◇岳佳彬

一、文獻(xiàn)綜述

物品本身的特性決定著物品供給的條件，根據(jù)物品的競(jìng)爭(zhēng)和排他的特性，可將物品分為“個(gè)人物品”“可收費(fèi)物品”“集體物品”“公用資源”。我們將不同種類物品的安排和生產(chǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)加以區(qū)分，并且和多種安排主體和生產(chǎn)主體進(jìn)行搭配，由此便產(chǎn)生了提供物品和服務(wù)的不同機(jī)制，即民營(yíng)化。自民營(yíng)化改革以來(lái)，民營(yíng)化方式便飽受爭(zhēng)議?？傮w而言，公私合作、簽約外包作為民營(yíng)化的重要方式之一，是新公共管理理論在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中的具體應(yīng)用。

面臨社會(huì)公共需求的不斷增長(zhǎng)和財(cái)政壓力的日益增大，政府在城市公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行了民營(yíng)化改革，即在城市公用事業(yè)產(chǎn)品的供給過(guò)程中打破傳統(tǒng)的政府壟斷經(jīng)營(yíng)模式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量，在城市公用事業(yè)領(lǐng)域形成多元競(jìng)爭(zhēng)的格局，提供更好的公共服務(wù)。近年來(lái)，全國(guó)各地紛紛開(kāi)始城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革的實(shí)踐。其中，公交行業(yè)的民營(yíng)化改革成為改革的試點(diǎn)領(lǐng)域，尤其受到關(guān)注。

一方面，政府角色的定位和自身責(zé)任的承擔(dān)是民營(yíng)化改革取得成功的關(guān)鍵所在。十堰市公交民營(yíng)化改革的草草收?qǐng)?，除公共服?wù)領(lǐng)域進(jìn)入門檻高、投資回報(bào)周期長(zhǎng)等固有特征外，政府具有不可推卸的責(zé)任。

另一方面，由于我國(guó)正在進(jìn)行的城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革，是在借鑒西方國(guó)家城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際進(jìn)行的初步探索和嘗試，在企業(yè)民營(yíng)化理念剛剛萌芽階段，企業(yè)變革如果操之過(guò)急，改革必將屢屢受阻。

因此，研究這些困境并找到化解辦法，對(duì)政府更好地扮演其在城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革中角色和履行其承擔(dān)的重大責(zé)任，推進(jìn)城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革的順利進(jìn)行，具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前民營(yíng)化改革的現(xiàn)實(shí)困境

（一）政府自身責(zé)任的缺失，角色定位的偏差

1.政府的誠(chéng)信約束機(jī)制有待健全。法律法規(guī)的制定嚴(yán)重滯后于社會(huì)實(shí)踐，項(xiàng)目合同對(duì)政府的約束力不強(qiáng)，政府容易產(chǎn)生意向變更，使投資者處于劣勢(shì)地位。當(dāng)時(shí)，油價(jià)迅速上漲，十堰市政府卻沒(méi)有依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策進(jìn)行補(bǔ)貼，導(dǎo)致公交集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)陷入困境。政府也并沒(méi)有落實(shí)“公交優(yōu)先”的承諾，沒(méi)有給予相應(yīng)補(bǔ)貼。政府的自身信譽(yù)受到質(zhì)疑，企業(yè)家受挫，張朝榮自此也不再涉足公交領(lǐng)域。

2.政府對(duì)“代理企業(yè)”監(jiān)管責(zé)任的缺失，政府對(duì)承包商工作績(jī)效的監(jiān)管缺失。十堰市公交民營(yíng)化改革前期，政府在進(jìn)行簽約外包時(shí)，并沒(méi)有對(duì)簽約商提供公交服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行明確規(guī)定。改革中期，政府并沒(méi)有對(duì)相應(yīng)的監(jiān)管工作進(jìn)行及時(shí)跟進(jìn)。只有在事件真正影響公共利益時(shí)，政府才被迫出手，而此時(shí)，改革的失敗結(jié)局已無(wú)法挽回。

3.對(duì)特殊群體和特殊事件缺乏政策性補(bǔ)貼。公共事業(yè)涉及廣泛的公共利益，要求政府必須承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，并且對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。這就要求政府在民營(yíng)化過(guò)程中要承擔(dān)企業(yè)未盡的社會(huì)責(zé)任。公交公司為了改善十堰市民的出行條件，更新了車輛，完善了服務(wù)，還承擔(dān)了社會(huì)福利，包括老年人、殘疾人、現(xiàn)役軍人免費(fèi)乘車，學(xué)生優(yōu)惠，僅這方面的免費(fèi)就達(dá)到7800萬(wàn)元，企業(yè)利益受到損失。本應(yīng)該對(duì)“特殊群體”和“突發(fā)事件”進(jìn)行補(bǔ)貼的政府，在改革中職能缺位，直接導(dǎo)致企業(yè)資金周轉(zhuǎn)不靈，經(jīng)營(yíng)陷入困境。

4.效率與公平的價(jià)值沖突困境。公共事業(yè)產(chǎn)品的提供往往難以“徹底”民營(yíng)化。公共事業(yè)產(chǎn)品的特殊性質(zhì)與企業(yè)以營(yíng)利為目的的導(dǎo)向存在根本沖突。而民營(yíng)企業(yè)以完全營(yíng)利為導(dǎo)向，難以考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)的外部性。這要求政府在外包時(shí)要充分考慮外包服務(wù)的屬性，在提高資源配置效率的同時(shí)，兼顧社會(huì)效益。

（二）企業(yè)自身因素

1.改革推進(jìn)過(guò)急過(guò)快，忽視員工需求，改革阻力過(guò)大。企業(yè)追求短期利潤(rùn)，忽視員工利益，導(dǎo)致罷工頻繁。民營(yíng)化后，企業(yè)改革步子過(guò)大，員工既得利益受到嚴(yán)重威脅。缺少?gòu)恼矫駹I(yíng)企業(yè)的緩沖和過(guò)渡。據(jù)原公交公司一位職工透露，當(dāng)時(shí)職工主要有三怕：一怕下崗；二怕收入減少；三怕政府出售企業(yè)后從此撒手不管。員工難以適應(yīng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)制度的迅速轉(zhuǎn)變，員工的擔(dān)心逐步成為事實(shí)，為工人罷工、公交停運(yùn)埋下禍根。

2.企業(yè)單方面難以運(yùn)用價(jià)格杠桿，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。在油價(jià)上漲又無(wú)法得到政府補(bǔ)貼時(shí)，由于公交涉及廣大市民的公共利益，企業(yè)不能提高公交價(jià)格，市場(chǎng)規(guī)律扭曲，市場(chǎng)配置資源的機(jī)制失靈，企業(yè)束手無(wú)策，經(jīng)營(yíng)陷入困境。

（三）公司部門合作治理關(guān)系建立的困境

這其實(shí)是政府與“代理企業(yè)”之間的博弈和權(quán)力尋租的困境。十堰市公交民營(yíng)化及其背后難以看清的紛爭(zhēng)，使政府與“代理企業(yè)”陷入“零和博弈”和尋租困境。

三、民營(yíng)化改革的對(duì)策分析

（一）政府：推動(dòng)民營(yíng)化改革的主體

1.政府要提高自身對(duì)合同履行的信譽(yù)度，增強(qiáng)企業(yè)家的投資信心。政府作為國(guó)家意志的執(zhí)行者，必須以身作則，樹(shù)立誠(chéng)實(shí)、守信、負(fù)責(zé)任的政府形象。民營(yíng)化改革中要有社會(huì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)；企業(yè)陷入困境時(shí)，要有公私部門伙伴關(guān)系的價(jià)值理念；最后的改革失敗，更不應(yīng)把責(zé)任全部推給企業(yè)，要有自身的省思和對(duì)社會(huì)質(zhì)疑的回應(yīng)。真正樹(shù)立“造福于民”的服務(wù)型政府理念。

2.加強(qiáng)對(duì)城市公用事業(yè)民營(yíng)化的監(jiān)督管理。一方面加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)“代理企業(yè)”進(jìn)行嚴(yán)格的篩選，對(duì)其經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估。另一方面，加強(qiáng)對(duì)“代理企業(yè)”投資運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，保證其經(jīng)營(yíng)資金、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的公開(kāi)透明，從而引導(dǎo)社會(huì)媒體和公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，降低自身監(jiān)督成本。

3.建立公共利益保障機(jī)制。完善城市公用事業(yè)的政府補(bǔ)貼機(jī)制，可采用“憑單制”積極承擔(dān)對(duì)“特殊群體”補(bǔ)貼。采用“直接補(bǔ)助”的方式對(duì)突發(fā)事件中的“代理企業(yè)”進(jìn)行補(bǔ)助，幫助其克服經(jīng)營(yíng)困境。同時(shí)，確保公民參與，公開(kāi)決策信息，民營(yíng)化的推行需要公眾的大力支持，鼓勵(lì)公眾在民營(yíng)化過(guò)程中發(fā)揮積極的參與作用，是民營(yíng)化能否成功的關(guān)鍵所在。

4.堅(jiān)持公平與效率并重的價(jià)值取向。城市公用事業(yè)的民營(yíng)化改革應(yīng)當(dāng)也只能是效率與公平的統(tǒng)一，必要時(shí)，甚至要犧牲效率以謀求和保障公共利益。效率的提高可以通過(guò)在城市公用事業(yè)中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公用產(chǎn)品決策與生產(chǎn)分離，構(gòu)建生產(chǎn)環(huán)節(jié)的多主體競(jìng)爭(zhēng)等措施予以實(shí)現(xiàn)。在城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革的制度設(shè)計(jì)和政策制定上都要遵循公平和正義原則。

5.立法部門要加快公用事業(yè)民營(yíng)化的法律法規(guī)建設(shè)。法律法規(guī)是公用事業(yè)民營(yíng)化的重要依據(jù)，只有有法可依，才能避免可能發(fā)生的爭(zhēng)端，使民營(yíng)化順利進(jìn)行。

（二）企業(yè)：民營(yíng)化的重要參與者

企業(yè)改革應(yīng)逐步推進(jìn)，識(shí)別改革面臨的阻力和困境。員工往往無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)接受從事業(yè)編制或行政編制到企業(yè)雇傭員工的迅速轉(zhuǎn)變。這就要求企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中重視員工的需求和利益的得失，機(jī)制改革和制度變革要有過(guò)渡性。企業(yè)也應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性評(píng)估，要有一定的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，權(quán)衡自身成本與收益，切勿盲目接受政府外包。

（三）公私部門合作治理關(guān)系的建立：民營(yíng)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

城市公用事業(yè)民營(yíng)化背景下，公私部門伙伴關(guān)系的建立，依賴于政府和“代理企業(yè)”雙方的努力。根據(jù)薩瓦斯的民營(yíng)化理論，政府和企業(yè)雙方都要做到：工作任務(wù)要界定清楚，承包的條件和具體的要求在合同文本中要有明確的規(guī)定并能夠保證落實(shí)，簽約外包公平公正、公開(kāi)透明，積極回應(yīng)外界需求，勇于接受外界監(jiān)督。政府要積極遵守承諾，樹(shù)立自身威信。企業(yè)要保證提供產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，必要時(shí)可運(yùn)用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

不可否認(rèn)，反對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化的理由具有合理性，但也毋庸置疑，民營(yíng)化改革具有無(wú)可比擬的優(yōu)越性。真正的問(wèn)題也許并不在于民營(yíng)化，而是由于實(shí)施民營(yíng)化的手段和方式。十堰市公交民營(yíng)化改革雖最終失敗，但其并非一無(wú)是處。在沒(méi)有積極的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)氛圍，在沒(méi)有國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)可尋的情況下，能做到勇于嘗試，并在前期有效運(yùn)行等，已經(jīng)為公交民營(yíng)化改革提供了范例。我們不能簡(jiǎn)單通過(guò)十堰市公交民營(yíng)化改革的失敗，就否認(rèn)民營(yíng)化的優(yōu)點(diǎn)，更不能據(jù)此認(rèn)為公交民營(yíng)化就此終結(jié)。公交民營(yíng)化已邁出重要的步伐，看得見(jiàn)的手和看不見(jiàn)的手相互協(xié)調(diào)和支持，必能推動(dòng)公交民營(yíng)化改革不斷推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

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