徐燕青

（中國石化集團(tuán)公司審計(jì)局北京分局，北京　100728）

2016年初，習(xí)近平總書記提出，要盡快扭轉(zhuǎn)一些干部“為官不為”的問題，要做到“三個(gè)區(qū)分”，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。內(nèi)部審計(jì)在新形勢(shì)新要求下，如何準(zhǔn)確把握“三個(gè)區(qū)分開來”，進(jìn)而促進(jìn)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的有效建立，是當(dāng)前亟待深入思考的問題。

1　“三個(gè)區(qū)分開來”和“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”的內(nèi)涵及重要意義

1.1　“三個(gè)區(qū)分開來”

習(xí)近平總書記提出“三個(gè)區(qū)分”，重點(diǎn)是把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部。“三個(gè)區(qū)分”既是干部管理角度，又是內(nèi)部審計(jì)關(guān)注角度，回應(yīng)了干部比較關(guān)心的問題，為破解“洗碗效應(yīng)”解決干事創(chuàng)業(yè)“后顧之憂”，同時(shí)也為內(nèi)部審計(jì)問責(zé)追責(zé)指明了方向。當(dāng)前，內(nèi)部審計(jì)關(guān)鍵是要在具體工作中將“三個(gè)區(qū)分”的要求落到實(shí)處，讓干部能夠更加心無旁騖地干事業(yè)，更加一往無前地抓改革。

1.2　容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的第一次出現(xiàn)是在李克強(qiáng)總理2016年所做的《政府工作報(bào)告》中。報(bào)告指出：容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是進(jìn)一步全面落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“三個(gè)區(qū)分開來”要求，鼓勵(lì)探索、寬容失誤，讓敢擔(dān)當(dāng)、敢創(chuàng)新的干部沒顧慮、有舞臺(tái)?！叭蒎e(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”的提出，在當(dāng)前實(shí)踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)的環(huán)境下顯得尤為貼切和應(yīng)景。內(nèi)部審計(jì)要落實(shí)好“三個(gè)區(qū)分開來”，一定要在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的管理下有效運(yùn)用，才能避免對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部績效審計(jì)評(píng)價(jià)出現(xiàn)偏頗和問題。

2　當(dāng)前面臨的形勢(shì)及困難

2.1　當(dāng)前面臨的形勢(shì)

十八大以來，在全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的新形勢(shì)下，越來越多的領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)“為了不出事，寧愿不干事”、為官不為、怕而不為等消極現(xiàn)象?！安蛔鳛椤薄ⅰ奥鳛椤背蔀楝F(xiàn)今明哲保身的另一種為官之道，這些現(xiàn)象不僅極大損害了企業(yè)利益、職工利益，而且影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。究其原因，除領(lǐng)導(dǎo)干部自身作風(fēng)不實(shí)因素外，還有很大一部分原因是領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)心所致，改革過程中一旦決策或執(zhí)行失誤就會(huì)被問責(zé)，怕問責(zé)致使改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和積極性受到了挫傷。俗話說，人非圣賢，孰能無過，更何況在全面深化改革的過程中，很多工作是摸著石頭過河，不可能一帆風(fēng)順，遇到挫折、犯錯(cuò)誤是難免的，如果領(lǐng)導(dǎo)干部在工作探索中一有失誤，就給予嚴(yán)厲問責(zé)，甚至丟掉“烏紗帽”，勢(shì)必會(huì)打擊他們嘗試改革創(chuàng)新的積極性。因此，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，大時(shí)代背景下，迫切需要國有企業(yè)管理者構(gòu)建有效的“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制以及相關(guān)激勵(lì)機(jī)制。

2.2　內(nèi)部審計(jì)新要求

2016年，審計(jì)署在《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見》中，提出了“三個(gè)區(qū)分”開來作為審計(jì)定性判斷的標(biāo)準(zhǔn)，要求準(zhǔn)確把握，踐行審計(jì)監(jiān)督新理念，審計(jì)署審計(jì)長在2017年兩會(huì)中還指出，今年審計(jì)工作將本著適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念的原則。這些要求具體在審計(jì)工作中體現(xiàn)在要堅(jiān)持兩手抓，即一手抓重大違法違紀(jì)問題，不斷促進(jìn)依法行政、促進(jìn)企業(yè)科學(xué)發(fā)展；一手抓重大體制障礙，改善制度性缺陷，進(jìn)而促進(jìn)深化改革。在內(nèi)部審計(jì)工作中做“三個(gè)區(qū)分”，一是區(qū)分是主觀故意違紀(jì)違規(guī)還是過失犯錯(cuò)；二是要區(qū)分是政策制度、法規(guī)不完善還是故意違規(guī)；三是要區(qū)分是改革探索中出現(xiàn)的是失誤還是以權(quán)謀私。

適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念，不能停留在口頭。我們知道，傳統(tǒng)審計(jì)業(yè)務(wù)一般都是重結(jié)果、重財(cái)務(wù)、重責(zé)任、重指標(biāo)、重常規(guī)審計(jì)，這些也是審計(jì)的基礎(chǔ)內(nèi)容。但是，在政治經(jīng)濟(jì)即將進(jìn)入質(zhì)的飛躍的時(shí)期，內(nèi)部審計(jì)在秉承傳統(tǒng)的同時(shí)，亟待跟隨新理念升級(jí)轉(zhuǎn)型。內(nèi)部審計(jì)要適應(yīng)新常態(tài)，就要做好以下五個(gè)方面的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在堅(jiān)持五個(gè)并重。一是審結(jié)果、審過程與審動(dòng)機(jī)、審行為并重；二是審財(cái)務(wù)、審業(yè)務(wù)與審機(jī)制、審風(fēng)險(xiǎn)并重；三是評(píng)價(jià)受托責(zé)任、決策責(zé)任與社會(huì)責(zé)任并重；四是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)與生態(tài)環(huán)境指標(biāo)等社會(huì)指標(biāo)評(píng)價(jià)并重；五是常規(guī)審計(jì)與政策審計(jì)、民生審計(jì)并重。

2.3　準(zhǔn)確把握“三個(gè)區(qū)分開來”存在的困難

結(jié)合當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，為盡快適應(yīng)審計(jì)工作新要求，確保企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員或經(jīng)驗(yàn)管理者緊跟國家方針政策，大膽創(chuàng)新，內(nèi)部審計(jì)在查錯(cuò)糾弊時(shí)，要全面考慮以下三個(gè)方面存在的困難：

第一，“三個(gè)區(qū)分開來”區(qū)分界定難。什么情況下算作缺乏經(jīng)驗(yàn)的失誤，什么情況下為我行我素的違紀(jì)違法，哪種情形算作無意過失，又與明知故犯如何區(qū)分，準(zhǔn)確把握邊界成為能否容錯(cuò)免責(zé)的核心要點(diǎn)。在企業(yè)經(jīng)營管理中，是否先試先行或探索性試驗(yàn)，本身就難以界定，如果有人假借推動(dòng)改革發(fā)展之名而辦謀私之事，也一定會(huì)想辦法混淆視聽，盡力隱藏事實(shí)真相。這些因素為“三個(gè)區(qū)分開來”的正確區(qū)分帶來困難，沒有一套完善的協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)章制度為依托，難以把握正確的區(qū)分邊界，區(qū)分結(jié)果的客觀性難以得到認(rèn)可。

第二，審計(jì)理念更新對(duì)比當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展相對(duì)滯后。新常態(tài)下，各層面新要求不斷更新，內(nèi)部審計(jì)理念如果缺乏對(duì)新常態(tài)發(fā)展方向的前瞻把握，缺乏對(duì)審計(jì)履職重點(diǎn)和業(yè)務(wù)發(fā)展方向的清晰認(rèn)識(shí)，可能出現(xiàn)與企業(yè)適應(yīng)現(xiàn)階段發(fā)展理念脫節(jié)，從而達(dá)不到內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有的職業(yè)判斷水平，也就難以把握“三個(gè)區(qū)分開來”的實(shí)際要義。

第三，審計(jì)人員的職業(yè)勝任能力尚且不足。審計(jì)職業(yè)勝任能力主要包括審計(jì)人員應(yīng)具備的專業(yè)知識(shí)和審計(jì)技能等專業(yè)技能，溝通協(xié)調(diào)、思維、學(xué)習(xí)等行動(dòng)能力，以及審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)持有的價(jià)值觀和職業(yè)操守等職業(yè)道德。勝任能力不足可能導(dǎo)致難以取得有效的審計(jì)證據(jù)，難以分辨審計(jì)問題事實(shí)真相，價(jià)值觀和職業(yè)操守問題還可能引發(fā)違反職業(yè)道德的隱瞞包庇等違法違規(guī)的行為出現(xiàn)。這些人為因素的影響使“三個(gè)區(qū)分開來”難度增大。

3　構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制確保“三個(gè)區(qū)分開來”

問責(zé)和容錯(cuò)的關(guān)系是什么？筆者理解，問責(zé)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制在本質(zhì)上都是提高權(quán)力運(yùn)行效能的制度措施，問責(zé)機(jī)制是糾弊，用以防止權(quán)力出錯(cuò)，強(qiáng)制保證權(quán)力運(yùn)行效能；容錯(cuò)機(jī)制則是鼓勵(lì)真正的改革創(chuàng)新，來提高權(quán)力運(yùn)行效能，二者的目標(biāo)有一致性。問責(zé)與容錯(cuò)，從糾弊和激勵(lì)兩個(gè)方面，保證了政府工作的質(zhì)量，也為經(jīng)濟(jì)社會(huì)、國有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。因此，組織應(yīng)該給干實(shí)事者以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、重整旗鼓的機(jī)會(huì)，去其憂、勵(lì)其志。內(nèi)部審計(jì)更要樹立正確問責(zé)導(dǎo)向，既嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，又保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。這就需要構(gòu)建一個(gè)多角度、全面、客觀的干部評(píng)價(jià)機(jī)制，用以確保評(píng)價(jià)結(jié)果的公平、公正和公開，確保“三個(gè)區(qū)分開來”。

3.1　構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)以完善的制度體系為基礎(chǔ)

第一，要健全科學(xué)決策機(jī)制。決策科學(xué)關(guān)鍵是貫徹執(zhí)行民主集中制，凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、會(huì)議決定的原則，完善議事和決策程序，就能提高決策科學(xué)化水平，內(nèi)部審計(jì)要確保“三個(gè)區(qū)分開來”，同樣需要科學(xué)的決策機(jī)制。

第二，要探索有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。運(yùn)用好審計(jì)成果，發(fā)揮容錯(cuò)糾錯(cuò)作用，審計(jì)部門要加強(qiáng)與巡視、紀(jì)檢、組織、人事等有關(guān)部門的密切配合，探索開展“巡審聯(lián)動(dòng)”“聯(lián)合督查”等工作機(jī)制，構(gòu)建“大監(jiān)督”格局，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

第三，要審慎把握“三個(gè)區(qū)分開來”原則。要緊密圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)開展審計(jì)監(jiān)督，對(duì)于工作創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，要站在不同的角度觀察考量，以國家、企業(yè)的規(guī)章制度為準(zhǔn)繩，黨紀(jì)黨規(guī)為標(biāo)尺，既要保護(hù)好“干事”干部的積極性，又要嚴(yán)肅查處違法亂紀(jì)以權(quán)謀私的行為。

3.2　發(fā)揮好容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的作用

第一，把握好容錯(cuò)的范圍。建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，首先要明晰可容錯(cuò)誤的范疇。要明確規(guī)定可以免予追責(zé)的錯(cuò)誤是哪些，將因獨(dú)斷專行、違背科學(xué)、違背規(guī)律、逃避程序而作出的決策排除在免責(zé)范圍之外，錯(cuò)誤內(nèi)容要細(xì)化、可操作。

第二，錯(cuò)誤出現(xiàn)之后的及時(shí)糾正。應(yīng)建立一套完善的機(jī)制和運(yùn)行體系。發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤比較容易，但發(fā)現(xiàn)之后要及時(shí)糾正，以免在錯(cuò)誤的路上越走越遠(yuǎn)。

第三，經(jīng)得起時(shí)間檢驗(yàn)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的執(zhí)行要嚴(yán)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是為了給勇于改革創(chuàng)新的干部提供保障，不能淪為部分黨員干部犯了錯(cuò)誤就躲進(jìn)去的“保護(hù)傘”。

3.3　容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行程序。

在執(zhí)行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制時(shí)，應(yīng)該先由干部個(gè)人提出申請(qǐng)，審計(jì)部門就審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題情況與組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門共同調(diào)查，出具調(diào)查報(bào)告，進(jìn)行認(rèn)定，并向上級(jí)部門報(bào)告，同級(jí)部門備案。各部門在調(diào)查時(shí)要嚴(yán)格按照要求進(jìn)行，查清錯(cuò)誤原因和不良影響，確屬可免予追責(zé)的范疇?wèi)?yīng)認(rèn)定并予以免責(zé)。同時(shí)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)用要敢于公開，當(dāng)啟動(dòng)了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制后，要公開容錯(cuò)糾錯(cuò)對(duì)象、事件、原因等，接受干部群眾的監(jiān)督和時(shí)間的檢驗(yàn)。

4　內(nèi)部審計(jì)踐行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的新理念

審計(jì)人員要以新理念把握引領(lǐng)新常態(tài)，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，從深化審計(jì)內(nèi)容、轉(zhuǎn)變思想觀念、整合審計(jì)資源、強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制入手，正確把握改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，推動(dòng)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的有效踐行。

4.1　深化審計(jì)內(nèi)容

國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，主要以促進(jìn)干部推動(dòng)企業(yè)或部門科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益為基礎(chǔ)，以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點(diǎn)，充分考慮干部管理監(jiān)督需要、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)特點(diǎn)、審計(jì)資源等因素，融入落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和廉潔從業(yè)規(guī)定情況，深化審計(jì)內(nèi)容，突出審計(jì)重點(diǎn)。

4.2　整合審計(jì)資源

審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與其他審計(jì)相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，有效調(diào)配和整合審計(jì)資源，加強(qiáng)和優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目管理，建立審計(jì)成果和信息共享機(jī)制，提高審計(jì)監(jiān)督整體效能。同時(shí)，審計(jì)部門要充分依托監(jiān)督委員會(huì)的協(xié)同作用，了解或掌握與被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的群眾反映、巡視反饋、組織約談等情況和問題，提高審計(jì)效率和效果。

4.3　更新審計(jì)理念

審計(jì)部門要樹立新常態(tài)下的審計(jì)理念，更加注重保護(hù)改革發(fā)展中的新生事物，對(duì)突破原有制度或規(guī)定，但有利于維護(hù)企業(yè)和職工利益，有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、化解產(chǎn)能過剩，有利于降低企業(yè)成本、提質(zhì)增效，有利于防范化解資金風(fēng)險(xiǎn)，有利于資源節(jié)約利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的創(chuàng)新舉措，要堅(jiān)決支持鼓勵(lì)，積極促進(jìn)規(guī)范和完善，大力推動(dòng)形成新的制度規(guī)范。

4.4　強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制

對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中出現(xiàn)的問題，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)一致、實(shí)質(zhì)重于形式等原則，依法依規(guī)認(rèn)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)于發(fā)生損害國家和企業(yè)利益、重大違紀(jì)違法、重大履職不到位、重大損失浪費(fèi)、重大環(huán)境污染和資源毀損、重大風(fēng)險(xiǎn)隱患等問題，對(duì)以權(quán)謀私、失職瀆職、貪污受賄等違法犯罪問題，要始終堅(jiān)持“零容忍”，堅(jiān)決查處問責(zé)。

4.5　注重成果運(yùn)用

審計(jì)部門應(yīng)在監(jiān)督委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，以適當(dāng)?shù)姆绞较蛴嘘P(guān)部門提供審計(jì)結(jié)果，協(xié)助有關(guān)部門落實(shí)、查處與審計(jì)項(xiàng)目有關(guān)的問題和事項(xiàng)。審計(jì)部門對(duì)于審計(jì)結(jié)果反映的典型性、普遍性、傾向性問題進(jìn)行研究，對(duì)于可容錯(cuò)問題和具體事例進(jìn)行匯總分析，充分運(yùn)用審計(jì)成果，作為制定相關(guān)制度、措施的有力依據(jù)。