丁 軼

一、引 言

如果以1997年黨的十五大正式提出“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略為起始點(diǎn),地方法治建設(shè)迄今已有20多個(gè)年頭。應(yīng)該承認(rèn),在地方立法、法治創(chuàng)新、依法行政等多個(gè)領(lǐng)域,地方法治建設(shè)的確取得了較為豐碩的成果,不但在某種程度上回應(yīng)了由地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的法治需求,也為國(guó)家法治的全面鋪開(kāi)打下了一定的地方基礎(chǔ),積累了豐富的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。正是基于此,近些年來(lái),在地方法治研究領(lǐng)域,一種以區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象或視角的研究風(fēng)向和理論趨勢(shì)正在不斷展開(kāi)和深化,引發(fā)了學(xué)界和社會(huì)的廣泛關(guān)注,這便是“區(qū)域法治”研究。

誠(chéng)如區(qū)域法治研究領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物公丕祥教授所指出的那樣,區(qū)域法治不但在思想層面具有重要的理論意義,在現(xiàn)實(shí)層面還具有重大的實(shí)踐意義,它既是“實(shí)施依法治國(guó)基本方略、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的有機(jī)組成部分”,又是“在國(guó)家法治發(fā)展進(jìn)程的基本要求的基礎(chǔ)上,根據(jù)區(qū)域發(fā)展的法律需求,運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治實(shí)踐活動(dòng)”。①公丕祥:《法治中國(guó)進(jìn)程中的區(qū)域法治發(fā)展》,載《法學(xué)》2015年第1期。換言之,如果說(shuō)傳統(tǒng)意義上的地方法治研究側(cè)重于或者說(shuō)預(yù)設(shè)了以“行政區(qū)劃”為中心的研究思路,將視野局限在了各個(gè)省、直轄市、自治區(qū)(或者是省級(jí)行政區(qū)以下的各個(gè)市)為代表的行政區(qū)域上,是一種典型的“行政區(qū)劃型地方法治研究”的話,那么,相比之下,區(qū)域法治研究可謂是地方法治研究中的“升級(jí)版”或“2.0版”——它將注意力集中在了當(dāng)代中國(guó)獨(dú)特的空間結(jié)構(gòu)特征上,即由于歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等多方面因素的影響和作用,若干在政治層面被人為劃定,在地理層面卻又相互毗鄰的行政區(qū)域,往往彼此間存在著極為密切的聯(lián)系和頻繁的互動(dòng),亦面對(duì)著需要共同解決的治理難題或發(fā)展困境,于是便在現(xiàn)實(shí)中通過(guò)政府力量聯(lián)合在了一起,試圖建立跨行政區(qū)域?qū)用娴臏贤?、協(xié)調(diào)、合作等機(jī)制和制度,致力于實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的終極目的,而區(qū)域法治便是上述活動(dòng)的一個(gè)“可欲”產(chǎn)物。

然而,“可欲”并不代表“可能”或“可行”,二者間無(wú)法天然地畫(huà)上等號(hào)。區(qū)域法治不同于區(qū)域文化,如果說(shuō)后者是一種哈耶克意義上的“自生自發(fā)”過(guò)程的產(chǎn)物,那么前者則是一種典型的建構(gòu)理性行為的產(chǎn)物,充滿了人為構(gòu)建、主觀設(shè)計(jì)的色彩。進(jìn)而,一旦區(qū)域法治屬于一種發(fā)生在中央集權(quán)單一制體制下的、以地方政府為主導(dǎo)的法治建設(shè)活動(dòng)和現(xiàn)象,那么,這種不同于“行政區(qū)劃型法治”的“地方法治2.0版”是否可能的問(wèn)題,便自然而然地成了一個(gè)值得深究的議題。

二、法治建設(shè)的“地方承包”

毋庸置疑,在當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的動(dòng)力來(lái)源方面,政府而非民眾顯然構(gòu)成了最主要的推動(dòng)主體,“政府推進(jìn)型法治”是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)的深刻描述?？v觀現(xiàn)有的地方法治建設(shè),政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)、高位推動(dòng)、統(tǒng)籌安排、一體推行的痕跡極為明顯,即使是那些先行法治化地區(qū),在實(shí)踐中往往也是由地方政府“出臺(tái)政策文件主導(dǎo)法治先行的具體進(jìn)程,將法治建設(shè)任務(wù)分配到立法、行政和司法等各個(gè)具體部門(mén),每個(gè)部門(mén)發(fā)揮主觀能動(dòng)性,……形成創(chuàng)新性的立法、行政和司法工作方式和法治成果”,即便在這個(gè)過(guò)程中有法律職業(yè)階層和民間力量的介入與參與,也在極大程度上依賴(lài)于政府部門(mén)所主動(dòng)提供的研討、決策和參與平臺(tái)。②參見(jiàn)倪斐:《地方先行法治化的基本路徑及其法理限度》,載《法學(xué)研究》2013年第5期。究其背后的深層次原因,顯然和“后全能主義政體”的運(yùn)行模式緊密相關(guān),即在保持低度政治參與的前提下,國(guó)家和政府會(huì)出于提升“績(jī)效合法性”的考慮,結(jié)合不同時(shí)期的發(fā)展主題和時(shí)代特征,有針對(duì)性地提出相應(yīng)的階段性任務(wù),并運(yùn)用自身強(qiáng)大的整合、宣傳、動(dòng)員能力,試圖在權(quán)威體制之下快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的全方位發(fā)展。③參見(jiàn)蕭功秦:《中國(guó)的大轉(zhuǎn)型:從發(fā)展政治學(xué)看中國(guó)變革》,新星出版社2009年版,第113-127頁(yè)。自然,一旦法治建設(shè)成了政府的階段性任務(wù),在現(xiàn)有的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的基本結(jié)構(gòu)無(wú)法在短期內(nèi)改變的情況下,政府必然會(huì)成為法治建設(shè)的主力軍和推動(dòng)者。

值得注意的是,法治的本質(zhì)含義在于約束和限制公權(quán)力,④參見(jiàn)[美]布萊恩·Z.塔瑪納哈:《論法治——?dú)v史、政治和理論》,李桂林譯,武漢大學(xué)出版社2010年版,第147-152頁(yè)。盡管中央政府可以設(shè)定法治建設(shè)的宏觀目標(biāo)和總體進(jìn)程,并加以強(qiáng)力推動(dòng),但在地方政府層面,法治建設(shè)要想全面、真正地展開(kāi),顯然需要除了中央政府壓力以外的其他動(dòng)力來(lái)源,否則,自我束縛式的工作無(wú)異于壯士割腕,在沒(méi)有確定收益但又成本巨大的情況下,地方政府顯然缺乏踐行法治的必要激勵(lì)。正是基于此,筆者曾經(jīng)指出,當(dāng)代中國(guó)的地方法治在具體屬性上既不同于單一制國(guó)家下的“代理型法治”,也不同于聯(lián)邦制國(guó)家下的“自治型法治”,而是一種介于二者之間的新形態(tài)——“承包型法治”,即一種建立在行政發(fā)包制的背景下,由中央政府作為委托人和發(fā)包人,地方政府在其承包的治理事項(xiàng)及其治權(quán)、事權(quán)的行政范圍內(nèi),自主決策和實(shí)施的法治建設(shè)類(lèi)型。⑤參見(jiàn)丁軼:《承包型法治:理解“地方法治”的新視角》,載《法學(xué)家》2018年第1期。詳言之,在“承包型法治”下,法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)等諸多工作一樣,只是一項(xiàng)需要被定期考核的政績(jī)工作而已,上級(jí)政府往往“將地方法治建設(shè)的若干方面分解、設(shè)計(jì)成一系列可以被數(shù)字化考核和測(cè)定的指標(biāo)體系,并以相關(guān)指標(biāo)是否能夠如期完成和實(shí)現(xiàn)作為考核結(jié)果的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn),以便于激勵(lì)各級(jí)地方政府尤其是其中的黨政一把手將法治建設(shè)納入到地方中心工作中去”,⑥前引⑤,丁軼文。這種工作思路已經(jīng)得到了中央層面的明確肯定。⑦比如,在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中就強(qiáng)調(diào)指出,要“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容,納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容,在相同條件下,優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部”。參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,人民出版社2014年版,第36頁(yè)。進(jìn)而,由于法治建設(shè)通過(guò)政績(jī)考核這條線索直接與地方政府官員的晉升問(wèn)題聯(lián)系到了一起,這就導(dǎo)致即使在某些情況下地方政府的法治建設(shè)會(huì)自縛手腳,但考慮到法治建設(shè)會(huì)同時(shí)帶來(lái)諸如更多的投資者、更多的財(cái)政收入、更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乃至更突出的政績(jī)等一系列好處,地方政府仍然有較大動(dòng)力和激勵(lì)去從事法治建設(shè)。與此同時(shí),各級(jí)地方政府在法治建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)、突破點(diǎn)、具體規(guī)劃、發(fā)展特色、議程設(shè)定、督促落實(shí)機(jī)制等諸多方面還擁有較大的自主決策權(quán)和自由裁量權(quán),這是“行政發(fā)包制”⑧限于篇幅,這里不擬對(duì)行政發(fā)包制的相關(guān)特征再行介紹。參見(jiàn)周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵(lì)與治理》,上海格致出版社2008年版,第54-86頁(yè);周黎安:《行政發(fā)包制》,載《社會(huì)》2014年第6期。在法治建設(shè)領(lǐng)域的必然投射和內(nèi)在反映,這意味著上級(jí)政府乃至中央按照“屬地化管理”的行政區(qū)劃原則,將包括法治建設(shè)在內(nèi)的各種行政事務(wù)逐級(jí)發(fā)包給了各級(jí)地方政府,“賦予了下級(jí)政府許多事權(quán)和自由裁量權(quán),這種事實(shí)上的管理權(quán)就像被保護(hù)的產(chǎn)權(quán)一樣可以變成對(duì)地方官員獨(dú)立決策的激勵(lì)”,這使得“行政發(fā)包所生成的地方事實(shí)上的自治權(quán)讓地方政府能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)氐牟町愋宰鞒鲮`活反應(yīng),使中央的統(tǒng)一政策盡可能適合于當(dāng)?shù)刎S富多彩的多樣性”。⑨前引⑧,周黎安書(shū),第70頁(yè)。

顯然,從“承包型法治”視角出發(fā)來(lái)反觀現(xiàn)實(shí),現(xiàn)有的地方法治建設(shè)便呈現(xiàn)出了兩大突出的特征:首先,地方法治建設(shè)是高度圍繞著“晉升錦標(biāo)賽”⑩所謂的“晉升錦標(biāo)賽”,是指中央或上級(jí)政府在行政、人事等方面集權(quán)的前提下,對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽,競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升,而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定,它既可以是GDP增長(zhǎng)率,也可以是其他可度量的指標(biāo),采取了多層級(jí)、逐級(jí)淘汰的程序,可以發(fā)生在中央以下的任何一級(jí)地方政府之間。參見(jiàn)周黎安:《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。而得以展開(kāi)的。詳言之,只有將法治建設(shè)工作全面納入到政府官員的政績(jī)考核體系之中,地方政府才有動(dòng)力和激勵(lì)去從事法治建設(shè),這又意味著法治建設(shè)必須要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)中心,只有在相關(guān)領(lǐng)域的法治建設(shè)能夠真正有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加財(cái)政收入、增加就業(yè)、改善投資環(huán)境時(shí),法治建設(shè)才會(huì)被地方政府真正重視和著力推進(jìn),相反,一旦某些方面的法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生了沖突,不利于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí),地方政府就有可能會(huì)忽視、叫停甚至否定、放棄相應(yīng)的工作。其次,地方法治建設(shè)是高度依賴(lài)于“行政區(qū)劃”的,具有明顯的行政區(qū)域色彩?！皶x升錦標(biāo)賽”意味著不同行政區(qū)域間的政府官員圍繞著以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的政績(jī)而展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng),力圖獲得政治晉升方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。這樣一來(lái),所謂的“地方法治”其實(shí)意味著地方層面的法治建設(shè)必須要被嚴(yán)格限定在一定的行政區(qū)域之內(nèi),一旦一地的法治建設(shè)成果被其他行政區(qū)域(尤其是臨近區(qū)域)所共享,這就有可能會(huì)導(dǎo)致該地政府官員晉升方面的比較優(yōu)勢(shì)遭到嚴(yán)重削弱。就此而論,地方法治建設(shè)上的“屬地化管理”其實(shí)是“晉升錦標(biāo)賽”的必然結(jié)果,二者既相互聯(lián)系又互相支撐,缺少了其中的任何一環(huán),“行政區(qū)劃型法治”及其相應(yīng)的“承包型法治”就將發(fā)生崩潰。

三、區(qū)域法治合作的可能性

在性質(zhì)上,區(qū)域法治無(wú)疑屬于一種不同行政區(qū)域間的、有關(guān)法治建設(shè)方面的區(qū)域合作行為。在這個(gè)意義上,區(qū)域合作顯然構(gòu)成了區(qū)域法治之所以可能的前提和基礎(chǔ),相應(yīng)地,只有在解決了區(qū)域合作的可能性問(wèn)題之后,我們才能夠?qū)^(qū)域法治的可能性形成樂(lè)觀的期待。

一如前述,區(qū)域法治是對(duì)“行政區(qū)劃型法治”的重大超越,它的超越之處就在于,區(qū)域法治試圖跳出傳統(tǒng)的行政區(qū)劃層面,企圖在跨行政區(qū)域?qū)用鎭?lái)從事法治建設(shè),乃至形成法治建設(shè)方面的區(qū)域特色。但與此同時(shí),直至今日,地方政府官員間的“晉升錦標(biāo)賽”及其相應(yīng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)并沒(méi)有發(fā)生根本的改變,這是一個(gè)無(wú)法忽視和否定的現(xiàn)實(shí)狀況。因此,在假定“晉升錦標(biāo)賽”依舊的情況下,不同行政區(qū)域間的法治合作行為是否可能呢?

這里,我們需要對(duì)“晉升錦標(biāo)賽”模式加以細(xì)致的分析。在這種圍繞著不同行政區(qū)域間的同級(jí)政府官員所展開(kāi)的晉升競(jìng)賽中,為了確立合適的評(píng)價(jià)基準(zhǔn),上級(jí)政府乃至中央提拔官員的主要參照標(biāo)準(zhǔn)往往有兩個(gè)方面:一是考察該官員直接前任的工作績(jī)效;二是考察該官員臨近地區(qū)[11]之所以選擇臨近地區(qū)作為比較對(duì)象,是因?yàn)樵谕ǔＧ闆r下,相鄰地區(qū)的地理、經(jīng)濟(jì)等因素較為接近,更有利于作為比較的標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)然,如果相鄰地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大,僅具有地理上的相似性,這種比較也將無(wú)法進(jìn)行。的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。換言之,上述標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)考慮到了不同時(shí)間段和同一時(shí)間段內(nèi)的官員表現(xiàn),即不同時(shí)間段的前后任官員之間的政績(jī)比較有助于合理評(píng)估后任官員的努力程度,而同一時(shí)間段內(nèi)不同區(qū)域間的同級(jí)官員比較同樣有助于確認(rèn)被考察對(duì)象的努力程度。在理想狀態(tài)下,如果被考察對(duì)象能夠在縱時(shí)和同時(shí)比較中均脫穎而出,自然會(huì)在晉升錦標(biāo)賽中獲得較大的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。因此,對(duì)于一個(gè)理性的地方政府官員而言,他的一切工作無(wú)疑要建立在如下兩大出發(fā)點(diǎn)之上:一是在任期內(nèi)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),獲得相對(duì)于前任官員的比較優(yōu)勢(shì);二是密切注意臨近區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r,力圖獲得相對(duì)于臨近地區(qū)同級(jí)官員的比較優(yōu)勢(shì)。

這樣一來(lái),在區(qū)域法治建設(shè)中,相關(guān)的地方政府官員無(wú)疑具有了雙重身份或角色:一是法治建設(shè)的參與者,他們關(guān)心不同行政區(qū)域間共存的治理難題和發(fā)展困境,并試圖通過(guò)法治化手段來(lái)解決上述問(wèn)題;二是政治晉升方面的參與者,而且相鄰區(qū)域的政府官員更是“晉升錦標(biāo)賽”中的直接競(jìng)爭(zhēng)者,他們關(guān)心自己的政治利益和政治前途,試圖獲得相對(duì)于臨近地區(qū)官員上的比較晉升優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí),區(qū)域合作與晉升錦標(biāo)賽還存在著性質(zhì)上的巨大差別,即前者屬于一種“正和博弈”行為,參與其中的各方可以通過(guò)有效的溝通、協(xié)調(diào)、磋商等多種方式實(shí)現(xiàn)利益上的雙贏、多贏局面,相比之下,“在政治晉升博弈中,給定只有有限數(shù)目的人可以獲得提升,一個(gè)人獲得提升將直接降低另一人提升的機(jī)會(huì),一人所得構(gòu)成另一人所失,在這個(gè)意義上參與人面臨的是一個(gè)零和博弈”。[12]前引⑧,周黎安書(shū),第249頁(yè)。進(jìn)而,在面對(duì)法治建設(shè)的參與者和政治晉升的參與者這雙重身份,在面對(duì)區(qū)域合作的正和博弈和晉升錦標(biāo)賽的零和博弈這雙重屬性時(shí),任何一個(gè)地方政府官員(尤其是其中的行政一把手)都需要妥善處理好上述不同角色身份和事業(yè)屬性間的潛在矛盾和沖突。

在合作問(wèn)題上,經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,從“集體理性”來(lái)看,如果各方都能選擇合作將會(huì)帶來(lái)巨大的“合作紅利”,然而,由于在現(xiàn)實(shí)中每個(gè)個(gè)體都會(huì)首先從“個(gè)體理性”角度出發(fā)來(lái)看待合作問(wèn)題,這就導(dǎo)致在個(gè)體理性與集體理性之間經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生沖突,嚴(yán)重阻礙了合作的實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上,合作問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)激勵(lì)問(wèn)題,即通過(guò)可行的激勵(lì)機(jī)制來(lái)誘導(dǎo)個(gè)體改變?cè)鹊膭?dòng)力結(jié)構(gòu)和狀態(tài),最終經(jīng)由個(gè)體理性選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)集體理性。[13]參見(jiàn)張維迎:《博弈與社會(huì)》,北京大學(xué)出版社2013年版,第6-8頁(yè)。進(jìn)而,如果說(shuō)“晉升錦標(biāo)賽”構(gòu)成了區(qū)域法治合作的一大重要制度背景,那么,至少在目前看來(lái),能夠有效誘導(dǎo)不同行政區(qū)域的地方政府改變其“個(gè)體理性”的可行激勵(lì)機(jī)制是嚴(yán)重缺失的。大體上,我們可以將這種激勵(lì)機(jī)制劃分為“制度激勵(lì)”和“利益激勵(lì)”兩種類(lèi)型,并作出如下分析。

(一)制度激勵(lì)

這里所謂的“制度激勵(lì)”意味著區(qū)域法治合作必須具有足夠的制度化支撐,必須建立在必要的規(guī)則合法性基礎(chǔ)之上。相反,如果區(qū)域法治合作面臨著嚴(yán)重的合法性危機(jī)或質(zhì)疑,哪怕合作會(huì)帶來(lái)再多的好處,相關(guān)的參與者也不會(huì)有足夠的動(dòng)力和激勵(lì)去從事這種行為。然而,不幸的是,當(dāng)前的區(qū)域法治合作恰恰陷入了嚴(yán)重的合法性危機(jī)之中。誠(chéng)如有學(xué)者所言,“目前區(qū)域發(fā)展面臨的最大問(wèn)題就是地方政府之間的橫向聯(lián)系缺乏合法性基礎(chǔ),區(qū)域關(guān)系如何構(gòu)建、如何調(diào)整沒(méi)有任何法律上的依據(jù)”。[14]張彪:《區(qū)域沖突的法制化治理》,載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第3期。以區(qū)域立法為例,縱觀我國(guó)目前的憲法、立法法、地方組織法等相關(guān)法律可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有規(guī)定基本上沒(méi)有為區(qū)域立法提供較為直接、明確的法律依據(jù),“實(shí)際上我國(guó)地方組織法在規(guī)定地方各級(jí)人大和政府職權(quán)時(shí),都突出強(qiáng)調(diào)了‘在本行政區(qū)域內(nèi)’這樣的限定,所以這些都無(wú)法為區(qū)域立法帶來(lái)正式的法律‘名分’,也即都無(wú)法作為區(qū)域立法合法律性的直接依據(jù)。這顯然嚴(yán)重阻礙了區(qū)域立法順利實(shí)施和有效開(kāi)展”。[15]陳光:《區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的理論建構(gòu)》,人民出版社2014年版,第47頁(yè)。

當(dāng)然,沒(méi)有憲法、法律層面的制度化支撐并不一定意味著區(qū)域法治合作是完全不可能的,因?yàn)樵诋?dāng)代中國(guó)政府機(jī)關(guān)的橫向合作過(guò)程中,“合法性的標(biāo)準(zhǔn)并非恒定不變,合法與非法的界定往往是資源、信息索取者與提供者在一定的政策、法規(guī)、制度范圍內(nèi),通過(guò)談判、游說(shuō)而產(chǎn)生出來(lái)的一種象征性符號(hào)。從這個(gè)意義上說(shuō),合法性困境既可以是資源、信息提供者構(gòu)建出的藩籬,也有可能因索取者的策略性行為而消弭”。[16]馬伊里:《合作困境的組織社會(huì)學(xué)分析》,上海人民出版社2008年版,第168頁(yè)。因此,即使在制度層面無(wú)法無(wú)據(jù),不少研究者也仍然樂(lè)觀地認(rèn)為,只要憲法和法律沒(méi)有公開(kāi)禁止區(qū)域合作,這就等于開(kāi)放了一定的運(yùn)作空間,使得有意合作的地方政府可以大膽嘗試和創(chuàng)新。然而,即便如此,這種嘗試和創(chuàng)新仍然有激勵(lì)不足之憂:一方面,地方政府間的區(qū)域法治合作行為屬于一種典型的公法行為,考慮到“我國(guó)現(xiàn)行憲法沒(méi)有任何條款對(duì)地方政府之間的橫向關(guān)系加以說(shuō)明和規(guī)范,按照‘法無(wú)授權(quán)即禁止’的法理,地方政府之間似乎并不存在開(kāi)展橫向聯(lián)合的合憲空間”。[17]前 引 [14],張 彪 文 。顯然,在這個(gè)層面,區(qū)域法治合作不但欠缺法律基礎(chǔ),還在一定程度上缺乏法理基礎(chǔ),進(jìn)而,上述兩種基礎(chǔ)的嚴(yán)重匱乏將使得地方政府間的區(qū)域法治合作行為近似于一種冒險(xiǎn)行為,尤其在收益尚不確定但預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)較高的情況下,任何理性的地方政府官員都不太可能會(huì)為這種合作行為主動(dòng)買(mǎi)單,甚至?xí)霈F(xiàn)嚴(yán)重的“搭便車(chē)”心態(tài)和傾向(即指望由其他地方政府出頭承擔(dān)全部成本和可能風(fēng)險(xiǎn),自己卻共享收益)。另一方面,即便地方政府可以就區(qū)域法治展開(kāi)試驗(yàn)性合作,這種試驗(yàn)也不同于通常意義上的“地方法治試驗(yàn)”。通常所謂的“地方法治試驗(yàn)”主要是一種“分級(jí)制政策試驗(yàn)”[18]See Sebastian Heilmann,PolicyExperimentationinChina'EconomicRise,Studies in Comparative International Development,Vol.43,No.1,pp.1-26,2008;Sebastian Heilmann,FromLocalExperimentstoNationalPolicy:TheOriginsofChina'DistinctivePolicyProcess,China Journal,No.59,January pp.1-30,2008.的產(chǎn)物,即地方政府在自己所屬的行政區(qū)域內(nèi),“在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上,結(jié)合自身特色和地方實(shí)際,祛除法治‘路徑依賴(lài)’,在治理中試驗(yàn)、在試驗(yàn)中治理的一種回應(yīng)互動(dòng)和制度建構(gòu)”。[19]周尚君:《國(guó)家建設(shè)視角下的地方法治試驗(yàn)》,載《法商研究》2013年第1期。同時(shí),這種法治試驗(yàn)之所以能夠成立,主要是因?yàn)樵趯俚鼗芾淼男姓^(qū)域內(nèi),地方政府可以通過(guò)上級(jí)的行政發(fā)包獲得大量治權(quán)和事權(quán),而“一旦在大量事項(xiàng)上獲得了決策權(quán)和自由裁量權(quán),地方就可以在一定范圍內(nèi)有效汲取和整合資源,自主決定地方法治建設(shè)的具體方案和實(shí)現(xiàn)路徑”。[20]前引⑤,丁軼文。相比之下,在區(qū)域間的法治合作中,試驗(yàn)行為的有效展開(kāi)高度依賴(lài)于不同地方政府間的溝通與協(xié)調(diào),但問(wèn)題在于,由于其中的任一地方政府均不享有充分的決定權(quán)限,這就在很大程度上為這種試驗(yàn)行為埋下了隱患,即全權(quán)決策主體的缺乏恐將導(dǎo)致試驗(yàn)行為的無(wú)疾而終和不可持續(xù),而這個(gè)難題又是無(wú)法通過(guò)諸如設(shè)立聯(lián)席會(huì)議、日常工作辦公室、聯(lián)合工作組等組織機(jī)構(gòu)的方式所能解決的。

(二)利益激勵(lì)

實(shí)際上,相比于制度激勵(lì),影響區(qū)域法治合作之可能性的最大激勵(lì)短板在于利益激勵(lì)方面。對(duì)此,曾經(jīng)有研究者認(rèn)為,區(qū)域合作的潛在收益足以驅(qū)使地方政府進(jìn)行合作,其原因在于“這些潛在的收益包括政治的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的等,并且這些收益可以由地方國(guó)家機(jī)關(guān)與其工作人員尤其是決策者來(lái)共同分享。例如,政治收益對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)講表現(xiàn)為可以提高該機(jī)關(guān)的政治公信力,獲得上級(jí)機(jī)關(guān)的嘉獎(jiǎng)等,而對(duì)于其工作人員尤其是決策者中的主要負(fù)責(zé)人來(lái)講,其政治收益則更是可觀的,在提升自己的政治威望,增加職務(wù)升遷的政治資本的同時(shí),還可以獲得其他相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益。對(duì)于一個(gè)真正理性的決策者而言,參與區(qū)域治理權(quán)的合作顯然是最優(yōu)的策略選擇”。[21]前引[15],陳光書(shū),第41頁(yè)。應(yīng)該承認(rèn),這種觀點(diǎn)具有一定的合理之處,一旦區(qū)域合作取得了成功,上述政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的收益確實(shí)頗為誘人。不過(guò),這種觀點(diǎn)似乎完全忽視了晉升錦標(biāo)賽的零和博弈性質(zhì),只是注意到了區(qū)域合作的正和博弈前景,因此存在著較大的可商榷空間。

與之不同,在同樣的問(wèn)題上,來(lái)自晉升錦標(biāo)賽視角的分析主要建立在如下一個(gè)論點(diǎn)的基礎(chǔ)之上,即對(duì)于區(qū)域合作事業(yè)而言,“只有當(dāng)合作的凈結(jié)果不改變參與人的相對(duì)位次時(shí),合作收益才可能實(shí)現(xiàn),否則合作很難發(fā)生”,換言之,“對(duì)于關(guān)心晉升的地方官員來(lái)說(shuō),晉升錦標(biāo)賽的相對(duì)位次是第一位的事情,一切有利于相對(duì)位次的都要盡力去做,即使在經(jīng)濟(jì)上虧損也值得;一切不利于相對(duì)位次的事情都要盡力避免,即使在經(jīng)濟(jì)上存在巨大的合作收益”。[22]前引⑧,周黎安書(shū),第252頁(yè)。進(jìn)而,這樣一來(lái),影響區(qū)域法治合作的利益激勵(lì)短板也就昭然若揭了。

首先,在區(qū)域合作中,各個(gè)參與者奉行的是“成本最小化”原則,而不是“收益最大化”原則。當(dāng)然,這里所謂的“收益”主要是指地方政府官員通過(guò)參與區(qū)域合作所可能帶來(lái)的政治晉升方面的有利后果和正面影響,與之相對(duì),這里的“成本”則意味著政治晉升方面的不利后果和潛在風(fēng)險(xiǎn)。在一般意義上,追求“收益最大化”和“成本最小化”往往是一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人所具有的并行的激勵(lì)結(jié)構(gòu),不過(guò),這并不表明在所有情形中二者均會(huì)共存,也不表明在所有情形中二者均是同等重要的,相反,在諸如區(qū)域合作這種類(lèi)型的政治晉升上的直接競(jìng)爭(zhēng)者均參與其中的情形里,各個(gè)參與者往往傾向于選擇“成本最小化”作為自己的首要行動(dòng)原則,進(jìn)而,也只有在滿足了“成本最小化”這個(gè)條件之后,他們才有可能考慮進(jìn)一步的政治收益。究其背后的深層次原因其實(shí)非常簡(jiǎn)單,在晉升錦標(biāo)賽中,任何參賽者要想獲得晉升均要擊敗自己的直接競(jìng)爭(zhēng)者,他所追求的目標(biāo)是要建立起相對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而言的比較優(yōu)勢(shì),相形之下,追求區(qū)域法治發(fā)展只有在不妨礙上述目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下才有可能得到參賽者的認(rèn)真對(duì)待。在這個(gè)意義上,哪怕區(qū)域法治合作能夠給地方政府官員帶來(lái)再大的政治收益,只要這種收益不是排他性的和獨(dú)占性的,就有可能會(huì)削弱參賽者的比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),甚至?xí)?yán)重顛覆原先的相對(duì)位次格局。自然,考慮到區(qū)域法治合作收益的非排他性和非獨(dú)占性,任何理性的地方政府官員都不會(huì)有足夠的動(dòng)力去全力推動(dòng)合作,更不會(huì)允許出現(xiàn)“一人出力,多人共享”從而帶來(lái)嚴(yán)重削弱比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)之局面的發(fā)生,甚至在極端情況下,如果區(qū)域間不合作可能會(huì)帶來(lái)?yè)p害直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的“可欲”后果,那么,即便合作收益再大,在理論上,相應(yīng)的地方政府官員反倒更有激勵(lì)選擇不合作。

其次,只有在屬地化管理的行政區(qū)域內(nèi)部,地方政府才會(huì)將“收益最大化”奉為首要行動(dòng)原則,此時(shí),“成本最小化”原則反倒退居其次。由于晉升錦標(biāo)賽嚴(yán)格按照屬地化管理原則考核當(dāng)?shù)卣賳T,這就導(dǎo)致只有在政府官員所在的行政區(qū)域內(nèi)部,他才會(huì)有最充分的激勵(lì)和動(dòng)力去推進(jìn)法治建設(shè)(盡管這種建設(shè)也是要高度服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)根本大局)。不過(guò),在這種情況下,相比于區(qū)域合作,政府官員的激勵(lì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化,即他們自覺(jué)地將“收益最大化”奉為首要行動(dòng)原則,試圖在任期內(nèi)提供有助于在未來(lái)的晉升錦標(biāo)賽中足以獲勝的政績(jī),與此同時(shí),“成本最小化”原則反倒約束力降低,只要能夠在短期內(nèi)快速實(shí)現(xiàn)政績(jī)體系的全面提升,任何成本方面的考慮都可以被暫時(shí)忽略不計(jì),甚至?xí)霈F(xiàn)“前任欠債,后任買(mǎi)單”的情況。顯然,之所以會(huì)出現(xiàn)上述狀況,是與晉升錦標(biāo)賽的基本屬性密切相關(guān)的:一方面,在一個(gè)固定的行政區(qū)域內(nèi)部,在正常情況下,法治建設(shè)成果的收益不存在“外溢”的可能性,亦不存在成果“權(quán)利歸屬”上的“重大爭(zhēng)議”,[23]當(dāng)然,這僅是就一般情況而言的,也不排除其他地區(qū)乃至相鄰地區(qū)有時(shí)會(huì)有意“復(fù)制”一地法治建設(shè)成果的可能性,比如近些年來(lái)在地方立法中屢屢出現(xiàn)甚至愈演愈烈的“立法抄襲”現(xiàn)象,可能在一定程度上就與此相關(guān)。參見(jiàn)孫波:《試論地方立法“抄襲”》,載《法商研究》2007年第5期。地方政府官員自然有激勵(lì)從事法治建設(shè)并力圖在最大程度上獲取這種“排他性收益”,這也與區(qū)域法治中的非排他性、非獨(dú)占性收益形成了鮮明對(duì)比;另一方面,既然收益是排他性的,成本又可以轉(zhuǎn)嫁給后任官員承擔(dān),自然,對(duì)于一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人而言,“成本最小化”原則必然是第二位的,這對(duì)于地方法治建設(shè)事業(yè)而言亦是如此。

四、區(qū)域法治向何處去

從上述分析中不難發(fā)現(xiàn),受制于晉升錦標(biāo)賽、屬地化管理、行政發(fā)包制等結(jié)構(gòu)性因素的影響,區(qū)域法治得以展開(kāi)的前提性條件——區(qū)域法治合作——至少在目前看來(lái)存在著一定的不確定性,其突出表現(xiàn)體現(xiàn)在促進(jìn)區(qū)域法治合作的激勵(lì)機(jī)制是嚴(yán)重缺失的。進(jìn)而,如果說(shuō)制度激勵(lì)問(wèn)題尚且可以通過(guò)諸如加強(qiáng)中央立法供給、修改(憲法、立法法、地方組織法等)法律、設(shè)立實(shí)權(quán)性的跨區(qū)域組織機(jī)構(gòu)等方式來(lái)加以解決,利益激勵(lì)問(wèn)題的解決之路卻看上去更為艱難,因?yàn)槿绻麜x升錦標(biāo)賽、行政發(fā)包制等制度安排不發(fā)生根本性的改變,利益激勵(lì)問(wèn)題將很難得到整體上的解決。而且,利益激勵(lì)問(wèn)題能否解決還會(huì)在一定程度上波及制度激勵(lì)問(wèn)題的解決效果,因?yàn)闊o(wú)論如何加強(qiáng)立法、修法抑或設(shè)立何種組織機(jī)構(gòu),只要地方政府依然遵循晉升錦標(biāo)賽和行政發(fā)包制的基本邏輯,即便區(qū)域法治合作行為具有了堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ),地方政府仍然不會(huì)進(jìn)行真正意義上的區(qū)域合作,最終恐將導(dǎo)致旨在解決制度激勵(lì)問(wèn)題的一系列手段措施形同虛設(shè)。

因此,本文認(rèn)為,“區(qū)域法治是否可能”的問(wèn)題,在很大程度上取決于區(qū)域法治合作中的利益激勵(lì)問(wèn)題能否得到有效的解決,盡管一步到位式的解決并不現(xiàn)實(shí),但至少在目前看來(lái)仍然存在著可以改進(jìn)的空間,這便是逐步改變現(xiàn)有的晉升錦標(biāo)賽和行政發(fā)包制的制度安排。實(shí)際上,晉升錦標(biāo)賽和以屬地化管理為核心的行政發(fā)包制是兩套相互依靠、互為支撐的制度安排,缺少了其中的任何一個(gè),“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的地方政府官員的考核、選拔體系就將崩潰,二者的共同作用為1978年以來(lái)中國(guó)的全方面發(fā)展提供了不可或缺的政府動(dòng)力。然而,正如前文所分析的那樣,有利必有弊,在區(qū)域發(fā)展問(wèn)題逐漸凸顯,民眾的表達(dá)意愿日漸增強(qiáng)的時(shí)代背景下,這種只專(zhuān)注于某一行政區(qū)域內(nèi)的“向上負(fù)責(zé)”體制已經(jīng)越來(lái)越無(wú)法有效回應(yīng)時(shí)代發(fā)展所帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),必須在一定程度上作出改變。而在區(qū)域法治合作的背景下,在本文看來(lái),這種改變的重點(diǎn)方向主要有兩個(gè)方面:一是在現(xiàn)有的官員考核、評(píng)價(jià)體系中增加區(qū)域合作方面的相關(guān)內(nèi)容。官員考核體系實(shí)際上是一個(gè)指揮棒,它包含了什么樣的內(nèi)容,就會(huì)為政府官員提供什么樣的指引。而在目前的考核體系中,盡管縱觀近年來(lái)的行政體制改革,一個(gè)突出的方面便是試圖完善地方官員晉升的指標(biāo)考核體系,引入了諸如“綠色GDP”、民眾滿意度測(cè)評(píng)等新的考核參數(shù),同時(shí)在法治建設(shè)的指標(biāo)考核中,也在一定程度上借鑒了國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)香港等地區(qū)的法治評(píng)估先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),在強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體的中立性、評(píng)估方法的科學(xué)性、參與主體的多元性等要求的基礎(chǔ)上,[24]參見(jiàn)錢(qián)弘道等:《法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。保證指標(biāo)考核能夠真正區(qū)分出不同地方法治建設(shè)的努力程度,從而試圖將傳統(tǒng)的以行政發(fā)包為中心的、以準(zhǔn)市場(chǎng)化激勵(lì)為特征的行政體制已經(jīng)開(kāi)始向韋伯式的理性科層制[25]大體上,韋伯意義上的科層制,其主要特征包括規(guī)則化運(yùn)作、部門(mén)權(quán)限明確、官職層級(jí)制、公私分明、徹底的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練、職務(wù)全職化、規(guī)則一般性等等,參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯:《韋伯作品集III:支配社會(huì)學(xué)》,康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯,廣西師范大學(xué)出版社2004年版,第22 24頁(yè)。全面轉(zhuǎn)型,更為注重行政問(wèn)責(zé)、程序正義和權(quán)力制約,[26]前引⑧,周黎安書(shū),第322-324頁(yè)?！爸豢唇Y(jié)果,不問(wèn)過(guò)程”的內(nèi)部控制模式也將向以制度、程序?yàn)橹行牡目刂颇Ｊ睫D(zhuǎn)移。但毫無(wú)疑問(wèn),區(qū)域合作方面的相關(guān)內(nèi)容并沒(méi)有全面納入到現(xiàn)有的考核體系中,而是更多地體現(xiàn)為一種考核體系外的行政建議和指導(dǎo),這也直接導(dǎo)致了地方政府在區(qū)域合作問(wèn)題上缺乏必要的激勵(lì)。因此,在未來(lái)的官員指標(biāo)考核體系改革中,如何在將區(qū)域合作納入進(jìn)來(lái)的同時(shí),有效區(qū)分和識(shí)別不同區(qū)域政府官員的努力程度,并將考核指標(biāo)加以進(jìn)一步細(xì)化和科學(xué)化設(shè)定,應(yīng)當(dāng)是改革的一大重點(diǎn)和難題。二是逐步改變現(xiàn)有的行政發(fā)包體制。行政發(fā)包意味著地方政府必須屬地化管理,這導(dǎo)致了政府官員通常只將注意力集中在自己的行政區(qū)域內(nèi)部,缺乏區(qū)域合作的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和有效動(dòng)力。而縱觀近些年來(lái)的若干變化,以屬地化管理為核心的行政發(fā)包制目前已經(jīng)呈現(xiàn)出了逐步弱化的趨勢(shì)。屬地化管理之所以長(zhǎng)期遭到詬病的一個(gè)重要原因就在于中央政府將大量本應(yīng)該屬于自己管轄的事項(xiàng)及其權(quán)力下放給地方,而在21世紀(jì)以來(lái),中央與地方關(guān)系中的一個(gè)新趨勢(shì)卻是中央開(kāi)始逐步回收某些權(quán)力,改為中央垂直管理或者省以下垂直管理,這包括質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、藥品監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)、土地管理等諸多方面,一個(gè)最近的例子則是司法改革,在黨的十八屆三中全會(huì)之后,中央試圖改變行政發(fā)包制下的司法地方化局面,推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物的統(tǒng)一管理。盡管這些措施的具體效果還有待進(jìn)一步觀察,但毫無(wú)疑問(wèn),垂直管理的加強(qiáng)必定意味著屬地化管理的削弱,這將大大限制和降低地方政府橫向整合資源的渠道和能力,而在承包型法治下,地方政府之所以有動(dòng)力從事法治建設(shè),之所以能夠大張旗鼓地搞各類(lèi)法治試驗(yàn)項(xiàng)目,恰恰與地方政府掌握了大量的權(quán)力和資源部分相關(guān)。進(jìn)而,垂直化的收權(quán)就將導(dǎo)致承包型法治開(kāi)始發(fā)生局部變動(dòng),中央層面的“頂層設(shè)計(jì)”可能在未來(lái)的地方法治建設(shè)中將起到更為重要的作用,而這又將為區(qū)域法治的全面展開(kāi)奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

當(dāng)然,上述分析只是一種理論層面的簡(jiǎn)化推演,在現(xiàn)實(shí)中,影響地方政府官員是否作出合作決策的動(dòng)機(jī)因素和激勵(lì)機(jī)制是多種多樣的,比如,大量研究表明,非物質(zhì)激勵(lì)可以在一定程度上改變行動(dòng)者的原有動(dòng)機(jī)結(jié)構(gòu)和行為偏好,促使其按照主流價(jià)值觀的要求作出選擇和決策,繼而“通過(guò)文化的熏陶、價(jià)值觀的塑造,可以形成人們內(nèi)在的精神力量,通過(guò)內(nèi)省的機(jī)制,不需要借助第三方的監(jiān)督從而節(jié)約大量的交易成本,較為低廉地促進(jìn)合作的實(shí)現(xiàn)”。[27]前引[13],張維迎書(shū),第8頁(yè)。這意味著,如果區(qū)域法治合作已經(jīng)逐漸成了社會(huì)各界的共識(shí),并且得到了中央層面的大力肯定和宣傳,那么地方政府官員就有可能會(huì)在這種新型的“組織文化”[28]對(duì)于組織文化因素在當(dāng)代中國(guó)法治實(shí)踐過(guò)程中所發(fā)揮作用的具體分析,參見(jiàn)丁軼:《反科層制治理:國(guó)家治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》,載《學(xué)術(shù)界》2016年第11期;丁軼:《等級(jí)體制下的契約化治理——重新理解中國(guó)憲法中的“兩個(gè)積極性”》,載《中外法學(xué)》2017年第4期。氛圍中改變其原有的行動(dòng)策略,更為看重區(qū)域合作的正和博弈結(jié)果,并將合作過(guò)程中可能產(chǎn)生的相關(guān)成本內(nèi)部化。但與此同時(shí),我們還是需要強(qiáng)調(diào),相比于非物質(zhì)激勵(lì),諸如利益激勵(lì)這樣的物質(zhì)性激勵(lì)手段所能產(chǎn)生的影響無(wú)疑要更大、更深遠(yuǎn),單純指望非物質(zhì)激勵(lì)手段來(lái)解決現(xiàn)有的區(qū)域法治合作激勵(lì)不足的難題,恐怕是一個(gè)不切合實(shí)際的美好期待。因此,在本文看來(lái),回答“區(qū)域法治是否可能”的問(wèn)題最終還是要回到如何解決利益激勵(lì)這樣的老問(wèn)題上來(lái),而這又需要中央與地方、國(guó)家與社會(huì)層面的共同應(yīng)對(duì)和攜手解決。