張鳴起

習(xí)近平總書(shū)記高度重視中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè),對(duì)法治體系建設(shè)的首要環(huán)節(jié)“科學(xué)立法”發(fā)表了系列論述,這些論述作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分,其自身也形成了一個(gè)以憲法為核心,以良法為目標(biāo),以民主、科學(xué)、依法為重要原則和根本方法,以黨的領(lǐng)導(dǎo)為保障的思想體系。這個(gè)體系立意高遠(yuǎn),內(nèi)涵豐富,是我們做好立法工作的根本遵循。這里重點(diǎn)談四方面的認(rèn)識(shí)。

一、新時(shí)代立法要以制定良法為目標(biāo)和任務(wù)

黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要提高立法質(zhì)量,制定良法,完善社會(huì)主義法律體系。他指出:“不是什么法都能治國(guó),不是什么法都能治好國(guó),越是強(qiáng)調(diào)法治,越是要提高立法質(zhì)量”;①習(xí)近平:《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話(huà)》(2013年2月23日),載《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2015年版,第43頁(yè)。還引用王安石的名言來(lái)說(shuō)明良法的重要性:“立善法于天下,則天下治;立善法于一國(guó),則一國(guó)治?！雹?宋)王安石:《臨川先生文集》,中華書(shū)局1959年版,第678頁(yè)。在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上又指出,要“抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”。在黨的十九大報(bào)告中則進(jìn)一步提出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法,以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。習(xí)近平總書(shū)記的這一系列論述,是對(duì)我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代后立法的理念、路徑、目標(biāo)和任務(wù)的科學(xué)、全面的新論斷。習(xí)近平總書(shū)記的講話(huà)指明了良法是發(fā)展和善治的前提、保障,發(fā)展和善治是良法的目標(biāo)和任務(wù)?！鞍l(fā)展”主要是指經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面的全面發(fā)達(dá)進(jìn)步,“善治”則更多的被理解為追求和實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定社會(huì)秩序的治理狀態(tài)。何為良法?不同時(shí)期和不同視角可以作出多種解答,目前從立法實(shí)踐的意義上講,新時(shí)代制定“良法”,就是要訂立能夠適應(yīng)保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等發(fā)展以及良好的社會(huì)治理所需求的法律體系,因此,滿(mǎn)足善治和發(fā)展的需求就是制定良法的重要標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)。

強(qiáng)調(diào)以良法為立法的目標(biāo),既符合馬克思主義法律理論,也符合改革發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律。法律規(guī)范具有重要的引導(dǎo)功能。當(dāng)前,改革發(fā)展對(duì)立法的要求已不僅僅是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、鞏固改革成果,而是需要通過(guò)立法做好頂層設(shè)計(jì)、引導(dǎo)改革進(jìn)程、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。同時(shí),良法也必然能夠反映一個(gè)國(guó)家一定階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)要求,能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指明方向、營(yíng)造環(huán)境、提供保障。因此,以良法為立法工作目標(biāo),著力提高立法質(zhì)量,制定能夠促進(jìn)發(fā)展、保障善治的良法,確保我國(guó)實(shí)現(xiàn)從“有法可依”到“良法可依”、從“法律大國(guó)”到“良法強(qiáng)國(guó)”的轉(zhuǎn)變,是新時(shí)代立法工作的重中之重。

二、新時(shí)代立法要以堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法為根本路徑和基本原則

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中把依法立法、科學(xué)立法、民主立法三者并列,強(qiáng)調(diào)共同推進(jìn),指明了制定良法、促進(jìn)發(fā)展、保障善治要堅(jiān)持的根本路徑和基本原則。這是我國(guó)立法認(rèn)識(shí)論的巨大飛躍,具有很強(qiáng)的理論支撐和實(shí)踐基礎(chǔ)。

科學(xué)立法是制定良法的關(guān)鍵?？茖W(xué)立法的核心是指立法要尊重和體現(xiàn)法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的客觀(guān)規(guī)律和立法活動(dòng)自身的規(guī)律。遵循立法活動(dòng)規(guī)律,就要從國(guó)情和實(shí)際出發(fā),遵循立法程序,注重立法技術(shù),努力實(shí)現(xiàn)立法過(guò)程的科學(xué)化和現(xiàn)代化。民主立法是制定良法的基礎(chǔ)?！懊裰髁⒎ǖ暮诵脑谟跒榱巳嗣瘛⒁揽咳嗣??！雹哿?xí)近平:《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》(2014年10月20日),載《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中),中央文獻(xiàn)出版社2016年版,第149頁(yè)。一部法律是否屬于良法可以有諸多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)條件,但最關(guān)鍵、最根本的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是是否順應(yīng)廣大人民的意愿,維護(hù)廣大人民的利益,使法律成為增進(jìn)人民福祉、增進(jìn)社會(huì)認(rèn)同的最大公約數(shù)。④參見(jiàn)信春鷹:《深入推進(jìn)科學(xué)立法民主立法》,載《光明日?qǐng)?bào)》2014年10月31日。同時(shí),通過(guò)民主立法,還能夠集思廣益,凝聚民智,提高立法質(zhì)量;能使法律最大限度反映最廣大人民群眾的意愿,充分實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的民主權(quán)利,切實(shí)維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益,從而使最廣大人民群眾達(dá)成共識(shí),使法律獲得更大的認(rèn)同感,擴(kuò)大法律的社會(huì)基礎(chǔ),為全民守法奠定堅(jiān)實(shí)根基。依法立法是制定良法的重要支撐和保障。依法立法的核心要義是依照憲法和立法法的規(guī)定進(jìn)行立法,其中主要包括立法權(quán)主體法定和不同立法權(quán)主體的立法權(quán)限法定。

科學(xué)立法、民主立法、依法立法并列推進(jìn),揭示了立法活動(dòng)內(nèi)在的政治性、科學(xué)性、人民性、合法性相統(tǒng)一的根本屬性。在實(shí)踐中,科學(xué)立法、民主立法、依法立法三者本來(lái)就密切相關(guān),相輔相承。堅(jiān)持科學(xué)的立法程序、立法技術(shù)和工作方式,科學(xué)平衡各種不同的社會(huì)關(guān)系,可以更好地體現(xiàn)立法的人民性、合法性。同時(shí),科學(xué)立法又必然要求民主立法,體現(xiàn)立法的民主化。民主立法可以保證和促進(jìn)立法的科學(xué)性。依法立法是科學(xué)立法、民主立法的保障。立法法等有關(guān)法律對(duì)立法的程序、方式等等都作了明確詳細(xì)的規(guī)定,要求立法工作必須科學(xué)、民主?？茖W(xué)立法、民主立法、依法立法各有豐富的內(nèi)涵和明晰的外延,三者相互獨(dú)立,但又是交叉融合的,統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的實(shí)踐中。只有堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法,才能制定良法和形成良法體系,使法律符合廣大人民的根本利益,符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律。

三、新時(shí)代立法要維護(hù)憲法的核心地位和法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào),要完善以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系,并在黨的十八屆四中全會(huì)講話(huà)中指出,“要完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度,健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。對(duì)這一問(wèn)題,習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中又進(jìn)一步明確提出:“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,推進(jìn)合憲性審查工作,維護(hù)憲法權(quán)威。”

憲法在法律體系中居核心地位是人盡皆知的共識(shí),明確這一點(diǎn)很重要,但更重要的是還要明確,憲法的核心地位需要通過(guò)各類(lèi)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和憲法解釋、合憲審查、違憲查究等一系列制度來(lái)體現(xiàn)和保障。我國(guó)現(xiàn)行憲法、監(jiān)督法和有關(guān)法律對(duì)立法監(jiān)督機(jī)制作了規(guī)定。立法法根據(jù)我國(guó)立法的實(shí)際情況,也較系統(tǒng)規(guī)定了立法監(jiān)督機(jī)制,主要是備案審查制度、改變和撤銷(xiāo)制度等,但長(zhǎng)期以來(lái),在實(shí)踐中,我國(guó)主要建立了對(duì)行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等的合法性審查制度并予以實(shí)施,而對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)制定法律的合憲審查和重大決策的違憲查究等一些重要制度建立則嚴(yán)重滯后,久而久之,必然會(huì)影響憲法核心地位和立法質(zhì)量乃至社會(huì)主義法律體系的進(jìn)一步完善。2018年3月第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)建立憲法和法律委員會(huì),這對(duì)于完善憲法解釋程序,切實(shí)開(kāi)展合憲性審查和合法性審查,適時(shí)開(kāi)展法規(guī)清理,維護(hù)憲法權(quán)威和國(guó)家法制統(tǒng)一等都具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

完善以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系,還要求按照法定立法權(quán)限立法。制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的活動(dòng),以及最高法院作出司法解釋、國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府制定規(guī)章的活動(dòng),都必須依照憲法、立法法和有關(guān)法律關(guān)于立法權(quán)限劃分的規(guī)定,各有關(guān)機(jī)關(guān)都必須在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán),不能超越法定的權(quán)限范圍,比如司法解釋就不應(yīng)當(dāng)“越權(quán)”承擔(dān)應(yīng)由立法解釋解決的問(wèn)題。國(guó)家機(jī)關(guān)超越法定權(quán)限的立法行為是違法的、無(wú)效的。

法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,既是憲法核心地位形式上的外在表現(xiàn),也是維護(hù)憲法核心地位的內(nèi)在要求。維護(hù)法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一:一是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全立法起草、論證、調(diào)研、審議、表決機(jī)制,細(xì)化法律修改程序,完善法律草案表決程序,落實(shí)立法后評(píng)估機(jī)制,進(jìn)而增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性,提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性。二是應(yīng)當(dāng)完善立法技術(shù)和立法工作方式,改變粗放型立法,推進(jìn)立法精細(xì)化。綜合運(yùn)用立法咨詢(xún)、聽(tīng)證、座談、評(píng)估等多種形式,建立健全立法專(zhuān)家顧問(wèn)、聯(lián)系點(diǎn)等制度,使法律規(guī)定更加具體和嚴(yán)謹(jǐn),從源頭上減少司法和行政執(zhí)法中的“隨意性”行為,避免“同罪不同罰”現(xiàn)象,增強(qiáng)法律實(shí)施的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。三是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立改廢釋并舉,增強(qiáng)立法工作的及時(shí)性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。正如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的,對(duì)“實(shí)踐證明行之有效的改革,要及時(shí)上升為法律”;對(duì)“不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī),要及時(shí)修改和廢止”,還“要加強(qiáng)法律解釋工作,及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)”。⑤習(xí)近平:《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次全體會(huì)議上的講話(huà)》(2014年10月27日),載《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月28日。當(dāng)前尤其應(yīng)當(dāng)突出加大立法解釋的工作力度,盡快扭轉(zhuǎn)立法解釋長(zhǎng)期滯后的不利狀況。如我國(guó)現(xiàn)行法律250多部,而稱(chēng)得上立法解釋的不足20部,且內(nèi)容基本上是刑事法律方面的,其他內(nèi)容的只有幾部。四是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件的銜接和配套,發(fā)揮法律體系整體功效,推動(dòng)法律體系完善發(fā)展。五是應(yīng)當(dāng)推進(jìn)立法信息化建設(shè),注重運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)強(qiáng)化立法流程管理,探索智慧立法系統(tǒng)建設(shè),推進(jìn)立法智能化。

四、新時(shí)代立法要加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善人大主導(dǎo)的立法體制，充分發(fā)揮各方面參與立法的積極性

習(xí)近平總書(shū)記提出:“推進(jìn)科學(xué)立法,關(guān)鍵是完善立法體制?！雹蘖?xí)近平:《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》,載《求是》2015年第1期。完善立法體制,需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作,是完善立法體制的核心和根本。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要是指政治領(lǐng)導(dǎo),即政策方針的領(lǐng)導(dǎo)。⑦參見(jiàn)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2016〕10號(hào))。因此,加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo),首先就是要自覺(jué)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想尤其是立法思想為指導(dǎo),將黨中央提出的大政方針、決策部署作為立法的先導(dǎo)、指引和重要依據(jù)。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo),還需要完善黨對(duì)立法工作重大問(wèn)題決策的程序。⑧參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(2014年10月23日),載《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中),中央文獻(xiàn)出版社2016年版,第161頁(yè)。程序是落實(shí)黨對(duì)立法工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要制度保障。2016年發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》,對(duì)有立法權(quán)的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的工作權(quán)限、方式、程序等進(jìn)行了明確規(guī)定,是加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要遵循,應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實(shí),以確保實(shí)現(xiàn)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

發(fā)揮人大及其常委會(huì)對(duì)立法工作的主導(dǎo)作用,有利于加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào),從立法體制上最大程度地克服目前存在的“部門(mén)利益法制化”現(xiàn)象。當(dāng)前,發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大及其常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用:一是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)立法決策的主導(dǎo),通過(guò)每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃,加大對(duì)立法工作的統(tǒng)籌力度,對(duì)部門(mén)本位主義、地方保護(hù)主義等影響科學(xué)立法的現(xiàn)象進(jìn)行源頭規(guī)制;二是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)起草法律案整個(gè)過(guò)程的主導(dǎo),改變“政府部門(mén)報(bào)什么、人大審什么”的模式;三是應(yīng)當(dāng)處理好黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法兩者之間的關(guān)系,堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo),人大及其常委會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下發(fā)揮對(duì)立法工作的主導(dǎo)作用;四是應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮各級(jí)人大代表在立法中的作用,健全法律法規(guī)起草征求人大代表意見(jiàn)制度,健全人大代表議案、建議和立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的銜接機(jī)制,拓寬代表參與立法的途徑和渠道,使人大代表更多參與立法活動(dòng)。

要不斷健全立法機(jī)關(guān)與人民群眾的溝通機(jī)制,使立法機(jī)關(guān)了解人民群眾的關(guān)注點(diǎn)和利益訴求。這是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“民主立法的核心是為了人民、依靠人民”的要求的重要舉措,也有利于凝聚民智,擴(kuò)大法律的社會(huì)基礎(chǔ)。當(dāng)前,一是應(yīng)當(dāng)健全立法協(xié)商機(jī)制,充分聽(tīng)取政協(xié)委員、各民主黨派和無(wú)黨派人士、工商聯(lián)和各人民團(tuán)體對(duì)法律草案的意見(jiàn),正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾利益,并且將立法協(xié)商機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范化、法制化;二是應(yīng)當(dāng)健全法律法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制,廣泛凝聚社會(huì)共識(shí),擴(kuò)大公民對(duì)立法的有序參與,廣納民意,博采民智,同時(shí)增強(qiáng)公眾與法律的親密感;三是應(yīng)當(dāng)完善立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)制度,探索建立國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)機(jī)制,準(zhǔn)確把握最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關(guān)系;四是應(yīng)當(dāng)健全立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度,發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者的專(zhuān)業(yè)、中立等優(yōu)勢(shì),為立法工作提供智力支持。