周桂勛,趙 穎,明翠翠

(甘肅民族師范學院教育科學系/西北少數(shù)民族教育發(fā)展研究中心, 甘肅合作 747000)

自市場經(jīng)濟改革以來，學前教育被推向社會以后，學前教育投資中不足與不均同時存在的矛盾日益凸顯，學前教育公平一直缺席。這也是學前教育小學化、農(nóng)村和中西部學前教育整體發(fā)展滯后、難以突圍的一個深刻的制度根源?！?010-2020國家教育中長期規(guī)劃綱要》要求發(fā)展學前教育，學前教育事業(yè)才又逆風起航、重新發(fā)展。李克強總理在2014年的政府工作報告中深情而響亮地提出教育公平這一社會普遍關(guān)注的教育熱點問題，他說：“我們要為下一代提供良好的教育，努力使每一個孩子有公平的發(fā)展機會?！崩羁藦娍偫淼膱蟾娲碇醒氪淀懥俗非蠼逃降捻懥撂柦?。學前教育是教育領(lǐng)域中的短板，欠賬太多又問題嚴重，唯有以教育公平為核心價值推動學前教育綜合領(lǐng)域深化改革才能夠突破學前教育事業(yè)發(fā)展中的種種困境，才能促進學前教育的健康發(fā)展，保障兒童幸福而公平的童年，為國家發(fā)展儲備深厚而廣泛的人才基礎(chǔ)。在探討學前教育公平方面，羅爾斯的正義論給了我們很多啟示。

一、公平：學前教育發(fā)展的基本價值

受教育權(quán)是人的一項基本權(quán)利。人權(quán)是人的基本權(quán)利，是與人的生存與發(fā)展密切相關(guān)又極其重要的權(quán)利。人權(quán)對于人的生存和發(fā)展極其重要，同時也容易受到傷害，而且傷害一旦發(fā)生還不容易得到救濟。接受良好的教育可以發(fā)展個體的智力和品性，可以培養(yǎng)人的生存技能，增加人們過一種美好生活的可能性。從教育對于人的發(fā)展的促進作用的角度來看，教育，尤其是基礎(chǔ)教育是人的基本權(quán)利。1948年聯(lián)合國通過的《世界人權(quán)宣言》即規(guī)定“人人都有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)當免費，至少在初級和基本階段應(yīng)如此，”這種權(quán)利“不分種族、膚色、性別、語言宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出身或其他身份等任何區(qū)別”；“教育的目的在于充分發(fā)展人的個性并加強對人權(quán)和基本自由的尊重?！?/p>

童年期的個人經(jīng)歷對人一生的發(fā)展會產(chǎn)生深刻而久遠的影響，精神分析學派心理學和認知神經(jīng)科學都揭示了人的早期經(jīng)歷對人的一生發(fā)展的重要性。從人一生的發(fā)展的角度來看，保障幼兒接受優(yōu)質(zhì)的學前教育的權(quán)利就是保障最為基本的人權(quán)。人的大腦功能是分區(qū)域工作的，某項功能區(qū)域受到破壞的話，通過早期的干預能夠使其他領(lǐng)域代替受損區(qū)域的功能。人的大腦的發(fā)育在童年期處于迅速發(fā)展的時期，而人的大腦發(fā)育只有在人出生后的生命早期，也即最為迅猛發(fā)展的童年早期才具有補償作用。一旦錯過了童年早期，人的大腦就沒有那么強的可塑性了。

旨在保護兒童權(quán)利，保護兒童免受不公正的歧視對待的聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第十八條第三款規(guī)定“締約國應(yīng)采取一切適當措施確保就業(yè)父母的子女有權(quán)享受他們有資格得到的托兒服務(wù)和設(shè)施?！蔽覈恰秲和瘷?quán)利公約》的締約國，保障兒童接受公平的學前教育的機會是我國政府履行國際承諾的題中之義，是我國政府在發(fā)展學前教育事業(yè)的不可推卸的義務(wù)。

如果政府不對貧困地區(qū)的學前教育發(fā)展進行足夠的投資，就勢必會把貧困家庭的幼兒逼到連最基本安全都無法保障劣質(zhì)幼兒園中去，或者使得他們根本無法得到適當?shù)目醋o，更不要說教育了。在劣質(zhì)的托幼機構(gòu)中，幼兒非但得不到優(yōu)質(zhì)的保教服務(wù)而且連基本的健康和生活都無法得到保障。這對于身心都處于一生發(fā)展最為迅速的幼兒來說，得到的更多的只是傷害，這會對個體以后的發(fā)展可能留下?lián)]之不去的陰影。這樣，他們在學前教育階段的受教育權(quán)得不到保障，得到的將是因歧視性政策而造成的對他們的基本發(fā)展權(quán)利的傷害。因此，關(guān)注處于人的發(fā)展的起始階段的學前期的教育公平，就是關(guān)注人的長遠發(fā)展。

二、學前教育公平對人發(fā)展的極端重要性

“教育公平”決不是僅僅關(guān)于“公正”理念的形而上學的思辨活動，它更是關(guān)乎國家發(fā)展和人民福祉的重大實踐活動。教育公平是追尋社會正義的價值活動，學前教育公平則是追尋底線的社會公平的活動。讓兒童入學是一個社會最基本、最小限度的公平。美國著名的正義理論的研究者羅爾斯給我們很多啟示，他在其傳世經(jīng)典《正義論》一書中寫道：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它是多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修改；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要他們不正義，就必須加以改造和廢除?！痹趯W前教育領(lǐng)域，應(yīng)該將建立公正的學前教育制度以合理地分配學前教育資源作為首要的價值和追求。正如楊銀付指出的“教育公平是人們對教育的首要期盼，要辦好人民滿意的教育，首先就要保障教育公平。”

由于學前教育階段對于一個人一生的發(fā)展具有深遠的奠基作用，這就決定了學前教育公平具有極端的重要性。“據(jù)最新研究：早期經(jīng)驗具有關(guān)鍵性的作用。人的頭三年是巨量的大腦神經(jīng)突觸形成時期，其增進的速度之迅速令人吃驚。這種情況一直繼續(xù)，并穩(wěn)定在人的生命的前十年中，這時兒童大腦具有超量的密度，許多神經(jīng)突觸根據(jù)需要以雙倍的速度增長，以后，大腦發(fā)展有一個‘整枝’的過程。因為多次反復的經(jīng)驗，大腦的神經(jīng)突觸放射性的形成，它不容易自動消除而成為永久性的路線。因此，早期的正面或反面的經(jīng)驗，對兒童大腦線路的接通和網(wǎng)絡(luò)的形成，具有決定性的影響?！比松淖畛鯉啄陮τ谝粋€人的成長來說，是非常重要的，“神經(jīng)科學證實了精神分析學關(guān)于新生兒潛能和生命最初階段的重要性。人們曾說，一切都在6歲之前決定了，”這就意味著學前教育具有其他階段的教育所沒有的極端重要性，而且這個階段的重要性對于一個人的一生發(fā)展來說，具有決定性的意義。

社會公平是人類文明不懈和永恒的追求，是社會文明和繁榮的基礎(chǔ)。教育公平是社會公平的開端和基礎(chǔ)，而學前教育因其在人的智力和性格發(fā)展中的關(guān)鍵作用而被視為基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)。從學前教育對教育發(fā)展具有奠基作用的角度來看，學前教育則是社會公平的根基性事業(yè)。為社會弱勢群體提供公平和高質(zhì)量的學前教育對于受教育者一生都會產(chǎn)生巨大的影響，可以說這是對于受教育者的一種長期援助。而對于社會來說，這是一種維護社會穩(wěn)定的有效方式。

三、學前教育公平的實質(zhì)

教育公平是追求一種社會正義，美國著名的正義理論研究者羅爾斯給了我們很多啟示。學前教育是一個人接受正規(guī)教育的起點，學前教育的質(zhì)量對于其他教育階段的影響是深刻的，即使其他的社會不公平無法立刻得到解決，學前教育的公平問題也應(yīng)該首先得到解決與保障。對于民眾來說，接受有質(zhì)量的學前教育實際上是獲得一種基本的教育資源的分配，是基本的社會結(jié)構(gòu)的組成部分，“這種基本結(jié)構(gòu)包含著不同的社會地位，生于不同地位的人們有著不同的生活前景，這些前景部分是由政治體制和經(jīng)濟、社會條件決定的。這樣，社會制度就使人們的某些出發(fā)點比另一些出發(fā)點更為有利?！?/p>

世界上最可怕的不公平可能就是，你一出生這個世界就對你不公平，并且這個不公平還陪伴你一生。羅爾斯認為保障公平有兩個必要的原則：第一個原則要求平等地分配基本的權(quán)利和義務(wù)；第二個原則認為社會和經(jīng)濟的不平等(例如財富和權(quán)力的不平等)只要能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，它們就是正義的。第二個原則又可以用“最大最小值規(guī)則(maximin rule)”來解釋，“最大最小值”一詞意味著“最大的最小值”，“這一規(guī)則使我們注意那種在任何計劃的行動中可能發(fā)生的最壞情形，并依次作出決定?！痹趯W前教育領(lǐng)域我們就應(yīng)該充分考慮農(nóng)村、貧困、邊遠地區(qū)幼兒接受學前教育的狀況，他們是學前教育發(fā)展中的“最小值”，應(yīng)該讓農(nóng)村幼兒接受學前教育的利益實現(xiàn)最大化，對他們實行補償?shù)膶W前教育政策。“這樣，補償原則就認為，為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的地位的人們。這個觀念就是要按平等的方向補償由偶然因素造成的傾斜。遵循這一原則，較大的資源可能要花費在智力較差而非較高的人們身上，至少在某一階段，比方說早期學校教育期間是這樣?！逼骄峙洳⒉荒鼙Ｕ辖Y(jié)果的公平(真正的公平)，它最多是一種扯平的教育政策，為了對抗幼兒所處的不利的生存和教育環(huán)境，政府學前教育在進行財政投資的過程中必須旗幟鮮明地高調(diào)地向農(nóng)村、邊遠、民族和貧困地區(qū)學前教育進行傾斜。

四、學前教育公平的保障

(一)對學前教育公平予以法律和政策的保障

法治是一個社會文明的標志和社會有效運行的基本保障。隨著我國依法治國戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進，社會對于教育領(lǐng)域也提出了依法治教的時代要求。盡管學前教育是與初等教育、中等教育、高等教育平級的一級教育系統(tǒng)，但是在學前教育領(lǐng)域我國尚沒有與《義務(wù)教育法》和《高等教育法》處于同一層級的法律。隨著學前教育事業(yè)的發(fā)展，我國也正在進行這一層級的學前教育立法工作。在正在起草和論證的《學前教育法》中，國家應(yīng)從法律角度重申學前教育公平的重要性，給學前教育公平給予法律上的保障。

建國初期學前教育發(fā)展思路延續(xù)了單位供給的思想，并不是真正把學前教育當做公共產(chǎn)品來對待的，各個單位和村子舉辦自己的幼兒園。由于社會結(jié)構(gòu)具有等級性，這樣就形成了層次分明的學前教育體系，等級森嚴，學前教育機構(gòu)被分成三六九等。公辦的示范幼兒園處在幼兒園體系的最頂端，接受國家雄厚的財政支持，教師有教師編制且能夠接受最多的專業(yè)訓練。這類幼兒園一方面接受了最多的國家財政撥款，一方面還向家長收取較高的費用，家長讓讓自己的孩子入園卻無法遂人愿的幼兒園也是這類幼兒園。在辦學資金的雄厚程度方面，能與之一比高下的當屬民辦貴族幼兒園，只是民辦的貴族幼兒園的收費更高，教師沒有編制但是教師的待遇基本上是有保障的。最容易受到忽視的，學前階段教育權(quán)利無法得到保障的是社會弱勢群體的子女。在羅爾斯正義論的視野下，我們要尤其關(guān)注弱勢地區(qū)、弱勢群體幼兒的受教育機會和教育質(zhì)量，而對弱勢群體和弱勢地區(qū)學前兒童提供較為低廉的教育機會的則是普惠性公辦和民辦幼兒園。普惠性公辦幼兒園能夠獲得政府財政支持，進而普惠性的民辦幼兒園也應(yīng)納入政府財政支持的范圍內(nèi)。

(二)完善學前教育體制機制

2003年3月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等10部門聯(lián)合發(fā)布的 《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的意見》，形成了現(xiàn)在的“地方負責，分級管理”的管理體制，明確了農(nóng)村學前教育的管理體制為：由縣舉辦公辦幼兒園，鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園，村發(fā)展多種形式的學前教育。這種體制形成了層次、類別分明的學前教育體制。這種體制制定者的用意是善良的，即發(fā)展農(nóng)村的學前教育總量，提高農(nóng)村的幼兒入園率，但是這種體制暗含著諸多的不公平。

處在我國學前教育機構(gòu)最低端的當屬農(nóng)村幼兒園和城市低端幼兒園，教師沒有編制，待遇也沒有得到很好的保障，師幼比例相當高。有的農(nóng)村幼兒園的師幼比例高達1:30-40，甚至更高，這類幼兒園得不到國家的財政支持。因此，現(xiàn)有的幼兒教育財政和管理體制是無法保障作為人權(quán)的幼兒平等的教育權(quán)。這種做法違反并不人道，也不符合教育公平的理念。

按照我國《憲法》的規(guī)定，我國公民享有“教育權(quán)”和“平等權(quán)”。如果我們真的想發(fā)展好學前教育這項事業(yè)，我們應(yīng)當把學前教育的發(fā)展納入到人權(quán)、憲法和國家長遠利益的角度來進行考量。政府應(yīng)該在發(fā)展學前教育的過程中承擔學前教育投入的責任，學前教育是一種全國性的公共產(chǎn)品。學前教育的最終受益者并不單單是幼兒所在的區(qū)域和家庭，幼兒接受優(yōu)質(zhì)學前教育產(chǎn)生的外部效應(yīng)并不是僅僅局限在某個村落。相反，幼兒不接受優(yōu)質(zhì)的學前教育而產(chǎn)生的惡果，比如孩子成人后沒有生存技能或犯罪，并不是僅僅危害幼兒所在的村子或地區(qū)，這種危害要波及到幼兒成長以外的其他地區(qū)。學前教育不是地區(qū)性的公共產(chǎn)品，更不是私人產(chǎn)品，把發(fā)展學前教育的責任交給在我國實力更強的省級和中央政府才是合適的，更高層級的政府才能夠更有利地保障學前教育公平。

(三)學前教育投資向弱勢群體傾斜

應(yīng)該取消把所謂的示范幼兒園當做特權(quán)幼兒園的做法，對那些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對完善的幼兒園就不要再將有限的教育財政資源向它們傾斜了。因為這類幼兒園已經(jīng)是幼兒園中的“巨無霸”了，對這類幼兒園繼續(xù)采取傾斜的政策是在加劇本來就已經(jīng)存在的不公平，在某種程度上是讓它們?nèi)ハ蛏鐣M行炫耀。

《2010-2020國家教育中長期規(guī)劃綱要》明確規(guī)定了開辦學前教育是政府的責任，那么政府在新建幼兒園的時候應(yīng)該首先在我國經(jīng)濟實力最為薄弱的農(nóng)村地區(qū)進行投資建設(shè)。這樣，既是為了保障幼兒的教育公平，也是為了保障社會的公平。因為，由于區(qū)域社會發(fā)展水平的限制，在農(nóng)村地區(qū)尤其是在我國的中西部地區(qū)人們付出更多的努力也比不上城里人付出很小的努力就可以達到的成就。政府在進行幼兒教師培訓、進行財政補貼等方面要優(yōu)先向弱勢群體、邊遠、農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)進行傾斜。

最后，政府可以嘗試對弱勢群體的孩子發(fā)放教育券，來減輕幼兒家長的負擔，給予這些幼兒的家長更多的選擇權(quán)。學前教育投資向經(jīng)濟文化發(fā)展落后的地區(qū)和弱勢群體傾斜，是對于這些地區(qū)和群體的一種長期援助，是從根本上通過教育的干預切斷貧困的代際傳遞，實現(xiàn)社會公正的舉措。這也就是說，真正的扶貧應(yīng)該是教育扶貧和智力扶貧，而教育扶貧在學前教育進行更為有效，更具有根基的價值。學前教育公平，不僅是保障教育公平的前提，也是維持社會發(fā)展公平的人才奠基。

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