林越亮

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新型城鎮(zhèn)化背景下土地資源高效開發(fā)探析——以福州市為例

林越亮

（福州市土地發(fā)展中心，福建 福州 350117）

土地資源是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)途徑，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用十分突出。在新型城鎮(zhèn)化背景下，福州市土地資源開發(fā)仍存在土地集約化利用水平偏低等一些問題，立足福州市土地資源開發(fā)實(shí)踐，應(yīng)從統(tǒng)籌布局、推進(jìn)更新、市場優(yōu)化、政策調(diào)節(jié)、模式創(chuàng)新、建立制度等方面綜合考慮，制定行之有效的舉措，提高新型城鎮(zhèn)化背景下的土地高效開發(fā)綜合效益。

福州市；新型城鎮(zhèn)化；土地資源；開發(fā)利用

土地作為最重要的生產(chǎn)要素之一，歷來在生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占據(jù)重要位置。近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，受限于城鄉(xiāng)二元體制，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供不應(yīng)求和農(nóng)村建設(shè)用地資源相對(duì)豐富的矛盾日益突出，需要理論界和實(shí)踐界共同探討，研究在此背景下土地資源高效開發(fā)利用的路徑。

一、新型城鎮(zhèn)化下的土地資源開發(fā)綜述

土地資源開發(fā)，是對(duì)未利用土地資源或利用效率低下的土地資源，通過工程、生物或綜合的措施，使其成為可利用的和（或）經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益較高的過程。新型城鎮(zhèn)化，指的是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化。由此來看，新型城鎮(zhèn)化背景下的土地資源利用開發(fā)在傳統(tǒng)土地資源開發(fā)視角下，還應(yīng)發(fā)揮市場配置作用、注重提升綜合效益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

國內(nèi)外專家學(xué)者對(duì)土地資源開發(fā)進(jìn)行了大量的相關(guān)研究，主要研究集中在土地可持續(xù)利用、集約利用和循環(huán)利用三個(gè)領(lǐng)域，重點(diǎn)內(nèi)容多聚焦評(píng)價(jià)體系、影響因素、使用管理以及高效利用方式等方面。從國內(nèi)來看，劉友兆、洪敏等對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用進(jìn)行了規(guī)劃布局研究；尹軍等在土地資源數(shù)據(jù)庫、利用系統(tǒng)生態(tài)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，提出了多目標(biāo)線性規(guī)劃模型來優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)等；[1]康書生、韓少卿等設(shè)定了土地資源消耗、產(chǎn)出水平等四類指標(biāo)，反映土地資源開發(fā)利用效益水平及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的保障和促進(jìn)作用。[2]從國外來看，美國芝加哥學(xué)派在20世紀(jì)20年代對(duì)城市進(jìn)行了集中研究；G.B.L.阿納在《Urban Land Economics》里研究了紐約的地價(jià)情況；理查德.赫德提出了以城市發(fā)展為基礎(chǔ)的土地估價(jià)，形成了《城市地價(jià)原理》；E.W.莫豪斯在《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》中介紹了土地估計(jì)及城市土地的利用；[3]英國Strathclde大學(xué)和蘇格蘭資源研究所提出了“提高人口承載力備擇方案的ECCO模型”；Stark探討了如何多元化應(yīng)用GIS技術(shù)分析土地利用規(guī)劃。

本文認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程加快，耕地面積的大幅減少，土地資源供應(yīng)不足與城鎮(zhèn)化的土地需求大量增加的矛盾更為突出，土地開發(fā)與城市發(fā)展?jié)摿?、土地價(jià)格與群眾購買力、土地開發(fā)與生態(tài)保護(hù)等關(guān)系將更難協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)土地資源利用的高效開發(fā)利用，應(yīng)突破土地開發(fā)利用在規(guī)劃布局、成本效益、功能分布、集約利用等多方面障礙，克服過于分散、過于擴(kuò)張、過于浪費(fèi)土地的舊城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，從利用效率出發(fā)，尋找高效開發(fā)利用的途徑，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益平衡。

二、新型城鎮(zhèn)化中土地資源開發(fā)存在的主要問題

（一）建設(shè)用地供求矛盾突出

建設(shè)用地供求矛盾始終是新型城鎮(zhèn)化中的突出問題。以福州市為例，一方面，受地形條件限制，山地占32.41％，丘陵占40.27％，山地、丘陵占土地總面積的72.68％，可用建設(shè)用地處于極低水平；另一方面，由于歷史悠久、經(jīng)濟(jì)較好，中心城區(qū)土地多已開發(fā)或出讓，舊屋區(qū)改造成本高企，“凈地”儲(chǔ)備不足，計(jì)劃性不強(qiáng)。2005年之后，多是成熟一塊推一塊，統(tǒng)籌調(diào)整供地結(jié)構(gòu)困難。2010年后，福州市快速城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的需求進(jìn)一步增加，但受年度建設(shè)用地指標(biāo)和建設(shè)用地后備資源條件的限制，土地資源制約非常明顯，如2013年—2016年四城區(qū)工業(yè)倉儲(chǔ)用地零出讓。建設(shè)用地緊張對(duì)福州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大制約將長期存在，根據(jù)中國房地產(chǎn)協(xié)會(huì)發(fā)布的信息，福州2017年2月二手房屋均價(jià)超過 2萬每平方米，2018年2月為27534元每平方米，長期位居全國前列，抬高了實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本，影響了人口流入速度，進(jìn)而對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）土地集約化利用水平偏低

土地開發(fā)效益低是新型城鎮(zhèn)化中的普遍問題。研究發(fā)現(xiàn)，目前我國單位平方公里土地中所承載的人數(shù)在下降，全國總?cè)丝诿芏纫苍谙陆担野霐?shù)以上城市每平方公里的人口密度下降幅度較大。這些都充分反映了土地利用不合理、經(jīng)濟(jì)增長方式粗放。城鎮(zhèn)的低效用地也導(dǎo)致了資源的大量浪費(fèi)，如2011年，上海市全市建設(shè)用地的產(chǎn)出率大概是紐約的1/29、香港的1/14。上海市漕河涇開發(fā)區(qū)土地利用效率最高，每平方公里的工業(yè)產(chǎn)值是200億元，而臺(tái)灣的新竹則是513億元。[5]再如，從不同城市比較看，2016年福州市的土地開發(fā)利用效率，單位GDP耗地量為22.81公頃/億元，相比廈門16.2公頃/億元，仍有較大差距，還有進(jìn)一步提高集約化利用的空間。

（三）土地資源開發(fā)不可控因素多

土地資源的開發(fā)從規(guī)劃布局到項(xiàng)目建設(shè)竣工需要經(jīng)過較長的時(shí)間周期，且過程涉及多個(gè)主體，受部門審批、征遷進(jìn)度、企業(yè)開發(fā)等環(huán)節(jié)因素影響，周期不可控，程序相對(duì)繁瑣，對(duì)政府調(diào)控手段的實(shí)施構(gòu)成極大的挑戰(zhàn)。如部門審批方面，以海南省為例，開發(fā)單位共需經(jīng)過市國土局、市發(fā)改局、市規(guī)劃局等10個(gè)部門30多個(gè)環(huán)節(jié)100多個(gè)圖章的審批，共需要272個(gè)工作日。[5]如土地征拆方面，由于新舊政策的交替、征遷補(bǔ)償變化、房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)影響，導(dǎo)致征遷上訪、抬高市場價(jià)格等問題，處理不當(dāng)會(huì)對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市建設(shè)造成相當(dāng)大的影響。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008年至2016年，福州上訪訴求中，就有20%以上與土地開發(fā)有關(guān)。

表1 2000-2014年福州城市化水平和建設(shè)用地、耕地?cái)?shù)量變化

注：城市化水平2000年至2005年為市區(qū)非農(nóng)人口除以戶籍總?cè)丝冢?006年至2017年改用市區(qū)（不含長樂）常住人口城鎮(zhèn)化率。2017年建設(shè)用地、耕地面積數(shù)據(jù)未出，空缺。

數(shù)據(jù)來源：福州統(tǒng)計(jì)年鑒、福州市國土資源局資料

（四）土地資源開發(fā)效益評(píng)估難

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2002年至2013年，中國城鎮(zhèn)化率平均每年增加1.19個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口平均每年增長1808萬人。福州市常住人口由2006年的671萬人增長至2017年的766萬人（常住人口城鎮(zhèn)化率由55.5%增長至69.5%），新增95萬人帶來強(qiáng)烈的住房需求，推動(dòng)土地市場日新月異的發(fā)展?？焖僮儎?dòng)的市場形勢和旺盛的土地開發(fā)需求，令地方政府與開發(fā)企業(yè)始料未及，迎來土地市場和住房開發(fā)的黃金時(shí)代，也失去了出臺(tái)土地資源開放效益評(píng)估體系的動(dòng)力，至今未能形成科學(xué)有效的指導(dǎo)體系。由此導(dǎo)致地方政府在土地出讓后，后續(xù)跟蹤服務(wù)管理不到位，失管現(xiàn)象偶有發(fā)生；非法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地、擅自改變土地用途等偶有發(fā)生；開發(fā)企業(yè)不按土地合同約定開發(fā)建設(shè)現(xiàn)象時(shí)有存在，閑置土地集中清理工作開展困難。如國家土地督察系統(tǒng)在2011年例行督察中還發(fā)現(xiàn)，全國43個(gè)城市中共有918個(gè)項(xiàng)目存在土地閑置問題，涉及面積共計(jì)8.84萬畝。一些地方土地閑置現(xiàn)象大量存在且難以得到有效處置。[6]

三、福州市土地資源利用概況與效益分析

福州市位于中國東南沿海、福建省東部、閩江下游，包含鼓樓、臺(tái)江、倉山、晉安、馬尾、長樂等6區(qū)和福清、連江、永泰等6縣（市），土地面積為1026.04平方千米，主要地形為平原和小丘陵。閩江自西流入，穿城而過，構(gòu)成“面海、枕山、襟江”的格局。福州城市發(fā)展從1970年起，始終遵循“先東后西再南，北部穩(wěn)定發(fā)展”的規(guī)律，建成區(qū)經(jīng)歷了“集中團(tuán)塊式—圈層式蔓延—軸向填充—飛地式拓展—走廊式拓展”等階段，逐步從“閩江”走向“濱?！?，城市形態(tài)趨于復(fù)雜。[7]

表2 2008-2017年福州經(jīng)營性用地供應(yīng)情況一覽表

數(shù)據(jù)來源：福州市國土資源局資料

從土地利用效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益四個(gè)維度分析，福州市在新型城鎮(zhèn)化背景下的城市擴(kuò)展已由過去粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)向相對(duì)高效科學(xué)的發(fā)展新路，逐步趨向內(nèi)涵式挖潛、聯(lián)動(dòng)式發(fā)展，有效實(shí)現(xiàn)了綜合效益的優(yōu)化，值得分析研究。

從土地利用效率看，2000年開始，隨著福州市城市化水平提高，建設(shè)用地逐年穩(wěn)步增長，至2009年耕地面積減少3713.28公頃，年均減少371公頃；隨后，福州市土地節(jié)約集約利用水平不斷提高，在建設(shè)用地保持?jǐn)U張的情況下，占用耕地的絕對(duì)值在逐漸降低，2009年至2014年耕地面積僅減少605.23公頃，年均減少約100公頃，但建設(shè)用地增量卻穩(wěn)定在23719.41畝以上。（詳見表1）這有力地說明福州市土地集約水平大幅提高，呼應(yīng)了新型城鎮(zhèn)化的趨勢。

從土地經(jīng)濟(jì)效益看，土地出讓成交價(jià)格是這一指標(biāo)最直接、最明顯的體現(xiàn)。2013年后，恒大、碧桂園、保利、華潤、中海等知名房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)入福州房地產(chǎn)市場，土地價(jià)值在市場配置下產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)效益。住宅用地成交均價(jià)由2013年的385萬元/畝大幅提升至2017年的1350萬元/畝，平均增長率50%，價(jià)格增長迅速，充分體現(xiàn)了土地資源的經(jīng)濟(jì)效益和潛在價(jià)值。但商服用地成交均價(jià)僅由2013年313萬元/畝攀升至2017年486萬元/畝，平均增長率約為13.7%；工業(yè)（倉儲(chǔ)）用地成交均價(jià)，由2013年15.4萬元/畝攀升至2017年25.7萬元/畝，平均增長率16.7%，價(jià)格較平穩(wěn)，有利于地方政府扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展（詳見表2）。這說明福州城市發(fā)展?jié)摿偷胤秸芾矸?wù)水平通過土地價(jià)格得到了市場的充分認(rèn)可，同時(shí)，住宅、商用、工業(yè)三類用地的價(jià)格差異也體現(xiàn)了地方政府積極扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策取向。

從社會(huì)效益看，一是有效拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，2000年至2016年，福州市土地開發(fā)投資占到固定資產(chǎn)投資的最高時(shí)達(dá)到42.5%(2004年)，最低為22%（2009年），2016年的平均占比在30%以上；二是有效推動(dòng)GDP增長，2012年至2017年，房地產(chǎn)業(yè)對(duì)福州市GDP的貢獻(xiàn)率和拉動(dòng)率分別為5.6和0.7、7.5和0.9、-3.1和-0.3、5.4和0.5、5.3和0.4、7.7和0.7，體現(xiàn)了極強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)和重要作用；[8]三是有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，近年來，房地產(chǎn)相關(guān)稅收約占財(cái)政總收入的40%左右。2009年至2017年，福州市每年民生事業(yè)投入都占到財(cái)政支出的65%以上，始終保持高于GDP增長的增幅，為民生補(bǔ)短板奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，最終又提高了城市的吸引力，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快。2006年至2017年，福州市新增常住人口95萬人，年均增加約8.6萬人，高于全國平均水平和大部分二線城市。

從生態(tài)效益看，福州市在新型城鎮(zhèn)化過程中，大力推進(jìn)水系綜合治理，興建綠道生態(tài)系統(tǒng)，僅近三年就增加了168個(gè)串珠公園，公園、綠道、河道等各類生態(tài)用地不斷增加。目前，福州市森林覆蓋率56.0%，位居全國省會(huì)城市第二位；城市建成區(qū)綠化面積17201.8公頃，綠化覆蓋率43.93%；空氣質(zhì)量常年保持在全國74個(gè)重點(diǎn)城市前列，“福州藍(lán)”成為區(qū)域發(fā)展的重要名片。近十年來，福州市的環(huán)境保護(hù)優(yōu)化與新型城鎮(zhèn)化土地開發(fā)有效融合，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量始終走在全國前列。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織在2018年3月的專刊中，還向世界各國重點(diǎn)介紹福州市推進(jìn)森林城市建設(shè)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的典型案例，成為新型城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展成果。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下土地資源高效開發(fā)的建議

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式發(fā)布，新型城鎮(zhèn)化由此成為國家戰(zhàn)略。因此，可以說，新型城鎮(zhèn)化是在改革開放進(jìn)入深水區(qū)后提出的理論與戰(zhàn)略，要在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，按照“五位一體”的總體布局，走綠色、集約、高效的土地資源開發(fā)道路，切實(shí)提高土地資源開發(fā)的綜合效益，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化目標(biāo)，全面提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。建議應(yīng)從統(tǒng)籌布局、推進(jìn)更新、市場優(yōu)化、政策調(diào)節(jié)、模式創(chuàng)新、建立制度等六個(gè)方面綜合考慮，制定行之有效的舉措，提高新型城鎮(zhèn)化背景下的土地高效開發(fā)綜合效益。

（一）統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化布局謀劃效益

土地資源的開發(fā)整理是區(qū)域開發(fā)建設(shè)的基礎(chǔ)，也是新型城鎮(zhèn)化的重要支撐。一是統(tǒng)籌布局。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的土地開發(fā)規(guī)劃，要高度重視土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三種效益，遵循協(xié)同發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)集約化發(fā)展思路，以綜合效益的創(chuàng)造推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。要學(xué)習(xí)香港制定《香港2030＋》規(guī)劃研究和2046中長期土地規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)做法，[9]基于可持續(xù)發(fā)展，遵循土地資源保護(hù)與開發(fā)利用空間布局，綜合土地自然適宜性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)設(shè)計(jì)本地區(qū)土地資源保護(hù)與開發(fā)利用空間布局方案。二是分類落實(shí)。立足將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為關(guān)鍵導(dǎo)向，要充分調(diào)研、實(shí)事求是確定符合實(shí)際的土地開發(fā)方向，如合理適度配建保障性住房、積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等。立足將社會(huì)效益作為落腳點(diǎn)，重視民生事業(yè)發(fā)展，因地制宜，凸顯特色，充分考慮教育、醫(yī)療、文化等需求，合理設(shè)置各類用地規(guī)劃，有效提升開發(fā)區(qū)域的土地價(jià)值，使新型城鎮(zhèn)化能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成良性互動(dòng)，滿足群眾對(duì)美好生活的期待。立足將生態(tài)效益作為根本，建立未來五年、十年的地區(qū)生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)，落實(shí)土地紅線和生態(tài)區(qū)劃，著重從農(nóng)田水利、生態(tài)建設(shè)方面制定土地資源開發(fā)的規(guī)劃，將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，把生態(tài)效應(yīng)作為永續(xù)追求。三是優(yōu)化供應(yīng)。合理安排建設(shè)用地出讓，同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)位結(jié)構(gòu)和供應(yīng)時(shí)序，按照長期、中期和年底計(jì)劃的時(shí)序，分區(qū)域分類別，實(shí)現(xiàn)各區(qū)均衡布局，堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，加快構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的住房保障體系，讓群眾住有所居。

（二）推進(jìn)城市土地更新強(qiáng)化效益

土地資源的稀缺性既是相對(duì)的，又是絕對(duì)的。在新型城鎮(zhèn)化背景下，舊屋區(qū)改造更新開創(chuàng)了城市土地資源利用的新陣地，既是提升城市競爭力的必然要求，又是優(yōu)化土地供應(yīng)的有效措施。一是通過加快棚戶區(qū)改造，按照先易后難、先急后緩的原則，成熟一宗，推出一宗，將已完成征遷、具備出讓條件的棚改項(xiàng)目穩(wěn)步、有序地推向市場，深挖老城區(qū)的土地資源潛力，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)土地資源的合理更新、開發(fā)。二是通過整理復(fù)墾、強(qiáng)化閑置用地管理、開發(fā)劣質(zhì)土地等方式，進(jìn)一步激活落后地區(qū)或偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地活力，通過市場化資源配置和使用權(quán)交易，為新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造增量土地，來滿足工業(yè)化和城市化加快發(fā)展的用地需求。三是按照調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的要求，始終把集約用地放在新型城鎮(zhèn)化過程中的重要位置，借鑒香港高強(qiáng)度開發(fā)的做法，著力提高每一塊土地資源利用效率，促進(jìn)土地集約利用機(jī)制的形成，不斷提高土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

（三）依托市場化手段深挖效益

土地資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益要為主通過市場手段來實(shí)現(xiàn)，以最大化地方政府和當(dāng)?shù)厝罕姷睦?。一是根?jù)土拍市場情況，科學(xué)調(diào)整住宅、商業(yè)、工業(yè)用地供應(yīng)規(guī)模和比例，合理掌握土地供應(yīng)節(jié)奏，努力做到既能有效緩解用地的供需矛盾，又充分體現(xiàn)城市發(fā)展過程中的土地增值效益。二是及時(shí)把握市場動(dòng)態(tài)，了解市場需求，做好每一幅地塊的出讓方案，合理確定出讓底價(jià)及加價(jià)幅度。同時(shí)，精心組織出讓活動(dòng)，引導(dǎo)現(xiàn)場競爭，充分發(fā)揮市場對(duì)土地資源配置的決定性作用，提高土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益。三是通過靈活確定競價(jià)方式、提高競買條件及商品住房銷售條件、合理設(shè)定土地出讓底價(jià)等措施，對(duì)土地交易市場進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，有效平衡開發(fā)企業(yè)和群眾房價(jià)承受力，使土地市場服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展。

（四）發(fā)揮政策調(diào)節(jié)作用激活效益

地方政府對(duì)土地資源的開發(fā)具有審批和監(jiān)督責(zé)任，在新型城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)善用政策杠桿制定開發(fā)管理政策，引導(dǎo)土地資源開發(fā)轉(zhuǎn)型，努力通過政策來創(chuàng)造和平衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三者的綜合效益。一是新型城鎮(zhèn)化背景下，生態(tài)環(huán)境的重要性前所未有凸顯。如香港的郊野公園占土地總面積的4成，是住宅用地總面積的6倍，以此保證了香港的持續(xù)繁榮和生態(tài)良好。應(yīng)依據(jù)可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向，對(duì)大規(guī)模用地的生態(tài)環(huán)境影響給予高度重視，對(duì)單純追求經(jīng)濟(jì)效益的用地需求保持審慎態(tài)度。如用于興建學(xué)校、醫(yī)院等民生事業(yè)需要的，可簡化手續(xù)，加快審批速度。如用于一般商業(yè)開發(fā)、對(duì)生態(tài)有負(fù)面影響的，應(yīng)堅(jiān)決予以制止。二是在土地開發(fā)過程中，可根據(jù)城市發(fā)展布局和導(dǎo)向，對(duì)新開發(fā)區(qū)域或重點(diǎn)生態(tài)區(qū)建設(shè)提供一定的融資支持，以貼息、低息的方式解決可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的資金問題。對(duì)商業(yè)用地，則可適當(dāng)增加審批要求，使項(xiàng)目開發(fā)能夠盡可能地體現(xiàn)社會(huì)效益與生態(tài)效益。三是立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，激發(fā)農(nóng)村存量土地市場。要合理實(shí)施規(guī)劃和開發(fā)農(nóng)村集體用地，因地制宜實(shí)施不同開發(fā)模式，保持土地開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展能力。要高效有序保障好宜農(nóng)耕地面積，以穩(wěn)步鞏固農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本需要。要以保證生態(tài)環(huán)境優(yōu)良為基礎(chǔ)，抓好新型城鎮(zhèn)化后備土地資源的重點(diǎn)開發(fā)和土地流轉(zhuǎn)，以政策杠桿實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）創(chuàng)新土地開發(fā)模式提升效益

土地資源開發(fā)要盡可能有助于產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)的發(fā)揮，因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，旗幟鮮明地鼓勵(lì)相關(guān)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也是各地政府創(chuàng)新的重要工作。要探索招標(biāo)出讓、新型產(chǎn)業(yè)用地等供地模式，通過對(duì)土地價(jià)格的影響促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，創(chuàng)新人口就業(yè)。一是通過讓利給企業(yè)，為招商引資，引進(jìn)實(shí)力企業(yè)提供土地政策支持，推動(dòng)城市形象的提升和城市功能的完善。如2017年福州就積極創(chuàng)新土地出讓方式，成功推動(dòng)世界500強(qiáng)宜家項(xiàng)目、北江濱中央商務(wù)區(qū)518大樓等項(xiàng)目落地。雖然在土地價(jià)格上有所退讓，但在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的總和上則效果顯著。二是通過提供完善的配套服務(wù)，增強(qiáng)對(duì)企業(yè)和人才的吸引力，通過市場化競爭，合理推動(dòng)地租變化和土地價(jià)格上漲，適當(dāng)增加產(chǎn)業(yè)用地成本，迫使生產(chǎn)企業(yè)通過改變技術(shù)、資金、勞動(dòng)力等的配置效率來提高產(chǎn)出，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（六）建立科學(xué)評(píng)價(jià)制度實(shí)現(xiàn)效益

新型城鎮(zhèn)化背景下，迫切需要加強(qiáng)改革協(xié)調(diào)，學(xué)習(xí)香港做法，從百年可持續(xù)發(fā)展的角度，加快建立完善的制度體系，以加強(qiáng)對(duì)土地開發(fā)綜合效益的研究。一是利用土地規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)等平臺(tái)，或依托國土資源部門、發(fā)改部門等機(jī)構(gòu)，建立土地資源開發(fā)綜合評(píng)價(jià)機(jī)制，以提高土地開發(fā)針對(duì)性和實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)土地資源利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步發(fā)展。二是要?jiǎng)?chuàng)建土地資源開發(fā)的效益評(píng)估指標(biāo)體系，將經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的評(píng)估指標(biāo)予以明確。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)側(cè)重從特色經(jīng)濟(jì)聚集、利稅貢獻(xiàn)、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長、拉動(dòng)就業(yè)人口等多項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行衡量；社會(huì)效益則側(cè)重關(guān)注區(qū)域整體發(fā)展水平、民生事業(yè)發(fā)展、精神文明建設(shè)等相關(guān)指標(biāo)；生態(tài)效益則必須從環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)景觀效果、城市形象優(yōu)化提升等方面加以考評(píng)。三是逐步出臺(tái)土地開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和綜合評(píng)估制度，通過監(jiān)測與評(píng)估指標(biāo)動(dòng)態(tài)，及時(shí)、有效、有針對(duì)性地做好風(fēng)險(xiǎn)防控，平抑土地市場大幅波動(dòng)，合理調(diào)節(jié)房地產(chǎn)價(jià)格，更好地服務(wù)新型城鎮(zhèn)化。

[1] 高峰，陳麗.城鄉(xiāng)結(jié)合部土地資源利用與整和潛力研究：以北京市豐臺(tái)區(qū)為例[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011（6）.

[2] 康書生，韓少卿.區(qū)域土地資源經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法研究：以河北省為例[J].廣州農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(9).

[3] [美]羅伯特·E.帕克等著.杭書紅譯.城市：有關(guān)城市環(huán)境中人類行為研究的建議[M].北京：商務(wù)印書館，2016:247、257.

[4] 楊雄.在中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇主論壇的致辭發(fā)言.http://finance.sina.com.cn/hy/20120325/101411671788.shtml.

[5] 關(guān)于優(yōu)化海南房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)審批流程的建議.海南省人民政府官網(wǎng).http://www.hainan.gov.cn/rdjy-data-5291.html.

[6] 國家土地總督察辦公室.國家土地督察公告第5號(hào)--2011年國家土地督察工作情況[R].2012-04-28.

[7] 楊元旦，陳刃心，吳培中等.福州市城市化與耕地保護(hù)研究[R].福建省土地學(xué)會(huì)2014年會(huì)論文集.

[8] 福州市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù).

[9] 梁振英.2017年施政報(bào)告：關(guān)于房屋及土地供應(yīng)政策部分.人民網(wǎng)港澳頻道.http://hm.people.com.cn/GB/42280/410530/index.html.2017-01-18.

責(zé)任編輯：林善煒

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1674-1072（2018）02-048-06

2018-03-20

林越亮（1967-），女，福建仙游人，福州市土地發(fā)展中心經(jīng)濟(jì)師，主要從事土地開發(fā)的理論研究。