姚 榮

（南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210097）

一、引論

以法國(guó)與德國(guó)為代表的歐陸國(guó)家高等教育系統(tǒng)，與“盎格魯-撒克遜”傳統(tǒng)的國(guó)家和地區(qū)存在截然不同的規(guī)制傳統(tǒng)與治理理念。一方面，法國(guó)與德國(guó)將高等教育視為公共服務(wù)體系的重要組成部分，高校往往具有公法人的法律地位并受到國(guó)家的法律監(jiān)督乃至專業(yè)監(jiān)督；另一方面，源于中世紀(jì)的自治傳統(tǒng)以及學(xué)術(shù)自由基本權(quán)利的憲法保障，為國(guó)家監(jiān)督介入高校設(shè)置了界限。據(jù)此，法國(guó)與德國(guó)公立高校與政府關(guān)系的變革，始終受到這種公法傳統(tǒng)的影響與支配。

二、公務(wù)分權(quán)與間接行政：法德兩國(guó)公立高校與政府分權(quán)的經(jīng)典理論及其弊病

傳統(tǒng)上，法德兩國(guó)的公立高校與政府之間的關(guān)系，分別受到公務(wù)分權(quán)理論與間接行政理論的支配與影響。在德國(guó)，“高等學(xué)校被認(rèn)為是州的間接行政的承擔(dān)者”[1]。當(dāng)其作為國(guó)家機(jī)構(gòu)或公法設(shè)施時(shí)，須執(zhí)行國(guó)家委辦的政府事務(wù)，并接受政府的專業(yè)監(jiān)督或合理性監(jiān)督。具體而言，根據(jù)德國(guó)公法釋義學(xué)的經(jīng)典思路，涉及國(guó)家與大學(xué)關(guān)系的事務(wù)被劃分為純粹學(xué)術(shù)事項(xiàng)、國(guó)家與大學(xué)協(xié)辦事項(xiàng)、國(guó)家委辦事項(xiàng)三類。[2]在事務(wù)類型劃分的基礎(chǔ)上，根據(jù)所涉及事務(wù)領(lǐng)域的屬性來(lái)界定大學(xué)自治的強(qiáng)度，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，界定大學(xué)被容許獨(dú)立于國(guó)家干預(yù)的程度。一方面，當(dāng)大學(xué)履行國(guó)家“委辦事項(xiàng)”（包括人事、預(yù)算、醫(yī)療等）時(shí)，國(guó)家不僅可對(duì)其進(jìn)行法律監(jiān)督，亦可對(duì)大學(xué)實(shí)施專業(yè)監(jiān)督（又稱合目的性或合理性監(jiān)督）。此時(shí)，大學(xué)實(shí)際上被視為公營(yíng)造物，缺乏完整的法人權(quán)利能力。另一方面，當(dāng)大學(xué)作為自治性行政主體，完成自治固有事項(xiàng)時(shí)，國(guó)家則僅能對(duì)其進(jìn)行合法性監(jiān)督。[3]

在法國(guó)，類似的狀況也長(zhǎng)期存在。通常而言，公立高校與政府之間的關(guān)系總體上被置于公務(wù)分權(quán)的框架下。在1968年之前，法國(guó)公立高校被界定為行政性公務(wù)法人。它與其他一些特殊的公共機(jī)構(gòu)一樣，被認(rèn)為承擔(dān)著一些不同于普遍行政事務(wù)的職能。自1968年以后，公立高校所承擔(dān)的公務(wù)開始與其他公共機(jī)構(gòu)分離。1968年教育法改革，確立了“大學(xué)組織機(jī)構(gòu)的自治性，既體現(xiàn)為實(shí)施高等教育公共服務(wù)的自治性，也體現(xiàn)為實(shí)施大學(xué)政策的自治性”。值得指出的是，盡管1968年《高等教育方向指導(dǎo)法》賦予其獨(dú)立的法人地位，但是政府對(duì)高等學(xué)校的“細(xì)節(jié)管制”（detailed regulation）與“中央計(jì)劃”（central plan）傳統(tǒng)尚未根本改變。此后，1984年1月26日頒布的法律將大學(xué)定義為“科學(xué)、文化、技術(shù)類事業(yè)組織”（établissement public à caractère scientifique,culturel et professionnel），從而使大學(xué)具有了獨(dú)立的法律人格，由其內(nèi)部選舉產(chǎn)生的委員會(huì)實(shí)施自我管理。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)高等教育的管理主要由中央政府直接實(shí)施，且掛靠在巴黎的各個(gè)部委之下。具體而言，大學(xué)職稱評(píng)審以及學(xué)位授予等事項(xiàng)①，受到中央政府下屬各類委員會(huì)（如教授遴選委員會(huì)）的管制。除此之外，在涉及教師自治乃至教授自治的學(xué)術(shù)“核心范疇”（如教師招聘、學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)），法國(guó)政府則保持高度謙抑。[4]概言之，法國(guó)高等教育系統(tǒng)具有較強(qiáng)的中央集權(quán)的特征，高等教育的發(fā)展通常是國(guó)家有目標(biāo)干預(yù)的結(jié)果，同時(shí)，它在很大程度上也受學(xué)術(shù)共同體的控制。有影響力的教師代表傳統(tǒng)上培育了和教育部之間的緊密聯(lián)系，充當(dāng)了國(guó)家和學(xué)術(shù)界之間的紐帶。[5]

顯然，法德兩國(guó)公立高校與政府的關(guān)系，均表現(xiàn)出一種特殊的“雙重治理結(jié)構(gòu)”。一方面，為了保障學(xué)術(shù)自由基本權(quán)利，法國(guó)與德國(guó)均強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自治的傳統(tǒng)，并分別通過法律予以確認(rèn)。另一方面，鑒于高等教育作為公共服務(wù)的傳統(tǒng)，國(guó)家對(duì)高校的監(jiān)督（包括法律監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督兩類）也具有相應(yīng)的法律依據(jù)，以保障公共利益與國(guó)家意志的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，在以法國(guó)與德國(guó)為代表的歐陸國(guó)家，公立高校自治權(quán)往往被視為國(guó)家行政之外的“剩余產(chǎn)品”，且范圍主要是學(xué)術(shù)領(lǐng)域。[6]

然而，基于法治主義原理，建構(gòu)公立高校與政府之間關(guān)系的傳統(tǒng)，也具有一系列內(nèi)在弊端。一方面，巨細(xì)靡遺的法律規(guī)定，限縮了公立高校的自治權(quán)限與空間。例如，根據(jù)1969年《基本法》的修訂，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)獲得了關(guān)于高等教育事項(xiàng)的通則立法權(quán)。據(jù)此，1976年頒布實(shí)施的《高等學(xué)校總綱法》本應(yīng)定位為一部“框架性”的法律。然而，該法律卻“在很大程度上包括了學(xué)生課程和考試行為、大學(xué)招生標(biāo)準(zhǔn)和教授任命及任期的基本規(guī)則，如規(guī)定教授必須在獲得院系同意的情況下才能跳槽到另一所大學(xué)，如果其所在院系撤并了則另當(dāng)別論”[7]。受此影響，德國(guó)高校的“研究與教學(xué)程序于不知不覺中被行政科層化（bürokratisiert），國(guó)家對(duì)此頒布大量規(guī)則、擴(kuò)充法制，以致更深刻地在法律上、財(cái)政上限制學(xué)術(shù)自治”[8]。除此之外，德國(guó)各州的法律也對(duì)公立高校的自治產(chǎn)生了較大的“限縮效應(yīng)”。誠(chéng)如Eric Barendt所言：“《高等學(xué)校總綱法》規(guī)定大學(xué)有權(quán)在州法律的限制范圍內(nèi)、在得到州準(zhǔn)許的前提下進(jìn)行自我管理，制定校內(nèi)基本規(guī)章制度。但我們明顯能看到，州法律明顯限制了大學(xué)自我規(guī)制的實(shí)質(zhì)自由。因此，尚不確定這一規(guī)定，是否更多是用來(lái)裝點(diǎn)門面的?！盵9]

正因?yàn)槿绱耍环▽W(xué)者對(duì)于國(guó)家限縮大學(xué)自治權(quán)限的做法表示質(zhì)疑。例如，德國(guó)公法學(xué)者賴因哈特·亨德爾（Reinhard Hendler）認(rèn)為，“雖然從自治的觀點(diǎn)來(lái)看，一個(gè)公法組織單位在自負(fù)其責(zé)處理事務(wù)的同時(shí)，也接受那些處于專業(yè)監(jiān)督之下的和受主管的國(guó)家機(jī)關(guān)的指示權(quán)約束的任務(wù)（即所謂的委辦事務(wù)或指示任務(wù)），亦無(wú)不妥之處，在自治領(lǐng)域經(jīng)常可以見到這種將自治的事務(wù)與委辦事務(wù)（指示任務(wù)）結(jié)合起來(lái)的情形。這里唯一要指出的是高校的例子。如果一個(gè)公法組織單位的全部活動(dòng)領(lǐng)域都受到專業(yè)監(jiān)督，就談不上自治了。自治機(jī)構(gòu)決策和發(fā)展的自由空間有多大，關(guān)鍵取決于法律監(jiān)督的具體尺度。如果該尺度包含不確定的法律概念，就可能顯著壓縮自治機(jī)構(gòu)的行政自主權(quán)。”[10]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者周志宏教授認(rèn)為，“立法在大學(xué)領(lǐng)域只能扮演框架立法的角色，針對(duì)大學(xué)目的、任務(wù)以及基本權(quán)利的限制作最低條件的規(guī)范。法律所為的規(guī)定不應(yīng)過度干預(yù)大學(xué)內(nèi)部基于學(xué)術(shù)、教育目的的自主判斷，以免侵害大學(xué)自治權(quán)，因此不得為明確、具體的細(xì)節(jié)規(guī)定?！盵11]概言之，大學(xué)自治下的法律保留只能是框架性、低密度的法律保留。

另一方面，程序性管制模式具有低效、煩瑣與僵化的弊病。從某種意義上而言，程序性管制模式，是法治主義走向極端化的表現(xiàn)形式。以德國(guó)為例，受高等教育“一體性理念”（Der Gedanke der Einheithichkeit）的影響，學(xué)習(xí)規(guī)則與高校考試規(guī)則的制定，被視為德國(guó)州高等教育權(quán)與大學(xué)學(xué)術(shù)自由權(quán)合作的規(guī)范領(lǐng)域。高校在制定這兩類規(guī)則時(shí)，受到政府的行政監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為，“政府雖有對(duì)大學(xué)自治規(guī)章的許可權(quán)，卻不允許政府借由許可權(quán)對(duì)教學(xué)與學(xué)習(xí)的內(nèi)容產(chǎn)生任何影響?！盵12]“監(jiān)督制度不是作為掌控或降低學(xué)術(shù)水準(zhǔn)的工具。同樣地，教育部長(zhǎng)致力于維護(hù)所有大學(xué)學(xué)習(xí)課程的某種程度上的一致性亦不屬于對(duì)大學(xué)的控管。”[12]然而，實(shí)踐證明，國(guó)家對(duì)學(xué)習(xí)與考試事項(xiàng)的“框架性規(guī)制”（framework regulations），如考試規(guī)則，被證明是煩瑣與低效的。[13]

值得指出的是，程序性管制模式是“法律一致性”原則適用的必然結(jié)果。依據(jù)尼夫（Neave）教授的理論，“法律一致性的核心原則”是幫助處于規(guī)范化道路上的國(guó)家保證公平、公正的原則，但這卻使得高等教育系統(tǒng)的變革變得異常艱難，因?yàn)檫@種變革需要公平地、系統(tǒng)地貫穿整個(gè)體系。這可能是許多歐洲國(guó)家解除對(duì)高等教育系統(tǒng)管制的主要原因之一。[14]

三、邁向監(jiān)管型治理：法德兩國(guó)公立高校與政府關(guān)系變革的趨勢(shì)

受新公共管理運(yùn)動(dòng)、博洛尼亞進(jìn)程以及全球政治經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)等多重因素的影響，法國(guó)與德國(guó)等歐陸國(guó)家公立高校與政府的關(guān)系，開始出現(xiàn)新的變化。傳統(tǒng)的“程序性管制”模式開始被新興的“監(jiān)管型治理”模式取代。

（一）從“巨細(xì)靡遺”走向框架性立法：公立高校自治權(quán)限拓展的法律保障

在法國(guó)與德國(guó)，公立高校自治權(quán)限拓展的法律保障，是其重要特色。當(dāng)前，通過框架性立法，賦予各高校更大的立法裁量空間，促進(jìn)高等教育治理的解制，成為法國(guó)與德國(guó)公立高校與政府關(guān)系變革的重要趨勢(shì)。以德國(guó)為例，自1998年《高等學(xué)?？偩V法》第四次修訂以來(lái)，各州高等學(xué)校的解制趨勢(shì)日益鮮明。在布蘭登堡州，通過《布蘭登堡高等學(xué)校法》、《布蘭登堡工資法》和設(shè)定州預(yù)算的相關(guān)立法，補(bǔ)充和完善了聯(lián)邦《基本法》以及相關(guān)法律規(guī)定所“預(yù)留”的立法形成空間。布蘭登堡州的高等教育立法有三個(gè)重要的里程碑：1991年的《高等教育法案》、1999年《高等教育框架法》的修訂以及2004年通過的引進(jìn)績(jī)效導(dǎo)向教授工資制的《國(guó)家雇員工資改革法案》。而在下薩克森州，關(guān)鍵的立法條款是下薩克森州憲法的第5條、下薩克森州《高等學(xué)校法》和下薩克森州預(yù)算規(guī)定（包括《下薩克森州預(yù)算法案》和《下薩克森州工資法案》）。在這兩個(gè)州，《高等學(xué)校法》的修訂都和聯(lián)邦《高等學(xué)校總綱法》第四次修訂的條款相一致，這導(dǎo)致了對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)組織明顯的解制。[9]總體而言，自1990年末以來(lái)的改革進(jìn)程中，國(guó)家規(guī)制的治理模式持續(xù)弱化。而在法國(guó)，2007年《大學(xué)自治與責(zé)任法》以及2013年《高等教育與研究法》這兩部法律的頒布實(shí)施，持續(xù)擴(kuò)充了公立高校的自治權(quán)限，包括預(yù)算與財(cái)政管理自治權(quán)、人力資源管理自治權(quán)以及不動(dòng)產(chǎn)管理權(quán)等三方面。[15]

實(shí)際上，在公立高校與政府的關(guān)系從“程序性管制”向“監(jiān)管型治理”模式轉(zhuǎn)變的過程中，“先前的法律一致性原則已經(jīng)被績(jī)效條件所代替。至于調(diào)控手段，各國(guó)政府強(qiáng)調(diào)使用經(jīng)濟(jì)刺激因素。這樣就削弱了通過立法進(jìn)行調(diào)控的力度，從而使金錢在其中所起到的作用大大加強(qiáng)。反過來(lái)，注重減弱對(duì)高等教育體制的控制、看重市場(chǎng)力量的國(guó)家都深信，這些因素合起來(lái)將會(huì)為高等教育機(jī)構(gòu)提供更大的激勵(lì)作用，刺激它們改革創(chuàng)新，并且在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的高等教育市場(chǎng)中找準(zhǔn)自己的位置?！盵14]

（二）從高權(quán)管制走向契約治理：公立高校與政府關(guān)系的合同化

20世紀(jì)80年代以來(lái)，基于契約理念重塑公立高校與政府之間的關(guān)系，成為歐陸國(guó)家新公共管理政策實(shí)踐的重要組成部分。在法國(guó)，盡管1968年頒行的《高等教育方向指導(dǎo)法》已經(jīng)明確公立高校作為公務(wù)法人的法律地位，賦予其法人自治權(quán)，但是政府依舊習(xí)慣于對(duì)公立高校采用自上而下的直接命令式的管理模式，中央政府在人員招聘、課程內(nèi)容和預(yù)算方面具有決定權(quán)，公立高校作為公務(wù)法人的自治權(quán)限客觀上受到政府管制的“擠壓”。為了解決這一問題，1975年，法國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)和教育部官員聚集在法國(guó)西部小鎮(zhèn)維拉德朗召開研討會(huì)，從國(guó)家服務(wù)現(xiàn)代化的角度，專門討論如何在國(guó)家與大學(xué)之間建立一種新型的關(guān)系。時(shí)任法國(guó)高等教育司司長(zhǎng)的蓋爾莫納（Quermonne）提出了大學(xué)經(jīng)費(fèi)分配合同制的主張，該主張盡管未能真正實(shí)施，但實(shí)際上為此后的“合同制”改革提供了思想基礎(chǔ)與理念指引。[16]具體而言，1984年頒布實(shí)施的《薩瓦里法案》開始引入國(guó)家與高等教育機(jī)構(gòu)簽訂合同的概念。[15]1998年，教育部發(fā)布的通令重申了關(guān)于合同的政策，并規(guī)定由高等教育司負(fù)責(zé)合同的協(xié)調(diào)工作。[16]而在2007年，法國(guó)《大學(xué)自治與責(zé)任法》的頒布實(shí)施，使國(guó)家與大學(xué)之間的合同從任意性轉(zhuǎn)變?yōu)榱x務(wù)性。[4]

值得指出的是，通過合同制契約和責(zé)任的方式，法國(guó)公立高校在人事、財(cái)政等方面獲得了更多新的自治權(quán)。換言之，新增的自治權(quán)均是根據(jù)每所公立高校所簽訂合同的規(guī)定要求進(jìn)行的，國(guó)家通過合同對(duì)公立高校進(jìn)行宏觀管理，簽署合同時(shí)要根據(jù)大學(xué)在教學(xué)科研、學(xué)生就業(yè)、人員招聘、評(píng)估要求以及高等教育與研究集群方面所達(dá)到的指標(biāo)提供預(yù)算經(jīng)費(fèi)。[15]不難發(fā)現(xiàn)，從1984年的《薩瓦里法案》到2007年的《大學(xué)自治與責(zé)任法》以及2013年的《高等教育與研究法》，通過高等教育法律的多次修訂，行政合同制度在法國(guó)高等教育治理中的適用逐漸深化。而這種合同式治理的模式，也從最初對(duì)公共服務(wù)的強(qiáng)調(diào)向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)邏輯轉(zhuǎn)變。[17]從某種意義上而言，通過合同制改革，公立高校與政府之間建立起基于績(jī)效責(zé)任邏輯的合作伙伴關(guān)系，并日益遠(yuǎn)離“中央計(jì)劃”（central planning）的傳統(tǒng)。[18]在“合同化”政策的影響下，政府不再拘泥于傳統(tǒng)的“細(xì)節(jié)管制”（detailed administration），而是朝著“戰(zhàn)略管理”（strategic management）的方向發(fā)展。[19]

在德國(guó)，公立高校與政府關(guān)系的“合同化”集中體現(xiàn)在目標(biāo)合約制度的實(shí)踐中，并被視為高等教育領(lǐng)域部分引入“新調(diào)控模式”的重要表現(xiàn)形式。[20]當(dāng)前，各聯(lián)邦州在實(shí)踐過程中均采用了相似的調(diào)控工具，即“高校目標(biāo)合約”。在新的目標(biāo)合約框架下，各州教育主管部門與大學(xué)共同確立大學(xué)發(fā)展的優(yōu)缺點(diǎn)，尤其針對(duì)教學(xué)、研究和招生等領(lǐng)域，以及大學(xué)與校外研究機(jī)構(gòu)或私人企業(yè)的合作等?；谀繕?biāo)合約，大學(xué)制定遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃，不斷強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)，努力克服劣勢(shì)和不足。

總而言之，借由目標(biāo)合約（Zielvereinbarung）制度的引入，德國(guó)“大學(xué)由過去的國(guó)家隸屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)而成為與其訂立行政契約的主體，而處于較為平等的地位，以此強(qiáng)化大學(xué)的自治權(quán)限”[21]。通過契約治理取代古典行政，國(guó)家責(zé)任與大學(xué)自治之間重新取得平衡。[22]誠(chéng)如德國(guó)學(xué)者福賽爾（Hans-Peter Fussel）所言：“大學(xué)和國(guó)家之間簽訂的針對(duì)具體目標(biāo)的契約或協(xié)議，代表了一種新形式的合作，旨在減少等級(jí)關(guān)系、增強(qiáng)合作伙伴關(guān)系。在這類長(zhǎng)期的契約里，大學(xué)致力于實(shí)現(xiàn)特定的教學(xué)和研究目標(biāo)；反過來(lái)，國(guó)家為大學(xué)提供必要的財(cái)政資源?！盵23]

（三）從學(xué)術(shù)自我規(guī)制走向質(zhì)量監(jiān)管：獨(dú)立的外部高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的建立

直至20世紀(jì)80年代，以法國(guó)與德國(guó)為代表的歐陸國(guó)家才開始逐漸引入高等教育質(zhì)量保障機(jī)制。其中，德國(guó)直到20世紀(jì)90年代初期才開始討論教學(xué)與學(xué)習(xí)的質(zhì)量問題。傳統(tǒng)上，“德國(guó)高等教育界所盛行的信念是，學(xué)術(shù)研究自有其內(nèi)在的質(zhì)量保障機(jī)制，因此身為學(xué)術(shù)工作者，原就具有努力求取學(xué)術(shù)表現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)力。在學(xué)術(shù)自由的前提下，過去高等教育中的教學(xué)只有在某些層面上受到監(jiān)督。例如，有關(guān)教師義務(wù)的規(guī)定，以及‘考試規(guī)章’中對(duì)于國(guó)家考試的規(guī)范等?！盵24]應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，這種對(duì)學(xué)術(shù)自我規(guī)制的制度性依賴，根植于大陸法系國(guó)家和地區(qū)對(duì)于學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治的固有理念以及法律基礎(chǔ)?！皩W(xué)術(shù)自由源于學(xué)術(shù)的自律性。學(xué)術(shù)事務(wù)屬于人類內(nèi)在思想或精神活動(dòng)的一種表現(xiàn)，本身就含有極高之自律（Eigengesetzlichkeit）?！盵25]

然而，在博洛尼亞進(jìn)程與新公共管理運(yùn)動(dòng)等多重因素的交疊影響下，無(wú)論是國(guó)家管制的傳統(tǒng)抑或是學(xué)術(shù)自我規(guī)制的“神話”均受到質(zhì)疑。從某種意義上而言，“無(wú)論是國(guó)家規(guī)制還是自我規(guī)制，作為一種質(zhì)量保障機(jī)制都有可能無(wú)效，因?yàn)閲?guó)家官僚和專業(yè)人員均不能有效代表公共利益。例如，設(shè)計(jì)針對(duì)復(fù)雜學(xué)術(shù)成果的有效外部評(píng)估存在一定的技術(shù)挑戰(zhàn)，并且可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家過度監(jiān)管，壓制教學(xué)創(chuàng)新，并給學(xué)術(shù)人員帶來(lái)高昂的機(jī)會(huì)成本，而過于依賴自我規(guī)制工具也可能會(huì)導(dǎo)致學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以得到有效執(zhí)行?！盵26]博洛尼亞教育部長(zhǎng)們?cè)诜此紝W(xué)術(shù)自治和問責(zé)之間兩難困境的基礎(chǔ)上，采取了一種強(qiáng)調(diào)質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的治理機(jī)制設(shè)計(jì)。質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)必須能夠證明：“（1）在官方文件（如治理或立法行為文書）中保證其獨(dú)立于高等教育機(jī)構(gòu)和政府而運(yùn)作；（2）自主制定實(shí)施質(zhì)量保障的程序和方法、提名和任命外部專家，而不受政府、高等教育機(jī)構(gòu)和政治機(jī)構(gòu)的影響。”[26]作為ENQA的重要參與者，法國(guó)高等教育與研究署以及德國(guó)高等教育認(rèn)證體系的建立，均充分吸納了ENQA的觀點(diǎn)與建議。

在法國(guó)，外部高等教育質(zhì)量保障體系最初是在20世紀(jì)80年代建立的，其中包括以國(guó)家評(píng)估委員會(huì)為代表的多種類型的高等教育評(píng)估機(jī)構(gòu)。1984年，法國(guó)《薩瓦里法案》第65條提出創(chuàng)建國(guó)家評(píng)估委員會(huì)（CNE）。1985年2月20日頒布的法令規(guī)定了國(guó)家評(píng)估委員會(huì)的組織原則和使命，于1985年由法蘭西第五共和國(guó)總統(tǒng)密特朗簽署并開始運(yùn)行。1989年7月，《教育指導(dǎo)法案》第27條正式規(guī)定了國(guó)家評(píng)估委員會(huì)隸屬于總統(tǒng)，獨(dú)立行使管理權(quán)，不需要對(duì)教育部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。國(guó)家評(píng)估委員會(huì)作為對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的自治性的行政實(shí)體，其成員由總統(tǒng)任命且主要代表學(xué)術(shù)與研究共同體的利益和意見。[13]

此后，根據(jù)2006年《研究規(guī)劃法》的規(guī)定，創(chuàng)建法國(guó)高等教育與研究評(píng)估署（AERES）。該機(jī)構(gòu)于2007年3月21日經(jīng)高等教育與研究部部長(zhǎng)代表朗索凡批準(zhǔn)后正式運(yùn)行。高等教育與研究評(píng)估署整合了法國(guó)原有的國(guó)家評(píng)估委員會(huì)（CNE）、教學(xué)、科學(xué)與技術(shù)教育使團(tuán)（MSTP）以及全國(guó)科學(xué)研究評(píng)估委員會(huì)（CNER）等評(píng)估機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)職能，借由機(jī)構(gòu)評(píng)估小組、研究評(píng)估小組以及文憑與教學(xué)評(píng)估小組，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)高等教育與研究機(jī)構(gòu)及其附屬機(jī)構(gòu)所開展的教學(xué)、科研以及行政管理活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估。[15]而根據(jù)2013年頒布實(shí)施的《高等教育與研究法》第93條的規(guī)定，高等教育與研究評(píng)估署開始被研究與高等教育評(píng)估最高咨詢理事會(huì)（HCERES）所取代。至此，研究與高等教育評(píng)估最高咨詢理事會(huì)成為法國(guó)高等教育質(zhì)量保障制度的中央執(zhí)行機(jī)關(guān)。根據(jù)這部新法的規(guī)定，新成立的HCERES具有獨(dú)立行政機(jī)關(guān)的法律地位。[27]

在德國(guó)，外部質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的建立，取代了傳統(tǒng)上受國(guó)家較多規(guī)制的學(xué)習(xí)與考試事務(wù)。具體而言，在20世紀(jì)90年代末之前，基于高等教育的一體性理念以及對(duì)學(xué)生職業(yè)自由基本權(quán)利的保障，國(guó)家通常對(duì)學(xué)習(xí)與考試等事務(wù)采取“輸入式”的管理方式（如制定總綱性的考試規(guī)章）。[23]根據(jù)1998年修訂的《高等學(xué)校總綱法》的規(guī)定，德國(guó)專門成立了一個(gè)全國(guó)性的“認(rèn)證委員會(huì)”（Akkreditierungsrat），由它負(fù)責(zé)審核和監(jiān)管其他具體開展高等教育認(rèn)證工作的“認(rèn)證代理機(jī)構(gòu)”（Akkreditierungsagenturen）。此后，基于德國(guó)文教部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和高校校長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)（HRK）的共同決議，認(rèn)證委員會(huì)于1999年成立。認(rèn)證委員會(huì)最初有三年的試驗(yàn)期。試驗(yàn)期結(jié)束后，經(jīng)過國(guó)際專家小組的評(píng)估，認(rèn)證委員會(huì)在2002年成為一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)，2005年成為設(shè)立于北威州的“德國(guó)專業(yè)認(rèn)證基金會(huì)”的一個(gè)機(jī)構(gòu)。“德國(guó)專業(yè)認(rèn)證基金會(huì)”不是聯(lián)邦政府或州政府的附屬機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)獨(dú)立于政府的公法法人，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，可以向相關(guān)機(jī)構(gòu)征收費(fèi)用。不過作為公法法人，基金會(huì)需要接受所在聯(lián)邦州的法律監(jiān)督。[28]

四、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管“監(jiān)管者”：法德兩國(guó)公立高校與政府關(guān)系變革的公法檢視

當(dāng)前，法國(guó)與德國(guó)公立高校與政府的關(guān)系開始從程序性管制向監(jiān)管型治理轉(zhuǎn)變。然而，這種轉(zhuǎn)變也蘊(yùn)含著一系列治理風(fēng)險(xiǎn)。一方面，新型規(guī)制空間與控制權(quán)的創(chuàng)設(shè)，使法律監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督的界限模糊，學(xué)術(shù)自由的基本權(quán)保障面臨危機(jī)。另一方面，大學(xué)內(nèi)部管理自治權(quán)的強(qiáng)化，可能對(duì)學(xué)術(shù)自治構(gòu)成威脅。對(duì)于法德兩國(guó)而言，如何在強(qiáng)調(diào)績(jī)效責(zé)任與公共利益的同時(shí)，保障學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)自治不受侵害，顯得尤為緊迫。

（一）法德兩國(guó)公立高校與政府關(guān)系變革的合憲性檢視

從合憲性的層面而言，“合同化”的管理以及外部質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立，使傳統(tǒng)上被視為“高校固有事項(xiàng)”的教學(xué)與科研任務(wù)被納入政府或由公共財(cái)政資助的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)控之中。據(jù)此，“監(jiān)管型治理”在放松對(duì)國(guó)家“委辦事項(xiàng)”行政監(jiān)督的同時(shí)，也將傳統(tǒng)上行政監(jiān)督不得介入的法律監(jiān)督事項(xiàng)納入其管制范疇。[29]對(duì)于“合同化”管理的合憲性問題，德國(guó)學(xué)者Rogal在其博士論文里集中討論了目標(biāo)合約制度與高校自治之間的關(guān)系。他首先從公立高校作為學(xué)術(shù)自治團(tuán)體與國(guó)家機(jī)構(gòu)的“雙重法律地位”出發(fā)，指出高校既有學(xué)術(shù)自治的要求，也要履行國(guó)家的任務(wù)。前者直接與教學(xué)和科研結(jié)合起來(lái)；后者則主要涉及財(cái)政、人事及其經(jīng)營(yíng)管理等事項(xiàng)。鑒于學(xué)術(shù)自由在德國(guó)《基本法》第五條第三款中有明確規(guī)定，而目標(biāo)合約的內(nèi)容中又會(huì)涉及這一部分，所以需要在法律上對(duì)目標(biāo)合約的內(nèi)容做出相應(yīng)規(guī)定，否則會(huì)出現(xiàn)國(guó)家過度干預(yù)高校，進(jìn)而滋生違憲疑義的狀況。[30]

類似地，對(duì)于外部質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的建立，學(xué)者們也紛紛指責(zé)其對(duì)學(xué)術(shù)自由與高校自治構(gòu)成威脅。盡管高等教育認(rèn)證通常被理解為保障質(zhì)量，但在認(rèn)證發(fā)展的背后仍然存在多種可能性，許多不同的政策議程和動(dòng)機(jī)正在上演。例如，在法國(guó)，2007年頒布實(shí)施的《大學(xué)自治與責(zé)任法》引發(fā)了較大爭(zhēng)議，學(xué)界普遍擔(dān)憂新自由主義將滲透大學(xué)系統(tǒng)。許多大學(xué)校長(zhǎng)對(duì)國(guó)家評(píng)估和質(zhì)量控制的擴(kuò)張表示不滿。雖然教育主管部門強(qiáng)調(diào)，國(guó)家不再有意對(duì)大學(xué)進(jìn)行自下而上的控制，而是建立以合同為基礎(chǔ)的合作伙伴關(guān)系，但許多大學(xué)校長(zhǎng)仍然氣勢(shì)洶洶地批評(píng)與反對(duì)質(zhì)量保障與評(píng)估活動(dòng)。因此，大學(xué)自治與國(guó)家控制之間復(fù)雜的平衡，似乎并不穩(wěn)固。[5]有研究指出：“公共領(lǐng)域獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的增加趨勢(shì)，滋生了一系列問題。例如，大學(xué)需要應(yīng)付越來(lái)越多的高等教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)造成管理負(fù)擔(dān)，由獨(dú)立的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同的評(píng)估，認(rèn)證和數(shù)據(jù)收集可能會(huì)導(dǎo)致大學(xué)出現(xiàn)評(píng)估疲勞。這不可避免地導(dǎo)致了‘誰(shuí)來(lái)評(píng)估評(píng)估者’這一問題。”[26]

為應(yīng)對(duì)“合同化”管理機(jī)制以及外部質(zhì)量保障體系實(shí)施所引發(fā)的違憲疑義，學(xué)者們紛紛提出須在此類“準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制”的適用中引入“同行評(píng)議”（peer review）等學(xué)術(shù)自我規(guī)制的建議。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在外部質(zhì)量保障體系的運(yùn)行中，同行評(píng)議對(duì)質(zhì)量評(píng)估或認(rèn)證過程的合法化具有決定性作用，而學(xué)術(shù)同行作為外部質(zhì)量保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成員則可以增強(qiáng)其專業(yè)性、權(quán)威性。

（二）法德兩國(guó)公立高校與政府關(guān)系變革的合法性檢視

當(dāng)前，在德國(guó)，目標(biāo)合約法律效力的厘定，是公立高校與政府之間公法糾紛得以解決的前提。誠(chéng)如Kracht所言，在過去十幾年中，“合同式管理”（Kontraktmanagement）已經(jīng)成為高等教育治理的重要組成部分，大學(xué)與政府的關(guān)系也隨著引入目標(biāo)合約這一管理工具而發(fā)生新的變化，但對(duì)于目標(biāo)合約在大學(xué)和政府關(guān)系中發(fā)揮的作用及其法律效力，目前尚需進(jìn)一步研究。各州的高教法對(duì)目標(biāo)合約還缺乏相應(yīng)的規(guī)定，而且并沒有將其明確地納入到法律規(guī)范的體系當(dāng)中。Schmuck在其法學(xué)博士論文中從公法視角分析了政府和大學(xué)簽訂的目標(biāo)合約，將其歸為“公法合同”（o··ffentlich-rechtlicher Vertrag），是雙方根據(jù)自身意愿達(dá)成的具有法律約束力的合同。他認(rèn)為，雙方在出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)必須盡最大可能充分利用合約中的規(guī)定尋找解決途徑，可修正或取消合約，迫不得已時(shí)可以到行政法院提起訴訟。但同時(shí)也必須承認(rèn)，這一目標(biāo)合約的法律性質(zhì)仍然值得進(jìn)一步討論。絕大部分州的高教法雖然規(guī)定在政府和大學(xué)之間簽訂目標(biāo)合約，但既沒有規(guī)定其法律性質(zhì)，也沒有規(guī)定合同的內(nèi)容及制定的程序。[30]顯然，德國(guó)公法學(xué)界普遍認(rèn)同目標(biāo)合約作為公法合同的法律性質(zhì)。但是，立法實(shí)踐對(duì)此議題的回應(yīng)卻相對(duì)滯后。目前，僅有薩克森-安哈爾特州與柏林州等少數(shù)州在其《州高等學(xué)校法》中對(duì)目標(biāo)合約的法律性質(zhì)做出明確規(guī)定。

在法國(guó)，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的公法傳統(tǒng)，使得作為公共服務(wù)特殊構(gòu)成部分的高等教育領(lǐng)域（Higher Education as a Public Service），也順理成章地成為行政合同制度實(shí)踐的重要領(lǐng)域。作為科學(xué)、文化與職業(yè)公務(wù)法人的公立高校與政府之間訂立的合同，屬于公法人之間締結(jié)的合同。申言之，“這種在國(guó)內(nèi)法上公法人之間訂立的協(xié)議，從出現(xiàn)時(shí)就一直被推定為行政合同，受公法調(diào)整，除非二者之間只存在民事法律關(guān)系。”[31]在公立高校與政府之間締結(jié)的行政合同中，“合同雙方雖處垂直關(guān)系，但各自具有一定獨(dú)立性。采用行政合同調(diào)整權(quán)利義務(wù)，體現(xiàn)了財(cái)政支出主體對(duì)合同相對(duì)人一種較為柔和的管理控制?！盵32]據(jù)此，當(dāng)公立高校與政府之間圍繞二者之間訂立的公法合同產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，可以基于行政合同糾紛解決的法律途徑予以解決。

五、結(jié)論與討論

傳統(tǒng)上，法國(guó)與德國(guó)公立高校與政府的關(guān)系分別被置于公務(wù)分權(quán)與間接行政的理論框架之下。鑒于學(xué)術(shù)自由基本權(quán)保障的邏輯起點(diǎn)，政府對(duì)高校的監(jiān)督，往往以法律監(jiān)督為主，以專業(yè)監(jiān)督為輔。然而，在“巨細(xì)靡遺”的高等教育法律規(guī)定的影響下，公立高校自治權(quán)也面臨著被“掏空”的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，法律一致性原則，也使得高等教育變革變得異常困難。國(guó)家對(duì)公立高校進(jìn)行“程序性管制”的局限，開始受到廣泛的責(zé)難與抨擊。20世紀(jì)80年代以來(lái)，受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，傳統(tǒng)的行政法治主義原理逐漸被新行政法的綱領(lǐng)與教義所取代。以德國(guó)為例，20世紀(jì)50年代以來(lái)，德國(guó)行政法的改革主要經(jīng)歷了憲法化、法典化與系統(tǒng)化、政策導(dǎo)向的視角（Steering-Policy Perspective）、治理等四個(gè)階段。[33]在前兩個(gè)階段，德國(guó)高等教育治理先后受到憲法化與行政法典化的影響，學(xué)術(shù)自由的基本權(quán)利以及大學(xué)自治獲得憲法與法律的保障。與此同時(shí)，“程序性管制”模式也不可避免地衍生出一系列風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。而在后兩個(gè)階段，真實(shí)的治理實(shí)踐與過程受到廣泛關(guān)注。

當(dāng)前，通過框架性立法、國(guó)家與大學(xué)的合同關(guān)系以及高等教育質(zhì)量保障體系等變革舉措，法德兩國(guó)公立高校與政府的關(guān)系，開始從程序性管制向“監(jiān)管型治理”模式轉(zhuǎn)變。然而，新型監(jiān)管體制的確立，并不意味著規(guī)制強(qiáng)度的緩和與弱化。恰恰相反，高等教育領(lǐng)域的規(guī)制體系日趨復(fù)雜和精細(xì)化。在新公共管理的語(yǔ)境下，法國(guó)與德國(guó)公立高校自治權(quán)的拓展，往往伴隨著績(jī)效責(zé)任的強(qiáng)化。對(duì)此，公法學(xué)者保持著審慎乃至批判的立場(chǎng)。[34]申言之，對(duì)于法國(guó)與德國(guó)的公法學(xué)界而言，亟待回應(yīng)的是如何將這種監(jiān)管型治理模式納入合憲性與合法性的監(jiān)控之中，以保障學(xué)術(shù)自由基本權(quán)以及公立高校的自治權(quán)（尤其是學(xué)術(shù)自治權(quán)）不受侵害。

注釋

①值得指出的是，中央政府對(duì)學(xué)位授予事項(xiàng)的管制權(quán)限，正在逐漸下放至大學(xué)。具體而言，1984年頒布的《高等教育法》第17條規(guī)定，“只有國(guó)家才有權(quán)授予大學(xué)的學(xué)位和職稱”。而2013年頒布的《高等教育與研究法》則授權(quán)大學(xué)與機(jī)構(gòu)共同體向其成員學(xué)校頒發(fā)學(xué)校文憑，特別是博士文憑。參見：王曉輝，劉敏，谷小燕.大學(xué)治理：理念、模式與制度[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2018：105.