劉 麗 倪洪濤

作為法治政府建設(shè)的重要一環(huán),“法治國(guó)土”的提出不僅意味著我國(guó)國(guó)土治理方式的深刻轉(zhuǎn)型,也為國(guó)土資源領(lǐng)域民主決策、文明執(zhí)法提出了更高要求。其在帶來(lái)國(guó)土資源系統(tǒng)內(nèi)制度完善的同時(shí),必將助推整個(gè)外部執(zhí)法環(huán)境的整體提升,從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地等資源的合理開(kāi)發(fā)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。①參見(jiàn)倪洪濤:《國(guó)土亂象惟法治可破》,載《國(guó)土資源導(dǎo)刊》2012年第6期。不過(guò),當(dāng)下我國(guó)地方政府債務(wù)纏身且高度依賴土地財(cái)政,同時(shí)這一局面短時(shí)期內(nèi)亦無(wú)法徹底解決,這也是我們當(dāng)前難以回避的社會(huì)大背景。故此,在強(qiáng)化一級(jí)市場(chǎng)土地依法招拍掛出讓制度剛性的同時(shí),借鑒各地土地法治實(shí)踐中成功經(jīng)驗(yàn),允許甚或適當(dāng)提升土地作為重要政府資源的賠補(bǔ)功能,對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、集體土地征補(bǔ)、違法行政賠償甚至地方債務(wù)化解等社會(huì)疑難問(wèn)題,均不失為一種可行且有益的探索?；诖?本文以深度個(gè)案剖析的方式來(lái)嘗試問(wèn)答行政賠補(bǔ)式土地置換模式的可行性和適法性,即“通過(guò)土地用途更新、土地機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地布局調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)重組等措施,實(shí)現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛在功能的再開(kāi)發(fā),從而優(yōu)化用地配置”,②參見(jiàn)劉玉龍:《城市更新中的土地置換》,載《北京建設(shè)規(guī)劃》2006年第2期。盤(pán)活各類土地資源,增強(qiáng)土地在糾紛解決時(shí)作為對(duì)價(jià)的物權(quán)功能,為社會(huì)發(fā)展注入更多的活力,也為我國(guó)《土地管理法》的修改提供更多可能選項(xiàng)。

案情簡(jiǎn)介:2012年8月,湖南省H市國(guó)土資源局(以下簡(jiǎn)稱H市國(guó)土局)委托該市土地礦產(chǎn)交易中心通過(guò)招拍掛方式公開(kāi)出讓A地塊的國(guó)有土地使用權(quán),該出讓地塊位于S區(qū)G鄉(xiāng)Y村,面積共計(jì)345畝。F房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱F公司)參與A地塊競(jìng)買并成功摘牌。2012年8月17日,雙方簽訂了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓成交確認(rèn)書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱《成交確認(rèn)書(shū)》),該確認(rèn)書(shū)規(guī)定:“競(jìng)得人保證于2012年10月17日之前付清全部成交價(jià)款”;“競(jìng)得人負(fù)責(zé)該宗地塊全部的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用,并在發(fā)證前付清征地拆遷補(bǔ)償?shù)娜抠M(fèi)用?！蓖?H市國(guó)土局與F公司簽訂了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》(以下簡(jiǎn)稱《土地出讓合同》),該合同約定:“受讓人應(yīng)在本合同約定付清本宗地全部出讓價(jià)款后,持本合同和出讓價(jià)款繳納憑證等相關(guān)證明材料,申請(qǐng)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記?！?/p>

不久,H市人民政府決定通過(guò)更大規(guī)模的招商引資整體推進(jìn)本市幸福新城建設(shè)項(xiàng)目,為此也調(diào)整了S區(qū)G鄉(xiāng)Y村片區(qū)土地的用地規(guī)劃,F公司競(jìng)得的A宗地塊恰在此次規(guī)劃調(diào)整范圍內(nèi)。2012年11月9日,F公司接到H市土地儲(chǔ)備中心《關(guān)于調(diào)整國(guó)有土地使用權(quán)的告知函》,得知由于政府招商引資和調(diào)整規(guī)劃等原因,《土地出讓合同》無(wú)法繼續(xù)履行。2012年11月21日,H市人民政府在《關(guān)于幸福新城建設(shè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)國(guó)有土地處置的會(huì)議紀(jì)要》中明確:“市國(guó)土資源局、市產(chǎn)權(quán)處要從即日起停辦幸福新城建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃用地范圍內(nèi)已出讓國(guó)有土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)登記、施工規(guī)劃手續(xù)、房產(chǎn)手續(xù)等,幸福新城規(guī)劃范圍已取得土地使用權(quán)的業(yè)主,通過(guò)異地土地置換的方式調(diào)整出幸福新城土地規(guī)劃區(qū)?！?/p>

2013年2月17日,H市幸福新城項(xiàng)目建設(shè)指揮部受市人民政府委托(甲方)與F公司(乙方)簽訂了《土地置換協(xié)議》。雙方在該協(xié)議第1條約定:“乙方將其已摘牌的位于本市S區(qū)G鄉(xiāng)Y村面積為345畝的土地(以下稱置出地)與甲方所有的位于Z區(qū)D鎮(zhèn)X村同等面積的國(guó)有土地(以下稱置入地)進(jìn)行置換。”同時(shí),《土地置換協(xié)議》約定,置出地“土地現(xiàn)狀為未完成征地和房屋拆遷”;“置出地以〔2013〕第0301號(hào)評(píng)估報(bào)告書(shū)評(píng)估的總價(jià)值17447.09萬(wàn)元為準(zhǔn),置入地以〔2013〕第0305號(hào)評(píng)估報(bào)告書(shū)評(píng)估的總價(jià)值17447.09萬(wàn)元為準(zhǔn)”;“以現(xiàn)狀供地方式進(jìn)行土地置換”。但是,由于對(duì)《土地置換協(xié)議》的性質(zhì)和合法性,以及如何具體履行等諸方面雙方還存在較大爭(zhēng)議和嚴(yán)重分歧,《土地置換協(xié)議》至2016年底尚未依約履行,問(wèn)題因擱置時(shí)間久遠(yuǎn)而變得日益復(fù)雜。

一、置出地招拍掛程序合法有效

從案件材料來(lái)看,置出地出讓經(jīng)過(guò)了法定的招拍掛程序,雙方簽訂了《成交確認(rèn)書(shū)》和《土地出讓合同》。根據(jù)最高人民法院行政審判庭《關(guān)于拍賣出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門(mén)與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)行為的性質(zhì)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》(〔2010〕行他字第191號(hào))③盡管該答復(fù)不是嚴(yán)格意義上的司法解釋,但作為我國(guó)最高行政審判組織的意見(jiàn),其仍具有一定的指導(dǎo)意義。的意見(jiàn):“土地行政主管部門(mén)通過(guò)拍賣出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán),與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)的行為,屬于具體行政行為?！敝档脧?qiáng)調(diào)的是,該司法文件的答復(fù)精神與德國(guó)的“雙階理論”④參見(jiàn)程明修:《公私協(xié)力法律關(guān)系之雙階爭(zhēng)訟困境》,載《行政法學(xué)研究》2015年第1期。高度吻合?？梢?jiàn),《成交確認(rèn)書(shū)》對(duì)土地招拍掛程序與事實(shí)的確認(rèn)具有行政法上的法效力,同時(shí),其對(duì)雙方隨后簽訂的《土地出讓合同》及其主要條款和核心內(nèi)容亦產(chǎn)生了嚴(yán)格的、法律上的拘束力。換言之,《成交確認(rèn)書(shū)》既是招拍掛程序的結(jié)論性法律文書(shū),更是《土地出讓合同》得以簽訂和履行的前提和基礎(chǔ),《土地出讓合同》及其主要內(nèi)容不得脫離《成交確認(rèn)書(shū)》的法律拘束而任意增減變更,《成交確認(rèn)書(shū)》是國(guó)有土地的出讓和開(kāi)發(fā)建設(shè)兩個(gè)階段之間的橋梁。

在本案中,無(wú)任何第三方對(duì)上述A地塊招拍掛程序及其合法性提出過(guò)異議和救濟(jì)性訴求,這表明置出地招拍掛程序和《成交確認(rèn)書(shū)》亦合法有效,《土地出讓合同》亦依法成立。

二、F公司享有“土地開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)益”

我國(guó)《物權(quán)法》第14條明確規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)發(fā)生效力。”該法第139條也規(guī)定:“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán)登記。建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立?！睋?jù)此,本案中出讓方和受讓方在土地使用權(quán)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿之前因《土地出讓合同》形成了合同之債。

《成交確認(rèn)書(shū)》規(guī)定:“競(jìng)得人保證于2012年10月17日之前付清全部成交價(jià)款?！薄锻恋爻鲎尯贤返?1條約定:“受讓人應(yīng)在本合同約定付清本宗地全部出讓價(jià)款后,持本合同和出讓價(jià)款繳納憑證等相關(guān)證明材料,申請(qǐng)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記?！盕公司只有按照上述條款約定的時(shí)間和金額,繳清全部土地價(jià)款,并完成土地使用權(quán)初始登記,才能依法取得置出地使用權(quán)。而事實(shí)上,該公司因自身和政府雙方的原因并未取得置出地使用權(quán),只是基于《土地出讓合同》享有了契約意義上的“土地開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)益”。換言之,從債權(quán)到物權(quán)轉(zhuǎn)換的法定程序尚未完成,雙方仍然是債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

三、《土地置換協(xié)議》視為《土地出讓合同》的變更或補(bǔ)充

2012年8月17日,H市國(guó)土局與F公司簽訂了《土地出讓合同》。然而,為了整體推進(jìn)幸福新城項(xiàng)目建設(shè),實(shí)現(xiàn)連片土地整體開(kāi)發(fā)建設(shè),不久H市政府方就對(duì)S區(qū)G鄉(xiāng)Y村及其周邊片區(qū)土地進(jìn)行了規(guī)劃調(diào)整。上述《土地出讓合同》項(xiàng)下的地塊在規(guī)劃調(diào)整范圍之內(nèi)。為此,本著契約精神和誠(chéng)信原則,H市政府方與F公司于2013年9月9日簽訂了《土地置換協(xié)議》。

2008年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《湖南省行政程序規(guī)定》第93條規(guī)定:“本規(guī)定所稱行政合同,是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的,與公民、法人或者其他組織之間,經(jīng)雙方意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。行政合同主要適用于下列事項(xiàng):(一)政府特許經(jīng)營(yíng);(二)國(guó)有土地使用權(quán)出讓;(三)國(guó)有資產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)、出售或者出租;(四)政府采購(gòu);(五)政策信貸;(六)行政機(jī)關(guān)委托的科研、咨詢;(七)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以訂立行政合同的其他事項(xiàng)。”同時(shí),該規(guī)章第98條明確規(guī)定:“行政合同受法律保護(hù),行政機(jī)關(guān)不得擅自變更或者解除。”據(jù)此,本案中的《土地出讓合同》在法律性質(zhì)上屬于行政合同(協(xié)議),在于法有據(jù)并滿足了公共利益論證的前提下,作為行政合同(協(xié)議)一方主體的行政機(jī)關(guān),有權(quán)單方變更或解除《土地出讓合同》。

另外,《土地置換協(xié)議》可視為《土地出讓合同》的協(xié)議變更或者補(bǔ)充協(xié)議,在補(bǔ)充協(xié)議中雙方變更了合同的“標(biāo)的物”,即置出地變更為了置入地。在此過(guò)程中,盡管“毛地出讓”具有附條件合同的法律屬性,不過(guò),將征收補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)入合同對(duì)價(jià)有轉(zhuǎn)嫁行政義務(wù)之嫌。更為重要的是,這也導(dǎo)致本案中土地的出讓和置換均缺乏必要的所有權(quán)前提,增添了案件處理的難度。

四、F公司的違約之處

首先,未按約定繳納土地價(jià)款。F公司最早于2012年11月9日在接到H市土地儲(chǔ)備中心《關(guān)于調(diào)整國(guó)有土地使用權(quán)的告知函》當(dāng)日,才知道《土地出讓合同》無(wú)法履行。但是,《成交確認(rèn)書(shū)》規(guī)定的繳納土地價(jià)款的截止日期是2012年10月17日之前,這也符合我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第14條的規(guī)定:“土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后六十日內(nèi),支付全部土地使用權(quán)出讓金?！币簿褪钦f(shuō),無(wú)論是法律法規(guī)的規(guī)定還是合同的約定,F公司都應(yīng)該至遲在2012年10月17日之前繳納且有充足的時(shí)間繳納土地價(jià)款,而未予繳納。

其次,未按約定繳納征拆費(fèi)用。《成交確認(rèn)書(shū)》規(guī)定:“競(jìng)得人負(fù)責(zé)該宗地塊全部的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi),并在發(fā)證前付清征地拆遷補(bǔ)償?shù)娜抠M(fèi)用?！薄锻恋爻鲎尯贤返?1條約定:“受讓人應(yīng)在按本合同約定付清本宗地全部出讓價(jià)款后,持本合同和出讓價(jià)款繳納憑證等相關(guān)證明材料,申請(qǐng)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記?！笨梢?jiàn),假如F公司在2012年10月17日之前繳納了土地價(jià)款,并于發(fā)證前付清了征地拆拆費(fèi)用,依照合同約定,政府方是無(wú)法阻止其取得置出地使用權(quán)及其權(quán)證的,并且一旦完成了土地使用權(quán)的初始登記,隨后的開(kāi)發(fā)建設(shè)也就更加順理成章了。然而,由于F公司自身對(duì)政府方的信賴程度不夠,遲遲不予繳納合同對(duì)價(jià),從而構(gòu)成了違約。

最后,未履行置換協(xié)議約定的土地價(jià)款繳納義務(wù)。根據(jù)2013年9月9日簽訂的《土地置換協(xié)議》第5條的約定:“乙方已摘牌的土地使用權(quán)所欠交的土地價(jià)款在本合同簽訂之日起2個(gè)月內(nèi)結(jié)清?！笨梢?jiàn),事實(shí)上政府方并未追究也沒(méi)有意愿追究F公司違約繳納《土地出讓合同》價(jià)款的法律責(zé)任,并將價(jià)款的繳納推遲至《土地置換協(xié)議》簽訂之后?？墒?即便根據(jù)《土地置換協(xié)議》,F公司也應(yīng)當(dāng)在2013年11月9日之前履行土地價(jià)款的繳納義務(wù),F公司彼時(shí)基于諸多顧慮,仍然沒(méi)有依約履行該項(xiàng)義務(wù)。

總之,F公司在繳納了置出地競(jìng)買保證金后,并未繼續(xù)繳納合同價(jià)款和置出地征拆成本,存在諸多違約之處,理應(yīng)對(duì)問(wèn)題的拖延解決和日益復(fù)雜化負(fù)有一定責(zé)任。

五、政府方的違法之處

一方面,“毛地”出讓和置換涉嫌違法。在本案中,置出地的出讓和置入地的補(bǔ)償式置換,都是在未完成集體土地征收補(bǔ)償程序情況下進(jìn)行的。這里至少存在兩個(gè)方面的問(wèn)題:其一,政府方將不具備交易法定條件的地塊過(guò)早地投放土地一級(jí)市場(chǎng),勢(shì)必會(huì)將不同法律關(guān)系交織在一起,從而增加履約難度;其二,在集體土地征收補(bǔ)償中,政府方轉(zhuǎn)嫁了土地治理成本,加重了資本方開(kāi)發(fā)建設(shè)負(fù)擔(dān),是我國(guó)居高不下城市房地產(chǎn)價(jià)格的重要助推因素。改革開(kāi)放以來(lái),盡管“毛地”出讓和置換是地方競(jìng)爭(zhēng)和效率導(dǎo)向背景下較為普遍的行政實(shí)踐,但該種做法既有悖于我國(guó)既有土地管理法律法規(guī)的立法精神及其相關(guān)明文規(guī)定,也成為土地出讓合同履行的不利因素甚或重要障礙,導(dǎo)致諸多社會(huì)問(wèn)題的積壓效應(yīng)。

另一方面,違背信賴保護(hù)和行政效率原則,行政事務(wù)久拖不決。盡管政府方在行政協(xié)議的履行過(guò)程中享有行政優(yōu)益權(quán),即為了公共利益的需要,有權(quán)單方面變更甚至解除行政協(xié)議。⑤參見(jiàn)[法]讓·里韋羅、讓·瓦利納:《法國(guó)行政法》,魯仁譯,商務(wù)印書(shū)館2008年版,第415頁(yè)。不過(guò),本案中的政府方在針對(duì)《土地出讓合同》行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí),并未充分滿足“公共利益”論證,即含有一定比例公共設(shè)施建設(shè)的整體商業(yè)開(kāi)發(fā)并不一定比單純的商業(yè)建設(shè)更符合公共利益。故此,政府單方調(diào)整和變更協(xié)議的行為明顯有違信賴保護(hù)原則的內(nèi)在要求,在恣意和專橫之間地方政府的權(quán)威和信譽(yù)大打折扣。

另外,政府方在整個(gè)案件處理過(guò)程中嚴(yán)重行政無(wú)效率。如前所述,F公司在合同約定的期限內(nèi)未繳納合同價(jià)款,政府方本可據(jù)此解除《土地出讓合同》并追究該公司的違約責(zé)任,可政府方在《土地置換協(xié)議》中卻主動(dòng)推遲了交款日期,從而置自身于不利境地。再如,2016年3月,置入地已初步具備了置換條件,即該地塊獲得了省政府征收批文,政府方卻錯(cuò)過(guò)了解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī),導(dǎo)致目前土地價(jià)格上漲,案件處理難度大為增加。

六、當(dāng)前各地土地置換模式

根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律制度,⑥《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第4條規(guī)定:“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地,必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規(guī)定以外用途的土地的供地計(jì)劃公布后,同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的,也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！秴f(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》(國(guó)土資源部令第21號(hào))第9條規(guī)定:在公布的地段上,同一地塊只有一個(gè)意向用地者的,市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)方可按照本規(guī)定采取協(xié)議方式出讓;但商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地除外?！蔽覈?guó)目前土地一級(jí)市場(chǎng),國(guó)有土地使用權(quán)的出讓采用以招拍掛為原則、以徑直協(xié)議出讓為補(bǔ)充的出讓方式。同時(shí),各地在解決其他土地行政執(zhí)法疑難問(wèn)題時(shí),也探索出多種土地使用權(quán)置換模式。

在本案中,H市政府方確定的土地置換原則為“同面積、同地段、同性質(zhì)”的“三同原則”,并且《土地置換協(xié)議》第2條第2款約定:置入地必須用于居住用地建設(shè)和商業(yè)用地建設(shè)?？梢?jiàn),F公司即便獲得置入土地使用權(quán),也無(wú)法直接以協(xié)議出讓方式獲得,因?yàn)樵瓏?guó)土資源部《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第9條明確規(guī)定:“在公布的地段上,同一地塊只有一個(gè)意向用地者的,市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)方可按照本規(guī)定采取協(xié)議方式出讓;但商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地除外?！睋Q言之,F公司原則上只能以招拍掛方式取得置入土地使用權(quán)。那么,不采用招拍掛而采取置換方式,是否可行和適法呢?

根據(jù)地方立法、實(shí)務(wù)操作和司法案例,各地實(shí)施土地置換的情形和模式主要有三種:其一,“調(diào)規(guī)式”土地置換。該種方式往往與公共利益相關(guān),當(dāng)城鄉(xiāng)規(guī)劃因社會(huì)情勢(shì)變更等因素而調(diào)整時(shí),用另一國(guó)有地塊將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的業(yè)已出讓的零星地塊置出。比如《大同市國(guó)有建設(shè)用地置換補(bǔ)償辦法》(同政辦發(fā)〔2016〕163號(hào))第3條的規(guī)定、⑦《大同市國(guó)有建設(shè)用地置換補(bǔ)償辦法》第3條規(guī)定:“在本市行政區(qū)域內(nèi),有下列情形之一的,可在國(guó)有建設(shè)用地之間進(jìn)行置換:(一)為公共利益需要使用土地的;(二)因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改的;(三)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建,需要調(diào)整使用土地的;(四)因國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策,需要對(duì)約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改,原址無(wú)法實(shí)施的。”《淮北市建設(shè)用地置換辦法(試行)》(淮北市人民政府令第44號(hào))第2條第1款的規(guī)定。⑧《淮北市建設(shè)用地置換辦法(試行)》第2條第1款規(guī)定:“本辦法所稱建設(shè)用地置換,是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,將依法取得的零星分散等不宜利用的建設(shè)用地,通過(guò)調(diào)整合并為適宜利用的建設(shè)用地或者與規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地進(jìn)行調(diào)整的行為。”再如,2013年11月12日德化縣國(guó)土資源局《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)協(xié)議置換出讓公告》;其二,“征拆安置補(bǔ)償式”土地置換。此種模式主要是在集體土地征收補(bǔ)償程序中,以儲(chǔ)備的國(guó)有土地使用權(quán)安置取代貨幣補(bǔ)償。比如寧夏安通房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與銀川市土地儲(chǔ)備局房屋拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛一案揭示出的法治實(shí)踐,⑨參見(jiàn)最高人民法院〔2015〕民一終字第58號(hào)判決書(shū)。如2015年1月9日《金華市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)置換公告》,又如2014年5月12日《開(kāi)縣國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)置換公示》;其三,“國(guó)有土地收回補(bǔ)償式”土地置換。該種模式是在政府方提前收回國(guó)有土地使用權(quán)時(shí),以另一地塊土地置換作為貨幣補(bǔ)償?shù)奶娲a(bǔ)償方案而組織實(shí)施的。如深圳市人民政府《關(guān)于征地安置補(bǔ)償和土地置換若干規(guī)定(試行)》(深府〔2015〕81號(hào))第14條的規(guī)定,⑩《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于征地安置補(bǔ)償和土地置換若干規(guī)定(試行)》第14條規(guī)定:“因公共利益需要或規(guī)劃實(shí)施等原因收回土地使用權(quán),屬以下情形之一的,經(jīng)市規(guī)劃國(guó)土部門(mén)審批并報(bào)市政府備案,可以采取土地置換的方式給予補(bǔ)償:(一)收回整宗或部分有合法產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地,導(dǎo)致該土地權(quán)利人無(wú)法在原地開(kāi)發(fā)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),且該項(xiàng)目經(jīng)市、區(qū)產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)評(píng)估屬于我市鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)的;(二)收回原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位的原征地拆遷安置地、非農(nóng)建設(shè)用地或因規(guī)劃原因?qū)е吕^受單位的原征地拆遷安置地、非農(nóng)建設(shè)用地?zé)o法開(kāi)發(fā)建設(shè)的;(三)以有償方式取得土地使用權(quán)且尚未開(kāi)發(fā)建設(shè)的商業(yè)、居住類用地,由于規(guī)劃變更導(dǎo)致無(wú)法在土地使用權(quán)出讓合同約定的區(qū)域進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的;(四)收回城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和軍事設(shè)施用地,需重新建設(shè)的;(五)法律、法規(guī)和市政府規(guī)定的其他情形。除以上情形外,收回國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)采取貨幣補(bǔ)償,貨幣補(bǔ)償金額按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定?！薄逗鲜〕擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》第41條的規(guī)定。[11]《湖南省城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》第41條規(guī)定:“提前收回土地使用權(quán),除采取支付補(bǔ)償金的方式外,土地管理部門(mén)也可以與用地者協(xié)商,以另一塊土地的使用權(quán)交換?！绷硗?各地土地行政執(zhí)法實(shí)踐中還有舊城改造式土地置換,國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)用建設(shè)用地之間的置換,[12]參見(jiàn)湯芷萍:《上海土地置換制度研究:以上海F區(qū)試點(diǎn)為例》,載《上海農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》2011年第2期。農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)置換,[13]參見(jiàn)張金明、陳利根:《宅基地土地置換若干問(wèn)題探析》,載《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2011年第3期。等等。

《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第1條規(guī)定,為規(guī)范國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓行為,優(yōu)化土地資源配置,建立公開(kāi)、公平、公正的土地使用制度,制定本規(guī)定。據(jù)此,招拍掛土地出讓模式之所以成為土地出讓的主要方式,是為了通過(guò)一級(jí)土地市場(chǎng)交易的公開(kāi)化和競(jìng)爭(zhēng)性,實(shí)現(xiàn)以下主要目的:其一,優(yōu)化土地資源配置,讓更有能力的建設(shè)者摘牌,以此促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)質(zhì)量的提升;其二,實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。也就是說(shuō),其他較為靈活的土地出讓方式如土地的協(xié)議置換的方式只要達(dá)到了上述主要目的,那么該方式也就順應(yīng)了土地管理立法目的的內(nèi)在要求,合乎招拍掛制度設(shè)置的宗旨和精神。

更為關(guān)鍵的是,上述各地很多土地置換協(xié)議目的并非是為了國(guó)有土地使用權(quán)在一級(jí)市場(chǎng)中的出讓,而是為了解決集體土地征收補(bǔ)償安置、國(guó)有土地收回補(bǔ)償甚至其他行政賠償?shù)确ㄖ我呻y問(wèn)題。正如最高人民法院在〔2015〕民一終字第58號(hào)判決書(shū)中指出的那樣:“《補(bǔ)充協(xié)議》系具有拆遷安置補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。而國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第1條明確其規(guī)范范圍為國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為,因此《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》并不能規(guī)范案件所涉及的具有拆遷安置補(bǔ)償性質(zhì)的《補(bǔ)償協(xié)議》,在能夠認(rèn)定《補(bǔ)償協(xié)議》并不違反公平原則亦不損害社會(huì)公共利益的情況下,土地儲(chǔ)備局關(guān)于案件所涉及《補(bǔ)充協(xié)議》違反《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》應(yīng)為無(wú)效的主張,理?yè)?jù)不足,本院不予支持?！?/p>

但從各地實(shí)踐來(lái)看,土地使用權(quán)的協(xié)議置換并沒(méi)有法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的統(tǒng)一依據(jù),也沒(méi)有充足的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章依據(jù),各地土地置換實(shí)踐的依據(jù)多局限于“紅頭文件”。因此,各地土地置換還遠(yuǎn)不是嚴(yán)格意義上的“依法行政”,而是“依文件行政”。更為重要的是,排斥和否定土地置換的地方實(shí)踐未對(duì)外公布,因此也無(wú)法收集對(duì)比。就此而言,可能有海量的、遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于上述可檢索到的土地置換案例在各地執(zhí)法實(shí)踐中存在。故此,基于各地土地置換成功經(jīng)驗(yàn)得出的結(jié)論并不完全可靠,在論證的邏輯性和科學(xué)性上也會(huì)大打折扣。當(dāng)然,行政規(guī)范性文件盡管不是司法審判的依據(jù),卻是行政執(zhí)法依據(jù),我們無(wú)法否認(rèn)土地置換具有極強(qiáng)的可行性和相當(dāng)?shù)倪m法性、靈活性、可操作性。

七、以土地置換方式賠補(bǔ)具有可行性

在本案中,政府方在F公司未依法取得涉案土地使用權(quán)的情況下,與其簽訂《土地置換協(xié)議》并開(kāi)始組織實(shí)施土地置換。故此,政府方置換的不是F公司的土地使用權(quán),而是該公司基于《土地出讓合同》享有的在A地塊上的“土地開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)益”。如是,《土地置換協(xié)議》既可看作是《土地出讓合同》的變更和補(bǔ)充,即將原合同中的A地塊變更為置入地塊,亦可視為以置入地作為對(duì)價(jià)的補(bǔ)償性協(xié)議,即以一定期限土地使用權(quán)為對(duì)價(jià)的補(bǔ)償取代常規(guī)情況下的行政行為變更時(shí)的貨幣補(bǔ)償。

《湖南省城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》第41條規(guī)定:“提前收回土地使用權(quán),除采取支付補(bǔ)償金的方式外,土地管理部門(mén)也可以與用地者協(xié)商,以另一塊土地的使用權(quán)交換?！睋?jù)此,在湖南省行政區(qū)劃范圍內(nèi)合法收回土地使用權(quán)的,依法可以采用土地置換的方式予以補(bǔ)償。那么,“收回”依據(jù)《土地出讓合同》所享有的“土地開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)益”,可否采用土地置換的方式予以補(bǔ)償呢?對(duì)此,我們認(rèn)為是可行的,理由如下:其一,對(duì)相對(duì)人而言,收回土地使用權(quán)和收回依據(jù)《土地出讓合同》所享有的“土地開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)益”的法律效果并無(wú)實(shí)質(zhì)性差別,二者都會(huì)引發(fā)相對(duì)人對(duì)原地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)行使的阻卻,從而導(dǎo)致相對(duì)人的私益受損。既然提前收回土地使用權(quán)可以另一塊土地的使用權(quán)補(bǔ)償交換即通常所謂的“置換”,那么,收回“土地開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)益”的同時(shí),以另一地塊作為對(duì)價(jià)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行補(bǔ)償,也就不存在法律障礙了,是符合該條款立法邏輯和立法精神的。其二,政府儲(chǔ)備的國(guó)有土地和政府的財(cái)政資金同樣都是國(guó)有資產(chǎn),只是前者以公物的形式存在,而后者則以貨幣的形式存在,對(duì)政府而言都是其占有的公共資源。當(dāng)行政機(jī)關(guān)因行政活動(dòng)引發(fā)對(duì)相對(duì)人的賠償或者補(bǔ)償時(shí),無(wú)論是采用物權(quán)(土地使用權(quán))補(bǔ)償方式還是貨幣補(bǔ)償方式,只要遵循了合法原則和公平原則都是可行的。同時(shí)如果實(shí)物的賠補(bǔ)方式對(duì)相對(duì)人更有利,也必將提升問(wèn)題解決的行政效率。也正是在這個(gè)意義上,我國(guó)國(guó)有土地上房屋征收的補(bǔ)償,有貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式,保障了被征收人在補(bǔ)償標(biāo)的上的選擇權(quán)。其三,上述《湖南省城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》是地方政府規(guī)章,因此,在湖南省行政區(qū)劃范圍內(nèi),政府方以土地置換方式補(bǔ)償被收回的“土地開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)益”既滿足了依法行政的要件,也符合問(wèn)題解決的可行性與便捷性。

八、結(jié) 語(yǔ)

結(jié)合地方土地使用權(quán)協(xié)議置換的法治實(shí)踐,政府方以土地置換方式補(bǔ)償F公司被收回的“土地開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)益”,具有可行性和適法性。但是,為了掃除土地置換方式實(shí)施補(bǔ)償?shù)纳顚臃烧系K,在具體的操作中還應(yīng)注意以下幾點(diǎn):其一,本著尊重協(xié)議和歷史的原則,《成交確認(rèn)書(shū)》規(guī)定的取得土地使用權(quán)的成本即合同對(duì)價(jià)等核心內(nèi)容理應(yīng)遵守。當(dāng)以土地置換方式補(bǔ)償F公司損失時(shí),F公司應(yīng)等價(jià)取得置入地,換言之,置出地(盡管本案中未取得使用權(quán))和置入地土地使用權(quán)取得的成本即合同對(duì)價(jià)應(yīng)該是相同的。其二,本案中的F公司未按照約定支付合同價(jià)款,對(duì)此也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任,即F公司要計(jì)息(同期銀行貸款利率)繳納地價(jià)余款和計(jì)息補(bǔ)交置出地征拆費(fèi)用。其三,《湖南省城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》第41條第2款規(guī)定:“交換土地使用權(quán),土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)與用地者重新簽訂出讓合同,用地者應(yīng)當(dāng)辦理?yè)Q證手續(xù)。”據(jù)此,置入土地使用權(quán)的取得還應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,并參照福建德化縣、重慶開(kāi)縣和浙江金華等地的法治經(jīng)驗(yàn),將“收回”地塊和用以補(bǔ)償?shù)貕K的基本情況、置換的依據(jù)和原因,以及新簽訂的土地使用權(quán)出讓合同通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞接枰怨?以便接受公眾的監(jiān)督。