鄭燕飛

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“海上福州”港口項目建設(shè)中環(huán)境保護問題之法治思考

鄭燕飛

（中共福州市晉安區(qū)委黨校，福建 福州 350011）

港區(qū)項目建設(shè)過程中生態(tài)環(huán)境保護問題已經(jīng)受到世界各國的廣泛關(guān)注。2016年11月，福州出臺《對接國家戰(zhàn)略建設(shè)海上福州工作方案》，將發(fā)展港口經(jīng)濟作為重要任務(wù)之一。福州港如何發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)港區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和港口保護之間的關(guān)系，是當前福州港區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要解決的重大課題。要正視港區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中存在的問題，轉(zhuǎn)變港區(qū)經(jīng)濟發(fā)展理念，不斷強化港區(qū)環(huán)保法律制度建設(shè)，健全地方港口環(huán)保法律體系，明晰監(jiān)管和運營主體權(quán)責(zé)，著力培養(yǎng)高素質(zhì)環(huán)保監(jiān)管人才，走綠色、可持續(xù)發(fā)展的港區(qū)經(jīng)濟發(fā)展道路。

福州；港口；環(huán)境保護；法治

2013年10月，國家主席習(xí)近平在出訪東南亞國家期間，提出共建“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，得到國際社會高度關(guān)注。2015年3月，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出“支持福建建設(shè)21世紀海上絲綢之路核心區(qū)?！薄凹訌娚虾?、天津、寧波－舟山、廣州、深圳、湛江、汕頭、青島、煙臺、大連、福州、廈門、泉州、?？?、三亞等沿海城市港口建設(shè)?！边@為福州融入國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略提供了重大機遇。福州積極響應(yīng)、主動融入“21世紀海上絲綢之路”建設(shè)，并于2016年出臺了《對接國家戰(zhàn)略建設(shè)海上福州工作方案》，明確將構(gòu)建以福州港為核心，與海絲沿線國家和地區(qū)互聯(lián)互通、安全高效便捷的海陸空運輸通道網(wǎng)絡(luò)。由此可見，建港興城，以港興城，加快建設(shè)海上福州已然成為福州經(jīng)濟社會發(fā)展新的驅(qū)動力。

然而，在以港口發(fā)展驅(qū)動經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，如何協(xié)調(diào)港口建設(shè)與港區(qū)環(huán)境保護之間的關(guān)系，實現(xiàn)港口經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間和諧統(tǒng)一是實現(xiàn)建港興城，以港興城需要解決的重要課題。

一、港口項目建設(shè)中生態(tài)環(huán)境保護的必要性

（一）港區(qū)生態(tài)環(huán)境保護已受到各國廣泛重視

早在20世紀 90年代，世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組提出了港口的生態(tài)環(huán)境保護問題，港口不再只是經(jīng)濟利益的載體，環(huán)境因素也成為港口建設(shè)應(yīng)考慮的因素引起各國政府關(guān)注，[1]此后西方社會對此展開了大量的理論探討與具體實踐。西方國家為此在綠色港口競爭力、港口保護政策法規(guī)、綠色港口評價指標體系等方面進行大量深入研究，這些理論創(chuàng)新促進了美國的紐約—新澤西港、美國休斯頓港、日本東京港、澳大利亞悉尼港等一大批國際綠色生態(tài)港口建設(shè)典范的產(chǎn)生。[2]這也為我國港口建設(shè)提供了良好的經(jīng)驗借鑒。由此可見，福州在推進港口項目建設(shè)過程中，充分借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗，發(fā)揮港口建設(shè)后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)港區(qū)項目建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護和諧統(tǒng)一十分有必要。

（二）強化港區(qū)生態(tài)環(huán)境保護是港區(qū)生態(tài)文明建設(shè)、走可持續(xù)發(fā)展道路的必由之路

黨和國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)、走可持續(xù)發(fā)展道路作為國家發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十七大報告提出科學(xué)發(fā)展觀，強調(diào)“堅持可持續(xù)發(fā)展，要使經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，人與自然相和諧，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建設(shè)資源節(jié)約型國家、建設(shè)環(huán)境友好型國家，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”；黨的十八大報告明確提出把生態(tài)文明建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略的高度，凸顯其在社會主義事業(yè)建設(shè)中的基礎(chǔ)性地位。2017年福州政府工作報告中，強調(diào)推進生態(tài)文明建設(shè)，全面落實《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》和福州市貫徹意見，加快建設(shè)“機制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”的新福州。因此，福州的港口經(jīng)濟發(fā)展作為福州城市發(fā)展的重要部分，也必須堅持走“生態(tài)發(fā)展”道路，把生態(tài)環(huán)境保護擺在港口項目發(fā)展的突出位置。

二、福州港口經(jīng)濟發(fā)展面臨的生態(tài)環(huán)境問題

（一）港區(qū)空氣、水質(zhì)污染是主要生態(tài)問題

港口經(jīng)濟繁榮的同時也伴隨著港區(qū)空氣污染加劇的后果。福州港作為福建省主要港口群之一，其發(fā)展過程中與我國其他港區(qū)一樣面臨著港區(qū)空氣、水質(zhì)污染等主要問題。

2014年國際公益環(huán)保組織自然資源保護學(xué)會（NRDC）在《中國船舶和港口空氣污染防治白皮書》中指出：“船用燃料油的含硫量遠高于是車用柴油，假設(shè)一艘中型到大型集裝箱船使用含硫量為 35，000 ppm（3.5%）的船用燃料油，并以最大功率的 70%行駛時，則其一天排放的 PM2.5總量最多相當于我國 50 萬輛國 IV 貨車同一天的排放量。由此可見，船舶港口廢氣排放會對港區(qū)甚至其城區(qū)的空氣造成嚴種污染。

相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，港區(qū)水質(zhì)環(huán)境保護狀況也并不理想。2014年至2016年間發(fā)布的《福建省環(huán)境狀況公報》顯示：包括福州、寧德在內(nèi)的6 個沿海設(shè)區(qū)市中，按水質(zhì)保護目標評價，歷年均為漳州海域功能達標率最高，其它港灣不同程度低于水質(zhì)保護目標要求，一直以來福州港區(qū)海域總體未達標。[3]由此可見近幾年福州港的水質(zhì)狀況堪憂，水體保護工作力度仍有待加強。

(二)港口污染的主要來源

從港口環(huán)境特點和港口水域、陸域功能區(qū)來看，港口除自身產(chǎn)生的污染物外，沿岸工業(yè)廢水的排放、生活污水的排放，各種固體垃圾的傾倒和工程施工的影響都是港口廢棄物污染的主要來源。除此之外，港口艦船廢棄物的排放也是一個重要污染源。[4]就港口活動本身引發(fā)的污染源來看，主要有以下幾種：

一是船舶運營帶來的污染。船舶在到港時可能排放、散落或者溢出的污染物；排放的洗艙水、油污水以及其他廢棄物；船只制造、維修、打撈等過程中也容易發(fā)生油類污染物；船舶失事的石油泄露、危險貨物的散落等都會對環(huán)境造成影響。

二是港口在日常營運期間，由于貨物的抓運操作以及其它生產(chǎn)活動而產(chǎn)生的粉塵、噪音、氣味和排放物都會對港口的水質(zhì)、空氣質(zhì)量產(chǎn)生重大的影響。

三是港口建設(shè)過程中，疏浚棄土對海洋環(huán)境、海洋生物的負面影響，諸如拋泥區(qū)選擇不當則還會對漁業(yè)、海上交通等直接產(chǎn)生影響，同時對港區(qū)水質(zhì)產(chǎn)生污染。

三、福州港區(qū)產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問題的原因

（一）福州港口規(guī)模不斷擴張，不可避免地給周邊生態(tài)環(huán)境帶來了前所未有的壓力

福州港是福建三大港口群之一，由“一港九區(qū)”組成，全港擁有大陸海岸線1966公里，占全省大陸海岸線的52.4%，沿江、沿海岸線長達2628公里。全港通過能力達13018萬噸。根據(jù)《福建統(tǒng)計年鑒》（2017）中的數(shù)據(jù)顯示：自2012年-2016年，福州港的貨物吞吐量分別為11410.22、12759.03、14391.14、13967.23、14515.66（單位：萬噸）。[5]上述數(shù)據(jù)表明，近年來福州港規(guī)模不斷加大，且仍處于快速上升趨勢。正由于福州港生產(chǎn)經(jīng)營活動日益頻繁，在有關(guān)監(jiān)管手段、治理方式、法律規(guī)范等配套措施未能及時跟進情況下，港口規(guī)模擴張的速度遠超環(huán)境的承載力，這不可避免的導(dǎo)致港口空氣、水質(zhì)等生態(tài)環(huán)境面臨著前所未有的壓力和可預(yù)見的風(fēng)險。

（二）港區(qū)生態(tài)環(huán)境保護意識尚不足

目前，大多數(shù)港口經(jīng)營者的綠色環(huán)保意識不足，以追求經(jīng)濟效益為核心，在粗放式生產(chǎn)經(jīng)營過程中往往容易造成大量的資源浪費和環(huán)境污染，對經(jīng)濟效益背后的生態(tài)環(huán)境成本置之不理，更缺乏相應(yīng)的污染處理設(shè)施及能力。港口環(huán)保治理僅停留在港區(qū)綠化、單純污染源治理等較為初級的層面。社會大眾對港口重大安全生產(chǎn)事故之外發(fā)生的日常污染缺乏了解，對綠色港口建設(shè)的關(guān)注度和支持度不夠。據(jù)中國最大搜索引擎百度咨詢搜索數(shù)據(jù)顯示，涉及福州港區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的新聞僅7條，由此可見有關(guān)部門對港區(qū)生態(tài)環(huán)境保護公開宣傳和教育還十分欠缺，更無法期待經(jīng)營主體的自覺環(huán)保行動。

（三）港口環(huán)保法律規(guī)定還不夠具體

當前，地方港口環(huán)保法律適用主要是依據(jù)有《港口法》《航道法》《中華人民共和國水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等法律規(guī)定，但規(guī)定的條文過于原則性，在實操方面還存在諸多問題：

第一，內(nèi)容安排上原則性大于實操性。上述上位法在內(nèi)容上還無法完全滿足地方具環(huán)境治理要求，需要通過省、市一級結(jié)合自身特點，有針對性地進行規(guī)范條文的細化和補缺工作。

第二，港區(qū)環(huán)保監(jiān)管主體的法律規(guī)定尚不明，多頭管理形成職權(quán)沖突。比如《水污染防治法》第9條規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。交通主管部門的海事管理機構(gòu)對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理。”據(jù)此，上述主管部門之間的各自職責(zé)范圍為何不清晰，在未明確各自職責(zé)之前，相互間必然存在監(jiān)管范圍的重合。這種多頭管理規(guī)定往往引發(fā)職權(quán)沖突或推諉扯皮的問題。由于港口處于連接陸域和水域的特殊地理位置，加之因污染來源復(fù)雜，更容易產(chǎn)生此類“環(huán)保部門不下海，海洋部門不上岸”的監(jiān)管困境。

第三，內(nèi)容安排上重前置預(yù)防輕事后治理?，F(xiàn)有法律、規(guī)范、管理辦法及行動計劃等大多以預(yù)防污染的發(fā)生為主，對于如何應(yīng)對己經(jīng)出現(xiàn)的港口環(huán)境污染卻缺乏明確、可操作的法律法規(guī)條文，這使得港口污染防治工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

第四，法定處罰力度弱，缺乏強制措施。當前針對一般性環(huán)境污染事件的處罰手段主要以賠償直接經(jīng)濟損失為主，而對于由此造成的生態(tài)破壞引發(fā)的長期不良影響未做進一步規(guī)范，后續(xù)由誰負責(zé)、如何進行生態(tài)恢復(fù)規(guī)定不明。

（四）環(huán)境執(zhí)法能力有待加強

環(huán)境執(zhí)法面臨專業(yè)人才短缺，執(zhí)法車輛設(shè)備不足的困境。一方面，執(zhí)法隊伍人才短缺。根據(jù)人民網(wǎng)報道的《福建省2015年通報的年度環(huán)境狀況公報》顯示，福建省環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)實際在崗人員僅有937人，明顯低于平均水平。同時基層環(huán)境執(zhí)法隊伍中普遍存在缺乏環(huán)保專業(yè)知識等情況。[6]另一方面，政府部門在環(huán)境執(zhí)法方面投入有限，致使一線執(zhí)法所需的執(zhí)法車輛、技術(shù)檢測裝備緊缺，影響環(huán)境執(zhí)法工作的正常展開。

四、推進福州港口環(huán)境保護法治化的若干構(gòu)想

（一）轉(zhuǎn)變地方立法理念，大力推進綠色生態(tài)港口建設(shè)

《立法法》中賦予市一級人大城市環(huán)境保護方面的立法權(quán)，而立法活動多受同時期環(huán)境保護理念的影響，因此樹立科學(xué)的發(fā)展理念是正確處理港口經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的前提，更是推動港口環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。國務(wù)院編制的《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，作為“十二五”時期我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的行動綱領(lǐng)，其中“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”作為基本原則之一，強調(diào)統(tǒng)籌考慮海洋生態(tài)環(huán)境保護與陸源污染防治，大力發(fā)展海洋循環(huán)經(jīng)濟，加強海洋資源節(jié)約集約利用，推進海洋產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排與清潔生產(chǎn)，強化海洋生態(tài)環(huán)境保護和防災(zāi)減災(zāi)，不斷增強海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力。港口經(jīng)濟作為海洋經(jīng)濟的重要節(jié)點，在運營管理過程中更應(yīng)當及時融入綠色生態(tài)理念。在港口環(huán)境立法方面，應(yīng)擯棄經(jīng)濟優(yōu)先、擱置環(huán)保的思想，在立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督各環(huán)節(jié)中凸顯人文關(guān)懷和生態(tài)情懷，以維系港口經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標，為建設(shè)環(huán)境友好型港口、資源節(jié)約型港口、環(huán)境安全型港口及生態(tài)文明型港口提供強有力的法制保障。

（二）不斷完善港口環(huán)保法律法規(guī)制度建設(shè)

針對上述內(nèi)容規(guī)定過于原則性、適用對象寬泛化的現(xiàn)狀，當前福州港口防治污染的法治化工作要以強化法律法規(guī)的實操性、執(zhí)行力為首要目標：

1．協(xié)調(diào)各管理部門關(guān)系，明確港口環(huán)境執(zhí)法主體。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，可對港口環(huán)境污染享有執(zhí)法權(quán)的管理主體并是非單一部門。實際工作中，多頭管理容易導(dǎo)致職權(quán)不清、責(zé)任不明的結(jié)果。因此，地方立法工作中有必要對港口環(huán)境執(zhí)法資源進行有效整合。有研究者建議進行港口環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。在現(xiàn)有各個執(zhí)法部門的基礎(chǔ)上建立一個港口環(huán)境管理的協(xié)調(diào)機制，而不是增加一個綜合部門來協(xié)調(diào)各職能部門的關(guān)系，即在不增加管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上，出臺一個規(guī)則，針對各職能均具有法律效力的制度規(guī)范。[7]這種做法既能充分利用已有環(huán)保管理資源和數(shù)據(jù)信息，又能有效解決各部門間的執(zhí)法沖突與推諉問題，將大幅提高港口環(huán)境執(zhí)法效率。

2．綜合運用多種執(zhí)法手段，提高環(huán)保監(jiān)督管理成效。一是要將運用責(zé)令停止違法行為、對違法者進行罰款等處罰手段，與宣傳教育、社會輿論壓力等手段相結(jié)合，形成遵循環(huán)保法律規(guī)定的自覺性；二是推行經(jīng)濟獎勵機制，技術(shù)政策扶持、榮譽稱號獎勵等柔性執(zhí)法方式，引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營者主動參與港區(qū)環(huán)保建設(shè)；三是在政府主導(dǎo)的前提下，拓寬環(huán)境執(zhí)法渠道，積極引導(dǎo)多元主體共同參與港口環(huán)境治理的制度建設(shè)，發(fā)揮社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人的力量，在更大視角下審視環(huán)境治理問題。四是優(yōu)化部門聯(lián)動機制，提升聯(lián)合執(zhí)法能力。港口環(huán)保問題不是環(huán)保主管部門單兵作戰(zhàn)能夠解決的，近幾年，我省積極推進環(huán)保部門與公安部門間的聯(lián)動執(zhí)法機制，開展打擊環(huán)境污染犯罪專項行動，聯(lián)合執(zhí)法必要性得到凸顯。[8]因此，可以將目前的執(zhí)法環(huán)節(jié)聯(lián)動機制延伸為執(zhí)法與司法間的聯(lián)動，并視具體情況在港區(qū)設(shè)立環(huán)境保護合議庭、環(huán)境保護檢察工作室、環(huán)境保護警務(wù)工作室等，推進環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法的常態(tài)化、制度化。

3．健全港口環(huán)境保護地方法規(guī)體系。加快修訂《福建省環(huán)境保護條例》，增設(shè)港區(qū)環(huán)境保護相關(guān)條款，明確各主體權(quán)責(zé)，大幅度提高違法成本。加快建立福建特色的港區(qū)環(huán)境保護地方標準體系，逐步完善綠色港口環(huán)境質(zhì)量評價體系、污染物排放、測試方法、標準樣品、行業(yè)準入等一系列配套標準。鼓勵福州市立法機關(guān)根據(jù)福州港的實際情況，制定和實施更為嚴格的標準體系。

（三）強化港口環(huán)境執(zhí)法隊伍能力建設(shè)

一是制定環(huán)境執(zhí)法人員的招聘與選拔標準和程序，遵循專業(yè)素養(yǎng)、法治意識和生態(tài)意識并重原則，盡快提升港口環(huán)境執(zhí)法隊伍專業(yè)化水準。二是建立科學(xué)合理的考核選拔制度，定期對環(huán)境執(zhí)法人員進行業(yè)務(wù)能力及執(zhí)法情況考核，設(shè)置合理的獎懲機制，強化環(huán)境執(zhí)法人員之間的協(xié)作意識，實行嚴格的淘汰制，保證執(zhí)法隊伍的先進性；三是實行環(huán)境執(zhí)法人員的定期培訓(xùn)機制，將生態(tài)文明意識的樹立、法治思維和法治方式的運用以及基本業(yè)務(wù)技能的精進作為培訓(xùn)必修內(nèi)容，確保執(zhí)法人員不斷更新優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，保持較高水平執(zhí)法業(yè)務(wù)能力。四是強化環(huán)保執(zhí)法財政支持力度，增加專項預(yù)算經(jīng)費確保港口環(huán)境執(zhí)法人員、設(shè)備和技術(shù)等方面的充足投入，為保環(huán)執(zhí)法提供堅實物資保障。

[1] 王帥.基于Grey_DEMATEL方法的港口綠色發(fā)展影響因素研究[D].大連理工大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2016.

[2] 范利彬.國外綠色港口的發(fā)展與借鑒[J].珠江水運，2009(9).

[3] 福建省環(huán)境保護廳.http://www.fjepb.gov.cn/zwgk/kjjc/hjzl/qshjzkgb/.

[4] 蔣江波，張立柱，李丕學(xué).港口水環(huán)境污染與監(jiān)測[M].海洋出版社，2010:69.

[5] 福建省統(tǒng)計局.http://www.stats-fj.gov.cn/xxgk/-ndsj/.

[6] 福建省年度環(huán)境狀況公報：環(huán)境整體優(yōu)良 執(zhí)法監(jiān)管能力偏弱[EB/OL].http://fj.people.com.cn/n/2015 /0604/-c337006-25125285.html?from=singlemessage&isappinstalled=0.

[7] 劉小明.遼寧省港口污染防治地方立法研究[D].大連海事大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2011.

[8] 福建省“清水藍天”行動收官 環(huán)保公安聯(lián)動破解取證難[EB/OL].http://www.mnw.cn/news/fj/1039129.html.

責(zé)任編輯：林善煒

D922.68

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1674-1072（2018）02-074-04

2017-12-10

鄭燕飛（1986-），女，福建福州人，中共福州市晉安區(qū)委黨校教師，主要從事法學(xué)研究。