□明　亮,郝儒杰

(1.成都市社會科學(xué)院,四川 成都 610023；2.四川省直機(jī)關(guān)黨校,四川 成都 610017)

農(nóng)村土地制度改革是近年來我國政、學(xué)兩界所關(guān)注的熱門話題。圍繞著這一主題，形成了一些具有代表性的觀點(diǎn)。其中，有影響力的包括農(nóng)村土地私有化、維持農(nóng)村集體土地所有制和農(nóng)村土地國有化等有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的主張。那么以上論點(diǎn)各自包括哪些具體內(nèi)容呢？哪種改革模式更適合當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展形勢呢？這些都是需要我們進(jìn)一步梳理和討論的問題。

1　土地私有化模式

土地私有化的主張由來已久，影響力頗大。其主要觀點(diǎn)在于認(rèn)為由于當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)模糊，無法使土地資源得到優(yōu)化配置，另外農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益也無法得到保障。而賦予農(nóng)民一種清晰的排他性的土地產(chǎn)權(quán)，則可以解決上述難題。主張土地私有化的學(xué)者有茅于軾、楊小凱、秦暉等。

茅于軾(2009)認(rèn)為，“為什么我國的農(nóng)民問題那么難解決？三農(nóng)的問題那么復(fù)雜？政策每年都在出，而且都是一號文件，是最重要的政策，但是見效甚微。原因就是沒有抓住根本，是在外圍兜圈子。核心問題是農(nóng)民對土地的所有權(quán)。”[1]茅于軾的觀點(diǎn)很簡單，現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度改革都是在隔靴搔癢，要想解決農(nóng)民問題，還得賦予農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。楊小凱認(rèn)為土地私有化可以將農(nóng)民從土地上解放出來，加快城市化進(jìn)程，解決當(dāng)前充斥在城鄉(xiāng)之間的大量流民問題。私有化必然使地價升值，進(jìn)城農(nóng)民能夠在出售土地過程中獲得更多的收益，從而減少貧富分化，同時也為其進(jìn)城提供了一定的資本；另外，土地私有化還能夠帶來土地租金的上升，從而增加農(nóng)民的收益。所以農(nóng)民并不一定非得通過出售土地來積累進(jìn)城資本。即使他們賣掉土地，也可以通過購買保險的方式來降低風(fēng)險。土地私有化還能夠促進(jìn)土地集中，從而加快機(jī)械化步伐，提高效率。重要的是土地私有化還能夠杜絕地方官員和村干部通過土地開發(fā)斂財(cái)。至于人們所擔(dān)心的在土地私有化之后會出現(xiàn)土地兼并和公共利益建設(shè)成本增加的問題，完全可以通過法律途徑來解決。[2]秦暉(2007)在《農(nóng)民地權(quán)六論》一文中從多個方面對土地私有化的優(yōu)越性進(jìn)行了辯護(hù)，并提出了“地權(quán)歸農(nóng)”的觀點(diǎn)。他認(rèn)為農(nóng)民在現(xiàn)行土地制度下不僅談不上“所有權(quán)”，而且“使用權(quán)”往往也有名無實(shí)。農(nóng)民只是在別人特許下“使用著”土地而已。他們不僅沒有產(chǎn)權(quán)，而且“佃權(quán)”也很不可靠，不要說“永佃”，就是有限佃期也無法保證。這樣的地權(quán)狀況不要說經(jīng)濟(jì)上達(dá)到積極的土地資源優(yōu)化配置，就是政治上達(dá)到消極的“防危機(jī)”配置也還很勉強(qiáng)。[3]所以他認(rèn)為“地權(quán)歸農(nóng)”要比其他形式的土地制度更有利于農(nóng)民。其實(shí)他所強(qiáng)調(diào)的“地權(quán)”并不特指土地所有權(quán)。因?yàn)樵谒磥恚捎谝庾R形態(tài)和多方面因素的影響，在當(dāng)前中國難于實(shí)行徹底的土地私有化，所以保護(hù)農(nóng)民的地權(quán)必須從現(xiàn)有土地制度允許的層面上做起，比如應(yīng)尊重農(nóng)民的土地使用權(quán)，如有需要，不能隨便以公共利益的名義強(qiáng)制征收而是向農(nóng)民購買這種權(quán)利。

總之，土地私有化即取消農(nóng)村土地集體所有制，將農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶，土地作為私人不動產(chǎn)，可以抵押、繼承、贈送、轉(zhuǎn)讓等，其轉(zhuǎn)讓價格由市場供求和買賣雙方協(xié)商談判來決定。按照不同的時間標(biāo)準(zhǔn)，在具體的操作方法上又可以分為四種不同的私有化模式。但是農(nóng)村集體土地不論是以何種時限實(shí)行私有化，都會帶來農(nóng)村土地利益格局劇烈變動而導(dǎo)致的社會動蕩，風(fēng)險極大。[4]可能也正因?yàn)槿绱耍恋厮接谢獾搅撕芏鄬W(xué)者的批判，其中最主要的是來自土地集體所有論者的詬病。

2　堅(jiān)持集體土地所有制

土地集體所有論者的主要觀點(diǎn)是認(rèn)為我國現(xiàn)行的集體土地所有制具有極大的優(yōu)越性，應(yīng)該堅(jiān)持和完善。集體土地所有制是我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度，不但受到了國家法律的認(rèn)可和保護(hù)，而且擁有眾多的支持者，如溫鐵軍、李昌平、賀雪峰等。由于集體土地所有制所遭受的最大挑戰(zhàn)來源于土地私有化改革論者的主張，所以倡導(dǎo)集體土地所有制的論者也主要是在與私有化論者的爭論中來闡述他們的土地制度觀點(diǎn)。集體土地所有制論者一個鮮明的觀點(diǎn)便是，當(dāng)前我國所實(shí)行的集體土地所有制是廣大人民群眾自己的選擇，符合中國現(xiàn)階段的國情，是最合適的土地制度。具體包括如下主張：

一是主張土地私有化是西方理論邏輯的誤導(dǎo)，不利于中國農(nóng)村的發(fā)展。土地私有化是基于西方理論邏輯基礎(chǔ)上的理想類型，認(rèn)為只要在土地私有化基礎(chǔ)上形成可以自由買賣的土地市場，就能夠帶來土地的規(guī)模經(jīng)營。而廣大發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)實(shí)際顯然無法支持這一理論假設(shè)，一些發(fā)展中國家土地私有化改革的實(shí)踐教訓(xùn)也證明了簡單套用西方理論邏輯無助于解決發(fā)展中國家的問題。所以在中國土地制度改革的問題上堅(jiān)決不能走一些發(fā)展中國家的老路——搞土地私有化。[5]二是認(rèn)為現(xiàn)行集體土地所有制對于廣大農(nóng)民而言是一種社會保障的制度安排。集體土地所有制保障了每個集體成員的土地承包經(jīng)營權(quán)，這對于農(nóng)民而言是一種最基本的社會保障。如溫鐵軍(2009)認(rèn)為，鑒于中國人地關(guān)系高度緊張，目前這種按人口平均分配，按戶占有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村土地制度主要還是向農(nóng)民提供維持生存的基本保障。[5]在這樣一種制度安排下，農(nóng)民既可以進(jìn)城打工，也可以回鄉(xiāng)種地，不用擔(dān)心失去土地。這一土地制度對于缺乏社會保障制度的廣大農(nóng)村地區(qū)而言，具有重要的生存保障功能。正是在這個意義上，賀雪峰(2009)認(rèn)為，讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民能夠回到土地是他們的最基礎(chǔ)的人權(quán)。[6]三是認(rèn)為農(nóng)村集體土地所有制是我國社會穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。而中國在快速的城市化和工業(yè)化過程中之所以沒有出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟化，而且一直保持著快速穩(wěn)定的發(fā)展，主要?dú)w功于現(xiàn)有土地制度能夠保證農(nóng)民可以自由地進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商和自由地返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)謀生。這是社會穩(wěn)定的前提。而如果允許土地私有化和自由買賣，小農(nóng)會在地方權(quán)利與資本結(jié)盟的強(qiáng)勢介入下大批失去土地。其結(jié)果是城市貧民窟化和農(nóng)村社會沖突同步加劇，大規(guī)模的社會動蕩將不可避免。[5]所以土地家庭承包責(zé)任制被認(rèn)為是中國公平的底線，也是中國社會穩(wěn)定的底線。[7]四是認(rèn)為集體土地所有制并不等于無效率。集體土地所有制一直被詬病為無效率，阻礙了土地流轉(zhuǎn)，不能促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。而李昌平(2003)的調(diào)查研究卻發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度并不影響土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。[8]同時，國家出臺的一系列政策也在很大程度上推動了農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。即集體土地所有制并沒有限制土地流轉(zhuǎn)，也就不存在無效率這一說法了。

但是，正如土地私有論者所指出的那樣，當(dāng)前實(shí)行的土地集體所有制確實(shí)存在著產(chǎn)權(quán)模糊，土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，流轉(zhuǎn)不暢或者是流轉(zhuǎn)費(fèi)用低，農(nóng)民權(quán)益受損的情況。針對這種狀況，不少學(xué)者提出了改良現(xiàn)有土地制度的觀點(diǎn)。例如農(nóng)村集體土地股份合作制的改革模式。這類改良模式相對于單純地強(qiáng)調(diào)集體土地所有制的重要性而言，在增強(qiáng)集體土地所有制的活力方面進(jìn)行了有益的探索。

3　土地國有化模式

土地國有化就是要改變我國當(dāng)前城市土地和農(nóng)村土地分屬不同所有制局面的形態(tài)，廢除集體土地所有制，將農(nóng)村土地收歸國有。向國惠(2005)等人認(rèn)為，我國農(nóng)村土地名義上集體所有而實(shí)質(zhì)上為國有制，這種法律上的產(chǎn)權(quán)的模糊性和內(nèi)在邏輯的不一致性，使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，各種土地權(quán)益的矛盾滋生，農(nóng)民權(quán)益受損嚴(yán)重。在現(xiàn)實(shí)中，各級政府代表國家行使權(quán)力，在農(nóng)民的土地使用權(quán)、受益權(quán)和處置權(quán)缺乏有效保護(hù)的情況下，隨著土地帶來的財(cái)富的增值，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律制度的缺陷成為政府壟斷土地市場以及一些腐敗官員利用土地大肆尋租的制度缺口。基于此，向國惠等人提出，為了杜絕鄉(xiāng)村組織亂占土地的現(xiàn)象，應(yīng)在廢除農(nóng)村集體土地所有制的基礎(chǔ)上，確立農(nóng)村土地國家公有制。一切土地收歸國有。這既符合土地的自然屬性——國家所有(公民所有)，又符合我國社會主義性質(zhì)。農(nóng)村土地國有化的具體方案是：國家“購買”集體土地的所有權(quán)——集體將所得“收益”全部分配給農(nóng)民——農(nóng)民用所得“收益”購買國家土地的永久使用權(quán)(私有)。[9]還有的學(xué)者提出了國有加999年使用期土地改革模式。即在農(nóng)村廢除土地集體所有制，一切土地國有，并將宅地、耕地，以最后一輪承包為準(zhǔn)，農(nóng)民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、魚塘等，以已經(jīng)承包經(jīng)營為準(zhǔn)，都以未來999年的期限，由農(nóng)民居住、使用和經(jīng)營。年期土地經(jīng)營使用權(quán)可以抵押、繼承、贈送、轉(zhuǎn)讓。這一制度的優(yōu)點(diǎn)在于農(nóng)村土地國有，使全國城鄉(xiāng)土地市場在所有權(quán)上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，在建設(shè)用地時，國家不再需要將所謂的集體土地征用成國有土地。若是國家公益建設(shè)用地，國家采取贖買收回農(nóng)民999年使用權(quán)的方式；若是經(jīng)營性建設(shè)用地，則是投資者和企業(yè)，在農(nóng)民手中租賃、購買土地的使用年期，也可由農(nóng)民自愿將土地入股。土地的價格以999年使用期價值為基礎(chǔ)的供求決定。這樣，可以避免工業(yè)化和城市化過程中低價征用農(nóng)民土地，從農(nóng)村土地上賺取收入，或者用地商低價進(jìn)地，謀取暴利，并且征地款被縣鄉(xiāng)村層層截留等一系列經(jīng)濟(jì)和社會問題。[4]另外，“農(nóng)村土地永佃制”也是一種類似于土地國有化的農(nóng)村土地改革模式。

總之，土地國有化被認(rèn)為是有利于厘清國家、集體和農(nóng)民三者之間的土地權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地效益優(yōu)化，促進(jìn)其市場化和商品化進(jìn)程；有利于加快農(nóng)村勞動力的自由、有效轉(zhuǎn)移；有利于城市工商資本向農(nóng)村投資和國家財(cái)政向?qū)r(nóng)村的進(jìn)一步傾斜。[10]劉云生(2006)等人還認(rèn)為土地國有化與我國的主流意識形態(tài)相吻合，有著深厚的政治和制度基礎(chǔ)，是符合農(nóng)民行動意愿的土地經(jīng)營激勵機(jī)制。[10]即是說由于改革成本小，土地國有化被認(rèn)為是一種有效的農(nóng)村土地制度改革方案。

除以上具有代表性的觀點(diǎn)外，還有主張?jiān)谵r(nóng)村實(shí)行土地復(fù)合所有制的。即對同一土地有兩個不同的所有權(quán)主體。其主張是對農(nóng)村已實(shí)行承包經(jīng)營的土地，實(shí)行國家和農(nóng)戶雙重所有，國家掌握與地租相聯(lián)系的土地所有權(quán)，其他所有權(quán)歸農(nóng)戶所有；或農(nóng)村土地法律所有權(quán)或終極占有權(quán)屬于國家，由國家成立專門的土地資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)行使，農(nóng)民則享有農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)或現(xiàn)實(shí)所有權(quán)；或?qū)嵭型恋丶w和家庭都擁有一部分土地所有權(quán)的公有制模式。[11]雖然復(fù)合土地所有制模式具有一定的價值和可行性，但總的來講影響力較小。

4　結(jié)論與討論

土地私有化論者指望通過明晰產(chǎn)權(quán)和市場化交易來優(yōu)化我國的土地資源配置，從而改變土地的二元結(jié)構(gòu)格局。但是存在著巨大的政治和社會風(fēng)險，可行性較低。堅(jiān)持集體土地所有制能夠最大限度地保證土地分配上的社會公平效應(yīng)，還能夠避免因激進(jìn)的土地制度改革而出現(xiàn)的社會不穩(wěn)定因素，但最大的難題在于如何處理快速城市化進(jìn)程中的土地優(yōu)化配置問題。土地國有化雖然有利于打破我國的土地二元格局，實(shí)質(zhì)是在講土地私有化；另外，土地國有化在操作過程中容易造成偏重從國家利益的角度來考慮土地制度改革，忽略了農(nóng)村集體組織和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)利。也就是說以上土地制度改革模式都有一定的合理性，但又都有一定的局限性，需要進(jìn)一步完善，不是最優(yōu)化的土地制度改革路徑。造成這一現(xiàn)象的原因在于以上這些理想型的土地制度改革模式不是忽略了我國土地制度形態(tài)現(xiàn)狀就是沒有充分考慮當(dāng)前我國社會發(fā)展的復(fù)雜性。1980年以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度作為我國一項(xiàng)基本的農(nóng)村經(jīng)營管理制度得以正式確立和穩(wěn)定下來。這一制度將土地分為國有土地和集體土地兩類。城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民享有從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得承包土地的經(jīng)營使用權(quán)利。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》，將上述關(guān)于土地的權(quán)屬關(guān)系用法律的形式確定了下來。在這一制度形態(tài)下，農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地必須經(jīng)過國家征用這一途徑，這也成為了現(xiàn)有土地制度被人廣泛詬病的重要原因。但凡改良也就是要通過最小的代價來換取最大收益狀況的出現(xiàn)，那么最優(yōu)的選擇就將是如何完善現(xiàn)有制度以增強(qiáng)其活力而不是另辟蹊徑。顯然，土地私有化和國有化的改革都要修改現(xiàn)有相關(guān)法律，具有較高的成本和風(fēng)險。另外，《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有制是我國的農(nóng)村的基本土地所有制。那么在國家土地制度沒有修訂之前，我們談?wù)搰彝恋刂贫雀母锉仨毾薅ㄔ诩榷ǖ姆煽蚣軆?nèi)，不然就缺乏法律依據(jù)，這也是衡量當(dāng)前我國各地土地制度改革的重要標(biāo)準(zhǔn)。從這個角度來講，諸如私有化這類當(dāng)前被廣泛議論的土地制度改革模式在現(xiàn)實(shí)中都是沒有意義的，如何拓展農(nóng)村集體土地所有制在新形勢下的活力才是土地制度改革的根本方向?，F(xiàn)實(shí)中，國家土地制度體系的最新修訂與完善也是在遵循土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長久不變這一原則基礎(chǔ)上展開的。

2013年被譽(yù)為是我國的改革元年，農(nóng)村土地制度改革也自此進(jìn)入了新的歷史階段，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革成了農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)方向。十八屆三中全會審議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利[12]，包括附著在農(nóng)村土地和農(nóng)民身份基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，都被納入了可以流轉(zhuǎn)交易的范疇。2014-2017年的中央一號文件連續(xù)對農(nóng)村土地和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)等作了制度安排，具體包括農(nóng)村土地承包制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地管理制度、征地制度、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容，雖然在一定條件下從制度上放寬了農(nóng)村土地入市、抵押、擔(dān)保和流轉(zhuǎn)交易的限制，拓展了賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的渠道，還在一些地方積極開展了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)，但農(nóng)村集體土地所有制和土地承包關(guān)系不改變、農(nóng)地用途不改變、不能損害農(nóng)民利益仍是一以貫之的前提條件。黨的十九大報告提出的“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！盵13]既是對前期我國農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新成果的高度總結(jié)，也進(jìn)一步明確了其發(fā)展方向。近日發(fā)布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》，吸納了“三權(quán)分置”，第二輪土地承包到期后再延長三十年，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后的土地承包權(quán)益，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保等議題[14]，將近年來的改革實(shí)踐成果上升為國家法律，對農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展而言將帶來巨大的制度紅利。其中，農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置被認(rèn)為是與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等同的制度創(chuàng)新，在滿足農(nóng)村土地不同功能需求的同時，也回應(yīng)了各類利益相關(guān)群體對農(nóng)村土地制度改革的利益訴求。

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