王 晶

一、研究背景與問題提出

自20世紀(jì)80年代年代開始，我國城市開啟了以“住房商品化和市場化”為目標(biāo)的改革，到2015年，房地產(chǎn)年開發(fā)投資95979億元，占GDP的14.18%的比例。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，城市居民的居住條件發(fā)生了實質(zhì)性的改善。人均居住面積從1988年的8平方米增加到2010年的29平方米，住房所有權(quán)比例在2010年上漲到80%。

然而，這些重要的社會發(fā)展成果并沒有被所有社會階層共享，隨著市場化的深入，城市社會開始出現(xiàn)一些新的貧困人群，比如農(nóng)民工群體和失業(yè)群體，他們實際上是被市場力量邊緣化的。隨著近幾年來房價的快速上漲，越來越多的城市人口加入無房者行列。很多學(xué)者研究指出，由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性和權(quán)力空間的延續(xù)，改革前那些導(dǎo)致不公正的因素，比如戶口制度和單位福利分房體系等因素，仍然會影響住房改革的進(jìn)程。①Li, Si Ming. The housing market and tenure decisions in Chinese cities: Amultivariate analysis of the case of Guangzhou. Housing Studies,2000,15(2):213-236.比如說，雖然單位不再為其職工建造福利性住房，但是他們?nèi)匀豢梢栽诼毠ぷ》肯M(fèi)中扮演重要角色，比如通過住房現(xiàn)金補(bǔ)貼、公積金制度等等。事實上，單位參與住房分配是導(dǎo)致中國住房不平等的一個重要因素。同時，由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，中央政府不可能制定一以貫之的政策。通常，中央政府會制定一項全國性的住房政策框架，在特定政策向地方推行時，允許地方政府在其所轄的地域空間內(nèi)進(jìn)行適度的調(diào)整①Huang, Youqin. Housing Markets, Government Behaviors, and Housing Choice: A Case Study of Three Cities in China. Environment and Planning A, 2004,36(1):45-68.，由于這種差異性，形成了區(qū)域水平上的差異性和不平等。

目前學(xué)界對住房政策的研究普遍不足，如何干預(yù)住房市場在政策研究中并沒有得到很好的分析，這里存在兩個極端：一是認(rèn)為住房是一個市場化的商品，完全依靠市場可以實現(xiàn)自我調(diào)節(jié)；二是認(rèn)為低收入人口的住房是一種公共產(chǎn)品，必須依賴政府提供方能有效供給。從政府的角度講，由中央制定一項補(bǔ)貼政策是比較容易實現(xiàn)的，通常也是政策制定者的首選項。但是，如果不理解貧困人口住房問題的社會性和地方性因素，不了解官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則，自上而下的政策補(bǔ)貼項目通常都是運(yùn)行低效或者不合時宜的。這種情況經(jīng)常發(fā)生在發(fā)展中國家，中央政府熱衷于設(shè)立一些政治效果顯著的住房補(bǔ)貼項目，但是這些項目并不一定適合地方政府的實際情況，或者不能有效刺激地方政府的積極性，最終經(jīng)常以失敗而告終。

本文期望從社會政策視角探討住房政策的問題，社會政策下的住房政策非常復(fù)雜。根據(jù)李健正對于社會政策品的分類，社會政策通?？梢苑譃閮深?，一類是普惠性的“簡單社會政策”，比如養(yǎng)老、家庭福利政策等，這類政策以消費(fèi)為導(dǎo)向，政府單邊承擔(dān)財政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，這類福利政策基本上是獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的再分配系統(tǒng)。另一類是“復(fù)雜社會政策”，住房政策就是典型的復(fù)雜社會政策，它的意義在于不但可以通過住房政策促進(jìn)房地產(chǎn)市場的繁榮，它是經(jīng)濟(jì)政策的組成部分，同時也是社會保障體系的不可或缺的部分。②李健正：《社會政策視角下的香港住房政策：積極不干預(yù)主義的悖論》，《公共行政評論》，2009（6）。日本戰(zhàn)后住房政策的重心放在為家庭提供低利率的貸款以幫助他們在住房市場上購買房屋，這是日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)興戰(zhàn)略的一部分；德國在二戰(zhàn)之后，一方面通過住房儲蓄銀行提供長期固定低息貸款，鼓勵家庭購房，刺激消費(fèi)；另一方面政府補(bǔ)貼興建公共住房，為城市居民提供基本的居住空間。而在中國，1997年金融危機(jī)之后，政府大力推行經(jīng)濟(jì)適用房，一方面為中低收入階層提供可支付的住房，另一方面也有刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的動機(jī)。

正因為住房政策的雙重屬性，政府對住房市場干預(yù)非常微妙，一方面在大多數(shù)市場國家，住房都是經(jīng)濟(jì)增長的重要驅(qū)動，另一方面，作為社會保障體系的一部分，住房保障要確保每一個公民都能夠獲得基本的和公平的住房機(jī)會，實現(xiàn)社會公平。而這兩項目標(biāo)常常是沖突的，中國過去30年的發(fā)展路徑充分顯示了住房政策的結(jié)構(gòu)性問題。本文希望以城市住房政策為切入點(diǎn)，探討住房政策中的“市場導(dǎo)向”和“社會目標(biāo)”的矛盾所在，同時，在住房政策傳輸過程中，中央與地方的政策目標(biāo)差異、傳統(tǒng)體制性因素的延續(xù)也是造成當(dāng)前住房政策結(jié)構(gòu)性矛盾的根本因素。

二、城市住房政策的結(jié)構(gòu)性問題

盡管中央政府最近幾年不停地出臺政策文件，志在解決低收入人口的住房困難問題。但現(xiàn)在看來，地方政府在公共住房政策建設(shè)和投入上始終滯后于中央的政策規(guī)劃，很多結(jié)構(gòu)性的問題并未獲得改善。

（一）市場化導(dǎo)向與住房政策社會目標(biāo)的偏離

在過去20多年中，無論中央政府還是地方政府都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于首要地位，這就造成了社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市低收入人口的住房需求長期無法獲得滿足，從2000年到2010年，社會中存在著越來越多的對政府不信任的情緒。盡管改革之后人們的物質(zhì)生活水平獲得了實質(zhì)性的改善，但是在市場化進(jìn)程中，越來越多的不平等問題浮現(xiàn)出來，當(dāng)政府的政策目標(biāo)聚焦到經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，某種程度上會忽視民眾對政府的不滿情緒，住房問題僅是其中的一個問題。對城市中產(chǎn)或者中產(chǎn)以上的家庭來說，住房實際上是一項可保值的資產(chǎn)，而隨著越來越多的住房被少數(shù)人房地產(chǎn)商把控，房價實際上就會被利益集團(tuán)所操控。在過去10多年中，中國政府對于住房市場的規(guī)范管控一直躊躇不前，唯恐影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1997年亞洲金融危機(jī)之后，住房建設(shè)和私人住房消費(fèi)重新成為新的經(jīng)濟(jì)增長引擎，到2010年，房價上漲以及隨之而來的通貨膨脹風(fēng)險，中央政府不得不對住房問題重視起來，2010年頒布的“國十條”中包含著很多嚴(yán)格控制購房的措施，政府希望以此控制房價的高速上漲，同時明確地方政府在低收入人口住房上的籌資責(zé)任。

在經(jīng)濟(jì)適用房項目上，政府的首要目標(biāo)是提高中低收入人口的住房所有權(quán)，從政策執(zhí)行結(jié)果上來看，實際受益的是那些有一定資產(chǎn)可以購買住房產(chǎn)權(quán)的家庭，因此政府的隱性補(bǔ)貼（企業(yè)稅收或用地優(yōu)惠）實際上流向了富余的家庭或者條件較好的國有單位。到2013年，經(jīng)濟(jì)適用房逐步從住房市場上退出，被另一項公共住房計劃所取代，即限價房政策。在廉租住房政策上，因為租金一般沒有較高的門檻限制，所以廉租住房可以承擔(dān)一個住房安全網(wǎng)的功能。中央政府希望能夠把所有住房困難的家庭覆蓋進(jìn)來，這個目標(biāo)在2015年至少是未能實現(xiàn)的。

2008年開始做的，開始只是做城鎮(zhèn)低保一塊，從2009開始，從低保做到低收入家庭，隨后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房源的增加，從低收入家庭做到中等偏低收入家庭。2013年，廉租房、公租房并軌了，我國現(xiàn)在公租房對象是中等收入偏低家庭，包括低保低收入中等偏低以下家庭，從收入上逐步提高，增加覆蓋面，使更多人能享受公租房的優(yōu)惠；還有一塊，從城鎮(zhèn)做到農(nóng)村，城鄉(xiāng)全覆蓋。T市戶籍農(nóng)村人口，的確沒有住房，無房滿5年的（吃喝嫖賭賣掉自己房子），鄉(xiāng)鎮(zhèn)不實施實物配租，實物配租的房子全部是在城區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)路遠(yuǎn)，散居在各鎮(zhèn)區(qū)，不可能讓他做兩個小時的車來住。也考慮好操作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公租房這一塊全部是租賃補(bǔ)貼，只要符合政策的，就地租房，到我們這來打卡，我們每個月發(fā)放一次補(bǔ)貼。（根據(jù)T市住建局訪談記錄整理）

總體來看，目前中國已經(jīng)建立了一個公共住房的政策框架，對城市收入偏低的家庭，有限量供應(yīng)（搖號排隊等）限價房或自住型商品房；對城市低收入家庭，供應(yīng)廉租住房。即便如此，仍然有一部分人群沒有被政策納入進(jìn)來。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域叫做“懸崖效應(yīng)”，即指城市中有一部分人口，他們的經(jīng)濟(jì)地位介于兩種住房制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之間，政府的補(bǔ)貼項目通常是以一定收入標(biāo)準(zhǔn)為界，具有很強(qiáng)的剛性。一些收入較低的家庭，全家收入可能僅比政府規(guī)定的收入線稍高一點(diǎn)，因此并不能獲得政策的優(yōu)惠，實際上他們的收入水平與有些符合標(biāo)準(zhǔn)的家庭相差并不大。那些符合標(biāo)準(zhǔn)的家庭就可以獲得一筆客觀的補(bǔ)貼，而他們?nèi)匀惶幱谪毨顟B(tài)，這會造成新的不平等問題。

過去的30年中，中國的住房政策反映了一種強(qiáng)烈的市場化趨向。中央政府放棄了計劃經(jīng)濟(jì)時期的住房分配體制，采取市場化的路徑配給住房，在很大程度上改善了住房的分配效率，提高了人們的居住水平。但是從另一方面看，與任何市場經(jīng)濟(jì)體相似，住房可支付性和住房不平等問題凸顯出來，亟需有效的政策干預(yù)來彌補(bǔ)市場失靈問題。然而，各級政府在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)上一直有些游移不定，大部分時期，從中央到地方還是采取以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的模式。因此在城市化過程中，住房政策中刺激經(jīng)濟(jì)的屬性逐漸優(yōu)先于福利供給的屬性，這些政策問題在金融危機(jī)之后進(jìn)一步凸顯出來。為了彌補(bǔ)政策漏洞，地方政府通常會出臺一些補(bǔ)充性文件來臨時解決一些住房問題，很難從實質(zhì)上有所突破，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。

（二）財稅體治與公共住房供給不足

中央與地方政府的關(guān)系是理解中國社會治理的關(guān)鍵因素。目前已經(jīng)有浩如煙海的文獻(xiàn)討論地方治理問題，比如央地的財政關(guān)系，官員任命，行政控制等等。一些學(xué)者的觀點(diǎn)是比較樂觀的，他們認(rèn)為中央政府與地方政府的關(guān)系有準(zhǔn)聯(lián)邦性質(zhì)，地方政府競爭已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力①周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007（7）。；而另一些學(xué)者則持相反的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為中央政府的能力因為去中心化已經(jīng)被嚴(yán)重削弱了。最近有研究顯示地方政府在地方政策制定上有很大的自主權(quán)限，地方政府在政策執(zhí)行上是否與中央步調(diào)一致取決于他們的利益是否在政策制定中得到反映②周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》，2012（5）。。如上文所述，地方政府在住房供給上的利益訴求就與中央政府的訴求存在沖突，這是理解地方政府公共性住房政策供給行為的基礎(chǔ)。

中央政府與地方政府的目標(biāo)沖突主要源于1994年的稅收改革，中央政府希望上收權(quán)限，以稅收為杠桿，來控制地方政府的行為。所以在1994年的稅制改革中，中央上收了50%以上的稅收收益，僅留40%左右給地方政府支配。實際上，這次稅收改革并不徹底，很多地方公共支出仍然由地方政府來承擔(dān)，而地方政府財政能力不足，必須尋找其他的途徑才有可能彌補(bǔ)公共支出不足的缺口。2000年之后，隨著城市化速度的加快，城市化發(fā)展對建設(shè)用地產(chǎn)生了巨大的需求。在中國，所有的土地資源都由國家所有，地方政府是國家土地資源管理的代理人，也可以說是土地的實際所有者。在沒有很強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)制下，地方政府具有很強(qiáng)的動機(jī)從土地交易收入中獲取收益。2000年后，隨著農(nóng)業(yè)稅逐步退出歷史舞臺，土地交易費(fèi)逐步成為地方政府財政支出的重要支柱，幾乎占到地方政府財政預(yù)算的一半。一些學(xué)者將地方政府比作公司，地方的財政比作土地財政。考慮到土地溢價，地方政府實際上緊緊地把控著土地的管理，掛牌的土地一直小于需求的土地，保持土地需求旺盛，同時也保證房價處于一個高位上。聯(lián)系到公共租賃住房，公共租賃住房需要的土地資源，不僅僅是因為地方政府需要匹配相關(guān)的配套費(fèi)用，更重要的原因在于它可能會擠占土地供給的市場份額，這是地方政府消極抵制公共住房供應(yīng)的一個重要因素。

2017年的時候有鄉(xiāng)鎮(zhèn)公租房，2012年，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)公租房480套。13年，就多了，13年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公租房呢有3032套，它主要分為園區(qū)公租房、園區(qū)公租房有5220套，還有個普通公租房100套，就是2620。還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師公租房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師公租房呢有242套。還有個職中教師公租房，170套。總的3032套。它這個里頭呢，就有個面積的問題，在我們園區(qū)公租房這一塊，那么我們就是按國家的這個政策啊，最大面積60平方米，那么X縣從實施公租房來以后呢，最大面積，園區(qū)公租房就按60個平方修筑。60個平方修筑呢，每一個平方中央補(bǔ)助，當(dāng)時補(bǔ)助500。他講的是、大面積，總體評定500，其實最后我們得到的資金，拿起我們的建筑面積一核算，才是495塊幾一個平方。這個時候，就出現(xiàn)一個政策了，省里面，在教師公租房這塊，只要我們修的公租房，不超過35個平方，省里面就有補(bǔ)助，一個平方200。如果超出35個之后，省里面的200就得不到。所以說我們園區(qū)公租房這一塊，我們?nèi)堪?0個平方修出了以后，這點(diǎn)省級補(bǔ)助我們就一分錢都不得。那么這個時候的園區(qū)公租房就是，其實只得中央補(bǔ)助。那么按照現(xiàn)在的這個招投標(biāo)的這個價格，一個平方要到一千三四，所以說，我們這個缺口資金就相當(dāng)大，中央補(bǔ)助400多，一個平方，招投標(biāo)下來一千四左右，那么缺口資金就相當(dāng)于，一個平方缺口資金就相當(dāng)于差2/3的錢。這個時候縣財政就開始那樣了，就要支撐不起了。（根據(jù)2015年6月X縣住建局訪談記錄整理）

近幾年來，中央政府與地方政府的關(guān)系趨向于準(zhǔn)聯(lián)邦關(guān)系，大部分地方治理和公共服務(wù)供給的責(zé)任都下移到地方政府。在一項社會政策落實過程中，地方政府擁有很大的自主權(quán)限。即便中央政府在極力控制地方政府的經(jīng)濟(jì)動機(jī)，通過定向轉(zhuǎn)移支付和嚴(yán)格的監(jiān)督等等手段，地方政府仍然是有很大的自由空間進(jìn)行政策調(diào)整。由于中國地區(qū)發(fā)展的不均衡，地方政府根據(jù)自身需求進(jìn)行適度調(diào)整也是合乎邏輯的。但是，在政策制定中，這種模糊性的政策表達(dá)就為地方政府進(jìn)行政策闡釋、解讀創(chuàng)造了空間，當(dāng)上級政策不能為地方帶來收益時，地方政府的積極性并不高，這樣的政策很難真正貫徹下來。以公共租賃住房為例，中央政府希望盡快解決低收入人口的住房問題，但是中央政府不可能在政策制定上一刀切，比如以一定收入水平為限設(shè)立一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是不太現(xiàn)實的。中央政府制定公共租賃住房政策框架，允許地方政府根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口需求進(jìn)行適度調(diào)整。在財政資源撥付上，中央僅可能向西部傾斜，大部分縣市需要依賴自身財力解決。這種情況下，中央政府不太可能以強(qiáng)力的控制手段控制地方政府的行為。從地方政府的角度看，越少投入越好，就是說，地方政府并不太愿意將財政資金或土地放到消耗資源的項目中去，地方政府有可能會提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使更少部分人符合公共租賃住房準(zhǔn)入條件，這樣就可以降低地方財政的壓力。

綜合來看，中央和地方政府的目標(biāo)沖突，歸根結(jié)底的因素在于如何對待經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。過去20年中，即便中央政府幾次發(fā)布了關(guān)于解決低收入人口住房的政策文件，比如在2010年文件中，公共租賃住房覆蓋所有城市低收入，許多口號最好都是不了了之。地方政府的績效評估體系很多情況下是集中到一些經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上，不管地方政府在其他領(lǐng)域做得如何，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最重要的評價指標(biāo)。因此說，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的評估體系也激勵了地方政府將政策焦點(diǎn)聚焦到一些短期的政績工程上，忽視了一些長期的社會工程。更重要的是，在中央政府沒有將公共住房投入作為政策優(yōu)先目標(biāo)時，地方政府就更有可能在公共住房政策上無所作為了。地方政府官員的任期一般是3-5年，經(jīng)濟(jì)績效是看得見摸得著的，也是容易被評估的，所以地方政府有很強(qiáng)的激勵去發(fā)展一些大的工程項目，這些項目不僅僅會帶來可觀的土地交易費(fèi)用，同時也是一任政府政績的重要指標(biāo)。相反，公共住房項目在短期內(nèi)并不容易顯示出它的積極意義，2010年之前，在地方政府評價指標(biāo)體系中都不占有重要地位。

（三）戶籍制度與居住不平等問題

在中國，80年代后期就取消了計劃經(jīng)濟(jì)，但是一些不平等的制度性因素依然存在。比如戶口制度和單位體制。“戶口”是中國社會制度的一個重要特征，幾乎任何一項社會制度都或多或少的受到戶口體系的影響。在其他國家，戶口僅僅是一個人口信息統(tǒng)計和記錄的系統(tǒng)，但是在中國有所不同，戶口還是一個身份識別的工具。計劃經(jīng)濟(jì)時期許多社會福利制度都與戶口捆綁在一起。直到1990年代，城鄉(xiāng)二元發(fā)展路徑仍然會影響一些社會福利的獲取，比如養(yǎng)老金制度、醫(yī)療保險制度、就業(yè)保障制度，當(dāng)然也包括住房保障。農(nóng)村流動人口由于戶籍上仍歸屬于原居住地，與城市流入地居民在社會福利享有上存在著天然的弱勢。從2000年開始，戶口準(zhǔn)入的門檻從中央政府降到了地方政府，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府開始逐步意識到對于流動人口的不公平待遇，逐步調(diào)整一些政策。比如廈門市，目前已經(jīng)針對外來人口開放公租房，對外來人口子女也開放部分小學(xué)?？偟目磥?，即便發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，他們也是有限的放開戶籍，將城市戶口給予那些教育水平較高、較富余的或者在居住地有家庭成員的外來人口（見如下訪談資料）。由于不同省份福利水平差異很大，東部地區(qū)的福利水平遠(yuǎn)優(yōu)于西部地區(qū)，因此我們所說的針對外來人口的平等化政策大都是針對本省內(nèi)流動的外來人口，對跨省份的外來人口政策開放性依然不足。直到今天，戶口仍然是一個大的社會問題，大部分流動人口仍然“漂”在城市社會，大部分福利計劃對外來人口沒有產(chǎn)生很好的融合效應(yīng)①楊菊花：《社會排斥與青年鄉(xiāng)-城流動人口經(jīng)濟(jì)融入的三重弱勢》，《人口研究》，2012（5）。。

公租房小區(qū)除了公司自建的以外，我們市政府成中公司也建了一個，城北青年公寓，我們出臺了青年公寓管理辦法，它主要針對我們?nèi)兴袡C(jī)關(guān)企業(yè)事業(yè)單位新進(jìn)人才和引進(jìn)人才。租金便宜，精裝修，市場租金的70%左右。物價局核定好了，每平方米15塊錢。面積40-50-60-70平方，戶型都是小的，這個還可以合租。我們造這個房子的目的，不為了給能掃地的，洗頭的都過來，人才是發(fā)展最關(guān)鍵的，是為了引進(jìn)人才，我們和市人才辦進(jìn)行了對接。住建局、市政府造了一個配套入住的，市政府覺得人才是最要緊的。看見這個項目結(jié)束了，馬上為他們的人才進(jìn)行配套。我們是這樣子，全部為你人才，我也不相信T市有這么多的人才。（2015年10月，T市住建局訪談）

2006年，中央政府開始重視流動人口社會融合困難的問題，開始著手針對流動人口改善居住條件。但是，前文所述的財政困難問題依然存在，中央政府制定了政策框架，但是并沒有保障籌資責(zé)任。在地方，公租房的籌資責(zé)任經(jīng)常下放給企業(yè)。事實上，許多企業(yè)并沒有能力滿足流動人口的住房需求。2010年，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部簽署了一個新的文件，規(guī)定有穩(wěn)定職業(yè)、且在一個城市生活到一定年限的流動人口有資格申請所在地的公租房。2015年，筆者在江蘇某縣調(diào)查，該縣處于經(jīng)濟(jì)改革的先鋒，對流動人口政策也可謂走在全國前列。住房管理部門稱保障性住房項目已經(jīng)考慮到流動人口，但是詳細(xì)詢問，流動人口必須在當(dāng)?shù)乩U納四險一金1年以上，才有資格申請國有平臺的公共租賃住房。實際上，能繳納四險一金的流動人口比例并不高，所以流動人口實際上申請保障性住房的機(jī)會還不是很大。

本來住房保障只做本地人，現(xiàn)在外來務(wù)工人口也可以享受保障，主要通過建公租房這塊。外來務(wù)工人員兩種方式，一種方式是政府國有平臺建的大型寄宿區(qū)，成片的成套的，成小區(qū)的，是宿舍。但是這個宿舍是很好的。全裝修的。有四人間，也有雙人間。結(jié)婚的就給你夫妻套間；沒有結(jié)婚的大學(xué)畢業(yè)，為房租方便，就四人一間，比大學(xué)生宿舍好，大學(xué)生宿舍還是8人一間呢?，F(xiàn)在好的不得了，帶門衛(wèi)的。這個是很好的，我們省廳同志也來檢查的。一個是國有平臺造的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國資平臺造的；還有各個企業(yè)自己造的，我們有政策，可以配建7%的辦公用房和生活配套設(shè)施（造的廠房里面，有一定比例的配套設(shè)施用房）。玖龍紙業(yè)，自己造的成套設(shè)施，港區(qū)的廠，這一塊也很多。2003-2013年累計公租房是100多萬平方。我們每個月的報表是準(zhǔn)確的。（2015年10月，T市住建局訪談）

自2015年開始，東部以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)住房保障政策傾向開始有所轉(zhuǎn)變。由于勞動力出現(xiàn)長期短缺傾向，如何留住有技能的轉(zhuǎn)移勞動力成為地方政府不得不面對的問題。晉江市2015年出臺的住房保障政策：“實行住房保障均等化，從廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、企業(yè)員工宿舍、安置房和人才房等6個方面構(gòu)筑多元化外來人口住房保障體系，目前，已向外來人口提供保障性住房共3836套，占全市配售配租總數(shù)的59.8%。鼓勵“新晉江人”購房安居，特別鼓勵購買安置房，實行“直接落戶、就近入學(xué)、低額計稅”等鼓勵措施，探索外來人口同等享受購房按揭貸款的辦法，創(chuàng)造條件讓外來人口購置安置房、安居下來。”這些新的政策趨向表明，隨著人口結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，未來非戶籍勞動人口的住房條件有望進(jìn)一步獲得改善。

四、進(jìn)一步探討的問題

在住房領(lǐng)域，一個運(yùn)行良好的住房部門，首先是以有效的、平等的和可持續(xù)的方式滿足社會的住房需求，同時還要釋放資源滿足其他社會需求（即經(jīng)濟(jì)學(xué)中所講的“帕累托最優(yōu)”）。在考慮住房功能時，住房并不僅僅在滿足基本的居住需求，還可以調(diào)節(jié)收入再分配、刺激經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大金融資本，引領(lǐng)城市開發(fā)改造等等。由于住房領(lǐng)域吸引很多不同政府部門進(jìn)入，這些政府部門的目標(biāo)在很多情況下并不是一致的，住房管理領(lǐng)域也會存在資源競爭。因此并非所有的政府干預(yù)都是維系一個良好住房政策的必要手段。Shlomo Angel曾經(jīng)提出一個為住房部門“賦能”的干預(yù)方式。所謂“賦能”，就是指“放棄強(qiáng)力控制，為不同部門設(shè)立邊界，給予政策支持”①Shlomo Angel.Housing policy matter, A Global Analysis. New York: Oxford University Press.2000.。賦能（enabling）在社會政策領(lǐng)域是一個具有豐富內(nèi)涵的概念。具體的講，Shlomo Angel從五個方面區(qū)別了“賦能型住房體系”和“非賦能型住房體系”：（1）政府部門從全局角度干預(yù)住房政策，而非局部干預(yù)。（2）在賦能型住房體系下，主要的住房需求由市場供給，政府的職能是監(jiān)督市場，糾正市場失靈。而在非賦能型的住房體系下，政府直接干預(yù)市場，直接滿足部分人口的住房需求。（3）在賦能型住房體系下，政府系統(tǒng)是法治程序來調(diào)節(jié)，而在非賦能型的住房體系下，主要由臨時性的、非正式的規(guī)章條例來調(diào)節(jié)。（4）賦能型住房體系容納多元的社會主體，允許和鼓勵各種社會力量共存；非賦能型的住房體通常是中央集權(quán)型的住房體系，通常會偏向于促進(jìn)一個獨(dú)立的壟斷主體。（5）賦能型與非賦能型住房體系是由兩組不同的政府干預(yù)方式組成，每種干預(yù)方式內(nèi)部都自成體系，前者集中表現(xiàn)為賦能型特征；后者集中表現(xiàn)為非賦能型特征。

“賦能”這一概念對中國的住房政策是深有啟發(fā)的。如前文分析中所反復(fù)表述的，經(jīng)過30多年的市場化改革，中國政府在住房領(lǐng)域已經(jīng)取得了實質(zhì)性的進(jìn)步。但是，也積累了一些嚴(yán)重的住房不平等問題。這種政策失靈主要基于三方面的原因：低收入住房供給的市場失靈及政府公共責(zé)任的缺位；國家治理去中心化與地方政府在低收入人口住房籌資困難；計劃體制的延續(xù)和單位制權(quán)力問題。值得注意的是所有這些因素都與上文所述的“賦能型住房體系”是互相違背的。如何促進(jìn)中國的住房體系朝著一個“賦能型”的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型是一個亟需破解的難題。

首先，中國政府放棄了計劃經(jīng)濟(jì)體制，引入了市場經(jīng)濟(jì)體制。所有的社會制度都開始圍繞市場經(jīng)濟(jì)展開，各級政府把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在核心地位上，甚至在某種程度上不惜以犧牲社會福利為代價。市場秩序的一個重要問題是市場失靈，它不能保證所有社會成員都獲得一個平均住房水平，這一責(zé)任本應(yīng)該由政府來填補(bǔ)的。但是由于政府的缺位、錯位、越位和占位問題，中國城市低收入人口的住房供給需求和供給存在很大的缺口。即便中央政府三令五申，出臺了很多針對低收入人口的住房政策，比如經(jīng)濟(jì)適用房和限價房制度，其意義都在為了改善低收入人口的住房可支付能力和住房居住水平。但實際在執(zhí)行過程中都變?yōu)樵黾映鞘芯用穹课菟袡?quán)，部分窮困人口仍然因為高門檻而無法獲益。特別是近兩年北上廣一線房價飛漲，中國大城市住房可支付能力越來越差。未來，中國政府必須采取更有效的措施來滿足低收入人口，特別是流動人口日益增長的住房需求?？傊?，中國政府已經(jīng)建立起一套全面的住房體制，市場配置資源已經(jīng)成為住房分配的主要原則，政府的主要功能就是保護(hù)市場發(fā)揮功能，同時防止市場失靈，保護(hù)低收入人群的利益。

第二，地方政府在住房政策制定和執(zhí)行上起著非常重要的作用，但地方政府的角色卻常常被上級政府的重要性遮蔽了。從中國住房政策實踐看，中央與地方政府的不平衡是住房可支付性和住房不平等問題的關(guān)鍵。在大多數(shù)國家，中央政府在政策制定和稅收征收中都具有決定性的作用，地方政府經(jīng)常會受制于這樣的權(quán)威約束，或者在一定情況下削足適履，盡力符合中央政府的政策約束。中央與地方政府的關(guān)系差異性主要體現(xiàn)在地方政府在政策制定上的自主權(quán)限。在中國社會背景下，集權(quán)化和分權(quán)化在央地關(guān)系中同時存在。在現(xiàn)有的稅收體系下，地方政府享有很少的稅收收益，卻需要承擔(dān)很大的公共支出成本。原則上，低收入人口的住房籌資主要是由地方政府來解決，中央政府提供適量的政策補(bǔ)貼，即便總量很大，但實際上僅占住房總支出中很低的比例。較高的財政壓力迫使地方政府不得不依賴土地交易費(fèi)用來為公共服務(wù)融資。中國稅收系統(tǒng)未來必須進(jìn)行改革，給予地方政府更大的財政收益，允許他們有更多樣的地方財政收入渠道，而不僅僅是依賴土地轉(zhuǎn)讓交易收入。

第三，探索新的住房供給模式，滿足城市大多數(shù)人的住房需求。在市場化改革過程中，城市主要采取了經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房兩類制度，經(jīng)濟(jì)適用房政策強(qiáng)調(diào)“只售不租”，廉租房制度強(qiáng)調(diào)“只租不售”①朱亞鵬：《中國共有產(chǎn)權(quán)房政策的創(chuàng)新與爭議》，《社會保障評論》，2018（3）。。兩項制度強(qiáng)調(diào)了兩個極端，夾心層的中低收入群體階梯化的、差異化的住房需求并未能納入到政策視野。2013年以后，共有產(chǎn)權(quán)住房成為中央政府深化住房保障制度探索的重點(diǎn)方向，共有產(chǎn)權(quán)房的最大優(yōu)勢在于把“夾心層”納入到住房保障的范圍，同時兼顧了個體、企業(yè)、政府在整個住房體系中的籌資責(zé)任，不失為城市住房政策的一個發(fā)展方向。