楊 團

中國的社會政策盡管在上世紀(jì)二、三十年代就從歐洲、日本引進并且進入了大學(xué)課程，但是在新中國建立后近30年隨著社會學(xué)被取消而摒棄。直到改革開放之后，中國經(jīng)濟快速增長中出現(xiàn)了一系列重大的社會不公正現(xiàn)象，引起老百姓不滿，在黨和政府的推動下，中斷了幾十年的社會政策才得以重新進入人們的視野和政府議程。

可以說，改革開放四十年來相當(dāng)長一段時間，中國社會政策演變的軌跡是跟隨性、被動性的，即跟隨黨和國家一段時期的政策傾向而變。改革開放早期，國家政策以經(jīng)濟建設(shè)為中心，那時期的“社會政策”全部打上經(jīng)濟烙印，再分配統(tǒng)統(tǒng)向經(jīng)濟增長傾斜。而社會問題堆積到不得不解決時，政府只能采用臨時性的行政手段應(yīng)對。這種狀況導(dǎo)致了社會政策的滯后，社會問題的加劇。社會政策作為國家針對社會發(fā)生的重大不公正問題提出的預(yù)防、解決方案或治理方略，它需要以科學(xué)的態(tài)度從實踐經(jīng)驗中找到解決問題的理論思路和操作方法，在國家發(fā)展進程中，經(jīng)濟建設(shè)與社會建設(shè)應(yīng)當(dāng)同步進行，經(jīng)濟政策與社會政策應(yīng)當(dāng)兼顧推進。值得注意的是，上述局面進入21世紀(jì)以來隨著“科學(xué)發(fā)展觀”“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”的提出正在改變。

本專題的三篇文章，無論住房保障、兒童福利還是資產(chǎn)建設(shè)，均可在一定意義上證明，四十年中國改革開放時期的經(jīng)濟發(fā)展史，同時也是政府面對大量社會不公問題，以行政干預(yù)、對策手段應(yīng)對問題為起點，逐步走向基本價值、基本方式的科學(xué)化、系統(tǒng)化的一部中國社會政策成長史。這部成長史四十年來只能算是完成了萌芽期和成長前期的工作，更艱巨的事業(yè)還在后面。而現(xiàn)階段中國社會政策凸顯的獨特性，是被融入黨和政府的政策，以及被融入經(jīng)濟政策。

住房是民生保障的重要組成部分，不過，它與其他服務(wù)性質(zhì)明顯的民生保障例如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)區(qū)別顯著。受保障的主體即房屋居住者并非在消費過程的同時參與生產(chǎn)過程，并不同時具備消費者和部分生產(chǎn)者的雙重身份，從而也與其他保障的受保主體擁有完整的自主決定權(quán)不一樣，房屋居住者住房消費的功能與住房生產(chǎn)的功能是分立的，是由不同的主體完成的（就連農(nóng)村住房現(xiàn)在也大都不是自己建造的了），這導(dǎo)致住房消費與住房生產(chǎn)形成性質(zhì)完全不同的產(chǎn)業(yè)，是服務(wù)業(yè)和制造業(yè)。尤是社會走入現(xiàn)代化階段，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化成為經(jīng)濟增長的引擎，大規(guī)模住房建設(shè)造就了房地產(chǎn)制造業(yè)這一高利潤產(chǎn)業(yè)。這說明，住房這類具有跨界效應(yīng)的物品，很適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律。另外，住房的屬性復(fù)雜，有自建自用的非商品，有他建商用的商品，有“居者有其屋”“寒士俱歡顏”的福利供給屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，還有供給中等收入以上人群不同層級需要和偏好的市場商品。住房的雙重屬性導(dǎo)致其政策定向比養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等政策的制定要難得多。在單純市場的經(jīng)濟政策還是融入市場的社會政策的兩種定向選擇中，中國終于選定了社會政策定向，這就是“房子是用來住的而不是用來炒的”。不過，社會政策定向并不排斥經(jīng)濟、排斥市場，并不是將住房視為單純性質(zhì)的產(chǎn)品，而是融入經(jīng)濟，融入社會投資，融入個人資產(chǎn)建設(shè)內(nèi)涵，符合社會公平、公正價值觀。中國的住房政策是市場商品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品分類實施的政策。

王晶的文章從住房的雙重屬性出發(fā)，進行了社會政策分析，并據(jù)此提出政府的社會政策的干預(yù)不可簡單化，而要從雙重屬性出發(fā)，尋求理論上說得通，操作上可施行的第三條道路。她通過住房結(jié)構(gòu)性問題的社會政策分析提出，住房供給上的利益訴求中央政府與地方政府存在目標(biāo)沖突，而地方政府行為的變異和目標(biāo)偏移的根源在于稅制改革，中央政府取多付少，導(dǎo)致財政能力不足的地方政府，只能尋求其他途徑彌補公共支出不足的缺口。有意義的是，她從住房雙重屬性的社會政策分析出發(fā)，提出住房政策要滿足多目標(biāo)，就要為涉及住房政策的多部門設(shè)置“放棄強力控制，為不同部門設(shè)立邊界，給予政策支持”的“賦能”型特征的社會政策。這類社會政策不僅能容納多主體而且兼顧市場功能和政府職能。而中國的住房社會政策要朝向“賦能型”的方向轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是要解決中央與地方政府的在住房問題的上權(quán)責(zé)不平衡的問題。

如何解決這個難題，王晶提出的探索方向是進行土地制度改革 ，盡管她并沒有明確提出如何改革，但暗含的方向可能是讓鄉(xiāng)村流動到城市的人口用自家廢棄不用的宅基地和房產(chǎn)換取城市的住房及其他保障，這在地方政府對土地使用的實質(zhì)的決策權(quán)之外，讓城鄉(xiāng)流動人口對自己在鄉(xiāng)住房資產(chǎn)的決策權(quán)凸顯了。盡管這個設(shè)想還需要兼顧多方利益的制度目標(biāo)設(shè)計和具體的政策實施設(shè)計，以及運用試點的方法進行設(shè)計檢驗和不斷試錯，不過，它與某些研究提出的宅基地直接進入土地買賣市場目標(biāo)和目的不同，所以，政策與制度的設(shè)計一定是不同的。

王晶給予我們的啟迪是，住房政策的新的進路，可能是將傳統(tǒng)政策延伸到城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)域，解決長期處于城市非正規(guī)就業(yè)地位而與正規(guī)社會保障無緣的農(nóng)民工群體依照自己的意愿在城市落戶的問題，實現(xiàn)社會公平與公正，同時兼顧?quán)l(xiāng)村新集體的資產(chǎn)建設(shè)和新集體經(jīng)濟興旺發(fā)達的目標(biāo)，從以個人收入和以政府補貼為本的政府直接干預(yù)型住房政策，走向以個人和集體資產(chǎn)建設(shè)和資本流通與收入、補貼并舉，利用市場機制，干預(yù)手段前移的賦能型社會政策。

我國兒童福利政策的中國特征較之住房政策更為明顯。計劃經(jīng)濟時期，兒童福利無需專門提出，因為，城市人口全部進入國家直接舉辦的機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三大公共網(wǎng)絡(luò)，兒童福利都由三大網(wǎng)隸屬的各個單位直接操辦，農(nóng)村由人民公社、生產(chǎn)大隊操辦，從城市三大網(wǎng)漏下的極少數(shù)無人照看的孤殘兒童，才送到城市舉辦的福利院養(yǎng)育。而改革開放以后，三大網(wǎng)突破了一個半，企業(yè)網(wǎng)算一個，事業(yè)網(wǎng)算半個，機關(guān)網(wǎng)也因改革不再自辦托幼所，農(nóng)村因包產(chǎn)到戶，集體經(jīng)濟基本垮臺，孤殘兒童和孤寡老人都沒人養(yǎng)了。再加上農(nóng)村本來就大大過剩的勞動人口紛紛到城市打工，大批留守兒童和流動兒童誰來養(yǎng)育？事關(guān)近億兒童的生活和教育的問題儼然成為重大的社會問題。

姚建平、劉明慧的文章是在這樣的背景下重點討論了了我國兒童福利政策和制度的變革。該文提出，改革開放以來，兒童福利政策已經(jīng)發(fā)生了重大改變，從計劃體制下的極少數(shù)孤殘兒童的機構(gòu)養(yǎng)育轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度普惠型政策，對更大范圍的流浪兒童、留守兒童、貧困兒童貧困、殘疾兒童實行面向家庭兒童福利供給的轉(zhuǎn)變，形成了涵蓋各類困境兒童的社會保護體系。而他們對兒童福利政策的討論并不止于此，而是針對“全面二孩政策”實施后未能達到提升生育率的預(yù)期的實際情況，提出兒童福利政策需要從適度普惠型過渡到完全的普惠型，因為前者主要關(guān)注困境兒童，而沒有面向所有的家庭。而缺乏普惠政策，導(dǎo)致家庭養(yǎng)育和教育成本過高，提升生育率是不可能的。于是，倡導(dǎo)普惠型兒童福利政策，成了實現(xiàn)國家提升生育率目標(biāo)的手段。

而被視為社會政策傳統(tǒng)領(lǐng)域的兒童福利政策，最近20多年以來，受到源于美國邁克爾·謝若登教授的試驗而后波及全球的資產(chǎn)社會政策的影響，走向以兒童發(fā)展賬戶為工具的資產(chǎn)建設(shè)為本的新型社會政策。鄧鎖的文章就揭示了中國在這方面的創(chuàng)新試驗。

傳統(tǒng)社會政策是以收入為本，而資產(chǎn)社會政策利用個人發(fā)展賬戶這個工具，進行有限制條件的資產(chǎn)配額方式界定和管理資金，使之轉(zhuǎn)化為一種可持續(xù)產(chǎn)生滿足需求的實物、勞務(wù)或收入的資產(chǎn)，這樣，就將需求—產(chǎn)品供給—收入提供的倒梯形非平衡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷聦ΨQ的平衡結(jié)構(gòu)，它改變了社會政策的傳統(tǒng)范式，對經(jīng)濟和社會都在產(chǎn)生著難以估量的長期影響力。

鄧鎖的文章通過陜西白水縣和西安市的兩個“兒童發(fā)展賬戶”項目案例研究，揭示了以資產(chǎn)建設(shè)為本的新型社會政策試驗在中國兒童福利傳統(tǒng)領(lǐng)域出現(xiàn)的新景象。它打破了我國扶貧政策將成人和兒童分立，成人用產(chǎn)業(yè)扶貧，兒童用福利收入和服務(wù)扶貧的傳統(tǒng)做法，以設(shè)立兒童發(fā)展賬戶的方式鼓勵家長對所補貼的現(xiàn)金進行儲蓄，激勵家長為孩子的未來進行持續(xù)性的資產(chǎn)建設(shè)，這讓貧困家庭的脫貧有了更加切實的努力目標(biāo)，同時也通過社會工作的輔導(dǎo)讓家長學(xué)到了家庭康復(fù)的技能。家庭康復(fù)不再是傳統(tǒng)的兒童福利消費，而是進入了家庭進行自主性資產(chǎn)積累和規(guī)劃的生產(chǎn)性概念之中。兩個“兒童發(fā)展賬戶”項目的實驗還形成了家庭、社會組織與金融、民政、殘聯(lián)、扶貧辦等政府部門之間相互配合的社會合作生產(chǎn)模式，以及醫(yī)療康復(fù)、護理、社會工作等不同專業(yè)主體相互連接的專業(yè)合作生產(chǎn)模式。

盡管這兩個案例的規(guī)模小，實驗時間一個過短，一個尚未結(jié)束，研究還很初步，不過，對于我們這些親歷資產(chǎn)社會政策在中國研發(fā)歷程的學(xué)者而言，看到堅冰已經(jīng)打破，路線已經(jīng)開通，資產(chǎn)社會政策終于在中國的大地上長出了幼芽，仍然為之慶幸。