洪大用 王道勇 黃家亮

黨的十九大指出，經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但是，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變。民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題。如何在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，進一步提升人民生活水平和生活質量，進一步增強廣大人民群眾的獲得感幸福感安全感，更好滿足人民美好生活需要，是一項具有重大理論意義和實踐意義的課題。深入學習和實踐習近平新時代中國特色社會主義思想，精準聚焦，精準發(fā)力，精準施策，是破解這一重大課題的關鍵所在。

一、更好滿足人民美好生活需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列治國理政的新思想新理念新戰(zhàn)略，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，更好滿足人民美好生活需要是其核心內涵。

（一）以人民為中心發(fā)展思想的提出

2012年11月15日，習近平總書記在新一屆中央政治局常委同中外記者見面會上鄭重提出，“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！雹倭暯剑骸读暯秸勚螄碚ǖ谝痪恚罚本和馕某霭嫔?，2018，第3頁，101頁。這次講話直接提出了以滿足人民的美好生活需要作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。黨的十八大以來，習近平總書記在多次重要講話中不斷重申和豐富這一思想。2014年2月，習近平總書記在接受外國媒體專訪時指出，“我的執(zhí)政理念，概括起來說就是：為人民服務，擔當起該擔當的責任?！雹诹暯剑骸读暯秸勚螄碚ǖ谝痪恚?，北京：外文出版社，2018，第3頁，101頁。此后，習近平總書記多次指出：“讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發(fā)點和落腳點”，“在經濟發(fā)展的基礎上不斷提高人民生活水平，是黨和國家一切工作的根本目的”③習近平：《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017，第4頁，11頁。2015年11月，習近平總書記在中央政治局第二十八次集體學習講話時第一次直接使用了“以人民為中心的發(fā)展思想”這一表述，他指出：“堅持以人民為中心的發(fā)展思想。發(fā)展為了人民，這是馬克思主義政治經濟學的根本立場。”④習近平：《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017，第4頁，11頁2016年，習近平總書記在黨的十八屆六中全會上面向未來提出了“八個如何”理論命題，其中之一就是“如何堅持好以人民為中心的發(fā)展思想，更好保障和改善民生”。2017年7月26日，習近平總書記在省部級主要領導干部“學習習近平總書記重要講話精神，迎接黨的十九大”專題研討班開班式上的重要講話中進一步指出，未來我們黨必須更好地回應人民對美好生活的向往，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步，進一步完善了堅持以人民為中心的發(fā)展思想。

2017年11月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出“明確新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”，強調“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”⑤《黨的十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017，第20-21頁。。堅持以人民為中心的發(fā)展思想成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

（二）以人民為中心發(fā)展思想的重要意義

以人民為中心的發(fā)展思想是當代中國馬克思主義政治經濟學思想，體現了中國共產黨的宗旨意識和根本立場，體現了公平正義的社會主義核心價值觀，體現了新發(fā)展理念，是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的核心和靈魂。以人民為中心的發(fā)展思想不僅充分反映了共產黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的客觀要求，而且體現了習近平總書記所闡述的“遵循經濟規(guī)律的科學發(fā)展，遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展”的核心要義，極大地豐富了馬克思主義人民觀、發(fā)展觀，是馬克思主義人民觀、發(fā)展觀的新飛躍、新發(fā)展，是中國共產黨關于發(fā)展思想的最新成果，更是當前和未來相當長一段時期內進一步保障和改善民生的根本行動指南。

堅持以人民為中心的發(fā)展思想是對以神為本、以物為本和抽象的以人為本的超越，也是社會主義發(fā)展新階段的必然要求?！懊駷榘畋?本固邦寧”。發(fā)展為了誰、依靠誰，是一切發(fā)展觀尤其是執(zhí)政黨必須清楚回答的根本問題。我們黨在成立之初，就莊嚴地向世人宣告，中國共產黨自身沒有特殊利益，人民的利益就是我們的利益。與抽象的以人為本思想不同，以習近平同志為核心的黨中央從宏觀的、歷史的和戰(zhàn)略的高度出發(fā)，將以人為本落到了執(zhí)政的方方面面，即將堅持和完善中國特色社會主義與共產主義遠大理想統(tǒng)一起來，將解放和發(fā)展生產力同實現中華民族偉大復興統(tǒng)一起來，將經濟發(fā)展與社會進步統(tǒng)一起來，將中國發(fā)展與世界各國共同發(fā)展統(tǒng)一起來，實現經濟發(fā)展的成果由全體人民共享。

十九大報告指出，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石。帶領人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標。必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕的方向不斷邁進。人不是抽象的，而是現實的，歷史的創(chuàng)造者不是某個人、某些人，而是廣大人民群眾。我們在發(fā)展進程中始終要密切關注人民群眾需求的變化,始終把實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點。我們不僅注重人民群眾需求滿足的狀況,而且尊重人民主體地位,調動人民積極性主動性,發(fā)揮人民首創(chuàng)精神,保障人民各項權益,促進全體人民共同參與發(fā)展。

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，要求我們在發(fā)展問題上形成全局觀、整體觀、持續(xù)觀、公正觀、群眾觀。全局觀要求我們意識到，民生是人民幸福之基、社會和諧之本，牽一發(fā)而動全身。民生連著民心、民心凝聚民力，做好保障和改善民生工作，不能僅僅就事論事，應當有全局觀，要認識到改善民生不僅事關群眾福祉和社會和諧穩(wěn)定，而且是全面建成小康社會的關鍵要求，是實現中華民族偉大復興中國夢的核心內容。整體觀要求我們從中國特色社會主義事業(yè)總體布局的高度，用宏觀的系統(tǒng)的辯證的思維來觀察和分析民生問題。持續(xù)觀要求我們必須持之以恒，為實現經濟發(fā)展與社會進步的良性互動形成可持續(xù)的體制機制保障，不斷滿足人民群眾的新需求。公正觀要求我們從社會主義本質與社會長治久安的高度出發(fā)，協(xié)調好少數人先富與共同富裕的關系，需要節(jié)制資本增進勞動者權益，需要關懷弱勢群體的合法權益，需要處理好干部和群眾之間的關系，需要完善再分配制度體系。群眾觀則要求我們進一步認識到，增進民生福祉是堅持立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求。人民是最大的靠山，脫離群眾是最大的危險。我們黨之所以得到人民擁護和支持，從根本上說，就是因為能始終代表中國最廣大人民群眾的根本利益。

（三）以人民為中心的發(fā)展思想要求著力保障與改善民生

在實踐中，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，關鍵是要不斷提升廣大人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。習近平總書記曾多次強調,“中國夢就是人民的幸福夢”。2015年1月，習近平總書記在中央深化改革領導小組第10次會議上明確提出，要“推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招”，“把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。”①習近平：《習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）》，北京：學習出版社、人民出版社，2016，第76-77頁。此后在眾多國內外重大場合中，習近平總書記頻繁地提起“獲得感”和“幸福感”等關鍵詞。在2016年的新年賀詞中，習近平總書記著重強調了“獲得感”這個概念；在2016年2月的中央深化改革領導小組第二十一次會議上，習近平總書記將“是否促進經濟社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感”這“兩個是否”上升為改革成效的評價標準①新華社：《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十一次會議》，新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-02/23/c_1118135058.htm，2018-7-30。；同年4月，在網絡安全和信息化工作座談會的講話中，習近平總書記提出要“讓億萬人民在共享互聯網發(fā)展成果上有更多獲得感”②習近平：《在網絡安全和信息化工作座談會上的講話（單行本）》，北京：人民出版社，2016，第5頁。；在同年9月，在二十國集團杭州工商峰會開幕式發(fā)表主旨演講時，習近平總書記提出，中國將“更加注重公平公正，在做大發(fā)展蛋糕的同時分好蛋糕，從人民最關心最直接最現實的利益問題出發(fā)，讓老百姓有更多成就感和獲得感?！雹哿暯剑骸吨袊l(fā)展新起點 全球增長新藍圖——在二十國集團工商峰會開幕式上的主旨演講》，《人民日報》，2016-9-4。在2017年7月26日重要講話中，習近平總書記進一步強調了人民對美好生活的向往問題。在十九大報告中，習近平總書記強調“堅持在發(fā)展中保障和改善民生。增進民生福祉是發(fā)展的根本目的?！薄氨ＷC全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕?！雹堋饵h的十九大報告輔導讀本》，人民出版社，2017，第23頁?？梢哉f，如何進一步提升人民群眾的改革獲得感和生活幸福感，已經成為黨中央貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想的主要抓手。

在具體操作層面上，提升廣大人民群眾的改革獲得感和幸福感，需要不斷分析和識別人民需求的變化。當前我國民生發(fā)展不平衡不充分的問題還很突出，需要“抓重點、補短板、強弱項”。著力補齊民生短板，是將堅持以人民為中心的發(fā)展思想落到實處的客觀要求?！懊裰簦颉?。習近平總書記強調“抓民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，抓住最需要關心的人群，一件事情接著一件事情辦、一年接著一年干，鍥而不舍向前走”⑤習近平：《抓民生要抓住人民最關心最直接的最現實的利益問題》，《人民日報》，2013-4-11。，“要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利，維護社會公平正義”⑥習近平：《在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上的講話》，《人民日報》，2013-3-18。，更具體來說，就是“要以更大的力度、更實的措施保障和改善民生，加強和創(chuàng)新社會治理，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，讓實現全體人民共同富裕在廣大人民現實生活中更加充分地展示出來?！雹吡暯剑骸对诘谑龑萌珖嗣翊泶髸谝淮螘h上的講話》，《人民日報》，2018-3-21。

二、影響人民美好生活的主要民生短板

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，高度重視保障和改善民生工作，我國民生事業(yè)發(fā)展方向更加明晰，制度日趨完善，發(fā)展成就舉世矚目。但同時，當前我國民生事業(yè)中還存在若干影響人民美好生活的短板。

（一）近年來我國民生事業(yè)的成就與不足

經過2013-2017年五年的努力，我國人均GDP超過9000美元。居民收入年均增長7.4%、超過經濟增速，形成世界上人口最多的中等收入群體。城鎮(zhèn)新增就業(yè)6600萬人以上，13億多人口的大國實現了比較充分就業(yè)。脫貧攻堅取得決定性進展，貧困人口減少6800多萬，易地扶貧搬遷830萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到3.1%。社會養(yǎng)老保險覆蓋9億多人，基本醫(yī)療保險覆蓋13.5億人，織就了世界上最大的社會保障網。人均預期壽命達到76.7歲。棚戶區(qū)住房改造2600多萬套，農村危房改造1700多萬戶，上億人喜遷新居。此外，3600萬套保障性住房全部開工并部分建成，教育公平與教育制度現代化持續(xù)推進，健康中國建設穩(wěn)步推進，人口計生政策適時進行調整，廣大人民群眾的獲得感和幸福感持續(xù)提升。①李克強：《政府工作報告》，《人民日報》，2018-03-06。

為什么說當前人民美好生活仍然存在一些短板？首先是因為長期以來經濟發(fā)展和社會進步的失衡并不能一下子消除，民生領域投入不足制約了民生事業(yè)的發(fā)展；其次，在民生領域的各個方面之間，發(fā)展不平衡不充分的情形客觀存在，一些方面還不能有效地滿足人民美好生活的需要，例如脫貧攻堅的任務依然艱巨；再次，民生建設的每一個方面實際上都是系統(tǒng)工程，從價值理念、政策設計、政策實施到檢查評估，任何一個環(huán)節(jié)的不足，都會影響民生建設的效果，這些不足也成為需要克服的短板；最后，民生本身是在不斷發(fā)展的，隨著新時代人民美好生活需求的變化，原有民生事業(yè)的進展和成就成為新工作的起點，甚至也會演變?yōu)樾碌亩贪?。識別民生短板要堅持實事求是、與時俱進的原則，要依據國家的發(fā)展理念和實際，依據民生發(fā)展規(guī)劃，特別是要在傾聽人民聲音的基礎上進行科學研究和分析。

為了了解近年來廣大人民群眾幸福感的提升狀況和民生事業(yè)存在的短板，中國人民大學等單位多次面向社會公眾展開問卷調查。例如，2016年12月，中國人民大學中國調查與數據中心組織的“中國發(fā)展信心調查”表明，看病難、買房難、收入少等是民眾普遍關心的熱點問題。②王衛(wèi)東：《2016年度發(fā)展獲得感及民生滿意度調查報告》，中國人民大學調查與數據中心工作報告。2017年10月，中國人民大學中國調查與數據中心在全國范圍內組織開展了“發(fā)展獲得感及民生滿意度調查”。調查結果表明，過去五年民生領域發(fā)展成就獲得群眾認可，群眾反映突出的包括以下方面：31.9%的受訪者對我國公共服務資源的均衡程度不滿意，36.6%的受訪者認為目前我國的收入分配不公平，43.4%的受訪者表示近五年來的實際收入沒有提高甚至下降，41.9%的受訪者認為群眾的基本居住需求沒有得到很好滿足，34.9%的受訪者擔心自己的養(yǎng)老問題，56.5%的受訪者認為我國食品安全問題比較嚴重或非常嚴重，43.6%的受訪者認為我國環(huán)境污染問題非常嚴重或比較嚴重。③王衛(wèi)東：《2016年度發(fā)展獲得感及民生滿意度調查報告》，中國人民大學調查與數據中心工作報告。

（二）各基本民生領域影響人民美好生活的主要短板

根據黨的十九大的戰(zhàn)略部署，結合有關單位問卷調查了解的群眾感受，參照專家集體研判的意見，本文將目前我國的基本民生領域概括為精準扶貧、就業(yè)、教育、收入分配、健康服務、養(yǎng)老服務、住房保障、社會保障、食品藥品安全、文化體育服務、人口發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等十二個方面。本文第一作者主持的“全面深化社會建設的目標、任務和重點舉措研究”和“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決人民群眾最關心的實際問題”兩個課題組對這十二個基本民生領域存在的主要短板進行了較為系統(tǒng)的研究，形成了各領域的專題研究報告。在此基礎上，本文對各基本民生領域面臨的主要短板簡要概括如下④因各領域的專題報告將納入《中國人民大學中國社會發(fā)展研究報告2018——更好滿足人民美好生活需要》，由中國人民大學出版社結集出版，本文只提煉要點，不做具體分析。：

1. 精準扶貧領域的主要短板

在精準扶貧方面，主要短板表現為四個方面：（1）受扶貧政績效應驅使，急功近利追求短期效果。（2）政府主導扶貧，在充分發(fā)揮市場、社會的協(xié)同作用方面有所欠缺。（3）扶貧資源集中導致新的不公平及發(fā)展差距，如略高于扶貧標準的低收入人口無法享受扶貧扶持政策。（4）忽略了城鎮(zhèn)化對貧困問題的影響，包括城鎮(zhèn)就業(yè)困難家庭、失地農民、進城農村貧困人口等群體的利益沒有得到充分照顧。

2. 就業(yè)領域的主要短板

在就業(yè)方面，主要短板表現為六個方面：（1）就業(yè)總量壓力持續(xù)和結構矛盾凸顯并存，結構性風險有所加劇。從總量上看，勞動力供給增速趨緩，總量逐步減少，總量壓力相對緩解，但仍然高位持壓；從結構上看，主要是勞動力需求和供給的不匹配。（2）部分勞動者“找工作難”，失業(yè)風險加大。（3）高校畢業(yè)生就業(yè)壓力持續(xù)高熱，“大學生就業(yè)難”依然是牽動社會神經的突出問題。（4）勞動收入水平低，收入增長慢，收入差距大。（5）勞動強度大，勞動條件差，權益和健康難保障。（6）市場體制分割和形形色色的就業(yè)歧視等增加就業(yè)不公平。

3. 教育領域的主要短板

在教育方面，主要短板表現為四個方面：（1）學前教育“入園難”問題持續(xù)存在。（2）義務教育“擇校熱”在短期內仍難消除，并逐漸向中小城市延伸。（3）農村教育成為教育基本實現現代化的最大短板，縣域義務教育均衡問題形勢嚴峻，特別是中西部地區(qū)城鄉(xiāng)教育差距突出。隨著“城鎮(zhèn)化”的快速發(fā)展，農村教育面臨著生源規(guī)模逐年減少、辦學規(guī)模萎縮、教學質量與城市相比欠佳、教師隊伍不穩(wěn)定、留守兒童家庭教育缺失等諸多問題。（4）進城務工人員隨遷子女入學難問題困擾流動人口家庭。

4. 收入分配領域的主要短板

在收入分配方面，主要短板表現為四個方面：（1）總體上居民收入差距過大，基尼系數在世界上位于較高水平。（2）近年來基尼系數的緩慢下降并沒有讓老百姓充分感知到，人民群眾的社會不公平感較強烈。（3）在城市與農村內部，已經表現出一定程度的收入流動固化趨勢。（4）中等收入群體具有較強的相對剝奪感，不僅客觀的中等收入群體比例較低，主觀社會階層認同也偏低。

5. 健康服務領域的主要短板

在健康服務方面，主要短板表現為五個方面：（1）看病貴問題仍然存在，疾病負擔甚至成為致貧首因。（2）基層醫(yī)療服務和健康管理服務仍然不能滿足需求，看病難問題未明顯緩解。（3）醫(yī)患關系矛盾突出，已經成為社會的“不穩(wěn)定”因素。（4）缺乏正規(guī)、權威的健康知識來源，醫(yī)療和保健市場混亂，公眾的科學健康知有限，健康行為有待進一步改善。（5）農民工的職業(yè)病和傳染病未引起足夠重視，正在成為日益嚴重的疾病負擔和社會問題。

6. 養(yǎng)老服務領域的主要短板

在養(yǎng)老服務方面，主要短板表現為五個方面：（1）社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展滯后，無法滿足老年人在家養(yǎng)老的需求。（2）養(yǎng)老服務機構數量不足、機構服務與需求錯位。（3）供需結構失衡，“一床難求”與床位閑置同時并存，公共投入多的城市養(yǎng)老院門庭若市，條件差、位置偏的養(yǎng)老院無人問津。（4）缺乏行業(yè)標準和分級制度，導致養(yǎng)老院資質和服務標準、財政補貼的效率效能受到影響。（5）養(yǎng)老服務體系不夠精細化，還存在簡單化、粗放式的特點，很多地區(qū)都是不加區(qū)別的推行普惠式老年人福利制度或者是只針對困難老年人設計政策，使得享受到的不解渴、該享受的卻沒有，過度福利與保障不足并存。

7. 住房領域的主要短板

在住房方面，主要短板表現為六個方面：（1）持續(xù)上升的房價導致公眾形成對未來房價繼續(xù)上漲的強烈預期，對未來幾年房價調控的信心處于較低水平。（2）房價和房租水平高、增長快，居民購房租房壓力大。（3）住房保障大多以戶籍為標準，難以有效保障城市非戶籍人口特別是外來務工人員的居住需求，住房保障覆蓋率低。（4）保障性住房供不應求，城市“夾心層”難以獲得足夠住房政策支持。（5）保障性住房職住分離、空間失配嚴重。（6）保障性住房配套設施差，社區(qū)管理水平落后。

8. 社會保障領域的主要短板

在社會保障方面，主要短板表現為四個方面：（1）總體上不平衡不充分的問題仍較明顯，不同的制度類別，因制度設計起點不同，待遇水平也有較大差異。如在養(yǎng)老保險方面，職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度等不同類別待遇水平就有較大差異。又如公費醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度存在同樣問題。（2）養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌程度較低，不僅違逆了社會保險的基本原則，使制度效能大打折扣，也嚴重影響了人才和勞動力的自由流動。（3）延遲退休年齡政策尚未落地。（4）最低生活保障制度還不夠完善，還存在低保對象遴選不夠精準、福利疊加、不同制度缺乏銜接等問題。

9. 食品藥品安全領域的主要短板

在食品藥品安全方面，主要短板表現為七個方面：（1）人民群眾對一些關系到日常生活的重點食品的安全狀況不滿意。（2）食用農產品農獸藥殘留或重金屬超標、超范圍超量使用食品添加劑、過期和變質食品等問題依然嚴重。（3）保健食品亂象叢生，難以分辨。（4）中藥注射劑、疫苗、血液制品等高風險藥品安全仍令人擔憂。（5）互聯網餐飲及藥品銷售安全質量難以令人放心。（6）農村食品藥品安全問題極為突出。（7）食品藥品安全謠言盛行，消費者信心不足。

10. 文化體育服務領域的主要短板

在文化體育服務方面，主要短板表現為三個方面：（1）公共體育文化設施不足，既有總供給的不足，也有結構性不合理，同時也存在由于管理不完善造成的有效供給不足的問題。（2）公共文體設施分布不均衡、資源配置不合理，我國現有公共文體設施存在向城市集中、向中心城區(qū)集中的態(tài)勢，公共文體資源配置也不盡合理。（3）公共文體設施管理不到位、不規(guī)范，存在“重建設、輕管理”的傾向，導致公共文體設施的有效作用無法得到充分發(fā)揮。

11. 人口發(fā)展領域的主要短板

在人口發(fā)展方面，主要短板表現為四個方面：（1）低生育率對流動人口總量、產業(yè)結構和勞動力布局等已經產生了和正在產生著影響，這一趨勢的延續(xù)將會給民眾心理和社會經濟發(fā)展帶來巨大沖擊。（2）人口老齡化程度加深、高齡化不斷推進，對社會經濟發(fā)展造成負面影響。（3）出生性別比仍處于異常高位且后果開始顯現。（4）婚姻家庭觀念與行為改變，削弱傳統(tǒng)婚姻家庭制度和功能。

12. 生態(tài)環(huán)境領域的主要短板

在生態(tài)環(huán)境方面，主要短板表現為四個方面：（1）空氣污染問題，霧霾成為公眾最關心的環(huán)境問題，危險空氣污染物污染問題嚴重。（2）城鎮(zhèn)和農村燃煤的室內和環(huán)境污染問題嚴重。（3）水污染問題嚴重，城市生活污水處理廠污泥處置嚴重滯后，城鎮(zhèn)生活污水處理覆蓋率低，城鎮(zhèn)、農村生活垃圾缺乏分類和無害化處置，廣大農村地區(qū)河流水環(huán)境破敗，設置在村鎮(zhèn)的中小企業(yè)排放缺乏監(jiān)管。（4）地方環(huán)保機構部分失靈問題嚴重，環(huán)境管理體制需要深入完善。

三、民生領域短板成因的概要分析

針對以上民生領域的主要短板，我們分別進行了深入分析。①具體分析參見即將由中國人民大學出版社出版的《中國人民大學中國社會發(fā)展研究報告2018——更好滿足人民美好生活需要》。同時，我們也在整體上認識到當前民生領域短板的存在，有著供需矛盾、體制機制等方面的宏觀原因，存在一些共性特征。

（一）民生資源供需矛盾仍然尖銳

從供給角度來看，我國民生資源供給數量與質量不足是客觀原因。主要表現為：第一，與人民群眾的需求相比，受發(fā)展階段和財力限制，我國的民生資源供給總量仍然相對不足；第二，與非基本公共服務的資源供給相比，老百姓最關心的就業(yè)、收入、住房、看病等基本民生資源供給仍然相對不足；第三，與發(fā)達國家相比，我國民生資源使用質量仍然有待提高。

從需求角度來看，廣大人民群眾的民生需求不斷提高是關鍵影響因素。隨著時代的發(fā)展進步，人民群眾的需求在“水漲船高”。在基本小康時期，人民群眾的需求主要限于溫飽層面；在全面小康時期，人民群眾的需求開始多樣化，從溫飽走向富裕，從生存走向發(fā)展；在后小康時期，人民群眾對美好生活的需求不斷變化和提高，不僅對物質文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境等方面的需求也在不斷增長。由于我國的發(fā)展一直是一種“時空壓縮”式的，長期處于趕超式發(fā)展和不均衡發(fā)展的過程中，導致當前以上三種不同類型的需求同時并存，這就進一步增加了滿足人民對美好生活需求的難度。

（二）對經濟發(fā)展和改善民生之間的關系認識還有不足

習近平新時代中國特色社會會主義思想，特別是其中堅持以人民為中心的發(fā)展思想，是更好保障和改善民生的根本指導。在實際工作中，深入學習與貫徹執(zhí)行還有待加強。當前，在黨員干部中間還有一些人認為，經濟積累用于再生產的越多，經濟發(fā)展就越快；反之，用于消費尤其是民生類集體消費的越多，就會拖累經濟發(fā)展，為了保持經濟快速發(fā)展就要犧牲民生，這是典型的“負擔論”。也有一些人認為，近年來改善民生的地位日益上升，各地各部門已經把經濟發(fā)展和社會進步置于并列位置，已經足夠重視民生問題，這可以說是“并列論”。2013年5月，習近平總書記在天津考察時指出，“要實現經濟發(fā)展和民生改善良性循環(huán)”②習近平：《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017，第5-6頁。，從而為經濟建設提供長足動力，為社會建設提供長遠保障。未來一段時期內，只有徹底摒棄“負擔論”，認識到“并列論”的不足之處，全面徹底地貫徹落實習近平總書記堅持以人民為中心的發(fā)展思想，真正實現向“循環(huán)論”轉向，才能在實踐中更好地補齊民生短板、提高民生質量。

（三）民生事業(yè)發(fā)展體制機制還有待繼續(xù)完善

盡管目前我國民生事業(yè)體制較為系統(tǒng)，運行機制初步健全，但相對于人民日益強烈的需求而言，還有進一步強化和完善的空間。在體制安排上，目前民生事業(yè)發(fā)展還缺乏統(tǒng)一的領導協(xié)調機構，民生領域內的改革創(chuàng)新、激發(fā)活力、規(guī)劃引導、投入支撐等還需要進一步完善。就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機制建設、教育體制改革、收入分配制度改革、社會保障制度改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等關鍵性領域的社會體制機制改革還需要進一步大力推進。特別是，保障和改善民生的法律制度建設還相對滯后。今后需要進一步依法加強和規(guī)范公共服務，立法規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展，依法著力發(fā)展社會服務產業(yè)。

從制度建設本身來看，逐步推進式的制度改革導致制度設計不成體系，制度實施所需要的體制機制不系統(tǒng)不完善。一是制度碎片化。由于城鄉(xiāng)、區(qū)域和所有制等方面的區(qū)隔，不同人群在教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療等方面適用不同的制度，而且不同制度的完善程度不一。二是制度欠公平。目前我國仍然存在著較嚴重的城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間的民生資源供給不均現象，有些基本民生甚至呈現出“歧視性供給”的傾向，其基本特征為歧視農村地區(qū)居民，歧視體制外就業(yè)群體，歧視低收入社會群體，歧視不發(fā)達地區(qū)居民。三是制度不可持續(xù)性。當前，日益擴大的公共服務供應規(guī)模已經對各級政府的供給能力構成挑戰(zhàn)，民生事業(yè)改革發(fā)展所需的長期保障體制機制仍然不夠健全。

四、探索實踐中國特色民生發(fā)展模式

黨的十九大提出，保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干。堅持人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。這是探索實踐中國特色民生發(fā)展模式的根本指南。

十九大報告還對中國特色社會主義新時代的民生發(fā)展進行了總體規(guī)劃。根據這一規(guī)劃，到2020年，全面建成小康社會。堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。到2035年，基本實現社會主義現代化。到那時，人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，全體人民共同富裕邁出堅實步伐，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國目標基本實現。到2050年，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。到那時，全體人民共同富?；緦崿F，我國人民將享有更加幸福安康的生活。這一規(guī)劃既鼓舞人心又切實可行。

以十九大精神為指引，扎實推進中國特色民生發(fā)展，要求我們繼續(xù)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，緊緊抓住人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展這一社會主要矛盾，科學研判“人民美好生活需要”的內涵、變化及其規(guī)律性，突出在發(fā)展中補齊民生短板這一主題。

（一）科學分析和把握人民美好生活需要

我們要根據社會主義初級階段不斷發(fā)展變化的特點，以發(fā)展的眼光看待人民的進步與需要的變化，更好地補齊民生短板。與時俱進是我們思考問題、開展工作的重要方法論。對人民生活、發(fā)展狀況和需求變化的科學分析和把握，是我黨成功領導中國革命、建設和改革的重要保障。隨著中國特色社會主義的不斷發(fā)展，我國經濟體制持續(xù)變革、社會結構深刻變動、利益格局動態(tài)調整、思想觀念深刻變化，社會關系呈現出空前的復雜性、多樣性。人民群眾之間的差異性也日益顯著，人民內部矛盾呈現面廣量大的特點。人民群眾的需要日趨多樣化多層次多方面，非物質需求更加突出，個性化、自主性以及生活安全、生活質量、生活意義和生活的可持續(xù)性等越來越被人們所看重，民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。人民群眾對更加美好的生活更加向往，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的健康服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活。因此，我們要切實踐行黨的十九大精神和習近平總書記的要求，不斷提高戰(zhàn)略思維能力，不斷增強工作的原則性、系統(tǒng)性、預見性、創(chuàng)造性，以更寬廣的視野、更長遠的眼光來思考和把握人民群眾生活、發(fā)展狀況和需求的新變化，不斷創(chuàng)新以人民為中心的發(fā)展理論、制度和方法，增強發(fā)展的針對性和有效性。

（二）在推進以人民為中心發(fā)展中著力處理好四大關系

一是處理好發(fā)展與民生的關系。發(fā)展是民生的保障，民生是發(fā)展的目的，發(fā)展為了人民。更重要的是，“抓民生也是抓發(fā)展”，是開發(fā)新產品新服務、培育新模式新業(yè)態(tài)、實現發(fā)展轉型升級的重要方面?！盀檎?，以順民心為本，以厚民生為本”（宋·程頤《代呂公著應詔上神宗皇帝》）。在處理發(fā)展與民生的關系時，要“把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展、朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進作為經濟發(fā)展的出發(fā)點和落腳點”①習近平：《在十八屆中央政治局第二十八次集體學習時的講話》（2015年11月23日），《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017，第31頁。，不斷提升發(fā)展質量，創(chuàng)新發(fā)展模式，實現發(fā)展與民生的良性循環(huán)。

二是處理好集體與個人的關系。人民是一個集體性的概念，但是，“人民不是抽象的符號，而是一個一個具體的人的集合”②習近平：《在中國文聯十大、中國作協(xié)九大開幕式上的講話》（2016年11月30日），北京：人民出版社，2016，第16頁。。推進以人民為中心的發(fā)展要著眼于讓每個人各盡所能、各得其所，讓每個人都能受到尊重，都能實實在在地分享發(fā)展成果。與此同時，也要基于每個人的根本一致的利益，凝聚集體共識，強化集體安全，保障并增進事關全體人民福祉的整體利益和長遠利益。特別是在2020年全面建成小康社會后，我們仍然需要為基本實現現代化和建設社會主義現代化強國的目標而奮斗，開啟中華民族偉大復興的新征程。

三是處理好供給與需求的關系。切實從滿足需求出發(fā)，減少無效供給，增加有效供給，深化供給側結構性改革，是我們堅定不移的改革方向。這種改革不是簡單地增加投資、增加供給，“給什么，吃什么”，而是要求匹配好供給與需求的關系，要求更加精準地分析、把握和引導新需求，推動人的全面發(fā)展、社會全面進步。這樣，供給側結構性改革實際上要求更加關注人民群眾需求的新變化新特點，更加注意傾聽來自人民群眾的聲音，更加圍繞人民群眾最關心最直接最現實的利益，更加重視人民群眾對需求滿足的評價和意見。歸根結底，人民群眾接受不接受、滿意不滿意是評價供需匹配的重要尺度，發(fā)展效果要由人民評價。

四是處理好帶領人民與服務人民的關系。在新時代推進以人民為中心的發(fā)展，更好滿足人民美好生活需要，必須毫不動搖地堅持和完善黨的領導。辦好中國的事情，關鍵在黨。只有我們黨才能帶領人民不斷從勝利走向新的勝利。完善黨的領導關鍵在于堅持群眾路線，回應人民愿望，“確保黨始終同人民想在一起、干在一起”，而不能出現“干部干，群眾看”、干部命令群眾干等等現象。這就要求黨和政府在帶領人民謀發(fā)展的過程中要充分依靠人民，不搞瞎命令、亂指揮，與人民群眾充分溝通協(xié)商，調動人民群眾的積極性主動性創(chuàng)造性，凝聚人民群眾的智慧，想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所困，多些服務意識，多做幫助群眾一起干的事情。這樣才能更加暖人心、得人心，才能更好團結人、凝聚人，才能更多保證人民當家作主，從而更加體現了以人民為中心的發(fā)展思想。

（三）致力于構建“適度普惠”型民生發(fā)展模式

推進以人民為中心的發(fā)展，在發(fā)展中補齊民生短板，更好滿足人民美好生活需要，我們要特別重視選擇與國情相適應的中國特色民生發(fā)展模式。當前，發(fā)達國家的福利模式主要有三種。第一種是“全福利”國家，以北歐五國為代表，其福利水平很高，在全世界范圍內屬于最高水平，是基本做到了“從搖籃到墳墓”全部保障的福利國家。但是北歐五國人口總和僅兩三千萬，有著豐富的天然資源和先進的高新科技產業(yè)為支撐，因此這種模式不具有可復制性。第二種是“高福利”國家，以西歐國家為代表，實行“高工資、高稅收、高福利”的發(fā)展模式，這種模式在二十世紀五六十年代發(fā)展達到最佳狀態(tài)，隨后出現的大量“福利病”，讓西歐國家不堪重負。雖然經過二十世紀八十年代的大改革，但其負面影響一直持續(xù)到今天，我們也應當警惕，不能再重蹈復轍。第三種模式可以稱為“中低福利”國家，以美國為代表。美國的福利水平相比較低，譬如，美國至今仍然有4000萬左右人口沒有參加醫(yī)療保險，支付失業(yè)救助金時會附加苛刻條件等，使不少需要幫助者無法得到國家的幫助。

立足國情，借鑒國外經驗，我們應當規(guī)避以上三種福利模式的弊病，建立一種有中國特色的“適度普惠”型民生發(fā)展模式。其內涵至少應包括：一是堅持以人民為中心，讓廣大人民群眾過上好日子，這是一切工作的出發(fā)點和落腳點。二是民生建設是“適度的”，要著力于“保基本”，即實行以保障基本生活為主的社會保障，實現“應保盡?！薄１Ｕ虾透纳泼裆嘧鲅┲兴吞?、急人之困的工作，少做錦上添花、花上壘花的虛功，與此同時，也要根據經濟發(fā)展和財力狀況逐步提高人民生活水平。政府主要是?；?，不適合做脫離實際的過多過高的承諾，要積極引導和鼓勵廣大群眾通過勤勞致富改善生活。三是民生建設是“普惠”的，要著眼于“人人盡責、人人享有”。特別是，我們是社會主義國家，應當充分維護和保障廣大勞動人民的美好生活需要和各種合法權利。

（四）要在民生發(fā)展工作中警惕潛在風險

在發(fā)展中補齊民生短板，探索建立和健全中國特色的民生發(fā)展模式，要求我們對一些風險點保持警惕，并努力加強風險管理，規(guī)避風險。按照預期，到2020年，我國將全面建成小康社會，農村區(qū)域性貧困和絕對貧困問題將得到徹底解決，人均GDP將超過1萬美元，進入高收入國家行列。一般而言，在生存型民生得到保障后，民生事業(yè)將進入一個全新的質量提升階段，這一階段的民生發(fā)展難題不會減少，反而可能會因為涉及深層次的利益結構調整而更加復雜。未來，我們在保障和改善民生過程中必須時刻警惕以下一些突出的風險點：

一是持續(xù)改善民生可能會產生的負面社會效應。如公共財政的福利支出具有不可逆性，即只能增加不能減少，福利支出效益不斷下降，一部分社會成員越來越懶惰散漫；隨之而來的就是，一些人權利意識上升但義務意識下降、自由意識上升但責任意識下降，也可能會有部分社會成員因此而喪失人生的坐標，對未來缺乏價值感、目標感和方向感，走向解構主義和價值幻滅。這是在福利國家實踐中已經出現的教訓。

二是出現“經濟和社會兩條腿一樣長、但步伐不協(xié)調”現象，即雖然社會福利總體是適度的，也沒有影響經濟長遠發(fā)展，但改善民生的一系列制度安排卻并沒有轉化為經濟發(fā)展的動力，而經濟發(fā)展的成果也無法讓更多的人有更多的獲得感幸福感。這種狀況主要是因為社會政策與經濟政策的安排沒有處理好“公平-效率”的關系。譬如說，民生資源安排過于集中在享受型福利等方面，很少安排在就業(yè)培訓等“可持續(xù)生計”、激勵勞動和創(chuàng)業(yè)等方面，這樣的社會福利安排就難以與經濟發(fā)展相協(xié)調，難以形成一種相對均衡并且相互促進、良性循環(huán)的局面。

三是在利益固化格局被打破之前可能會出現的社會撕裂現象。在未來民生建設中必須做出打破利益固化格局的存量改革，通過提升社會建設的質量來提升人民生活質量。黨的十九大明確提出，全面深化改革面臨的阻力之一就是利益固化，要“突破利益固化的藩籬”。世界各國既往的改革經驗和教訓也表明，在利益固化的背景下，如果無法順利實現利益讓渡，改革可能會異化為不同利益群體對既得利益的全力維護，以及對改革新生收益的全力爭奪，從而撕裂整個社會。所以，我們在保障和改善民生過程中，除了要積極回應人民利益需求之外，還要高度重視協(xié)調人民內部的利益需求沖突，以人民內部的利益協(xié)商和調整為核心，大力推進諸如勞資協(xié)商、社會組織協(xié)商、社區(qū)協(xié)商和人民調解等社會合作式社會制度建設，防止“社會不合作”局面的出現，從而使整個社會從機械穩(wěn)定走向有機的團結與和諧。

（五）持續(xù)推進中國特色民生發(fā)展的體制機制創(chuàng)新

探索實踐中國特色民生發(fā)展模式，要全面加強黨的領導，在總體上遵循“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的原則，著重處理好政府、市場與社會的關系，持續(xù)推進體制機制創(chuàng)新，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端。在建設好服務型政府并充分發(fā)揮其作用的基礎上，特別要注意處理好的問題包括但不限于以下方面：政府責任不到位和包攬過多同時并存，市場機制、社會資本和民間組織的作用發(fā)揮不夠，調動各方面積極性的體制機制不健全，民生事業(yè)發(fā)展活力不足等。實踐表明，要把應該由社會和市場發(fā)揮作用的事情真正交給社會和市場，特別是在兩個方面：一是在實踐中證明有效的領域積極推行政府購買、特許經營、合同委托、服務外包、土地出讓協(xié)議配建等等提供基本公共服務的方式；二是擴大基本公共服務面向社會資本開放的領域，鼓勵社會資本以多種方式參與基本公共服務的提供。相應地，在此過程中，政府要在維護社會事業(yè)的公益性、保障人民群眾基本公共服務需求方面，切實加強管理、服務和監(jiān)督，提高工作效率，充分發(fā)揮應有作用。