魏勝?gòu)?qiáng)

2014年4月5日，在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平指出：“當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜，必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路。”①習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，外文出版社2014年版，第200－201頁(yè)。2017年10月18日，在黨的十九大上，習(xí)近平在闡述新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的精神實(shí)質(zhì)和豐富內(nèi)涵時(shí)，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀。他指出：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則。必須堅(jiān)持國(guó)家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國(guó)家安全制度體系，加強(qiáng)國(guó)家安全能力建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益?！雹诹?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第24頁(yè)。作為以習(xí)近平為核心的黨中央治國(guó)理政思想的重要組成部分，總體國(guó)家安全觀是維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定、推動(dòng)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展、社會(huì)和諧和人民生活富足、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要指導(dǎo)思想。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，總體國(guó)家安全觀與法治中國(guó)建設(shè)有機(jī)融為一體，開(kāi)辟了我國(guó)國(guó)家安全法治建設(shè)新局面。在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下，我國(guó)制定了一批以維護(hù)國(guó)家安全為宗旨的法律。如全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)2014年11月通過(guò)《反間諜法》，2015年7月通過(guò)新的《國(guó)家安全法》，2015年12月通過(guò)《反恐怖主義法》，2016年9月通過(guò)《國(guó)防交通法》等。在法治實(shí)踐中，一些間諜分子、暴力恐怖分子等危害國(guó)家安全的違法犯罪人員被依法懲處，有效維護(hù)了國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。盡管如此，也必須看到，目前我國(guó)的國(guó)家安全法治建設(shè)與總體國(guó)家安全觀的要求還有非常大的差距，不能滿足解決國(guó)家安全新情況、新問(wèn)題的需要。隨著法治中國(guó)建設(shè)的不斷深入，在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下大力開(kāi)展國(guó)家安全法治建設(shè)已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。根據(jù)國(guó)家安全法治建設(shè)的基本形勢(shì)和面臨的一些問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)立法，健全工作機(jī)構(gòu)和開(kāi)展法治宣傳，這樣才能構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系，推進(jìn)國(guó)家安全法律實(shí)施，營(yíng)造國(guó)家安全法治氛圍，使國(guó)家安全法治建設(shè)獲得長(zhǎng)足發(fā)展。

一、構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系

在依法治國(guó)的時(shí)代，公權(quán)力的行使必須具有法律依據(jù)，開(kāi)展國(guó)家安全法治建設(shè)也不例外。盡管相對(duì)于其他事業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)家安全處于更加突出的地位，更能引起國(guó)家高層的重視和人民群眾的關(guān)注，但是它仍需要置于法治的框架下開(kāi)展，否則不但難以維護(hù)國(guó)家安全，反而會(huì)導(dǎo)致社會(huì)無(wú)序和公權(quán)濫用，直接危害國(guó)家安全和人民幸福。因此，《國(guó)家安全法》第7條強(qiáng)調(diào)：“維護(hù)國(guó)家安全，應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律，堅(jiān)持社會(huì)主義法治原則，尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)公民的權(quán)利和自由?！庇蟹梢朗巧鐣?huì)主義法治的基本要求，立法是法治建設(shè)的第一個(gè)環(huán)節(jié)。在國(guó)家安全法治建設(shè)中，首先應(yīng)當(dāng)制定一套完整的法律制度體系，用以調(diào)整維護(hù)國(guó)家安全的事件和行為，確保國(guó)家安全事業(yè)的開(kāi)展有法可依。誠(chéng)如一些學(xué)者所言：“在國(guó)家安全法治建設(shè)進(jìn)程中，對(duì)國(guó)家安全法制的設(shè)計(jì)、布局、框架、類(lèi)型、速度、質(zhì)量以及相互銜接等都應(yīng)有高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，絕不能偏廢。因?yàn)橹挥薪⒘送晟频膰?guó)家安全法律制度體系，才有可能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全法治?！雹倏稻?、虞文梁：《后〈國(guó)家安全法〉時(shí)代的國(guó)家安全法律體系建設(shè)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3期。我國(guó)雖然制定了《國(guó)家安全法》和一些專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的安全法，但是遠(yuǎn)沒(méi)有建立起國(guó)家安全法律制度體系。根據(jù)總體國(guó)家安全觀的要求，我國(guó)需要從橫向和縱向兩個(gè)方面共同努力，推動(dòng)國(guó)家安全法律制度體系建設(shè)，為國(guó)家安全法治建設(shè)奠定必不可少的法律制度基礎(chǔ)。貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，必須既重視外部安全又重視內(nèi)部安全，既重視國(guó)土安全又重視國(guó)民安全，既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全于一體的國(guó)家安全體系。從目前的立法狀況來(lái)看，我國(guó)在國(guó)家安全方面的立法顯然有些單薄，無(wú)論是立法的覆蓋面上，還是在立法的縱深領(lǐng)域都存在很多不足，需要從橫向和縱向兩個(gè)方面大力開(kāi)展國(guó)家安全立法工作。

（一）橫向上：全面開(kāi)展各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家安全立法

在國(guó)家安全立法的覆蓋面是否基本完備這個(gè)問(wèn)題上，有學(xué)者持樂(lè)觀態(tài)度，認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前基本建立起了國(guó)家安全法律制度體系。因?yàn)閲?guó)家安全立法既有憲法層面的規(guī)定，又有專(zhuān)門(mén)的《國(guó)家安全法》，還有《反間諜法》等其他相關(guān)法律，這些法律相互配合，足以使國(guó)家安全法律制度成為一個(gè)體系。如有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)已經(jīng)形成一個(gè)傘狀排列的國(guó)家安全立法格局：“以《憲法》及憲法相關(guān)法為統(tǒng)籌駕馭全局（傘面），《國(guó)家安全法》貫穿整體引領(lǐng)方向（傘軸），極力凸顯《反間諜法》《反恐怖主義法》的依托作用（傘柄），輔之《刑法》《刑事訴訟法》《人民警察法》《保密法》《郵政法》等子法律（傘稱(chēng)），構(gòu)成了當(dāng)前總體國(guó)家安全觀法治化的基本態(tài)勢(shì)和既成格局?！雹倮钪均i：《總體國(guó)家安全觀法治化芻議》，《江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。這種認(rèn)識(shí)雖然有一定道理，但是忽視了總體國(guó)家安全觀所強(qiáng)調(diào)的國(guó)家安全的全面性、整體性。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不少新領(lǐng)域普遍缺乏專(zhuān)門(mén)的安全法，這在一些非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域表現(xiàn)得更為明顯。比如，關(guān)于科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等方面的法律基本沒(méi)有出臺(tái)。另一方面，現(xiàn)有的一些法律雖然與國(guó)家安全相關(guān)，但也只是在某個(gè)方面甚至在某個(gè)問(wèn)題上涉及國(guó)家安全，而非專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題作出的規(guī)定。至少?gòu)摹秶?guó)家安全法》來(lái)看，它所強(qiáng)調(diào)的國(guó)家安全覆蓋了非常廣泛的領(lǐng)域，要求許多領(lǐng)域的立法在國(guó)家安全方面相互協(xié)調(diào)和配合。但是，真正能夠達(dá)到這些要求的相關(guān)法律并不多。根據(jù)總體國(guó)家安全觀的要求，我國(guó)應(yīng)當(dāng)全面開(kāi)展各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家安全立法，尤其是尚無(wú)相應(yīng)立法的國(guó)家安全領(lǐng)域更應(yīng)當(dāng)加大立法的力度。只有在各個(gè)領(lǐng)域制定必不可少的國(guó)家安全法，才能為國(guó)家安全法治建設(shè)撐起基本的格局。

就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)在立法中所重視的國(guó)家安全仍然集中在傳統(tǒng)的政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全等領(lǐng)域，而在一些非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域以及國(guó)民安全領(lǐng)域，存在著比較大的立法空缺。因此，要加強(qiáng)各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家安全立法，首先應(yīng)當(dāng)從這些領(lǐng)域入手。根據(jù)形勢(shì)變化和不斷出現(xiàn)的安全問(wèn)題的分布領(lǐng)域，我國(guó)目前至少應(yīng)當(dāng)在如下三個(gè)領(lǐng)域盡快開(kāi)展安全立法。

一是文化、科技和信息、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域。隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的廣泛發(fā)展，我國(guó)在文化、科技、信息、網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，與之相伴的是相應(yīng)的安全問(wèn)題層出不窮。比如，在文化上，中國(guó)傳統(tǒng)文化一再受到各種沖擊，一些別有用心的人也打著“還原歷史真相”“傳播先進(jìn)文化”等幌子肆意歪曲我國(guó)歷史，丑化我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。在科技發(fā)展中，我國(guó)的科技事業(yè)一直面臨著國(guó)外科技優(yōu)勢(shì)的威脅，與此同時(shí)，科技發(fā)展所帶來(lái)的負(fù)面影響也在一定程度上成為科技發(fā)展的阻力。在信息領(lǐng)域，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和其他傳媒渠道的高速發(fā)展，因國(guó)家秘密、個(gè)人信息外泄而造成損失的事件時(shí)有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域面臨的安全問(wèn)題也非常突出。我國(guó)已經(jīng)關(guān)注信息、網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的安全問(wèn)題，并制定了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》。當(dāng)前需要加緊進(jìn)行的是文化、科技領(lǐng)域的安全立法，為保護(hù)傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)揚(yáng)、促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展提供具有操作性的法律依據(jù)。

二是生態(tài)、資源和能源領(lǐng)域。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)融入政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)的“五位一體”總布局中，但是與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的立法還相當(dāng)落后。我國(guó)并無(wú)專(zhuān)門(mén)的生態(tài)基本法，只有環(huán)境保護(hù)法和一些零散的自然資源法，這顯然不利于從整體上推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。從維護(hù)國(guó)家安全的視角看，我國(guó)更缺少維護(hù)生物多樣性、防止外來(lái)物種入侵、保護(hù)物種基因安全等方面的法律，因此應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)的《生物安全法》。推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全離不開(kāi)能源的支持，而我國(guó)目前尚無(wú)一部專(zhuān)門(mén)的能源法，這不能不說(shuō)是一個(gè)缺憾。目前我國(guó)已經(jīng)制定《核安全法》，但其他能源領(lǐng)域還缺少法律調(diào)整。除《核安全法》外，我國(guó)還需要以維護(hù)能源安全為主要宗旨而制定《能源法》，或者制定專(zhuān)門(mén)的《能源安全法》。

三是國(guó)際安全以及公民、企業(yè)在海外權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮的作用越來(lái)越大，我國(guó)公民和企業(yè)在國(guó)外的活動(dòng)也越來(lái)越頻繁，國(guó)際上的恐怖主義和敵對(duì)勢(shì)力開(kāi)始把我國(guó)駐外使領(lǐng)館和公民、企業(yè)列為襲擊目標(biāo)或者侵害對(duì)象。一些國(guó)家局勢(shì)動(dòng)蕩，也直接導(dǎo)致身在該國(guó)的我國(guó)公民和企業(yè)深受其害。中國(guó)的崛起和參與更多國(guó)際事務(wù)是一種必然趨勢(shì)，中國(guó)公民和企業(yè)在海外的安全問(wèn)題必然越來(lái)越突出。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮制定海外利益保護(hù)方面的法律，維護(hù)國(guó)家、公民和企業(yè)在海外的安全和正當(dāng)利益，這既有助于促進(jìn)國(guó)際安全，也是重視國(guó)民安全的重要體現(xiàn)。

（二）縱向上：推動(dòng)國(guó)家安全立法的專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化

加強(qiáng)國(guó)家安全立法，不僅要求在橫向上擴(kuò)大立法的領(lǐng)域和范圍，完善立法的覆蓋面，還要求從縱向上深化各個(gè)領(lǐng)域的立法，確保不同的法律和相關(guān)配套規(guī)定逐步完善且具有操作性，這樣才能對(duì)與國(guó)家安全相關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)提供明確指引和進(jìn)行準(zhǔn)確規(guī)范，使國(guó)家安全工作逐漸步入法治化軌道。有學(xué)者指出：“必須承認(rèn)，即便是已經(jīng)生效的《國(guó)家安全法》《反間諜法》《反恐怖主義法》，也不意味著一勞永逸萬(wàn)事大吉。它們需要投放到國(guó)家安全治理大環(huán)境中去，接受?chē)?yán)苛多變的批判與取舍。循環(huán)往復(fù)的社會(huì)實(shí)踐會(huì)給出其有效性、可行性?xún)?yōu)劣的評(píng)價(jià)，進(jìn)而在合適的時(shí)機(jī)、穩(wěn)妥的背景下，相關(guān)主體（全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民法院、國(guó)家安全部、公安部、司法部等）單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)與之配套的實(shí)施細(xì)則、司法解釋、條例規(guī)定等法律規(guī)范，廢止、修改、細(xì)化、擴(kuò)展已有法律，使之能夠最大限度地滿足社會(huì)發(fā)展的要求?！雹倮钪均i：《總體國(guó)家安全觀法治化芻議》，《江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的也是加強(qiáng)國(guó)家安全立法的縱向建設(shè)，通過(guò)完善法律、法規(guī)、規(guī)章甚至司法解釋?zhuān)瑯?gòu)建嚴(yán)密的國(guó)家安全法律制度體系。在這一方面，我國(guó)至少需要做以下三項(xiàng)工作。

一是把《國(guó)家安全法》升格為基本法，并細(xì)化一些具體的規(guī)定。我國(guó)2015年制定的《國(guó)家安全法》在國(guó)家安全法治建設(shè)中具有里程碑的意義。有研究者評(píng)論說(shuō)：“可以說(shuō)該法基本覆蓋了一部國(guó)家安全事務(wù)基本法應(yīng)該含有的大部分內(nèi)容，對(duì)國(guó)家安全事務(wù)做出了一系列原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定，對(duì)我國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域立法起到了一種統(tǒng)領(lǐng)作用。因此，應(yīng)將其置于國(guó)家安全立法的核心位置，作為《反恐法》《反間諜法》以及未來(lái)的《核安全法》《信息安全法》等國(guó)家安全立法的法律淵源。”②康均心、虞文梁：《后〈國(guó)家安全法〉時(shí)代的國(guó)家安全法律體系建設(shè)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3期。但是，這一法律仍然存在著一些不足。首先，就效力而言，它屬于非基本法。非基本法的層級(jí)決定了它在法律體系中所處的地位并不高，所引起的關(guān)注并不明顯，與其他基本法相沖突時(shí)只能服從基本法。維護(hù)國(guó)家安全可能會(huì)限制公民的某些權(quán)利，這與賦予公民權(quán)利的一些基本法必然會(huì)發(fā)生沖突。最尷尬的是，這樣一部在國(guó)家安全法治建設(shè)中本應(yīng)居于核心地位的法律，卻在效力上低于維護(hù)國(guó)家安全的其他專(zhuān)門(mén)性法律。例如，《國(guó)家安全法》在層級(jí)和效力上都低于《反分裂國(guó)家法》，而后者顯然是維護(hù)國(guó)土完整和安全的專(zhuān)門(mén)性法律，應(yīng)當(dāng)屬于前者的下位法或者二者屬于同一位階的法律。其次，《國(guó)家安全法》的不少內(nèi)容只是重復(fù)其他法律的規(guī)定，而無(wú)實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。比如第2章“維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)”中很多是原則性的規(guī)定，第3章“維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)”所規(guī)定的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)重復(fù)已有法律的規(guī)定?？傊鳛榫S護(hù)國(guó)家安全的核心法律的《國(guó)家安全法》必須升格為基本法并細(xì)化相關(guān)規(guī)定，這樣才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二是把某些專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的國(guó)家安全法規(guī)、規(guī)章升格為非基本法，并增強(qiáng)其可操作性?？梢詮膬蓚€(gè)方面來(lái)詳細(xì)說(shuō)明：一方面，在一些非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，雖然相應(yīng)的法律不夠充分，但是我國(guó)已經(jīng)制定了不少相關(guān)的法規(guī)或者規(guī)章，這也正是多年來(lái)我國(guó)在這些領(lǐng)域雖然沒(méi)有法律來(lái)規(guī)范卻能進(jìn)行有效調(diào)控的重要原因。比如在信息保護(hù)以及石油、天然氣等能源領(lǐng)域，相關(guān)的法律不到位，但是國(guó)務(wù)院、中央部委和一些地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定了不少法規(guī)、規(guī)章，它們?cè)诰S護(hù)這些領(lǐng)域的安全方面發(fā)揮了非常重要的作用。隨著法治中國(guó)建設(shè)的逐漸深入，這些領(lǐng)域的安全問(wèn)題必然要求制定專(zhuān)門(mén)的法律進(jìn)行調(diào)整，制定大量關(guān)于國(guó)家安全的非基本法是理所當(dāng)然的選擇。畢竟，我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的是依“法”治國(guó)方略，這里的“法”應(yīng)當(dāng)是狹義上的法律，不能隨便把“法”降低為法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。另一方面，我國(guó)在不少立法中采用了“宜粗不宜細(xì)”的做法，導(dǎo)致不少非基本法不夠具體，實(shí)施起來(lái)缺乏操作性，還必須依靠法規(guī)、規(guī)章來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。這種做法應(yīng)當(dāng)改變。我國(guó)需要制定專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的國(guó)家安全非基本法，應(yīng)當(dāng)做到詳盡細(xì)致，能夠直接用來(lái)處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這樣才能避免法律運(yùn)行過(guò)于繁瑣，提高法律實(shí)施的效率。在維護(hù)國(guó)家安全的法律活動(dòng)中，效率顯得尤為重要。

三是在某些特定的國(guó)家安全領(lǐng)域加強(qiáng)制定相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。調(diào)整國(guó)家安全領(lǐng)域的主要規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是基本法和大量非基本法，法規(guī)、規(guī)章也可以發(fā)揮重要作用，但它們起的主要是輔助性作用。凡是能制定成法律的應(yīng)當(dāng)制定成法律，但是在某些特定情況下法規(guī)和規(guī)章可以發(fā)揮更好的作用。比如關(guān)于國(guó)家安全領(lǐng)域的某些技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，制定成規(guī)章可能更好，既能彌補(bǔ)法律的不足，又能及時(shí)修改。再如，某些具有地方色彩的國(guó)家安全制度可以制定成地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，在《立法法》擴(kuò)大了地方立法的主體范圍之后，地方立法機(jī)關(guān)在這方面可以有更大的作為。只有那些眼下無(wú)法制定法律的重要國(guó)家安全領(lǐng)域，才能由國(guó)務(wù)院制定成行政法規(guī)。總之，法規(guī)和規(guī)章是國(guó)家安全法律制度的重要組成部分，但它們不宜多，否則會(huì)沖淡法律的份量，降低維護(hù)國(guó)家安全法律活動(dòng)的效力和效益。而且，法規(guī)和規(guī)章應(yīng)當(dāng)非常精細(xì)，能夠被有關(guān)法律實(shí)施機(jī)關(guān)直接拿來(lái)運(yùn)用，這樣才能達(dá)到維護(hù)國(guó)家安全的效果。

二、健全國(guó)家安全工作機(jī)構(gòu)

在維護(hù)國(guó)家安全方面，根據(jù)總體國(guó)家安全觀的要求，我國(guó)不僅應(yīng)當(dāng)制定一系列國(guó)家安全法，更需要建立專(zhuān)門(mén)的法律實(shí)施機(jī)構(gòu)推動(dòng)這些法律的實(shí)施。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的決議，我國(guó)成立了中央國(guó)家安全委員會(huì)，它是黨中央的下屬機(jī)構(gòu)，也是我國(guó)關(guān)于國(guó)家安全的最高決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的成立，對(duì)推進(jìn)國(guó)家安全工作的整體規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)具有不可低估的作用，既顯示了我國(guó)對(duì)國(guó)家安全的高度重視，也是我國(guó)加強(qiáng)國(guó)家安全工作的直接體現(xiàn)?！秶?guó)家安全法》第5條規(guī)定：“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作，推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)?！边@一條所稱(chēng)的“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，指的應(yīng)當(dāng)是中央國(guó)家安全委員會(huì)?？傊?，無(wú)論是從黨中央的決議還是從《國(guó)家安全法》的規(guī)定來(lái)看，中央國(guó)家安全委員會(huì)都在國(guó)家安全法治建設(shè)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黨的機(jī)構(gòu)可以領(lǐng)導(dǎo)法律的制定和實(shí)施，但在推動(dòng)法律實(shí)施方面不便于發(fā)揮直接作用。我國(guó)國(guó)家安全法律實(shí)施機(jī)構(gòu)不夠健全，非常需要國(guó)家安全委員會(huì)這樣的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)發(fā)揮直接的推動(dòng)作用。但是，國(guó)家安全委員會(huì)目前在國(guó)家機(jī)構(gòu)中尚無(wú)明確的定位，這顯然不能適應(yīng)國(guó)家安全法治建設(shè)形勢(shì)的需要。以國(guó)家安全委員會(huì)為突破口健全國(guó)家安全工作機(jī)構(gòu)和推動(dòng)國(guó)家安全法律實(shí)施，當(dāng)屬于最優(yōu)選擇。

（一）把國(guó)家安全委員會(huì)增設(shè)為國(guó)家機(jī)構(gòu)，依法明確其職權(quán)職責(zé)

在黨中央成立中央國(guó)家安全委員會(huì)后，不少研究者提出應(yīng)當(dāng)把它同時(shí)增設(shè)為國(guó)家機(jī)構(gòu)，目前這一看法已經(jīng)成為普遍共識(shí)?！皬膽椃▽W(xué)角度看，這一國(guó)家安全領(lǐng)域的重大事件，必然涉及國(guó)安委的法律地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限、監(jiān)督機(jī)制，以及國(guó)安委與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系等問(wèn)題。在憲法和憲法性法律層面理解和把握國(guó)安委設(shè)立的法理基礎(chǔ)，將有助于對(duì)上述問(wèn)題的規(guī)范與完善，提升國(guó)家安全法治的全民意識(shí)，從制度上、法律上保障國(guó)安委作用的充分發(fā)揮?！雹賲参膭佟⑷A:《成立國(guó)家安全委員會(huì)的憲法思考》，《國(guó)防》2014年第11期。根據(jù)《憲法》，我國(guó)的中央國(guó)家機(jī)構(gòu)只有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院。在這些機(jī)構(gòu)中再增加一個(gè)國(guó)家安全委員會(huì)，必然涉及憲法的修改問(wèn)題。畢竟，作為非基本法的《國(guó)家安全法》雖然認(rèn)可了中央國(guó)家安全委員會(huì)這樣的黨內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，但是它無(wú)權(quán)設(shè)立“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”這樣的國(guó)家機(jī)構(gòu)。所以有學(xué)者指出：“在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)成立‘國(guó)家安全委員會(huì)’是非常必要的，但這涉及憲法修改的問(wèn)題，不修憲不行?！雹隈R嶺：《國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位探討》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。隨著我國(guó)法治建設(shè)事業(yè)的不斷進(jìn)步，許多新領(lǐng)域產(chǎn)生的問(wèn)題也相繼提出了立法的客觀要求，對(duì)原有的法律部門(mén)和基本制度產(chǎn)生了一定的沖擊，因而近年來(lái)不斷有學(xué)者建議修改憲法而增設(shè)新的權(quán)利或者確立新的體制。相比之下，為了把國(guó)家安全委員會(huì)增設(shè)為國(guó)家機(jī)構(gòu)而修改憲法的理由最為充足。這不僅是因?yàn)樵鲈O(shè)國(guó)家機(jī)構(gòu)將對(duì)原來(lái)的國(guó)家機(jī)構(gòu)造成一定的沖擊，不修改憲法就無(wú)法理順?biāo)鼈兿嗷ブg的關(guān)系，更是因?yàn)閲?guó)家安全委員會(huì)對(duì)國(guó)家的重要性遠(yuǎn)非一般國(guó)家機(jī)構(gòu)所能比擬。在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下，國(guó)家安全委員會(huì)在法治建設(shè)中發(fā)揮的作用必然越來(lái)越突出。在這種形勢(shì)下，只能通過(guò)修改憲法確認(rèn)國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位。

在通過(guò)憲法確立國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位方面，大致有兩種思路。一種思路是把中央國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)置成類(lèi)似于中央軍事委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，如有研究者指出：“未來(lái)憲法可在國(guó)家安全問(wèn)題上發(fā)揮更大的作用。如我國(guó)當(dāng)前應(yīng)參照‘中央軍事委員會(huì)’的做法，確定‘總體國(guó)家安全觀’的指導(dǎo)地位，把‘國(guó)安委’的職能和組織機(jī)構(gòu)等內(nèi)容以憲法形式予以確定。同時(shí)理清‘國(guó)安委’與全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍委等部門(mén)的相互關(guān)系。這一方面是貫徹‘依法治國(guó)’的方略，另一方面可為相關(guān)的國(guó)家安全立法提供法律依據(jù)，如制定‘國(guó)家安全機(jī)關(guān)法’?！雹劭稻?、虞文梁：《后〈國(guó)家安全法〉時(shí)代的國(guó)家安全法律體系建設(shè)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第3期。這種修改憲法的制度設(shè)計(jì)雖然凸顯了國(guó)家安全委員會(huì)的地位和作用，但是在現(xiàn)有國(guó)家機(jī)構(gòu)之外增加新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有國(guó)家機(jī)構(gòu)的沖擊太大，甚至?xí)?dǎo)致國(guó)家安全委員會(huì)職權(quán)過(guò)大而侵犯公民的正當(dāng)權(quán)利，構(gòu)成對(duì)法治原則的違背，因而并不可取。另一種思路是把中央國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)置在已有的國(guó)家機(jī)構(gòu)之下，充實(shí)已有的國(guó)家機(jī)構(gòu)。如有學(xué)者認(rèn)為：“國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)設(shè)在國(guó)家主席之下，這樣將有利于各機(jī)構(gòu)組織之間的協(xié)調(diào)，以及最高決策的制定和貫徹，與黨的中央國(guó)家安全委員會(huì)體制的實(shí)際運(yùn)作狀況也較為吻合。但這需要憲法授權(quán)，使國(guó)家安全委員會(huì)的權(quán)力具有正當(dāng)性、合法性。不僅需要修憲賦予國(guó)家主席‘領(lǐng)導(dǎo)’國(guó)家安全委員會(huì)等一系列實(shí)權(quán)，而且應(yīng)規(guī)定對(duì)國(guó)家主席的制約措施（如向全國(guó)人大匯報(bào)工作、 接受其監(jiān)督）。此外還應(yīng)當(dāng)制定‘國(guó)家主席法’，通過(guò)法律將安全委員會(huì)等機(jī)構(gòu)（國(guó)家主席之下當(dāng)不止此一機(jī)構(gòu)）的相關(guān)具體內(nèi)容制度化、法律化?！雹芡ⅱ?。相比之下，這一思路更具有可行性，原因大致有三點(diǎn)：一是國(guó)家主席作為國(guó)家元首，從法律上說(shuō)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家安全負(fù)有最高責(zé)任，中央國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)置在國(guó)家主席之下名正言順，也不會(huì)沖擊現(xiàn)有的國(guó)家機(jī)構(gòu)格局。二是國(guó)家主席的職權(quán)近年來(lái)逐漸增加，但總體上帶有“虛職”的色彩，國(guó)家主席統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全委員會(huì)不會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用和對(duì)公民正當(dāng)權(quán)利構(gòu)成侵犯。三是根據(jù)憲法慣例，國(guó)家主席由黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任，由國(guó)家主席領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全委員會(huì)與堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則是吻合的。

有研究者指出：“國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立不僅需要修憲，而且在修憲之后還應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)立法。”①馬嶺：《國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位探討》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。這一觀點(diǎn)與我國(guó)當(dāng)前關(guān)于國(guó)家安全的立法狀況相符，值得進(jìn)一步探討。前文已經(jīng)提到，作為非基本法的現(xiàn)行《國(guó)家安全法》存在諸多不足，也無(wú)法完成規(guī)范國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位和運(yùn)行制度的重任。在通過(guò)修改憲法確定國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位后，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)《國(guó)家安全法》進(jìn)行修改。在修改中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是《國(guó)家安全法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法的規(guī)定，對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行體制等進(jìn)行全面規(guī)定。也就是說(shuō)，我國(guó)無(wú)需專(zhuān)門(mén)制定國(guó)家安全委員會(huì)組織法，只需在《國(guó)家安全法》中規(guī)定相應(yīng)的內(nèi)容即可，尤其要注意明確界定其職權(quán)職責(zé)，避免它與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)發(fā)生沖突。二是《國(guó)家安全法》必須被提升為基本法。在憲法相關(guān)法這一法律部門(mén)中，各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)組織法都是基本法，規(guī)定國(guó)家安全委員會(huì)的職權(quán)職責(zé)和組織制度的《國(guó)家安全法》也應(yīng)當(dāng)是基本法。國(guó)家安全基本法把國(guó)家安全委員會(huì)特別是中央國(guó)家安全委員會(huì)的職權(quán)職責(zé)、運(yùn)行體制等界定清楚，不僅可以理順國(guó)家安全委員會(huì)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，保障國(guó)家安全工作的順利展開(kāi)，而且有利于國(guó)家安全委員會(huì)在地方的設(shè)置，使中央和地方在國(guó)家安全工作中做到步調(diào)一致、統(tǒng)一指揮和高效運(yùn)行。

（二）設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)分支機(jī)構(gòu)，理順?lè)种C(jī)構(gòu)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系

“國(guó)家安全的主體多元，國(guó)家安全的內(nèi)容多樣，涉及的部門(mén)與領(lǐng)域眾多，中國(guó)存在諸多安全隱患，需要擁有安全機(jī)制改善安全狀況，維護(hù)安全的可持續(xù)性。如果缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的安全決策機(jī)制，那么當(dāng)國(guó)家突發(fā)安全危機(jī)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)措手不及的現(xiàn)象。”②張麗：《總體國(guó)家安全觀的時(shí)代特色》，《理論界》2014年第9期。國(guó)家安全委員會(huì)所起到的正是這種統(tǒng)一協(xié)調(diào)的作用，總體國(guó)家安全觀所強(qiáng)調(diào)的國(guó)家安全，內(nèi)涵和外延都相當(dāng)廣泛，涉及國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活和生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域和方面，在如此廣闊的領(lǐng)域和方面推動(dòng)國(guó)家安全法律的實(shí)施顯然力不從心。更重要的是，不少領(lǐng)域的國(guó)家安全工作具有一定的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，需要專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)借助專(zhuān)門(mén)工具和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才能推進(jìn)。因此，單純地設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)這種綜合性的國(guó)家機(jī)構(gòu)并不能完成有效維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)，必須在國(guó)家安全委員會(huì)之下設(shè)立諸多分支機(jī)構(gòu)，由這些分支機(jī)構(gòu)分別在各自的工作領(lǐng)域開(kāi)展維護(hù)國(guó)家安全的工作。此外，我國(guó)目前已經(jīng)設(shè)立了某些專(zhuān)門(mén)從事國(guó)家安全工作的國(guó)家機(jī)構(gòu)，如國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、有關(guān)軍事機(jī)關(guān)等?，F(xiàn)行《國(guó)家安全法》雖然規(guī)定了不同性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家安全中的職權(quán)職責(zé)，但在某些具體工作（如情報(bào)信息的搜集、依法采取必要的手段等）中，所強(qiáng)調(diào)的仍然是國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、有關(guān)軍事機(jī)關(guān)的作用。由此可以看到，當(dāng)前的國(guó)家安全委員會(huì)和我國(guó)早已設(shè)立的國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、有關(guān)軍事機(jī)關(guān)等專(zhuān)門(mén)維護(hù)國(guó)家安全的機(jī)構(gòu)之間，尚未完全融為一體和真正建立起有效工作機(jī)制，而且現(xiàn)有的國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、有關(guān)軍事機(jī)關(guān)也難以滿足總體國(guó)家安全觀所提出的各項(xiàng)工作任務(wù)。在這種情況下，必須考慮如何理順國(guó)家安全委員會(huì)同它的分支機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以及如何充分發(fā)揮已有國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的作用，使這些從事國(guó)家安全工作的不同部門(mén)在國(guó)家安全委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下有機(jī)銜接起來(lái)，做到統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效。

在國(guó)家安全委員會(huì)和分支機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，可以考慮借鑒黨內(nèi)紀(jì)律檢查委員會(huì)向不同國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織派駐紀(jì)檢組的方式，設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)的各個(gè)分支機(jī)構(gòu)。這是因?yàn)?，一方面，?guó)家安全委員會(huì)不可能像人民政府下設(shè)很多局委那樣單獨(dú)成立一套國(guó)家機(jī)構(gòu)，否則會(huì)導(dǎo)致國(guó)家機(jī)構(gòu)臃腫，而且國(guó)家安全委員會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)國(guó)家安全問(wèn)題，過(guò)于強(qiáng)大的國(guó)家安全機(jī)構(gòu)不但不必要，反而會(huì)帶來(lái)很大的負(fù)面作用。另一方面，國(guó)家安全委員會(huì)也不可能像人民代表大會(huì)下設(shè)少量的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、人民法院下設(shè)若干審判庭那樣，只設(shè)立少數(shù)分支機(jī)構(gòu)，否則無(wú)法完成龐大繁瑣的國(guó)家安全工作。國(guó)家安全委員會(huì)的工作僅限于國(guó)家安全事務(wù)，相對(duì)來(lái)說(shuō)比較單一，但牽涉的領(lǐng)域又相當(dāng)廣泛。如果像黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)派駐紀(jì)檢組那樣，由國(guó)家安全委員會(huì)向各個(gè)領(lǐng)域、方面派駐國(guó)家安全工作組作為分支機(jī)構(gòu)，監(jiān)察督促有關(guān)機(jī)關(guān)和單位做好國(guó)家安全工作，效果會(huì)好得多。這樣做的好處至少有兩點(diǎn)：一是適合國(guó)家安全委員會(huì)作為黨的組織和國(guó)家機(jī)構(gòu)的雙重屬性，無(wú)論是向黨政機(jī)關(guān)還是其他單位或者工作領(lǐng)域，都可以派駐國(guó)家安全工作組，搜集關(guān)于國(guó)家安全的資料和信息，處理相關(guān)事務(wù)。二是直接歸屬于國(guó)家安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，保持單線聯(lián)系，工作效率高，反應(yīng)迅速敏捷，保密性強(qiáng)。

與此同時(shí)，要注意繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的職權(quán)職責(zé)。國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、有關(guān)軍事機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家安全方面發(fā)揮著極其重要的作用，它們的職權(quán)職責(zé)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)和優(yōu)化。盡管它們?cè)诰S護(hù)國(guó)家安全方面所涉及的領(lǐng)域比較狹窄，但是它們的法定職權(quán)對(duì)維護(hù)國(guó)家安全來(lái)說(shuō)非常重要。成立國(guó)家安全委員會(huì)分支機(jī)構(gòu)后，這些分支機(jī)構(gòu)也不能取代現(xiàn)有國(guó)家安全部門(mén)。因?yàn)檫@些分支機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是監(jiān)察督促、調(diào)查搜集信息和提供決策建議，以及根據(jù)國(guó)家安全委員會(huì)的指令做一些具體的工作，但它們不應(yīng)當(dāng)直接行使強(qiáng)制權(quán)，否則會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用而危及公民正當(dāng)權(quán)益。國(guó)家安全委員會(huì)的一些具有強(qiáng)行性的決策、決定，最終仍需要國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和有關(guān)軍事機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施。因此，可以這樣來(lái)理解國(guó)家安全委員會(huì)分支機(jī)構(gòu)和現(xiàn)有國(guó)家安全部門(mén)的關(guān)系：前者更像是不具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派駐機(jī)構(gòu)，后者是具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)的國(guó)家強(qiáng)制機(jī)關(guān)；前者更像是情報(bào)或者監(jiān)督、調(diào)查機(jī)構(gòu)，后者是落實(shí)國(guó)家安全委員會(huì)某些決定的具體執(zhí)法者。這種關(guān)系有利于國(guó)家安全委員會(huì)分支機(jī)構(gòu)和現(xiàn)有國(guó)家安全機(jī)構(gòu)協(xié)同配合，分工負(fù)責(zé)，共同完成維護(hù)國(guó)家安全的重任。

三、開(kāi)展國(guó)家安全法治宣傳教育

國(guó)家安全法治建設(shè)不但涉及的領(lǐng)域極其廣泛，而且和每一個(gè)公民、每一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)、每一個(gè)社會(huì)組織都有極為密切的關(guān)系，更需要全社會(huì)的廣泛參與。衡量國(guó)家安全法治建設(shè)的狀況如何，除了看國(guó)家安全法律制度體系是否完備、國(guó)家安全法律工作機(jī)構(gòu)是否健全、國(guó)家安全法律制度是否得到有效實(shí)施外，還應(yīng)當(dāng)看全社會(huì)是否具有國(guó)家安全法治意識(shí)、廣大社會(huì)主體是否參與到國(guó)家的安全法治建設(shè)中來(lái)。因此，我國(guó)需要在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下，大力開(kāi)展國(guó)家安全法治宣傳教育，努力營(yíng)造國(guó)家安全法治氛圍?！秶?guó)家安全法》把每年4月15日定為全民國(guó)家安全教育日，要求加強(qiáng)國(guó)家安全新聞宣傳和輿論引導(dǎo)，通過(guò)多種形式開(kāi)展國(guó)家安全宣傳教育活動(dòng)，將國(guó)家安全教育納入國(guó)民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，增強(qiáng)全民國(guó)家安全意識(shí)，也充分說(shuō)明國(guó)家安全法治建設(shè)中培養(yǎng)廣大社會(huì)主體的國(guó)家安全觀念和依法維護(hù)國(guó)家安全意識(shí)的重要性。有研究者指出：“當(dāng)前總體國(guó)家安全觀大眾化的諸多欠缺，導(dǎo)致了一種不相稱(chēng)的認(rèn)知局面，即高層領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家學(xué)者等對(duì)總體國(guó)家安全觀相當(dāng)熟悉，而基層黨員干部、官兵、大學(xué)生、工農(nóng)群眾知之甚少或根本不知道，基本的國(guó)家安全憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)等比較欠缺。”①廖生智：《推進(jìn)總體國(guó)家安全觀大眾化芻議》，《江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。這一說(shuō)法基本符合廣大社會(huì)主體對(duì)總體國(guó)家安全觀和國(guó)家安全法律制度的了解狀況，向廣大社會(huì)主體宣傳總體國(guó)家安全觀和國(guó)家安全法律制度，是國(guó)家安全法治建設(shè)中一項(xiàng)非常重要和緊迫的任務(wù)。

（一）加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)家安全法治宣傳，尤其注重教育國(guó)家工作人員

總體國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等為一體的國(guó)家安全體系。這些領(lǐng)域是我國(guó)維護(hù)國(guó)家安全所應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是開(kāi)展國(guó)家安全法治宣傳所應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)宣傳的領(lǐng)域。一般來(lái)說(shuō)，由于工作性質(zhì)特殊和對(duì)工作人員要求較高，在國(guó)家政治、國(guó)土、軍事、核研究等領(lǐng)域的工作人員，相對(duì)于其他行業(yè)的從業(yè)人員來(lái)說(shuō)有比較高的安全意識(shí)。經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、信息、生態(tài)、資源等領(lǐng)域的從業(yè)人員分布在社會(huì)的各個(gè)階層，而且這些領(lǐng)域的工作面向全社會(huì)開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)效益是其重要追求目標(biāo)，因而它們從業(yè)人員的安全意識(shí)相對(duì)較差。各個(gè)領(lǐng)域的從業(yè)人員雖然對(duì)國(guó)家安全工作有不同程度的了解，但大多數(shù)從業(yè)人員僅具有維護(hù)國(guó)家安全的意識(shí)，而不熟悉相關(guān)法律的要求，甚至對(duì)有些法律存在誤解。加強(qiáng)這些領(lǐng)域的國(guó)家安全法治宣傳，既能對(duì)相關(guān)從業(yè)人員普及法律知識(shí)，又能向他們傳播總體國(guó)家安全觀的基本內(nèi)容和主要方面，增強(qiáng)他們對(duì)總體國(guó)家安全觀的理解和對(duì)國(guó)家安全法治建設(shè)的認(rèn)識(shí)，教育他們?cè)诠ぷ髦凶杂X(jué)依法維護(hù)國(guó)家安全。

《國(guó)家安全法》第76條提出將國(guó)家安全教育納入公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，是值得肯定的，但是只對(duì)國(guó)家公務(wù)員開(kāi)展國(guó)家安全教育顯然忽視了公務(wù)員隊(duì)伍之外的其他工作人員。高等學(xué)校、科研院所、企業(yè)等領(lǐng)域集中了大量專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，他們?cè)诰S護(hù)國(guó)家安全中的重要作用絲毫不亞于公務(wù)員群體。對(duì)所有國(guó)家工作人員來(lái)說(shuō)，接受?chē)?guó)家安全法治教育是理所當(dāng)然的義務(wù)。作出這一判斷的理由在于：一方面，國(guó)家工作人員作為由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)從事公共管理和服務(wù)的人員，本身就具有維護(hù)國(guó)家安全的義務(wù)。認(rèn)真學(xué)習(xí)總體國(guó)家安全觀和國(guó)家安全法律制度，并貫徹落實(shí)到自己的工作中，是國(guó)家工作人員做好本職工作的基本前提。另一方面，我國(guó)的大部分資源、信息基本由國(guó)家統(tǒng)一掌控，其中不少內(nèi)容或者資料只有國(guó)家工作人員才有機(jī)會(huì)接觸并在工作中處理相關(guān)問(wèn)題。如果國(guó)家工作人員有比較高的國(guó)家安全法治意識(shí)，可以在很大程度上防止國(guó)家有關(guān)資料、信息外泄，降低國(guó)家安全所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）狠抓對(duì)大中學(xué)生的國(guó)家安全法治教育，并培養(yǎng)國(guó)家安全法治專(zhuān)門(mén)人才

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)更應(yīng)當(dāng)重視對(duì)未來(lái)的社會(huì)主義建設(shè)者進(jìn)行國(guó)家安全法治教育，使國(guó)家安全法律意識(shí)和責(zé)任觀念盡早樹(shù)立在他們的頭腦中，引導(dǎo)他們投身于維護(hù)國(guó)家安全和參與國(guó)家安全法治建設(shè)的工作中。大學(xué)生、中學(xué)生是國(guó)家未來(lái)的主人，是社會(huì)主義建設(shè)的生力軍和后備力量，對(duì)這些學(xué)生開(kāi)展國(guó)家安全法治教育是當(dāng)前國(guó)民教育的重要內(nèi)容。大中學(xué)生正處在世界觀、人生觀、價(jià)值觀形成的關(guān)鍵時(shí)期，他們的思想觀念因缺乏辨別力而容易受到錯(cuò)誤思潮干擾。狠抓對(duì)大中學(xué)生的國(guó)家安全法治教育，不僅能用總體國(guó)家安全觀武裝他們的頭腦，引導(dǎo)他們正確認(rèn)識(shí)和客觀看待政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的現(xiàn)象和問(wèn)題，增強(qiáng)他們維護(hù)國(guó)家安全的意識(shí)，還能幫助他們樹(shù)立權(quán)利義務(wù)觀念和法治意識(shí)，教育他們熟悉國(guó)家安全法律制度體系的基本內(nèi)容和相關(guān)要求，鼓勵(lì)他們積極履行維護(hù)國(guó)家安全的法律義務(wù)。

在當(dāng)前的國(guó)民教育體系中，有兩個(gè)教育領(lǐng)域與大中學(xué)生國(guó)家安全法治教育的關(guān)系比較密切。一是國(guó)防教育。國(guó)防本身就屬于維護(hù)國(guó)家安全的重要內(nèi)容之一，對(duì)大中學(xué)生開(kāi)展國(guó)防教育不可能不涉及國(guó)家安全教育。問(wèn)題是一些學(xué)校的國(guó)防教育偏重于軍事理論教育和軍事訓(xùn)練，甚至被簡(jiǎn)化為軍事訓(xùn)練，國(guó)家安全教育并未受到足夠的重視。因此，一些研究人員建議：“國(guó)家有關(guān)決策部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)高校國(guó)防教育的目標(biāo)和發(fā)展導(dǎo)向進(jìn)行調(diào)整和重新定位，不能僅僅注重培養(yǎng)大學(xué)生的‘傳統(tǒng)安全觀’和‘軍事技能’，而應(yīng)將大學(xué)生‘總體安全觀’和‘大國(guó)防觀’的培養(yǎng)作為高等院校國(guó)防教育的根本原則和目標(biāo)導(dǎo)向，將‘國(guó)家安全’作為高校國(guó)防教育的邏輯起點(diǎn)?！雹倮羁?、張正明、問(wèn)鴻濱：《“總體國(guó)家安全觀”視域下普通高校國(guó)防教育模式的創(chuàng)新路徑》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)（高教研究版）》2015年第2期。二是思想政治教育。思想政治理論課的內(nèi)容涵蓋政治、哲學(xué)、黨史、國(guó)際關(guān)系等諸多領(lǐng)域，國(guó)家安全教育所占的分量也不夠足。有研究人員主張把國(guó)家安全教育寓于思想政治教育中：“高校教師進(jìn)行教學(xué)的時(shí)候，要將‘兩課’的課程當(dāng)中所包含的有關(guān)國(guó)家安全觀方面的資源進(jìn)行展示，充分用好《形勢(shì)與政策》與《思修和法律基礎(chǔ)》與國(guó)家安全觀有關(guān)的教學(xué)內(nèi)容，在《形勢(shì)與政策》課程中，以目前國(guó)外和國(guó)內(nèi)形勢(shì)的熱門(mén)和要點(diǎn)內(nèi)容舉行宣講，融入國(guó)家安全內(nèi)容，使大學(xué)生明了我國(guó)的安全局勢(shì)，樹(shù)立對(duì)國(guó)家安全的憂患意識(shí)?！雹趶埛f帥：《“總體國(guó)家安全觀”與大學(xué)生國(guó)家安全意識(shí)提升》，《中州大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期。這些主張推行起來(lái)也具有一定的可行性，但是，最好的辦法是開(kāi)設(shè)作為必修課的專(zhuān)門(mén)國(guó)家安全課程，對(duì)大中學(xué)生實(shí)施集中的、專(zhuān)門(mén)的總體國(guó)家安全觀和國(guó)家安全法治教育。這樣既有利于維護(hù)國(guó)家安全教育和國(guó)家安全法治教育的全局性、整體性，也能凸顯總體國(guó)家安全觀及其指導(dǎo)下的國(guó)家安全法治建設(shè)在國(guó)民教育體系中的重要地位，使越來(lái)越多的社會(huì)主體認(rèn)識(shí)、理解總體國(guó)家安全觀，支持和參與國(guó)家安全法治建設(shè)。

除了對(duì)大中學(xué)生開(kāi)展國(guó)家安全法治教育外，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)注意培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的國(guó)家安全法治人才?！秶?guó)家安全法》第74條規(guī)定：“國(guó)家采取必要措施，招錄、培養(yǎng)和管理國(guó)家安全工作專(zhuān)門(mén)人才和特殊人才?！眹?guó)家安全涉及的領(lǐng)域甚多，從事國(guó)家安全工作的人員除了有相當(dāng)一部分在自然科學(xué)、醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域工作外，單就人文社科領(lǐng)域而言，也會(huì)分布在政治法律、經(jīng)濟(jì)管理、思想文化等多條戰(zhàn)線，因此不大可能在高等教育中設(shè)立單一的國(guó)家安全專(zhuān)業(yè)或者學(xué)科。但是，在依法治國(guó)的時(shí)代，所有從事國(guó)家安全工作的人員特別是在人文社科領(lǐng)域從事國(guó)家安全工作的人員，無(wú)論是理論研究人員還是實(shí)務(wù)工作人員，都必須掌握十分豐富的國(guó)家安全法律知識(shí)。因此，在國(guó)家安全人才的培養(yǎng)中，國(guó)家安全法治專(zhuān)門(mén)人才的培養(yǎng)是一個(gè)必選項(xiàng)目?；谶@種認(rèn)識(shí)，我國(guó)可以在高校法律、管理、政治、馬克思主義等相關(guān)學(xué)科中，開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的國(guó)家安全法治教學(xué)和研究工作，培養(yǎng)國(guó)家安全法治方向的高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才。國(guó)家安全法學(xué)的研究領(lǐng)域必然越來(lái)越寬闊，越來(lái)越深入，國(guó)家安全法學(xué)完全能發(fā)展成為獨(dú)立的法學(xué)分支學(xué)科。培養(yǎng)國(guó)家安全法治建設(shè)專(zhuān)門(mén)人才，不但是貫徹落實(shí)整體國(guó)家安全觀、推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)的客觀需要，也是國(guó)家安全法學(xué)研究日益豐富的必然結(jié)果和直接體現(xiàn)，在我國(guó)高等教育和法學(xué)研究中具有強(qiáng)大的生命力。