(yè)培訓服務，引入市場化機制，打破政府對公共就業(yè)服務的壟斷，調(diào)動社會力量參與職業(yè)培訓服務，將政府掌握的資金和信息與社會的生產(chǎn)能力相結(jié)合，從而有效地提高就業(yè)服務的質(zhì)量和效率。

從實踐來看，20世紀80年代末英國政府開始在初等和中等教育、健康服務、社區(qū)照料、住房、社會保障等一些關(guān)鍵領域引入了準市場改革。隨后，澳大利亞、荷蘭、丹麥以及美國等發(fā)達國家紛紛把這種機制引入公共就業(yè)服務供給中。這些國家在公共就業(yè)服務領域進行準市場改革的共同點表現(xiàn)在，國家依然保留對這些服務的財政資助，國家成為福利服務的購買者，但服務的提供方式發(fā)生了重大變化。而服務購買者與供應者分離，強化不同服務供應者之間的競爭，基于績效進行管理，則是這些變化的三個共同特征[14]。

我國的政府購買職業(yè)培訓服務是在借鑒北歐國家經(jīng)驗的基礎上，1998年由上海市率先開始實施的。隨后各地政府部門歷經(jīng)了近二十年的探索實踐，不斷改革、完善這一職業(yè)培訓新機制[16]。這一培訓方式先是針對下崗失業(yè)人員培訓，后來擴展到農(nóng)民工和新成長的勞動力。作為提升勞動者技能、促進勞動者就業(yè)的一種公共就業(yè)制度安排，政府購買職業(yè)培訓服務能有效節(jié)約資金，優(yōu)化政府就業(yè)服務效率，提升就業(yè)培訓服務水平，近年來已逐漸成為各地大力推行的公共就業(yè)服務供給方式[17]。由于政府財政資源的約束與政府職能的有限性，在傳統(tǒng)的“政府包辦式”職業(yè)培訓供給模式已經(jīng)難以適應當前我國社會發(fā)展的情況下，政府嘗試以“購買”的方式提供職業(yè)培訓服務，是可行之策[18]。但是，現(xiàn)有的培訓還只是就業(yè)培訓，政府最初主要是為下崗工人購買就業(yè)培訓服務，后來擴展到農(nóng)民工和新成長的勞動力，目的是通過提升勞動技能解決就業(yè)困難群體的就業(yè)難題，沒有包含在崗工人的職業(yè)能力提升問題。從總體上看，政府購買就業(yè)培訓服務尚處于起步階段，仍然存在服務范圍比較狹窄、服務力度較小和服務路徑比較單一且培訓的針對性、實用性不強及效果不佳等問題[9]。

（三）政府購買職業(yè)培訓服務的基本形式

作為新型的產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓，根本特征是打破政府對就業(yè)服務的壟斷，按照“政府安排、社會參與”的原則，形成一種多元主體混合提供的職業(yè)培訓服務體系。其運行機制是，首先將政府現(xiàn)有的培訓服務生產(chǎn)與培訓服務購買職能相分離，然后政府根據(jù)培訓任務要求向社會發(fā)布政府購買服務信息，通過招標或委托方式確定培訓服務的承接機構(gòu)（即生產(chǎn)者），政府以合同形式向培訓機構(gòu)購買培訓服務，培訓機構(gòu)實施教學活動，為參加培訓的人員提供職業(yè)培訓服務。

依據(jù)培訓購買方式的不同，培訓服務運行模式可分為如下兩種：

1.傳統(tǒng)模式

培訓服務的購買權(quán)留在政府；政府通過公開招標來選定培訓機構(gòu)，根據(jù)培訓計劃要求確定培訓服務的對象；培訓機構(gòu)按照培訓要求和流程實施職業(yè)培訓，政府根據(jù)培訓結(jié)果的考核情況給培訓機構(gòu)撥付培訓費用。

2.培訓券模式

培訓服務的購買權(quán)交給培訓對象；政府根據(jù)培訓目標劃定培訓對象的范圍，并將培訓費以培訓券的方式發(fā)給培訓對象；培訓對象自行選擇經(jīng)政府認定的培訓機構(gòu)參加培訓，并將培訓券作為培訓費用付給培訓機構(gòu)。培訓結(jié)束后，培訓機構(gòu)持培訓券向政府財政部門申請兌付培訓費用。這種模式由于培訓對象主動選擇合適的培訓機構(gòu)及其相應服務，增加了培訓人員的參與性，正在逐步推廣[19]。

（四）政府購買職業(yè)培訓服務的參與主體

政府購買職業(yè)培訓服務實際上是政府將培訓服務的“生產(chǎn)過程”讓渡給社會與市場的過程，根據(jù)公共產(chǎn)品的供給、生產(chǎn)與消費的過程不同，可以將職業(yè)培訓服務的參與主體分為培訓接受方、培訓供應方、培訓生產(chǎn)方以及培訓使用方四類。這樣，在購買者、生產(chǎn)者、消費者之間形成多重委托代理關(guān)系，他們的行為目標、行為方式和價值取向各不相同。不同參與主體各自角色與相互關(guān)系分別如下：

政府是職業(yè)培訓服務的購買者，承擔著培訓規(guī)則制定、項目規(guī)劃、資金提供和培訓過程監(jiān)管的職責。政府根據(jù)社會科技的發(fā)展和企業(yè)需求，制定職業(yè)培訓計劃，并結(jié)合經(jīng)濟社會與技術(shù)轉(zhuǎn)型的需要，及時調(diào)整職業(yè)培訓的內(nèi)容。政府購買培訓項目，直接向培訓機構(gòu)購買培訓服務，或者把培訓券直接發(fā)給待培訓對象，由其自行選擇培訓服務。政府承擔對職業(yè)培訓過程監(jiān)管和質(zhì)量考核，以確保購買培訓服務達到目的。

培訓機構(gòu)是職業(yè)培訓服務的提供者。培訓機構(gòu)包括政府舉辦的就業(yè)培訓中心、各種社會組織舉辦培訓機構(gòu)，以及各類技工院校。政府對各類社會組織舉辦培訓機構(gòu)和技工院校進行審查，獲得資質(zhì)認定的機構(gòu)成為政府購買培訓服務的可選擇提供者，與公共培訓機構(gòu)共同構(gòu)成職業(yè)培訓服務的提供主體。這些培訓機構(gòu)通過競爭來參與職業(yè)培訓服務。原有的政府舉辦的培訓機構(gòu)不再處于壟斷地位，轉(zhuǎn)變成為共同參與培訓活動的市場競爭者。

培訓對象主要是在崗并且有培訓需求的勞動者。企業(yè)等用人單位是培訓對象的雇主，是職業(yè)培訓服務的受益者。企業(yè)是培訓成果的最終使用者，對培訓質(zhì)量最有發(fā)言權(quán)。企業(yè)和培訓對象具有培訓的選擇權(quán)，在培訓機構(gòu)提供的培訓菜單中選擇培訓項目，或者選擇培訓機構(gòu)參加培訓[19]。如果培訓對象和企業(yè)選擇的自主性增強，培訓機構(gòu)間的競爭也會加劇，最終會促使培訓機構(gòu)努力地提供優(yōu)質(zhì)的培訓服務。

四、產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓的機制保障

（一）強化政府的規(guī)劃與引導作用

政府要發(fā)揮規(guī)劃和引導作用。政府根據(jù)信息優(yōu)勢，把握勞動力市場的需求趨勢，制定職業(yè)培訓規(guī)劃，提出產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)技能培訓的目標、內(nèi)容與措施。政府購買職業(yè)培訓服務工作應該堅持以產(chǎn)業(yè)工人的需要為基本出發(fā)點，以企業(yè)需求為導向，支持社會力量參與培訓，培訓項目根據(jù)需求變化進行動態(tài)調(diào)整。為確保政府購買的職業(yè)培訓項目的合理性，必須開展職業(yè)培訓需求的調(diào)查與分析。政府應建立職業(yè)培訓服務需求調(diào)查機制，充分利用網(wǎng)絡、企業(yè)統(tǒng)計調(diào)查等各種信息平臺，廣泛收集社會各界對政府職業(yè)培訓的需求和建議，及時掌握勞動力市場用工需求信息，使政府購買的職業(yè)培訓規(guī)劃能更貼近市場需求，滿足用工單位對技能的需要，適應產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要。

建立政府、培訓機構(gòu)、用工單位等多元主體共同參與的職業(yè)培訓機制，培育信息暢通、競爭有序、符合產(chǎn)業(yè)工人多層次需要的職業(yè)培訓網(wǎng)絡。積極與企業(yè)合作，發(fā)揮用人單位、工人輸出地、工人輸入地的積極性和培訓優(yōu)勢，共同對產(chǎn)業(yè)工人進行職業(yè)技能培訓，以提高產(chǎn)業(yè)工人的就業(yè)競爭力。

建立穩(wěn)定的用工制度。影響企業(yè)參與職業(yè)技能培訓最大的因素是目前缺乏保護的勞動用工制度；生產(chǎn)工人的高流動性，使得企業(yè)很難有積極性去培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)工人。國際經(jīng)驗表明，穩(wěn)定的用工制度是高技能養(yǎng)成的重要保證。德國、日本企業(yè)的成功之處，就在于他們穩(wěn)定的用工制度為企業(yè)和工人共同承擔技能養(yǎng)成成本和分享技能養(yǎng)成收益提供了保證[20]。

（二）加強職業(yè)培訓的立法和制度建設

對于職業(yè)培訓，目前還沒有專門的法律和統(tǒng)一的制度?，F(xiàn)有的相關(guān)政策都是在《勞動法》《職業(yè)教育法》和《就業(yè)促進法》等法律和一些文件中零散出現(xiàn)。對于政府購買職業(yè)培訓服務，《就業(yè)促進法》《就業(yè)管理和服務規(guī)定》和《政府采購法》等法律法規(guī)中，涉及到了一些對參與公共就業(yè)服務供給的社會組織要給予一定財政補貼的內(nèi)容。但是《政府采購品目分類表》中涉及到的服務項目主要是針對行政部門的后勤服務，而沒有將教育、公共衛(wèi)生、社會福利等公共服務包括在內(nèi)。總的來看，我國關(guān)于職業(yè)培訓的立法和制度建設明顯滯后，導致企業(yè)認為勞動者的職業(yè)培訓可有可無，企業(yè)缺乏培訓的積極性；培訓機構(gòu)各行其是，勞動者缺少職業(yè)培訓機會；地方政府購買職業(yè)培訓服務的內(nèi)容、范圍和程序缺乏規(guī)范性，影響社會組織參與職業(yè)培訓的積極性。要促進政府購買職業(yè)培訓服務的發(fā)展，還需要加強法律與制度建設。

（三）構(gòu)建多渠道的資金保障機制

建立財政投入保障機制。穩(wěn)定的資金投入是政府購買培訓服務的根本保證。將產(chǎn)業(yè)工人職業(yè)培訓經(jīng)費列入政府預算，加大財政對職業(yè)培訓服務的投入力度。要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和促進就業(yè)規(guī)劃的目標要求，確定職業(yè)培訓經(jīng)費占公共支出的比例，建立職業(yè)技能培訓投入增長與財政增長的聯(lián)動機制，調(diào)整和優(yōu)化職業(yè)培訓資金支出結(jié)構(gòu)，建立就業(yè)服務專項基金。

完善多渠道的培訓資金籌措機制。產(chǎn)業(yè)工人的培養(yǎng)涉及到政府、用人單位和產(chǎn)業(yè)工人等多個方面，因此培訓資金來源也應該多元化。政府在發(fā)揮財政投入主渠道作用的同時，應拓展職業(yè)培訓籌資渠道，鼓勵和支持社會資本包括國外資本進入職業(yè)培訓服務領域，為政府購買服務提供補充；鼓勵和引導企業(yè)、個人和社會組織為職業(yè)培訓服務提供資助和捐贈；通過財政補貼和稅收返還等方式，支持各類培訓機構(gòu)、社會組織和個人參與職業(yè)培訓服務。

建立培訓成本分擔機制。按照“誰受益，誰付費”的原則，培訓費用應由政府、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)工人三方共同承擔。建設和培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)工人隊伍是政府的職責，政府是產(chǎn)業(yè)工人的教育和培訓資金的主要提供者，要安排專項資金實行專款專用；企業(yè)是用工者，應承擔產(chǎn)業(yè)工人的崗位培訓義務，產(chǎn)業(yè)工人的培訓工作所需資金從職工教育經(jīng)費中列支；接受技能培訓的工人能夠增強就業(yè)能力，因此也可以由產(chǎn)業(yè)工人承擔一部分的培訓費用。

強化對財政資金的使用監(jiān)管。在加大財政投入的同時，也要重視財政資金使用的有效性和最優(yōu)化。通過對培訓服務資金分配和使用過程的監(jiān)督，確保資金使用安全、規(guī)范、有效。

（四）鼓勵社會力量參與產(chǎn)業(yè)工人培養(yǎng)

在發(fā)揮政府培訓機構(gòu)主渠道作用的同時，也要鼓勵社會組織成為產(chǎn)業(yè)工人培訓機構(gòu)。市場經(jīng)濟條件下，充分發(fā)育的社會組織能夠為公共需求提供多樣性和差異化的服務，是政府實行公私合作的得力伙伴。在就業(yè)服務領域，社會組織憑借其資源和專業(yè)化優(yōu)勢，在職業(yè)培訓和就業(yè)援助等方面發(fā)揮著重要的作用。因此，健康健全的社會組織是實施政府購買職業(yè)培訓服務的根本保障。政府要大力培育具有公益性質(zhì)的社會組織承擔職業(yè)培訓服務，通過公開招標的方式將具備培訓場地、器材和師資力量的培訓機構(gòu)，納入定點培訓基地。此外，政府要繼續(xù)轉(zhuǎn)變職能，理順與社會組織的關(guān)系，建立和完善相關(guān)制度，將部分社會職能交由社會組織來承擔，明確對社會組織的稅收優(yōu)惠政策和財政補貼方式，為社會組織的成長營造良好的環(huán)境和提供經(jīng)濟支持。

（五）建立職業(yè)培訓工作的監(jiān)督考核機制

因為培訓服務的購買者與生產(chǎn)者分離，為了確保培訓服務質(zhì)量，必須加強對培訓服務工作的監(jiān)督與考核。一是建立監(jiān)管體系，監(jiān)管的環(huán)節(jié)涵蓋培訓服務的事前、事中和事后。建立政府購買職業(yè)培訓服務的信息披露制度，要求政府人力資源和社會保障部門及時地、完整地在官網(wǎng)上向社會公布政府購買職業(yè)培訓服務的相關(guān)信息，包括培訓項目與內(nèi)容、培訓機構(gòu)條件要求以及培訓績效考核標準等，讓購買行為公開透明，杜絕暗箱操作。建立培訓前的事先標準和培訓中的事中監(jiān)控機制。政府部門事先從師資、設施設備、教學管理等方面對培訓機構(gòu)進行考評，綜合評價其辦學能力；在日常辦學過程中對培訓機構(gòu)進行業(yè)務指導和監(jiān)督檢查，考評培訓機構(gòu)的辦學能力和辦學情況。二是建立績效評價機制。建立由政府、培訓對象及第三方組成的評價體系，開展對購買的職業(yè)培訓服務工作的績效評價。通過對培訓機構(gòu)的績效進行評價，對于業(yè)績好的培訓機構(gòu)提供合適的獎勵，以激勵其不斷提高培訓質(zhì)量；讓業(yè)績較差的培訓機構(gòu)退出職業(yè)培訓市場。績效評價結(jié)果要公開。政府要特別重視培訓對象的滿意度評價，及時將評價結(jié)果向社會公布，并作為以后選擇培訓機構(gòu)的參考依據(jù)。通過建立績效評價機制，倒逼培訓機構(gòu)主動適應市場需要，不斷改進教學內(nèi)容，改善內(nèi)部治理，提高培訓服務質(zhì)量。

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